Luận văn Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh từ thực tiễn tỉnh Bến Tre

Nội dung text: Luận văn Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh từ thực tiễn tỉnh Bến Tre

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI DƯƠNG DU DUY LIN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH BẾN TRE LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2017
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI DƯƠNG DU DUY LIN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH BẾN TRE Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN THỊ VIỆT HƯƠNG HÀ NỘI – 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của bản thân tôi dưới sự hướng dẫn của PGS.TS. Nguyễn Thị Việt Hương – Học viện Khoa học Xã hội. Các thông tin và số liệu sử dụng trong luận văn đều có nguồn gốc rõ ràng, trung thực từ các nguồn thông tin hợp pháp, đảm bảo tính khách quan, khoa học./. Tác giả luận văn Dương Du Duy Lin
4. LỜI CẢM ƠN Được sự quan tâm giúp đỡ của quý thầy cô, bạn bè và đồng nghiệp, đến nay tôi đã học xong chương trình cao học và hoàn chỉnh luận văn tốt nghiệp chuyên ngành Luật Hiến pháp và hành chính. Tôi xin trân trọng cảm ơn tập thể Lãnh đạo, giảng viên và toàn thể cán bộ, viên chức đang công tác tại Học viện Khoa học xã hội. Nhờ sự dạy bảo và hướng dẫn tận tình của quý thầy cô đã giúp tôi tiếp cận, cập nhật, bổ sung những kiến thức quý báu, phục vụ tốt cho việc nghiên cứu cũng như công tác chuyên môn của bản thân. Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành, sâu sắc đến PGS. TS. Nguyễn Thị Việt Hương, người đã dành nhiều thời gian và tâm huyết để truyền đạt cho tôi kinh nghiệm, phương pháp nghiên cứu, kỹ năng trình bày đề tài khoa học với tinh thần trách nhiệm cao. Cô luôn hướng dẫn, động viên tôi trong suốt quá trình nghiên cứu để hoàn thành luận văn tốt nghiệp. Tôi chân thành cảm ơn tập thể Lãnh đạo Sở Tư pháp tỉnh Bến Tre và bạn bè, đồng nghiệp đã quan tâm giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi cho tôi học tập, nghiên cứu và hoàn thành khóa học. Do trình độ nhận thức có hạn nên những kiến thức mà tôi thể hiện trong luận văn này chắc chắn không tránh khỏi những thiếu sót. Rất mong được sự đóng góp ý kiến giúp đỡ và sự thông cảm của quý thầy cô cũng như của các bạn học viên và đồng nghiệp. TP. Hồ Chí Minh, ngày 21 tháng 02 năm 2017 Học viên Dương Du Duy Lin
5. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 7 1.1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 7 1.2. Thẩm quyền và trình tự xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 18 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 22 Chương 2: THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẾN TRE 28 2.1. Các yếu tố đặc thù của tỉnh Bến Tre có ảnh hưởng đến hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 28 2.2. Thực tiễn hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Bến Tre 34 2.3. Đánh giá chung về hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Bến Tre 54 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH BẾN TRE 59 3.1. Quan điểm đổi mới hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh từ thực tiễn tỉnh Bến Tre 59 3.2. Giải pháp đổi mới hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh từ thực tiễn tỉnh Bến Tre 61 KẾT LUẬN 72 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 74
6. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật
7. DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 2.1: Thống kê số lượng VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh Bến Tre được ban hành từ năm 2005 đến năm 2016 33 Bảng 2.2: Thống kê số lượng tổ chức pháp chế và công chức pháp chế tại 14 cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Bến Tre 38
