Luận văn Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân các cấp từ thực tiễn tỉnh Long An

Nội dung text: Luận văn Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân các cấp từ thực tiễn tỉnh Long An

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHAN THỊ MỸ DUNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP TỪ THỰC TIỄN TỈNH LONG AN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2017
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHAN THỊ MỸ DUNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP TỪ THỰC TIỄN TỈNH LONG AN Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS VÕ KHÁNH VINH HÀ NỘI - 2017
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT 7 VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP 1.1. Khái niệm, đặc trưng, các nguyên tắc, vai trò của xây dựng 7 văn bản quy phạm pháp luật 1.2. Những vấn đề pháp luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp 14 luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. 1.3. Những vấn đề pháp luật về xây dựng văn bản quy phạm 21 pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện 1.4. Những vấn đề pháp luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp 25 luật của Ủy ban nhân dân cấp xã Chương 2: THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY 31 PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP TẠI TỈNH LONG AN 2.1. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy 31 ban nhân dân tỉnh Long An 2.2. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy 47 ban nhân dân cấp huyện, tỉnh Long An 2.3. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy 54 ban nhân dân cấp xã, tỉnh Long An Chương 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG XÂY 60 DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP 3.1. Nhu cầu và quan điểm về nâng cao chất lượng xây dựng 60
4. văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp 3.2. Các giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy 65 phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp KẾT LUẬN 78 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 80 PHỤ LỤC
5. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng nhân dân QPPL : Quy phạm pháp luật TTHC : Thủ tục hành chính UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa
6. DANH MỤC CÁC BẢNG THỐNG KÊ Bảng 2.1: Thống kê chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị và số lượng văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Long An được ban hành từ năm 2005 đến năm 2015 Bảng 2.2: Thống kê số liệu thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Long An từ năm 2005 đến năm 2015 Bảng 2.3: Thống kê số liệu tự kiểm tra văn bản của UBND tỉnh Long An từ năm 2005 đến năm 2015 Bảng 2.4: Thống kê số lượng tổ chức pháp chế và đội ngũ người làm công tác pháp chế ở các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh Long An Bảng 2.5: Thống kê số liệu thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp huyện của tỉnh Long An từ năm 2005 đến năm 2015 Bảng 2.6: Thống kê số liệu tự kiểm tra, kiểm tra văn bản của UBND cấp huyện của tỉnh Long An từ năm 2005 đến năm 2015 Bảng 2.7: Thống kê số liệu ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp xã của tỉnh Long An từ năm 2005 đến năm 2015
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, công cuộc cải cách hành chính nhà nước của Nước ta đã và đang đặt ra yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Hàng loạt công việc trước mắt và dài hạn trong lĩnh vực quản lý, điều hành đều phải thông qua những hoạt động nhất định, trong đó không thể thiếu một hoạt động cực kỳ quan trọng là ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sau hơn mười năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (Luật năm 2004) và hơn năm năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật năm 2008), hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp tỉnh Long An đã có nhiều chuyển biến tích cực; đã xây dựng được một hệ thống văn bản QPPL của tỉnh đảm bảo tính đồng bộ, khả thi, công khai và minh bạch. Các văn bản được ban hành hầu hết dựa trên các căn cứ pháp lý là văn bản của Trung ương hoặc được phân cấp theo thẩm quyền và căn cứ vào thực tiễn địa phương