Luận văn Văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động quản lý khoa học và công nghệ

Nội dung text: Luận văn Văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động quản lý khoa học và công nghệ

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN HÀ ANH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, 2021
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN HÀ ANH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 8 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Phạm Nguyên Nhung HÀ NỘI, 2021
3. LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan Luận văn “Văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động quản lý khoa học và công nghệ” là của riêng tác giả. Các nội dung nghiên cứu và số liệu thể hiện trong Luận văn đều có nguồn gốc rõ ràng, trung thực. Những kết luận khoa học của Luận văn là do tác giả lần đầu tiên công bố. TÁC GIẢ Nguyễn Hà Anh
4. LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành chương trình học tập và thực hiện Luận văn này, tác giả đã nhận được sự quan tâm, giảng dạy và tạo điều kiện của các thầy giáo, cô giáo ở Học viện Hành chính Quốc gia Hà Nội, tác giả xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc, khoa Sau đại học và các thầy cô của Học viện đã quan tâm, giúp đỡ tác giả trong suốt thời gian học tập và nghiên cứu. Đặc biệt, tác giả xin gửi lời cảm ơn sâu sắc và chân thành đến TS.Phạm Nguyên Nhung đã dành nhiều thời gian, tâm huyết, tận tình hướng dẫn tác giả hoàn thành Luận văn này. Tác giả xin chân thành cảm ơn lãnh đạo và công chức Bộ Khoa học và Công nghệ và các đồng nghiệp đã tạo điều kiện giúp đỡ tác giả trong suốt quá trình thực hiện Luận văn này. Tác giả xin chân thành cảm ơn! TÁC GIẢ Nguyễn Hà Anh
5. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CGCN Chuyển giao công nghệ CNC Công nghệ cao CNH, HĐH Công nghiệp hóa, hiện đại hóa CNXH Chủ nghĩa xã hội HCNN Hành chính nhà nước HĐND Hội đồng nhân dân KH&CN Khoa học và công nghệ KT-XH Kinh tế - xã hội NSNN Ngân sách nhà nước QPPL Quy phạm pháp luật VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật UBND Ủy ban nhân dân UBKHNN Ủy ban Khoa học Nhà nước UBKH&KTNN Uỷ ban Khoa học và Kỹ thuật Nhà nước UBTVQH Ủy ban thường vụ Quốc hội XHCN Xã hội chủ nghĩa
6. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 8 1.1. Những lý luận chung về văn bản quy phạm pháp luật 8 1.1.1. Khái niệm về văn bản 8 1.1.2. Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật 9 1.1.3. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật 11 1.1.4. Vai trò văn bản quy phạm pháp luật 13 1.2. Văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ 16 1.2.1. Khái niệm 16 1.2.2. Nguyên tắc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động quản lý khoa học và công nghệ 16 1.3. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ tại Bộ, cơ quan ngang Bộ 17 1.3.1. Địa vị pháp lý của Bộ 17 1.3.2. Sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ 21 1.3.3. Nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ 22 1.3.4. Tiêu chí về hiệu quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật 31 1.3.5. Các điều kiện đảm bảo cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật 35 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 40 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT QUY ĐỊNH VỀ HỌAT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TẠI BỘ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 41 2.1. Vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Bộ Khoa học và Công nghệ 41 2.1.1. Vị trí, cơ cấu tổ chức của Bộ Khoa học và Công nghệ 41 2.1.3. Chức năng, nhiệm vụ Bộ Khoa học và Công nghệ 43
7. 2.2. Phân tích thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về hoạt động khoa học và công nghệ 45 2.2.1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về khoa học và công nghệ được ban hành tại Bộ Khoa học và Công nghệ 45 2.2.2. Đánh giá chung về thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật về khoa học và công nghệ 47 2.2.3. Quy trình xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Khoa học và Công nghệ 52 2.3. Đánh giá thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật về khoa học và công nghệ tại Bộ Khoa học và Công nghệ 54 2.3.1. Ưu điểm 54 2.3.2. Hạn chế 56 2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế 58 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 