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ngày 24 tháng 5 năm 2005 Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; ngày 08 tháng 11 năm 2011, Chính phủ ban hành Nghị quyết 30c/NQ-CP về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020. Các văn kiện quan trọng nêu trên của Đảng, Chính phủ đều nhấn mạnh tầm quan trọng của công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế, pháp luật nói chung, công tác xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh nói riêng trong công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đảm bảo pháp chế, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân. Sau hơn mười năm thi hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 (Luật năm 2004) và hơn 05 năm thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (Luật năm 2008), hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bến Tre đã có nhiều chuyển biến tích cực, góp phần xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, khả thi, công khai và minh bạch phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa - hiện đại hóa. Tuy nhiên, hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh vẫn còn nhiều hạn chế, thiếu sót như trái pháp luật, sai thẩm quyền; không đúng về thể thức, thủ tục Do đó, ngày 22 tháng 6 năm 2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật ban hành VBQPPL (Luật năm 2015). Luật này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2016. Đạo luật này rất có ý nghĩa đối với việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế phục vụ cho công tác quản lý điều hành ở địa phương. Mặc dù, hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh đã có Luật mới điều chỉnh nhưng qua triển khai trên thực tế nhìn chung vẫn còn nhiều hạn chế và bất cập, vẫn còn tồn tại những vướng mắc bất cập trong việc thực hiện giữa Luật mới và Luật cũ, đồng thời, Luật mới cũng chỉ sửa đổi, bổ sung một số nội dung đối với hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh; về cơ bản thì hoạt động xây dựng 1
9. VBQPPL của UBND tỉnh vẫn không thay đổi nhiều so với quy định cũ. Với mong muốn góp phần nâng cao chất lượng hệ thống VBQPPL của địa phương, tôi chọn đề tài “Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh từ thực tiễn tỉnh Bến Tre” để làm đề tài viết luận văn thạc sĩ. Việc nghiên cứu, đổi mới hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh không chỉ có ý nghĩa quan trọng nhằm hoàn thiện thể chế, chính sách phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương mà còn góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật của cả nước nói chung. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Thời gian qua, hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh đã được nhiều người quan tâm. Về mặt nghiên cứu, đã có một số công trình nghiên cứu thể hiện qua một số ấn phẩm đã được các tác giả công bố sau đây: Bộ Tư pháp, Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành VBQPPL của HĐND, UBND các cấp. Cuốn sổ tay này đã trình bày những vấn đề có tính lý thuyết và nguyên tắc hoạt động xây dựng VBQPPL, quy trình soạn thảo VBQPPL của HĐND, UBND các cấp, Bộ Tư pháp, nhóm chuyên gia về xây dựng pháp luật và tổ chức bộ máy nhà nước, “Quy định của pháp luật về VBQPPL” đăng trên Cổng thông tin điện tử - Bộ Tư pháp. Trong bài viết này nhóm chuyên gia đã phân tích làm rõ khái niệm, bản chất, vị trí, vai trò của VBQPPL; hệ thống VBQPPL; nguyên tắc, trình tự thủ tục ban hành VBQPPL; phân biệt VBQPPL với các loại văn bản khác; hiệu lực của VBQPPL. Đây là bài viết nghiên cứu về các quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động xây dựng VBQPPL từ trung ương đến cơ sở. Bài viết cũng đã đề cập, phân tích được thực trạng chung của cả nước trong việc áp dụng các quy định của pháp luật về ban hành văn bản. Từ đó đưa ra những đề xuất quan trọng trong thực thi pháp luật về ban hành VBQPPL. Nguyễn Kim Thoa, “Lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với VBQPPL của HĐND, UBND”, đăng trên Cổng thông tin điện tử - Bộ Tư pháp. Trong bài viết này tác giả đã phân tích thực trạng hoạt động lấy ý kiến của cơ quan, 2
