Luận văn Tổ chức và hoạt động của thanh tra bộ nội vụ

Nội dung text: Luận văn Tổ chức và hoạt động của thanh tra bộ nội vụ

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ / / HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐINH THỊ THANH THỦY TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ NỘI VỤ LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Hà Nội, 2021
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ / / HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐINH THỊ THANH THỦY TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ NỘI VỤ LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 8 34 04 03 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. TRẦN THỊ DIỆU OANH Hà Nội, 2021
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng bản thân, được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu lý luận, khảo sát tình hình thực tiễn thanh tra Bộ Nội vụ và dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. TS. Trần Thị Diệu Oanh. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc. Các kết quả nghiên cứu chưa từng được công bố trong bất kì công trình nào. Hà Nội, ngày 10 tháng 12 năm 2021 Tác giả luận văn Đinh Thị Thanh Thủy
4. LỜI CẢM ƠN Luận văn được thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh Để hoàn thành được luận văn với chủ đề: “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ” tôi đã nhận được rất nhiều sự động viên, giúp đỡ của nhiều cá nhân và tập thể. Trước hết, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS. Trần Thị Diệu Oanh đã hướng dẫn tôi thực hiện nghiên cứu của mình. Xin cùng bày tỏ lòng biết ơn chân thành đối với Ban Giám đốc, Phòng Đào tạo của Học viện đã tạo điều kiện cho tôi trong quá trình học tập và các thầy cô giáo, người đã đem lại cho tôi những kiến thức vô cùng có ích trong những năm học vừa qua. Xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo Thanh tra Bộ Nội vụ, các Thanh tra viên tại Thanh Tra Bộ Nội vụ đã tạo điều kiện, hỗ trợ tôi trong quá trình nghiên cứu của mình. Cuối cùng tôi xin gửi lời cám ơn đến gia đình, những người đã luôn bên tôi, động viên và khuyến khích tôi trong quá trình thực hiện đề tài nghiên cứu của mình. Hà Nội, ngày 10 tháng 12 năm 2021 Tác giả luận văn Đinh Thị Thanh Thủy
5. THUẬT NGỮ VIẾT TẮT PCTN : Phòng, chống tham nhũng BLHS : Bộ luật Hình sự CCHC : Cải cách hành chính KNTC : Khiếu nại, tố cáo CBCCVC : Cán bộ, công chức, viên chức
6. DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Thống kê về trình độ, độ tuổi, ngạch công chức và trình độ lý luận chính trị của Thanh tra Bộ Nội vụ 40 Bảng 2.2. Số cuộc thanh tra, kiểm tra của Thanh tra Bộ Nội vụ từ năm 2015 đến năm 2020 (tính đến hết 31 tháng 12 năm 2020) 41
7. MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN THUẬT NGỮ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG BIỂU MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ 8 1.1. Quan niệm về Thanh tra bộ 8 1.1.1. Khái niệm thanh tra 8 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của Thanh tra bộ 11 Khái niệm 11 1.1.3. Vị trí, vai trò của Thanh tra Bộ 16 1.2. Tổ chức và hoạt động của Thanh tra bộ 19 1.2.1. Tổ chức của Thanh tra bộ 19 1.2.2. Hoạt động của Thanh tra Bộ 23 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ 27 1.3.1. Bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và cải cách hành chính ở Việt Nam 27 1.3.2. Sự lãnh đạo của Đảng 29 1.3.3. Mức độ dân chủ và trình độ dân trí của xã hội 30 1.3.4. Mức độ hoàn thiện của pháp luật về tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước 31 1.3.5. Các nguồn lực phục vụ hoạt động Thanh tra bộ 32 Tiều kết chƣơng 1 34
8. CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ NỘI VỤ 35 2.1. Khái quát về Bộ Nội vụ và tổ chức của Thanh tra Bộ Nội vụ 35 2.1.1. Khái quát về Bộ Nội vụ 35 2.1.2 Tổ chức của Thanh tra Bộ 37 2.2. Thực trạng hoạt động Thanh tra Bộ Nội vụ 41 2.2.1 Giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện hoạt động thanh tra theo thẩm quyền 41 2.2.2. Về giải quyết khiếu nại, tố cáo 51 2.2.3. Về phòng, chống tham nhũng 53 2.2.4.Về quản lý cán bộ, công chức 59 2.3. Đánh giá chung về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ nội vụ 60 2.3.1. Kết quả đạt được 60 2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân 62 Tiểu kết Chƣơng 2 67 CHƢƠNG 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘI NỘI VỤ 68 3.1. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ 68 3.1.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính 68 3.1.2. Đổi mới về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ nhằm đảm bảo tính pháp quyền, công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của các chủ thể trong thực thi công vụ 69 3.2. Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra của Thanh tra Bộ nội vụ 70