62 CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI BỘ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 63 3.1. Phương hướng nâng cao hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Khoa học và Công nghệ 63 3.1.1. Nâng cao tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, toàn diện, đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật 63 3.1.2. Đổi mới quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 64 3.1.3. Nâng cao năng lực của các chủ thể tham gia xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật 65 3.1.4. Tăng cường hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 65 3.2. Một số giải pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Khoa học và Công nghệ 65 3.2.1. Giải pháp về thể chế 66 3.2.2. Giải pháp về tổ chức bộ máy 70
8. 3.2.3. Giải pháp về nhân sự 72 3.2.4. Giải pháp về tài chính 74 3.2.5. Giải pháp về kỹ thuật 74 3.2.6. Kiểm soát hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật76 3.2.7. Giải pháp khác 78 TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 79 KẾT LUẬN 80 PHỤ LỤC 86
9. DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ Danh mục bảng Bảng 2.1. Tình hình ban hành văn bản và tổng số văn bản bị sai, thiếu tại Bộ Khoa học công nghệ 48 Bảng 2.2. Số lượng văn bản quy phạm pháp luật tự kiểm tra tại Bộ Khoa học và Công nghệ từ năm 2015 – 2019 50 Danh mục sơ đồ Sơ đồ 1.1. Các bước ban hành Thông tư của Bộ trưởng 29 Sơ đồ 2.1. Tổ chức bộ máy Bộ Khoa học và Công nghệ 42 Sơ đồ 2.2. Quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL tại Bộ Khoa học và Công nghệ 53
10. MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong công cuộc xây dựng và đổi mới đất nước giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá hiện nay, một trong những nhiệm vụ cơ bản của Cách mạng Việt Nam là xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Để thực hiện nhiệm vụ đó, cần xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ. Điều này có ý nghĩa quan trọng và trở thành một nguyên tắc hiến định trong đạo luật cơ bản của nước ta "Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ." (Điều 08, Hiến pháp 2013). Các cơ quan hành chính nhà nước thông qua các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) để thực hiện chức năng quản lý của mình. Chính phủ yêu cầu các bộ, cơ quan ngang bộ được phân công chủ trì soạn thảo các dự án, dự thảo VBQPPL để tăng cường công tác xây dựng pháp luật theo đúng chương trình, kế hoạch đề ra. Các bộ, cơ quan ngang bộ (gọi tắt là các bộ) là một trong những chủ thể có quyền xây dựng và ban hành các VBQPPL liên quan đến những vấn đề thuộc phạm vi quản lý có tính chất nội bộ ngành, lĩnh vực hoặc những vấn đề được Chính phủ uỷ quyền để thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Bộ chỉ được giao ban hành loại VBQPPL duy nhất là thông tư. Ngoài ra, các bộ còn được giao nhiệm vụ chủ trì hoặc tham gia soạn thảo các VBQPPL liên quan đến quản lý ngành, quản lý lĩnh vực thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước. Công tác này nếu thực hiện tốt sẽ góp phần quan trọng trong việc xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ nhằm củng cố và vận hành thông suốt, có hiệu quả nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; đồng thời để thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng trở thành hiện thực trong xã hội. Ngược lại, nếu thực hiện không tốt sẽ có tác động tiêu cực làm phá vỡ và mất đi tính đồng bộ, tính khả thi và hiệu quả trong hoạt động thực tiễn. Tuy nhiên, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL trong một số lĩnh vực 1
11. của các bộ hiện nay chưa được quan tâm đúng mức nên đã bộc lộ một số hạn chế nhất định. Trên cơ sở đó, cần tiến hành nghiên cứu hoạt động ban hành VBQPPL của các bộ để đánh giá được thực trạng, tìm ra những nguyên nhân và đề ra giải pháp khắc phục, từ đó, tạo nền tảng và điều kiện cho quá trình áp dụng hiệu quả trong thực tiễn. Một trong những lĩnh vực then chốt, đóng vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của mỗi quốc gia đó là lĩnh vực khoa học và công nghệ (KH&CN). Ở Việt Nam, KH&CN đã được xác định "là quốc sách hàng đầu, là động lực phát triển kinh tế - xã hội, là điều kiện cần thiết để giữ vững độc lập dân tộc và xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội", là "động lực đẩy nhanh quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa". VBQPPL