10. tổ chức, cá nhân đối với VBQPPL của HĐND, UBND. Qua đó, tác giả đã chỉ ra rằng để đảm bảo tính khả thi của một VBQPPL thì cần phải tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với VBQPPL một cách khoa học, thiết thực và hiệu quả, không thể làm theo kiểu hình thức như nhiều cơ quan đã làm trong thời gian qua. Luận văn cao học của tác giả Đỗ Thị Thu Duyên, Hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Tiền Giang: Thực trạng và phương hướng đổi mới. Tác giả của luận văn đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực trạng hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Tiền Giang. Từ đó đã đề xuất giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh Tiền Giang. Luận văn cao học của tác giả Nguyễn Đăng Minh, Thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL của HĐND và UBND. Tác giả của luận văn đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực trạng hoạt động thẩm định VBQPPL của HĐND, UBND. Từ đó đã đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh. Luận văn cao học của tác giả Nguyễn Thị Ngọc Thi, HĐND và UBND các cấp với hoạt động kiểm tra và xử lý VBQPPL của địa phương (từ thực tiễn tỉnh Bến Tre). Tác giả đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận – pháp lý và thực trạng về hoạt động kiểm tra và xử lý VBQPPL của HĐND và UBND các cấp tại địa phương. Từ đó đề xuất những giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra xử lý VBQPPL tại tỉnh Bến Tre. Những bài viết và các công trình nghiên cứu nêu trên đã đánh giá hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL ở góc độ vĩ mô hoặc ở những địa phương khác. Đây là nguồn tài liệu quý giá để tác giả thực hiện luận văn này. Tuy nhiên, hiện chưa có công trình khoa học nào trình bày một cách hệ thống về thực trạng xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bến Tre, đặc biệt là hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh theo quy định của Luật ban hành VBQPPL mới. Tình hình nghiên cứu nói trên là một trong những lý do thôi thúc tác giả lựa chọn chủ đề luận văn với mong muốn đi sâu đánh giá thực trạng xây dựng VBQPPL 3
11. của UBND tỉnh Bến Tre nhằm đưa ra các giải pháp tiếp tục đổi mới hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bến Tre nói riêng, trên địa bàn cả nước nói chung. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn có mục đích tổng quát là xây dựng luận cứ khoa học cho việc đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bến Tre, góp phần đẩy mạnh hoạt động xây dựng VBQPPL của các cấp chính quyền trên địa bàn cả nước. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hoá và làm sáng tỏ cơ sở lý luận của đề tài; - Đánh giá thực tiễn xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bến Tre; - Trên cơ sở phân tích về lý luận và thực tiễn để phát hiện ra sự thiếu sót, bất cập trong nhận thức, sự không phù hợp giữa nhận thức và thực tiễn, phân tích những khó khăn, hạn chế trong hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bến Tre. - Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh tại tỉnh Bến Tre nói riêng, trên địa bàn cả nước nói chung. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu - Pháp luật về xây dựng VBQPPL ở Việt Nam. - Thực tiễn xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bến Tre. - Một số kinh nghiệm xây dựng VBQPPL của chính quyền các cấp ở các địa phương khác. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi nội dung: Nội dung nghiên cứu bao gồm tất cả các khâu của quá trình xây dựng VBQPPL của UBND cấp tỉnh. - Phạm vi không gian: Địa bàn nghiên cứu là hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh, tại tỉnh Bến Tre. 4
12. - Phạm vi thời gian: Thời gian nghiên cứu, khảo sát trong khoảng thời gian 11 năm trở lại đây (2005- 2016). 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận nghiên cứu Luận văn nghiên cứu trên cở sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về vấn đề nhà nước và pháp luật. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu cụ thể, bao gồm: phương pháp tổng hợp, phân tính, so sánh, thống kê. Phương pháp tổng hợp: sưu tầm, tập hợp tài liệu để xây dựng cơ sở lý luận và pháp luật về xây dựng VBQPPL làm tiền đề cho việc đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bến Tre ở Chương 2. Phương pháp thống kê được áp dụng thường xuyên trong thu thập và xử lý dữ liệu phục vụ nghiên cứu định lượng, đồng thời sử dụng phương pháp thống kê để tóm tắt thông tin nhằm hỗ trợ cho việc tìm hiểu rõ vấn đề nghiên cứu. Từ đó đưa ra kết luận về nội dung nghiên cứu dựa trên các số liệu và giúp cho việc dự báo xu hướng diễn biến của vấn đề cần nghiên cứu trong thời gian tới. Cụ thể là thu thập, thống kê những số liệu liên quan đến hoạt động xây dựng VBQPPL để từ đó phân tích, đánh giá một số hoạt động trong quy trình xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bến Tre. Phương pháp phân tích được sử dụng xuyên suốt luận văn này. Tác giả sử dụng phương pháp phân tích để tìm hiểu, xem xét những nghiên cứu trước đây về nội dung liên quan đến đề tài đã được tiến hành như thế nào, kết quả ra sao, còn vấn đề gì chưa đề cập hoặc những sai sót trong nghiên cứu trước đó để rút ra những nội dung cần được bổ sung, làm sáng tỏ trong đề tài này. Đồng thời, luận văn tổng hợp, phân tích những số liệu về thẩm định và ban hành VBQPPL; số liệu tổ chức và công chức pháp chế các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh Bến Tre, công chức Sở Tư pháp tham mưu công tác xây dựng VBQPPL để thấy rõ thực trạng hoạt động 5
13. xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bến Tre. Từ đó rút ra những nhận xét về ưu điểm và hạn chế trong hoạt động xây dựng VBQPPL; phân tích làm rõ nguyên nhân để đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bến Tre trong thời gian tới. Phương pháp so sánh cũng là một phương pháp được sử dụng phổ biến trong quá trình nghiên cứu đề tài. Dựa vào phương pháp so sánh, tác giả tìm ra những điểm giống nhau và khác nhau của những vấn đề cần nghiên cứu, qua đó giúp cho việc nhận xét, đánh giá vấn đề một cách toàn diện, khoa học và chính xác hơn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Đề tài nghiên cứu một cách toàn diện về hoạt động hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh, có đối chiếu, so sánh với các quy định, quan điểm trước đây và hiện tại, góp phần nâng cao nhận thức, tạo tiền đề cho việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, giúp cho các cơ quan hữu quan nhìn nhận đúng thực chất của hoạt động xây dựng VBQPPL do UBND tỉnh ban hành, từ đó có các biện pháp quản lý phù hợp để nâng cao chất lượng của công tác này. Kết quả nghiên cứu có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật và nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL cho tỉnh Bến Tre. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 03 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Chương 2. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Bến Tre Chương 3. Quan điểm và giải pháp đổi mới hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh từ thực tiễn tỉnh Bến Tre. 6
14. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 1.1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 1.1.1. Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 1.1.1.1. Văn bản quy phạm pháp luật VBQPPL đã được quan tâm tìm hiểu và tiếp cận từ những góc nhìn khác nhau, từ đó đã có nhiều quan niệm khác nhau về VBQPPL. Khái niệm VBQPPL là căn cứ quan trọng để các cơ quan có thẩm quyền xác định những vấn đề phải được ban hành dưới hình thức là các VBQPPL, phân biệt VBQPPL với văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật, góp phần khắc phục tình trạng ban hành văn bản hành chính nhưng lại có chứa quy phạm pháp luật. Theo từ điển Luật học thì VBQPPL là văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục luật định, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần cho nhiều chủ thể pháp luật trong một khoảng thời gian và không gian nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một trật tự nhất định mà Nhà nước muốn xác lập. VBQPPL được chia làm hai loại là văn bản luật và văn bản dưới luật [44, tr.839]. Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội (tái bản năm 2003) đưa ra định nghĩa: VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa và áp dụng nhiều lần trong thực tế đời sống [38, tr.355]. Đây là khái niệm đã được vận dụng, phát triển để đưa vào nhiều văn bản pháp luật có liên quan như Luật năm 2004 và Luật năm 2008. Trên phương diện pháp lý, khái niệm VBQPPL đã được ghi nhận chính thức 7