nên về cơ bản đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống văn bản pháp luật nói chung và kịp thời đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh của địa phương nói riêng; qua đó, tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước bằng pháp luật tại địa phương. Đặc biệt, trong những năm qua, các quy định về cơ chế, chính sách mang tính đặc thù của tỉnh đã ban hành mang lại hiệu quả cao, được nhân dân đồng tình ủng hộ, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế- xã hội của tỉnh. Tuy nhiên, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An vẫn còn nhiều hạn chế như: còn có sự nhầm lẫn giữa thẩm quyền chung và thẩm quyền riêng (văn bản thuộc thẩm quyền Chủ tịch UBND lại do UBND ban hành hoặc ngược lại), nhầm lẫn giữa văn bản QPPL với văn bản hành chính cá biệt; còn nhiều văn bản QPPL được ban hành không đúng quy định về thể thức, kỹ thuật bày văn bản QPPL; một số văn bản có nội dung chưa phù hợp với quy định của pháp luật, thiếu khả thi. Hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản QPPL có lúc, có nơi chưa được thực hiện thường xuyên, đúng quy trình, quy định nên hiệu quả chưa cao, chưa kịp thời phát hiện 1
8. văn bản có dấu hiệu không phù hợp. Lãnh đạo ở một số ngành, địa phương có lúc, có nơi chưa thật sự quan tâm đầy đủ và thiếu sự kiểm tra, chỉ đạo thường xuyên; việc phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn đôi lúc chưa chặt chẽ, nhịp nhàng trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL Những hạn chế nêu trên đã ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động quản lý điều hành trong phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; ảnh hưởng đến sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và việc thực hiện các chính sách của Đảng và Nhà nước. Bên cạnh đó, việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 48- NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 tại tỉnh Long An được tổng kết, đánh giá với nhiều vấn đề được phân tích rút kinh nghiệm và những giải pháp đặt ra cần được tăng cường thực hiện trong thực hiện nhiệm vụ hoàn thiện hệ thống pháp luật; Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020; việc hợp nhất Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND (năm 2004) và Luật Ban hành văn bản QPPL (năm 2008) bằng Luật Ban hành văn bản QPPL được Quốc hội Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XIII thông qua ngày 22/6/2015 và có hiệu lực ngày 01/7/2016 với những quy định mới trong xây dựng ban hành văn bản QPPL, mà những cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải tổ chức triển khai nghiêm, đạt hiệu quả. Do đó, việc nghiên cứu “Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp từ thực tiễn tỉnh Long An” là lý do để tác giả chọn làm Đề tài luận văn tốt nghiệp cao học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Về những nghiên cứu liên quan đến đề tài, đã có một số bài viết, những công trình và ấn phẩm sau đây: Lưu Kiếm Thanh, "Xây dựng và ban hành văn bản QPPL", Nhà xuất bản Thống kê, Hà Nội năm 2003; Lưu Tiến Dũng “Tính công khai minh bạch trong ban hành văn bản QPPL” đăng trên tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 2/2005; Bộ Tư pháp, Nhóm chuyên gia về xây dựng pháp luật và tổ chức bộ máy nhà nước, “Quy định của pháp luật về văn bản QPPL” đăng trên Cổng thông tin điện tử - Bộ Tư pháp; Nguyễn Kim Thoa – Nguyễn Thị Hạnh, “Đánh giá tác động pháp luật”, đăng trên trang Thông tin pháp luật dân sự ngày 02/6/2008; Nguyễn Kim Thoa, “Lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND”, đăng trên Cổng thông tin điện tử - Bộ Tư pháp. 2