là căn cứ pháp lý để quản lý hoạt động KH&CN, bên cạnh đó, VBQPPL là phương tiện nhằm giải quyết các vướng mắc, bất cập trong hoạt động KH&CN phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. VBQPPL cũng là tiền đề quan trọng giúp phát triển ngành KH&CN của đất nước. Chính vì thế, việc nghiên cứu các VBQPPL về KH&CN được ban hành trong thời gian qua để tìm ra những bất cập, hạn chế, trên cơ sở đó tìm ra được các giải pháp giúp nâng cao hiệu quả chất lượng ban hành VBQPPL về lĩnh vực KH&CN nói chung, các VBQPPL của Bộ KH&CN nói riêng trong thời gian tới là vấn đề hết sức cần thiết. Từ những lý do nêu trên, tác giả đã chọn đề tài " Văn bản quy phạm pháp luật quy định về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ tại Bộ KH&CN " nghiên cứu làm luận văn thạc sỹ quản lý công của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Trong những năm gần đây đã có những công trình khoa học và tài liệu nghiên cứu về lĩnh vực ban hành VBQPPL, có thể nêu một số công trình nghiên cứu tiêu biểu sau: - Dương Bạch Long (2007), Cuốn sách Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra VBQPPL do NXB Chính trị quốc gia ấn hành, tác giả đã phân tích những nội dung cơ bản về VBQPPL như chủ thể có thẩm quyền, hình thức văn bản, hiệu lực văn bản, 2
12. hoạt động kiểm tra giám sát, xử lý VBQPPL, đặc biệt tác giả đã đưa ra được quy trình soạn thảo VBQPPL của từng cơ quan nhà nước. Cuốn sách là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà nghiên cứu. - TS. Lê Văn In và cộng sự (2003), Giáo trình Văn bản quản lý nhà nước và kỹ thuật soạn thảo văn bản. Cuốn sách bao gồm 2 phần, 6 chương. Trong đó chỉ rõ việc soạn thảo và ban hành là phải thể hiện được đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước và phải đảm bảo tính khoa học, tính phổ cập, tính vận động, đổi mới và khả thi. Các tác giả đã đưa ra nhiều ví dụ thực tế để minh họa giúp người đọc tiếp nhận các kiến thức về văn bản và kỹ thuật soạn thảo văn bản thuận lợi hơn. Cuốn sách là tài liệu để nghiên cứu và hiểu sâu những kiến thức đã được trang bị nhằm rèn luyện, có được kỹ năng soạn thảo văn bản cần thiết. - Nguyễn Đăng Dung và các tác giả (2014) đã xuất bản cuốn Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản. Giáo trình có 304 trang, trong đó, các nội dung chính được đề cập như sau: nêu ra khái niệm và phân loại văn bản; trình bày kỹ thuật soạn thảo, những yêu cầu của soạn thảo văn bản; phân tích kỹ các yêu cầu về thể thức văn bản, văn phong và ngữ pháp; soạn thảo VBQPPL. Giáo trình là tài liệu tham khảo khá đầy đủ và chi tiết để phục vụ chuyên môn. - Phan Thị Mỹ Dung (2017), Xây dựng VBQPPL của Ủy ban nhân dân các cấp từ thực tiễn tỉnh Long An – Luận văn Thạc sĩ Luật học của Học viện Khoa học xã hội. Luận văn đã xây dựng cơ sở lý luận và pháp luật về xây dựng và ban hành VBQPPL của Ủy ban nhân dân các cấp; nghiên cứu thực trạng xây dựng VBQPPL của Ủy ban nhân dân các cấp tại tỉnh Long An; đưa ra một số giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL của Ủy ban nhân dân các cấp. Các giải pháp đưa ra khá thuyết phục, tuy nhiên tác giả xây dựng cơ sở lý luận chưa được đầy đủ. - Đỗ Thị Việt Hà (2015), Pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang – Luận văn thạc sĩ Luật học của Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội. Luận văn đã xây dựng cơ sở lý luận về pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của Ủy ban nhân dân 3
13. tỉnh, đánh giá thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL tại Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang và đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang. - Trịnh Thu Hiền (2016), Tính hợp pháp và tính hợp lý của các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch - Luận văn Thạc sỹ ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam. Luận văn đã xây dựng cơ sở lý luận về tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL, đi sâu nghiên cứu thực trạng tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, đưa ra giải pháp đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL. Các giải pháp đưa ra khá thuyết phục, tuy nhiên các giải pháp phù hợp để áp dụng chung đối với mọi VBQPPL, chưa cụ thể với đối tượng nghiên cứu là Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch. - Trần Thanh Vân (2014), Văn bản quy phạm pháp luật - Những vấn