15. trong các văn bản luật và được điều chỉnh, bổ sung, phát triển qua từng giai đoạn: Trong Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, VBQPPL được định nghĩa là văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa [26, tr.1]. Đến Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 đã bỏ chữ “các” trong cụm từ “các quy tắc xử sự chung”, theo đó, Luật này định nghĩa: VBQPPL là văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có chứa đựng quy tắc xử sự chung để điều chỉnh các quan hệ xã hội, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Sự thay đổi nhỏ này nhằm nhấn mạnh rằng việc chứa quy phạm pháp luật là đặc trưng của VBQPPL, ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa duy nhất một quy phạm pháp luật. Luật năm 2004 quy định rõ hơn thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương. Theo đó, VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [27, tr.1]. Luật năm 2008 đã kế thừa và phát triển khái niệm về VBQPPL trong các văn bản trước đó và đưa ra định nghĩa: VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [7, tr.205-206]. Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn của khái niệm VBQPPL, nhằm khắc phục hạn chế trong việc phân biệt VBQPPL với các văn bản khác, Luật năm 2015 đã tách khái niệm “VBQPPL” và khái niệm “Quy phạm pháp luật”, theo đó, VBQPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật ban hành 8
16. VBQPPL. VBQPPL là tập hợp của nhiều quy phạm pháp luật. Trong đó, “quy phạm pháp luật” là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật Ban hành VBQPPL và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Theo quy định, một văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành VBQPPL thì không phải là VBQPPL. Việc nắm rõ khái niệm VBQPPL có ý nghĩa quan trọng đối với những người tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Người soạn thảo cần phải nắm được, trong một VBQPPL, dấu hiệu đặc trưng để phân biệt với các văn bản khác là văn bản đặt ra các quy phạm pháp luật. Cần phân biệt quy phạm pháp luật với các quy phạm xã hội khác. Trong khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước, thì trái lại, quy phạm pháp luật luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Các quy phạm pháp luật luôn có các dấu hiệu đặc trưng, gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung), tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể), tính bắt buộc, tính cưỡng chế nhà nước và phải được cơ quan có thẩm quyền ban hành [11, tr 1-2]. 1.1.1.2. Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Theo quy định của Luật năm 2015, xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh là hoạt động theo thẩm quyền của UBND tỉnh ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục do pháp luật về ban hành VBQPPL quy định nhằm quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Các hoạt 9
17. động đó được tiến hành theo trình tự, thủ tục với những giai đoạn chủ yếu sau đây: đề nghị xây dựng VBQPPL; soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, trình thông qua dự thảo VBQPPL; đăng công báo. Hoạt động xây dựng VBQPPL, xét về bản chất không phải là hoạt động hành chính đơn thuần mà là hoạt động mang tính sáng tạo, sáng tạo pháp luật. Từ khía cạnh xã hội, xây dựng pháp luật là quá trình chuyển hóa ý chí của nhà nước, của xã hội, của nhân dân thành các VBQPPL, là quá trình xác lập các quy tắc xử sự bắt buộc chung đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân. Xây dựng pháp luật hay sáng tạo pháp luật là yếu tố cấu thành quan trọng nhất của quá trình hình thành pháp luật. Đó là quá trình chuẩn bị về mặt khoa học, thực tiễn tạo nên quy phạm pháp luật. Hoạt động xây dựng VBQPPL là quá trình khái quát các tình huống, các hành vi trong xã hội để đưa ra những quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc chung áp dụng đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng trong phạm vi địa phương, vì vậy nó mang tính sáng tạo cao. Vì vậy, để các VBQPPL đáp ứng tối đa yêu cầu điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội, đòi hỏi phải giải quyết từ đầu các vấn đề liên quan đến đặc điểm, hình thức, cấu trúc nội tại, vai trò và vị trí của quy phạm pháp luật trong mối tương quan với các quy phạm pháp luật khác, đặc biệt là dự báo chính xác hiệu ứng tích cực và tiêu cực khi các quy phạm pháp luật được tổ chức thực hiện trong đời sống xã hội. Như vậy, xây dựng VBQPPL có quan hệ trực tiếp với chính trị. Trong quá trình chuẩn bị soạn thảo dự thảo VBQPPL, người soạn thảo phải nghiên cứu đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; chuyển tải những chủ trương, chính sách đó thành những quy phạm pháp luật. Hoạt động xây dựng VBQPPL là hoạt động có chủ đích nhằm đưa ra các quy tắc xử sự cho các chủ thể vì vậy có độ phức tạp cao. Trên thực tế, không phải lúc nào pháp luật hóa các quan hệ xã hội cũng mang lại hiệu quả. Khó khăn trong điều hành của Nhà nước là việc chọn quy mô, mức độ, phương pháp can thiệp vào các quan hệ xã hội mang lại hiệu quả cao nhất. Vì vậy, việc xây dựng VBQPPL phải đảm bảo bao quát vấn đề một cách toàn diện, phải bảo đảm tính lịch sử cụ thể. Hoạt động xây dựng VBQPPL nhằm tạo ra sản phẩm là các quy phạm pháp 10
18. luật, nhằm hướng hành vi của các chủ thể phát triển theo một hướng nhất định. Vì vậy, hoạt động xây dựng VBQPPL có tác động lâu dài. Tóm lại, hoạt động xây dựng VBQPPL là hoạt động do các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền tiến hành theo trình tự, thủ tục luật định nhằm đưa ra các quyết định pháp luật dưới dạng văn bản trong đó chứa đựng các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo những mục đích nhất định. 1.1.2. Đặc điểm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 1.1.2.1 Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành theo một trình tự, thủ tục riêng biệt Khác với các hoạt động xây dựng văn bản khác như xây dựng văn bản hành chính thông thường, văn bản áp dụng pháp luật, hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh được quy định theo một trình tự, thủ tục rất cụ thể, chặt chẽ trong Luật năm 2015 tại Chương IX từ Điều 127 đến Điều 132 của Luật gồm 6 bước: Lập đề nghị xây dựng quyết định của UBND tỉnh; Tiến hành soạn thảo . quyết định; Lấy ý kiến về dự thảo quyết định; Thẩm định dự thảo quyết định; Trình Ủy ban nhân dân xem xét, thông qua dự thảo quyết định; Gửi văn bản để đăng công báo. Đối với trình tự, thủ tục ban hành văn bản áp dụng pháp luật hay văn bản hành chính không được quy định trong một văn bản pháp luật riêng mà được quy định trong nhiều văn bản, thể hiện thông qua hoạt động áp dụng pháp luật hoặc công tác triển khai thực hiện văn bản pháp luật của cấp trên. Ngoài ra trình tự, thủ tục ban hành văn bản áp dụng pháp luật đơn giản hơn rất nhiều so với trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của UBND tỉnh. Thời gian ban hành văn bản nhanh hơn, số lượng chủ thể tham gia soạn thảo ít hơn thậm chí trong nhiều trường hợp chỉ có một chủ thể, không phải tiến hành một số bước như lập đề nghị, thành lập Ban soạn thảo, đăng Công báo Thủ tục xây dựng văn bản áp dụng pháp luật phụ thuộc vào thủ tục áp dụng pháp luật. Còn với văn bản hành chính thông thường do được hình thành từ nhu cầu thực tiễn, nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mỗi cơ 11
19. quan nên thủ tục, trình tự ban hành nhóm văn bản này còn đơn giản hơn so với hai loại văn bản trên. Đối với trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của các chủ thể khác có thẩm quyền ban hành VBQPPL cũng được Luật năm 2015 quy định chặt chẽ, riêng biệt, tùy theo hình thức, cơ quan ban hành văn bản mà có trình tự thủ tục ban hành khác nhau. 1.1.2.2. Quyết định là hình thức văn bản quy phạm pháp luật duy nhất mà Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành VBQPPL do UBND tỉnh ban hành chỉ được ban hành dưới hình thức Quyết định, còn VBQPPL của HĐND ban hành dưới hình thức Nghị quyết, VBQPPL của các cơ quan ở Trung ương thì hình thức thể hiện phong phú và đa dạng hơn, có thể là luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định, quyết định, thông tư Đối với văn bản hành chính thông thường có nhiều hình thức đa dạng như: Quyết định, chỉ thị, thông báo, công văn, kế hoạch, tờ trình, đề nghị 1.1.2.3. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh khác với các chủ thể khác có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBND tỉnh chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. Từ vị trí, chức năng đó, UBND tỉnh ban hành VBQPPL để triển khai Nghị quyết của HĐND, đồng thời nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước. Theo Điều 28 Luật năm 2015, UBND tỉnh ban hành Quyết định trong các trường hợp sau: - Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; 12
20. - Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; - Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Như vậy, có thể thấy nội dung VBQPPL của UBND tỉnh khác biệt so với VBQPPL do các chủ thể khác ban hành. 1.1.3. Nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 1.1.3.1. Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật Một trong những yêu cầu quan trọng hàng đầu của hoạt động xây dựng VBQPPL là tạo ra được một hệ thống VBQPPL thống nhất, đồng bộ, bảo đảm tuân thủ tính tối cao của Hiến pháp và được ban hành theo đúng các quy định của pháp luật. Đây cũng là yêu cầu chung đối với hệ thống văn bản pháp luật của mỗi quốc gia. Về nguyên tắc bảo đảm tính hợp hiến của VBQPPL: Theo Khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định Hiến pháp là đạo luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Để đảm bảo nguyên tắc Hiến pháp là luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhất thì hệ thống văn bản pháp luật, đặc biệt là VBQPPL do UBND tỉnh ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, thể hiện qua hai yêu cầu sau: Thứ nhất, các văn bản pháp luật, bao gồm cả VBQPPL của UBND tỉnh không được trái với quy định cụ thể của Hiến pháp. Để đảm bảo VBQPPL của UBND không trái với quy định của Hiến pháp thì cơ quan soạn thảo phải nắm rõ và hiểu đúng các quy định cụ thể của Hiến pháp liên quan đến lĩnh vực điều chỉnh của văn bản đang soạn thảo. Cần lưu ý rằng quy định của Hiến pháp có thể được chia ra làm hai loại: những quy định có giá trị thi hành trực tiếp và những quy định có giá trị thi hành gián tiếp thông qua các đạo luật [3, tr. 87-88]. 13
21. Thứ hai, các văn bản pháp luật, bao gồm cả VBQPPL của UBND tỉnh không được trái với tinh thần của Hiến pháp. Ban hành VBQPPL không trái với quy định cụ thể của Hiến pháp thì chưa đủ, mà phải phù hợp với mục đích và những nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp. Đây là vấn đề khó xác định khi ban hành VBQPPL. Chẳng hạn, nếu Hiến pháp quy định “không phân biệt đối xử” thì trong trường hợp các văn bản pháp luật trong đó có VBQPPL của UBND tỉnh đưa ra quy định có tính chất “bất bình đẳng” giữa các công dân trước pháp luật, sẽ bị xem là không phù hợp với tinh thần của Hiến pháp. Tuy nhiên, không có tinh thần của Hiến pháp một cách chung chung mà tinh thần Hiến pháp được thể hiện từ chính các quy phạm của Hiến pháp [25, tr. 9-10]. Về nguyên tắc bảo đảm tính hợp pháp của VBQPPL: Tính hợp pháp của VBQPPL của UBND tỉnh là một trong những yêu cầu quan trọng mà UBND tỉnh cần tuân thủ khi ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của mình. Tính hợp pháp ở đây được hiểu là VBQPPL của UBND cần phải bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật hay nói cách khác là phải phù hợp với VBQPPL của cơ quan cấp trên ban hành. Điều đó có nghĩa là ngoài yêu cầu phù hợp với Hiến pháp thì VBQPPL của UBND tỉnh còn phải phù hợp với bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên như: thông tư, thông tư liên tịch, và VBQPPL của HĐND tỉnh. Đồng thời, VBQPPL của UBND tỉnh cần phải đảm bảo không trái với Điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia. Tính hợp pháp của VBQPPL là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng VBQPPL được ban hành, quyết định sự tồn tại và hiệu lực pháp lý của VBQPPL. Tuy nhiên, tùy vào từng góc độ pháp lý khác nhau mà biểu hiện của tính hợp pháp có thể khác nhau [25, tr.10]. Về nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất của VBQPPL: 14