9. Một số Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Nguyễn Bích Thủy (năm 2012), "Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội"; Đặng Thị Tố Trinh (năm 2014), "Theo dõi thi hành pháp luật từ thực tiễn tỉnh Kiên Giang"; Nguyễn Đăng Minh (2011), “Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân”. Những bài viết và các công trình nghiên cứu nêu trên đã đánh giá việc xây dựng văn bản QPPL của các cơ quan có thẩm quyền của địa phương cũng như hoạt động sau hoạt động ban hành văn bản QPPL của cơ quan có thẩm quyền ở góc độ vĩ mô hoặc ở những địa phương khác nhưng chưa đánh giá được thực trạng xây dựng văn bản QPPL tại tỉnh Long An. Tuy nhiên, đây là những nguồn tài liệu quý giá để tác giả thực hiện luận văn này. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu: Làm sáng tỏ cơ sở lý luận về hoạt động ban hành văn bản QPPL nói chung, trong đó có UBND các cấp; đánh giá thực trạng hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp của tỉnh Long An; đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp của Long An trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ của luận văn: Để thực hiện mục tiêu chung nêu trên, luận văn có một số nhiệm vụ cụ thể sau đây: Nghiên cứu, đề cập những vấn đề lý luận và pháp lý về hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp; Đánh giá thực trạng hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An; Xây dựng phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Đề tài tập trung tìm hiểu, nghiên cứu về hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: 3
10. Nghiên cứu các vấn đề liên quan đến hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An. Thời gian nghiên cứu từ ngày 01/4/2005 đến 31/12/2015. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận nghiên cứu Đề tài vận dụng phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác- Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật nói chung và các quan điểm, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam, pháp luật của Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam về xây dựng văn bản QPPL của UBND các cấp. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu tài liệu: sưu tầm, tập hợp tài liệu để xây dựng hệ thống cơ sở lý luận và pháp lý về hoạt động ban hành văn bản QPPL làm tiền đề cho việc đánh giá thực trạng hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An ở Chương 2. Phương pháp thống kê: được ứng dụng thường xuyên trong thu thập và xử lý dữ liệu phục vụ nghiên cứu định lượng, đồng thời sử dụng phương pháp thống kê để tóm tắt thông tin nhằm hỗ trợ cho việc tìm hiểu rõ vấn đề nghiên cứu. Từ đó đưa ra kết luận về nội dung nghiên cứu dựa trên các số liệu và giúp cho việc dự báo xu hướng diễn biến của vấn đề cần nghiên cứu trong thời gian tới. Cụ thể là thu thập, thống kê những số liệu liên quan đến hoạt động ban hành văn bản QPPL để từ đó phân tích, đánh giá một số hoạt động trong quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An. Phương pháp phân tích - tổng hợp: được sử dụng xuyên suốt luận văn này. Tác giả sử dụng phương pháp phân tích - tổng hợp để tìm hiểu, xem xét những nghiên cứu trước đây về nội dung liên quan đến đề tài đã được tiến hành như thế nào, kết quả ra sao, còn vấn đề gì chưa đề cập hoặc những sai sót trong nghiên cứu trước đó để rút ra những nội dung cần được bổ sung, làm sáng tỏ trong đề tài này. Đồng thời, luận văn tổng hợp, phân tích những số liệu về lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL; số liệu thẩm định và ban hành văn bản QPPL; số liệu tổ chức và công chức pháp chế các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, công chức Tư pháp của Phòng Tư pháp cấp huyện, công chức Tư pháp – Hộ tịch cấp xã; công chức Sở Tư pháp tham mưu công tác xây dựng văn bản QPPL để thấy rõ thực trạng hoạt động 4
11. ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An. Từ đó rút ra những nhận xét về ưu điểm và hạn chế trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL; phân tích làm rõ nguyên nhân để đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An trong thời gian tới. So sánh cũng là một phương pháp được sử dụng phổ biến trong quá trình nghiên cứu đề tài. Dựa vào phương pháp so sánh, tác giả tìm ra những điểm giống nhau và khác nhau của những vấn đề cần nghiên cứu, qua đó giúp cho việc nhận xét, đánh giá vấn đề một cách toàn diện, khoa học và chính xác hơn. Tóm lại, việc chọn lọc, vận dụng những phương pháp nêu trên vào từng nội dung nghiên cứu sẽ giúp tác giả làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu cũng như đề xuất những giải pháp khả thi, phù hợp nhằm khắc phục những hạn chế, thiếu sót trong thực tiễn hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An trong thời gian qua, đồng thời thực hiện tốt những phương hướng giải pháp