đề lý luận và thực tiễn - Luận văn Thạc sỹ ngành Luật học, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Luận văn đã đi vào phân tích những vấn đề lý luận và thực tiễn của VBQPPL của nước ta trong giai đoạn hiện nay, đồng thời đề ra phương hướng giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật và công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, tác giả chưa nêu được các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động ban hành VBQPPL và các tiêu chí đánh giá VBQPPL. - Trần Thị Hương Huế (2019), Sự tham gia của công chúng trong xây dựng và ban hành VBQPPL – Luận án Tiến sĩ Quản lý công của Học viện Hành chính quốc gia. Luận án đã góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về sự tham gia của công chúng trong xây dựng và ban hành VBQPPL ở Việt Nam; nghiên cứu thực trạng về sự tham gia của công chúng trong xây dựng và ban hành VBQPPL ở Việt Nam; xác định các nguyên nhân ảnh hưởng đến sự tham gia của công chúng trong xây dựng và ban hành VBQPPL ở Việt Nam; đề xuất một số giải pháp nhằm đảm bảo sự tham gia của công chúng trong xây dựng và ban hành VBQPPL ở Việt Nam, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của VBQPPL. 4
14. - Lê Thị Uyên (2016), Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sỹ chuyên ngành Luật Hiến pháp - Luật Hành chính, Học viện Khoa học xã hội. Luận án đã đi vào nghiên cứu chuyên sâu các vấn đề lý luận và thực tiễn trong kiểm tra VBQPPL do bộ và cơ quan ngang bộ ban hành; các yếu tố ảnh hưởng, điều kiện đảm bảo và kinh nghiệm về xem xét, đảm bảo tính hợp hiến và hợp pháp của một số nước trên thế giới, qua đó chỉ ra những hạn chế, bất cập, nguyên nhân và đề ra các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra VBQPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Qua nghiên cứu cho thấy, các nghiên cứu đã xây dựng cơ sở lý luận về VBQPPL trong hoạt động KH&CN, tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập một cách hệ thống và cụ thể về VBQPPL về quản lý KH&CN tại Bộ KH&CN. Vì vậy, việc nghiên cứu “Văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động quản lý khoa học và công nghệ” trong bối cảnh hiện nay là hoàn toàn cần thiết. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục đích Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về VBQPPL quy định về hoạt động quản lýKH&CN tại Bộ KH&CN nhằmđ ề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL quy định về hoạt động quản lý khoa học trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ Để đạt được mục đích nghiên cứu nêu trên, đề tài cần phải thực hiện một số nhiệm vụ sau: - Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn VBQPPL quy định về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ - Nghiên cứu quy định của Nhà nước về VBQPPL; chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ KH&CN. - Khảo sát thực tiễn về VBQPPL của Bộ KH&CN quy định về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ; phân tích những kết quả đạt được, những mặt còn tồn tại và bất cập của VBQPPL trong hoạt động quản lý KH&CN. 5
15. - Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL quy định về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ của Bộ KH&CN. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu Văn bản quy phạm pháp luật quy định về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ tại Bộ KH&CN 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi nội dung: Tập trung nghiên cứu các VBQPPL quy định về hoạt động KH&CN. Tuy nhiên, do giới hạn về không gian và thời gian, tại luận văn này, tác giả chỉ nghiên cứu các VBQPPL tại Bộ KH&CN. - Phạm vi không gian: tập trung nghiên cứu VBQPPL tại Bộ KH&CN. - Phạm vi thời gian: Từ năm 2015 đến năm 2020. 5. Phương pháp nghiên cứu của luận văn - Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Tác giả tập trung nghiên cứu một số tài liệu như: Luật, các VBQPPL, sách, báo, đề tài khoa học, tạp chí, các bài viết trên internet có nội dung liên quan đến hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL. Ngoài ra, tác giả thu thập các báo cáo thẩm định, báo cáo tổng kết tình hình thực hiện VBQPPL của Bộ KH&CN, để minh chứng cho các đánh giá về thực trạng ban hành VBQPPL tại Bộ KH&CN. - Phương pháp phân tích, tổng hợp: Tác giả sử dụng phương pháp này để nêu lên cơ sở lý luận về VBQPPL quy định về hoạt động KH&CN và đánh giá, khái quát thành những quan điểm, luận điểm làm nền tảng lý luận cho luận văn. - Phương pháp thống kê: Tác giả sử dụng phương pháp này chủ yếu ở chương 2 của luận văn, các số liệu thu thập, điều tra được tổng hợp, phân tích làmcơ sở đánh giá thực trạng qua đó đánh giá về thành tựu, hạn chế để đưa ra những giải pháp giải quyết vấn đề một cách cụ thể. 6. Ý nghĩa của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn góp phần hệ thống hóa những vấn đề lý luận và pháp lý,xây dựng 6
16. cơ sở khoa học về VBQPPL trong hoạt động quản lý KH&CN của các bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam nói chung và của Bộ KH&CN nói riêng. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu phục vụ cho công tác đào tạo; là nguồn tài liệu phục vụ để các cơ quan có thẩm quyền nghiên cứu, tham khảo khi xây dựng, sửa đổi, bổ sung và ban hành VBQPPL. Đồng thời cũng là nguồn tài liệu tham khảo cho tổ chức, cá nhân có liên quan và cho nghiên cứu khoa học. 7. Bố cục của luận văn Ngoài mục lục, mở đầu, kết luận, danh mục các công trình của tác giả đã công bốdanh mục tài liệu tham khảo và phụ lục đi kèm, luận văn bao gồm ba chương như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về văn bản quy phạm pháp luật Chương 2: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật quy định về hoạt động khoa học và công nghệ của Bộ Khoa học và Công nghệ Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Khoa học và Công nghệ. 7
17. CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Những lý luận chung về văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Khái niệm về văn bản Văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, nhiều lĩnh vực khác nhau. Vì vậy tùy theo góc độ nghiên cứu và mục đích tiếp cận, người ta có nhiều các định nghĩa về văn bản. Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính đưa ra định nghĩa như sau: Văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi tin và truyền đạt các thông tin từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc ngôn ngữ nhất định. Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan, các đoàn thể, các tổ chức xã hội. Trên thực tế văn bản được hiểu theo nghĩa này là phổ biến. Như vậy, văn bản có bản chất là vật mang tin và được tạo nên do nhu cầu cố định và truyền đạt thông tin cho nhiều đối tượng. Tùy theo từng lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội và quản lý nhà nước mà văn bản có những hình thức và nội dung khác nhau. Tóm lại văn bản nói chung là một phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định. Nghị định 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư, có hiệu lực từ ngày 05/03/2020 đã định nghĩa cụ thể “Văn bản là thông tin thành văn được truyền đạt bằng ngôn ngữ hoặc ký hiệu, hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức và được trình bày đúng thể thức, kỹ thuật theo quy định”. Trong đó, có định nghĩa thế nào là văn bản hành chính, văn bản chuyên ngành cũng như định nghĩa một số loại văn bản khác. Tùy theo từng lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội và quản lý nhà nước mà văn bản có những hình thức và nội dung khác nhau. Văn bản có các loại phổ biến như sau: - Văn bản quản lý: là các tài tài liệu, giấy tờ dùng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hoặc các thông tin cần thiết hình thành trong hoạt động của các 8
18. cơ qua, tổ chức phản ánh kết quả hoạt động quản lý của các cơ quan đó. - Văn bản pháp luật là hình thức thể hiện của những quyết định do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo một hình thức và trình tự do pháp luật quy định thể hiện ý chí của nhà nước buộc các đối tượng có liên quan phải thi hành và được đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Căn cứ vào nội dung, phạm vi tác động và tính chất pháp lý văn bản pháp luật được chia thành hai loại : - VBQPPL: là những văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định, có chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, hoặc sửa đổi, đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, áp dụng, thay đổi phạm vi hiệu lực của các quy tắc đó nhằm điều chỉnh một loại quan hệ xã hội nhất định được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống hoặc hiệu lực của nó không chấm dứt khi nó được thực hiện. - Văn bản áp dụng QPPL (văn bản cá biệt) là những văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành trên cơ sở các VBQPPL để giải quyết các vụ việc cụ thể, trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật nhất định. - Văn bản hành chính thông thường: là hình thức được dùng phổ biến trong các cơ qua, các tổ chức để truyền đạt, trao đổi các thông tin quản lý; hướng dẫn thực hiện những tác nghiệp cụ thể về chuyên môn; báo cáo phản ánh tình hình; giao dịch trao đổi công việc ghi chép và theo dõi những vấn đề cần quản lý trong nội bộ cơ quan văn bản hành chính thường mang tính sự vụ có hệ quả pháp lý trực tiếp (không làm thay đổi hệ thống QPPL hoặc thay đổi các quan hệ pháp luật cụ thể) nhưng lại không thể thiếu được trong hoạt động quản lý của các cơ quan. 1.1.2. Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật VBQPPL là một trong những nguồn luật của pháp luật nước ta, ngoài ra thì một số nguồn được xem là nguồn chủ yếu như: Đường lối chính sách của Đảng, nhu cầu quản lý kinh tế - xã hội của đất nước, các nguyên tắc chung của pháp luật Tuy nhiên, trong các tài liệu giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật và trong 9
19. các văn bản luật đã ban hành lại có sự không thống nhất trong việc xác định thế nào là VBQPPL. Theo Giáo trình của Trường Đại học Luật Hà Nội: “VBQPPL là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống”. Theo Giáo trình của Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội: “VBQPPL là hình thức thể hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc các cá nhân, tổ chức xã hội được Nhà nước trao quyền) ban hành theo những trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, trong đó quy định những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung đối với tất cả các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần trong đời sống”. Từ điển Luật học ghi nhận như sau: VBQPPL là văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục luật định, trong đó có chức các quy tắc mang tính bắt buộc chung làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần cho các chủ thể pháp luật trong một khoảng thời gian nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một trật tự nhất định mà nhà nước mong muốn xác lập. VBQPPL được chia làm hai loại văn bản pháp luật và văn bản dưới luật. Văn bản luật là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất. Điều 2 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 định nghĩa VBQPPL như sau: “VBQPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là VBQPPL.” Như vậy, chưa có sự thống nhất khi xác định VBQPPL trong các tài liệu giảng dạy và trong các văn bản luật của Nhà nước ta. Tuy nhiên, trong tất cả các định nghĩa nói trên về VBQPPL đều có sự thống nhất ở những điểm cơ bản sau: Thứ nhất, VBQPPL do cơ quan nhà nước ban hành; thứ hai, VBQPPL có quy tắc xử sự chung. Ngoài ra, trong mỗi định nghĩa về VBQPPL đều đưa vào những dấu 10
20. hiệu phụ khác nhau như “có tính bắt buộc chung” hay “có hiệu lực bắt buộc chung”; “theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định ”; “được Nhà nước bảo đảm thực hiện”; “để điều chỉnh quan hệ xã hội”; “theo định hướng XHCN”; “được áp dụng” hay “sử dụng nhiều lần trong đời sống” Tóm lại, khái niệm về VBQPPL có thể phát biểu như sau: VBQPPL là văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục luật định, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần cho nhiều chủ thể pháp luật trong một khoảng thời gian và không gian nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một trật tự nhất định mà nhà nước muốn xác lập. Việc nắm rõ khái niệm VBQPPL có ý nghĩa quan trọng đối với những người tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Người soạn thảo cần phải nắm được, trong một VBQPPL, dấu hiệu đặc trưng để phân biệt với các văn bản khác là văn bản đặt ra các QPPL, cần phân biệt QPPL với các quy phạm xã hội khác. Trong khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước, thì trái lại, QPPL luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. 1.1.3. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật Trong lịch sử phát triển của nhân loại, vấn đề tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ở mỗi quốc gia có sự khác nhau nhất định. Quyền lực nhà nước có thể chủ yếu tập trung trong tay một cá nhân hoặc một cơ quan, hay được phân công cho nhiều cơ quan khác nhau thực hiện. Một trong những hoạt động cơ bản của cơ quan quyền lực là xây dựng pháp luật, tức là hoạt động ban hành VBQPPL, hoạt động này có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng cũng như hiệu quả của quản lý Nhà nước. VBQPPL của cơ quan quyền lực nhà nước mang những đặc điểm cơ bản sau: - VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành. Một văn bản để được coi là VBQPPL thì trước hết văn bản 11