đề ra trong đề tài nghiên cứu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lê nin chỉ ra rằng, quản lý xã hội bằng pháp luật là tốt nhất, có hiệu quả nhất; ở nước ta, quan điểm trên được thể chế tại khoản 1, Điều 8 Hiến Pháp 2013 “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ”, như vậy có thể thấy vai trò của pháp luật là hết sức quan trọng, do đó chất lượng của văn bản QPPL cũng là vấn đề cần tập trung nghiên cứu, đánh giá, trong việc xác định các giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của nước ta theo Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Đẩy mạnh việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế thị trường, gia nhập WTO, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa cần phải đổi mới, nâng cao chất lượng các văn bản QPPL, theo đó cần xác định phương hướng và giải pháp tập trung làm tốt một số công việc cụ thể trong thời gian tới. 5
12. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Xuất phát từ nhiệm vụ cải cách hành chính và yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế yếu kém để nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp tỉnh Long An. Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm nguồn tư liệu cho việc tham khảo trong nghiên cứu, học tập, tập huấn nghiệp vụ, trao đổi kinh nghiệm trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương nói chung và của UBND cấp tỉnh nói riêng. Luận văn góp phần nhận thức rõ hơn về thực trạng hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An trong giai đoạn hiện nay. Qua đó, giúp các cơ quan chức năng nhìn nhận và đánh giá về năng lực của UBND các cấp trong tỉnh và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, UBND cấp huyện, công chức chuyên môn của UBND cấp xã trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL để có những điều chỉnh sao cho chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL ngày càng cao hơn. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, bảng mục lục và tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu gồm 3 chương: Chương 1, Những vấn đề lý luận và pháp luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp Chương 2, Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp tại tỉnh Long An Chương 3, Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp tại tỉnh Long An. 6
13. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP 1.1. Khái niệm, đặc trưng, các nguyên tắc, vai trò của xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Các khái niệm 1.1.1.1. Khái niệm văn bản Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính đưa ra định nghĩa văn bản là một trong những phương tiện ghi tin, được sử dụng rộng rãi để truyền đạt thông tin nhằm mục tiêu ổn định, thống nhất các thông tin và giúp cho việc sử dụng chúng được nhiều lần trên một phạm vi rộng. Như vậy, văn bản có bản chất là vật mang tin và được tạo nên do nhu cầu cố định và truyền đạt thông tin cho nhiều đối tượng. Văn bản được tạo thành bởi 02 yếu tố: nội dung thông tin và kỹ thuật ghi tin với những ký hiệu nhất định. [33, tr.765]. Tùy theo từng lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội và quản lý nhà nước mà văn bản có những hình thức và nội dung khác nhau. Theo kỹ thuật, nghiệp vụ hành chính thì văn bản quản lý nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý thành văn bản do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân [25, tr.348]. 1.1.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Theo từ điển Luật học thì văn bản QPPL là văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục luật định, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần cho nhiều chủ thể pháp luật trong một khoảng thời gian và không gian nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một trật tự nhất định mà Nhà nước muốn xác lập. Văn bản QPPL được chia làm hai loại là văn bản luật và văn bản dưới luật. [10, tr.839]. Trên phương diện pháp lý, khái niệm văn bản QPPL đã ghi nhận chính thống trong các văn bản luật và được điều chỉnh, bổ sung, phát triển qua từng giai đoạn cụ 7