21. đó phải do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành. Bởi nhà nước phải đề ra các quy định, mệnh lệnh để điều chỉnh hành vi của xã hội theo hướng phù hợp trong quá trình thực hiện các chức năng của mình. Các quy định và mệnh lệnh này thường được thể hiện dưới dạng VBQPPL. Chính vì vậy, một văn bản để được coi là VBQPPL thì trước hết văn bản đó phải là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành. Như vậy không phải mọi chủ thể đều có thẩm quyền ban hành VBQPPL mà chỉ những chủ thể do pháp luật quy định mới có thẩm quyền. Vì vậy, những văn bản được ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền thì không được coi là VBQPPL. - VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức do pháp luật quy định. VBQPPL là một loại văn bản pháp lý đặc biệt, được ban hành nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước và được nhà nước sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý Nhà nước nên việc bảo đảm sự chặt chẽ thống nhất trong hoạt động xây dựng pháp luật là rất cần thiết. Việc quy định trình tự thủ tục chặt chẽ như vậy là vì VBQPPL là văn bản có giá trị pháp lý cao, được áp dụng nhiều lẫn trong thực tiễn, phạm vi áp dụng rộng (nhóm đối tượng cụ thể). Đồng thời xuất phát từ tính chất đặc biệt của pháp luật trong nhà nước pháp quyền dân chủ đó là đề cao vai trò của pháp luật. Pháp luật là tối thượng thì việc bảo đảm sự nghiêm túc, chặt chẽ trong quá trình ban hành luật là hết sức cần thiết. - VBQPPL chứa các QPPL mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, với nhiều đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương. QPPL là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, nhằm tác động điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Như vậy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, còn các quy tắc xử sự chính là khuôn mẫu chuẩn mực mà cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh. Trong quan hệ đó các QPPL là nội dung và VBQPPL là hình thức. Từ đó, có thể khẳng định VBQPPL luôn chứa đựng QPPL, 12
22. đây là một đặc điểm quan trọng. Tính bắt buộc chung của VBQPPL thể hiện ở chỗ bất cứ ai thuộc đối tượng chịu sự tác động của VBQPPL thì đều phải tuân theo các quy định của pháp luật không phân biệt giới tính, tôn giáo, già, trẻ, giàu nghèo Chức năng của VBQPPL là công cụ để quản lý xã hội. Chính vì vậy, VBQPPL phải có tính ổn định nhất định (có thể áp dụng được nhiều lần) và có phạm vi tác động rộng. - VBQPPL được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước. Trong xã hội có nhiều loại quy phạm khác nhau tác động lên hành vi của con người nhưng chỉ có QPPL và VBQPPL (hình thức chứa đựng QPPL) mới có tính bắt buộc chung. Tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ bất cứ chủ thể nào thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật mà không thực hiện đúng quy định của pháp luật thì sẽ phải chịu hậu quả pháp lý tương ứng. Những hậu quả pháp lý tương ứng này được thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước thông qua các chủ thể được nhà nước trao quyền như: tòa án, viện kiểm sát, công an, quân đội Như vậy, pháp luật luôn được Nhà nước bảo đảm thực hiện, cho nên đối với các hành vi vi phạm pháp luật, tùy theo mức độ vi phạm khác nhau nhà nước sẽ áp dụng các biện pháp cưỡng chế cần thiết để bảo đảm cho pháp luật được thực hiện nghiêm minh. Trong nhà nước xã hội chủ nghĩa pháp luật thể hiện ý chí và nguyện vọng chung của đông đảo nhân dân lao động, cho nên dễ được mọi người tôn trọng và thực hiện. Do đó, ngoài các biện pháp cưỡng chế thường được áp dụng còn kết hợp và dựa trên cơ sở các biện pháp giáo dục thuyết phục người dân tự giác tuân thủ các quy định của pháp luật. 1.1.4. Vai trò văn bản quy phạm pháp luật Trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, quản lý xã hội bằng pháp luật, tăng cường pháp chế thì VBQPPL càng đóng vai trò quan trọng. - Pháp luật là cơ sở để xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa. Bộ máy nhà nước là một thiết chế phức tạp bao gồm nhiều bộ phận (nhiều 13