14. thể: Luật Ban hành văn bản QPPL (năm 1996) đã khái quát: văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN. Đến năm 2004, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND nhằm quy định rõ hơn thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền địa phương. Theo đó, văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN. [37, tr.8]. Khái niệm văn bản QPPL được Luật Ban hành văn bản QPPL (năm 2008) khái quát cụ thể hơn: Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì không phải là văn bản QPPL [5,tr.205-206] 1.1.1.3. Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Xây dựng văn bản là hoạt động của nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước, là quá trình gồm các hoạt động được tiến hành theo những quy trình nhất định. Hoạt động xây dựng văn bản pháp luật có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước đặc biệt là với nhà nước pháp quyền giúp cho nhà nước có thể hoàn thiện tổ chức thực hiện và thực hiện pháp luật. Để hoạt động xây dựng văn bản pháp luật có hiệu quả và đạt chất lượng cao, hoạt động xây dựng văn bản phải tuân thủ những nguyên tắc, quy định nhất định. Trên cơ sở những quy định của Luật năm 2008 và Luật năm 2004, xây dựng văn bản QPPL được hiểu như sau: Hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND các cấp là hoạt động theo thẩm 8
15. quyền của UBND các cấp ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục do pháp luật về ban hành văn bản QPPL quy định nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn, tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp. Các hoạt động đó được tiến hành theo quy trình, trình tự với những giai đoạn chủ yếu sau đây: lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL (đối với UBND cấp huyện, xã không bắt buộc có bước này); soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định (đối với UBND cấp xã không có bước thẩm định); trình thông qua dự thảo văn bản; công khai, minh bạch văn bản QPPL. Hoạt động xây dựng văn bản QPPL có các đặc điểm là mang tính sáng tạo; quan hệ trực tiếp với chính trị; độ phức tạp cao; có tác động nhiều chiều, lâu dài lên các quan hệ xã hội. Hoạt động ban hành văn bản QPPL nhằm tạo ra sản phẩm là các QPPL, nhằm hướng hành vi của các chủ thể phát triển theo một hướng nhất định. Vì vậy, hoạt động ban hành văn bản QPPL có tác động lâu dài. Từ những vấn đề đã phân tích trên đây, có thể khái quát như sau: hoạt động xây dựng văn bản QPPL là hoạt động do các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền hoặc được trao quyền tiến hành theo thủ tục luật định nhằm đưa ra các quyết định pháp luật dưới dạng văn bản trong đó chứa đựng các QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo những mục đích nhất định. 1.1.2. Đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật Theo khái niệm văn bản QPPL và những nội dung phân tích trên đây thì văn bản QPPL có các dấu hiệu đặc trưng sau: Thứ nhất, là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được pháp luật quy định. Dấu hiệu này cho thấy, chỉ các cơ quan nhà nước được pháp luật quy định mới có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL dưới các hình thức nhất định. Bên cạnh đó, việc ban hành văn bản QPPL đòi hỏi phải tuân thủ theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Thứ hai, là có quy tắc xử sự chung. Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định một văn bản là văn bản QPPL. Vì việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng ''quy phạm pháp luật'' là yếu tố được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải tuân theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn 9
16. bản QPPL. Nói cách khác, nếu không có QPPL thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản QPPL và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định. Thứ ba, là có hiệu lực bắt buộc chung. Văn bản QPPL có tính áp dụng chung, không đặt ra cho từng đối tượng cụ thể mà nhằm tới phạm vi đối tượng rộng hơn. Các QPPL được áp dụng đối với những người thuộc đối tượng được các QPPL đó điều chỉnh. Nói cách khác, QPPL chỉ ra cách xử sự mà chủ thể bắt buộc phải tuân theo. Tính bắt buộc ở đây thể hiện tính quyền lực nhà nước và cũng nhằm bảo đảm các QPPL được thực hiện trên thực tế. Thứ tư, là được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản QPPL được Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý điều hành, được tuân thủ và bảo đảm thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước. Để đảm bảo cho việc áp dụng QPPL, Nhà nước có thể áp dụng các chế tài thông qua lực lượng công quyền. Các chế tài có thể rất đa dạng: chế tài hình sự như hình phạt tù hoặc phạt tiền; chế tài dân sự như hủy bỏ hợp đồng dân sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng, chế tài hành chính như xử phạt vi phạm hành chính Như vậy, văn bản QPPL do cơ quan có thẩm quyền ban hành, bất luận là cơ quan nhà nước ở trung ương hay các cấp chính quyền địa phương ban hành đều phải được tuân thủ và thực hiện. Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là văn bản QPPL hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa ''quy phạm pháp luật'' hay không thì cần đặc biệt chú ý đến các dấu hiệu đặc trưng của QPPL như trên. [5, tr.13-14]. 1.1.3. Các nguyên tắc của xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1.1.3.1. Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật Một trong những yêu cầu quan trọng hàng đầu của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL là tạo ra được một hệ thống văn bản QPPL thống nhất, đồng bộ, bảo đảm tuân thủ tính tối cao của Hiến pháp và được ban hành theo đúng các quy định của pháp luật. Đây cũng là yêu cầu chung đối với hệ thống văn bản pháp luật của mỗi quốc gia. Nguyên tắc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống văn bản QPPL cần luôn được chú ý trong quá trình soạn thảo. 10
17. Bảo đảm tính hợp hiến của văn bản QPPL thể hiện ở chỗ các văn bản QPPL nói chung không chỉ phù hợp với các quy định của Hiến pháp mà còn phải phù hợp với tinh thần và các nguyên tắc của Hiến pháp, bởi lẽ, ngôn ngữ của các Hiến pháp nói chung thường cô đọng, súc tích, mang tính định hướng và là nền tảng để các văn bản QPPL thể hiện chi tiết. Bảo đảm tính hợp pháp của văn bản QPPL thể hiện ở sự phù hợp của hình thức, nội dung văn bản với thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với quy định của văn bản QPPL có giá trị pháp lý cao hơn; việc tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy định của pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Bảo đảm tính thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản QPPL là bảo đảm văn bản do một cơ quan ban hành không được mâu thuẫn với các văn bản QPPL khác của chính cơ quan ban hành văn bản đó, văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành không mâu thuẫn với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành. [5, tr66, 67]. 1.1.3.2. Bảo đảm tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nguyên tắc này đặt ra yêu cầu văn bản QPPL phải được ban hành đúng thẩm quyền, tức là chỉ có các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL luật theo quy định và trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình mới được ban hành văn bản dưới các hình thức tương ứng với thẩm quyền ban hành. Quá trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL phải bảo đảm tuân thủ đúng trình tự, thủ tục như thành lập ban soạn thảo, lấy ý kiến Nhân dân, thẩm định 1.1.3.3. Bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật nói chung cũng như trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL là vấn đề được đặc biệt quan tâm trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Việc công khai, minh bạch từ khâu soạn thảo cho đến khâu ban hành không những giúp cho người dân sớm biết được định hướng chính sách, pháp luật trong tương lai để chuẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện mà còn là một trong những kênh để người dân có thể tham gia vào hoạt động xây dựng thể chế, làm cho pháp luật phản ánh được sát hơn ý chí, nguyện vọng của Nhân dân Đây cũng là 11
18. một nội dung quan trọng nhằm thực hiện phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" đã được đề ra trong nhiều văn kiện của Đảng. Đồng thời, cũng là để thực hiện các cam kết của Việt Nam khi gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Bên cạnh đó, nguyên tắc khi soạn thảo, ban hành văn bản QPPL, các quy định của văn bản phải bảo đảm tính minh bạch, tức là từng quy định của văn bản phải rõ ràng, cụ thể, đơn giản, dễ hiểu để tạo thuận lợi cho việc áp dụng, tránh tình trạng văn bản được ban hành còn mập mờ, chung chung, gây ra nhiều cách hiểu khác nhau, dẫn đến khó áp dụng. Trong quá trình soạn thảo, toàn văn dự thảo văn bản QPPL phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo để cơ quan, tổ chức, cá nhân được tiếp cận, nghiên cứu, tham gia ý kiến; cơ quan, tổ chức lấy ý kiến có trách nhiệm nghiên cứu các ý kiến góp ý để tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. [5, tr.69-70]. 1.1.3.4. Bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật Để văn bản QPPL thực sự đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, là công cụ hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành thì một trong những yêu cầu quan trọng là văn bản đó phải bảo đảm tính khả thi. Các quy định của văn bản phải được soạn thảo sao cho phù hợp với thực tiễn quản lý. Để văn bản có tính khả thi cao thì người soạn thảo cần tiến hành đánh giá, nghiên cứu tình hình thực tiễn và cần phải có ước tính các điều kiện để bảo đảm tính khả thi của từng quy định, của toàn bộ văn bản. Văn bản phải quy định cụ thể, chi tiết các quy trình, thủ tục và đầy đủ cơ chế bảo đảm thi hành, không sao chép lại các quy định của văn bản QPPL của cơ quan cấp trên; đặc biệt có cơ chế khuyến khích thực thi văn bản, tạo điều kiện cho dân chúng tiếp cận dễ dàng để có thể áp dụng tốt các quy định pháp luật. [5, tr.70-71]. 1.1.3.5. Không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên Đây là một nguyên tắc rất quan trọng trong việc bảo đảm tính phù hợp, thống nhất, đồng bộ của văn bản QPPL với các điều ước quốc tế có liên quan mà nước ta đã ký kết hoặc gia nhập. [5, tr.71-72]. 1.1.4.Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật đối với quản lý nhà nước, quản lý xã hội Là công cụ chính để các cơ quan quản lý nhà nước điều chỉnh các quan hệ xã 12
19. hội, văn bản QPPL có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm sự ổn định và phát triển xã hội. Điều 8 Hiến pháp năm 2013 quy định: "Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật". Như vậy, văn bản QPPL có vai trò vô cùng to lớn, được thể hiện tập trung ở các góc độ sau: Thứ nhất, văn bản QPPL có thể điều tiết những vấn đề thực tiễn. Xã hội ngày càng phát triển đa dạng, đa chiều với những mối quan hệ phức tạp, nhiều vấn đề liên quan trực tiếp đến sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đang đặt ra cho Nhà nước những vấn đề thực tiễn cần phải giải quyết trong quá trình quản lý, điều hành. Thứ hai, văn bản QPPL thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính sách. Bởi vì, pháp luật là biểu hiện hoạt động của chính sách. "Pháp luật được ban hành có thể đưa ra các biện pháp gián tiếp, thông qua việc tạo ra hành lang pháp lý mà trong phạm vi đó, từng cá nhân đóng vai trò là động lực" [4, tr.4]. Luật pháp có thể đem lại công bằng xã hội, giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho xã hội phát triển. Tuy nhiên, phát triển thôi chưa đủ mà còn cần phải phát triển bền vững. Yêu cầu phát triển bền vững đặt ra cho các cơ quan ban hành văn bản của địa phương phải có các biện pháp quản lý bảo đảm cho sự phát triển. Thứ ba, văn bản QPPL có thể tạo ra, phân bổ và phát huy các nguồn lực nhằm phát triển kinh tế. Pháp luật có thể tạo điều kiện để tăng việc làm và tăng thu nhập. Pháp luật tạo điều kiện cho các chủ sở hữu tiếp cận với công nghệ thông tin và thị trường, với các kỹ năng về tín dụng và quản lý, qua đó giúp họ tăng năng suất lao động, nhờ đó mà thu nhập cao hơn. Thứ tư, văn bản QPPL góp phần làm ổn định trật tự xã hội, tạo cơ hội quản lý tốt. Trong khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước, thì trái lại QPPL luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Trong khi đó, có một số quy tắc xử sự mà việc không thực hiện nó gắn liền với biện pháp cưỡng chế của cơ quan công quyền. Như vậy, văn bản QPPL của chính quyền địa phương có một sức mạnh rất lớn, nhờ vào đó việc quản lý xã hội ở địa phương mới đạt được hiệu quả. Thứ năm, văn bản QPPL làm thay đổi các hành vi xử sự không mong muốn và thiết lập các hành vi xử sự phù hợp. Muốn tạo điều kiện cho phát triển kinh tế - xã hội, cần phải sử dụng pháp luật để làm thay đổi hành vi xử sự của phần lớn Nhân dân 13