9. 3.2.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến thanh tra chuyên ngành nội vụ 70 3.2.2. Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức của Thanh tra Bộ Nội vụ 71 3.2.3. Kiện toàn cơ cấu, tổ chức, chức năng nhiệm vụ, quy trình làm việc của thanh tra Bộ nội vụ theo hướng tinh giản, hiệu lực, hiệu quả 74 3.2.4 Đổi mới hoạt động Thanh tra Bộ Nội vụ 77 3.2.5. Tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, ngành, địa phương, các đơn vị thuộc bộ Nội vụ với hoạt động của thanh tra Bộ Nội vụ 81 3.2.6. Xây dựng nền hành chính thông minh, cơ quan thanh tra thông minh trên cơ sở ứng dụng khoa học công nghệ hiện đại 88 3.2.7. Tổ chức các chương trình đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn cho các bộ, ban, ngành, địa phương về công tác cán bộ, quản lý công chức, viên chức, phổ biến pháp luật về thanh tra ngành nội vụ 89 3.2.8. Đảm bảo kinh phí cho hoạt dộng Thanh Tra 90 Tiểu kết Chƣơng 3 92 KẾT LUẬN 93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 95
10. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thanh tra là một chức năng, một khâu thiết yếu của hoạt động quản lý. Thanh tra có nhiệm vụ đánh giá thực tiễn quản lý, giúp cho việc hoạch định chính sách, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của cá nhân, xã hội và ngăn chặn, phòng ngừa có hiệu quả các hành vi tham nhũng và vi phạm pháp luật. Trong hệ thống cơ quan thanh tra, thanh tra Bộ là cơ quan của Bộ, giúp cho Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng; tiến hành thanh tra hành chính đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của Bộ; tiến hành thanh tra chuyên ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nước theo chuyên ngành, lĩnh vực của Bộ, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Thanh tra Bộ Nội vụ (Thanh tra Bộ) là tổ chức thuộc Bộ Nội vụ, thực hiện chức năng giúp Bộ trưởng Bộ Nội vụ quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, tiếp công dân, phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra hành chính đối với các cơ quan, tổ chức, đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhận thuộc phạm vi quản lý của Bộ Nội vụ; tiến hành thanh tra chuyên ngành chính đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhận thuộc phạm vi quản lý của Bộ Nội vụ; theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định sử lý về thanh tra của Bộ Nội vụ, Thanh tra Bộ; giải quyết khiếu nại, tố cáo, tiếp công dân, phòng, chống tham nhũng và phòng, chống tội phạm theo quy định của pháp luật. Với vị trí, chức năng quan trọng, Bộ Nội vụ có nhiều đóng góp vào thắng lợi của công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, duy trì, đảm bảo sự tuân thủ các quy định của pháp luật trong phạm vi bộ quản lý. 1
11. Với tư cách là cơ quan chuyên môn, tham mưu, giúp việc cho bộ trưởng, Thanh tra Bộ Nội vụ đã phát huy tốt vai trò, góp phần vào việc nâng cao hiệu quả quản lý của bộ. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ vẫn còn nhiều tồn tại như: Chất lượng cán bộ Thanh tra Bộ chưa đáp ứng được với yêu cầu công việc; hoạt động thanh tra mới chỉ tập trung được ở một số lĩnh vực; việc theo dõi, đôn đốc thực hiện các kết luận thanh tra còn hạn chế; thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan trung ương và địa phương; thiếu công khai, năng lực tham mưu chưa đáp ứng yêu cầu thực tế; hiệu quả trong phòng, chống tham nhũng chưa cao, chưa quyết liệt và thiếu triệt để; nguồn lực con người, kinh phí, trang thiết bị phụ vụ cho công tác thanh tra còn yếu và thiếu Nhìn rộng ra, đây cũng là những tồn tại chung của thanh tra cấp bộ nói riêng và thanh tra nhà nước ở nước ta hiện nay nói chung. Để phát huy vai trò của cơ quan Thanh tra Bộ trong quản lý nhà nước, góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nước, bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân, khắc phục những hạn chế, khó khăn thì yêu cầu cấp bách đặt ra là phải nhận thức một cách sâu sắc các vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của cơ quan Thanh tra Bộ, từ đó đề xuất các giải pháp đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động, đảm bảo cho cơ quan thanh tra làm tốt chức năng, nhiệm vụ được giao đảm nhiệm, giải quyết kịp thời những vấn đề bức xúc của xã hội. Đó là lý do để tác giải luận văn chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của thanh tra Bộ Nội vụ” làm luận văn tốt nghiệp cao học Chuyên ngành Hành chính Công. Qua nghiên cứu lý luận và thực tiễn tác giả đề xuất các giải pháp đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ. Kết quả nghiên cứu đề tài còn có ý nghĩa đối với việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước hiện nay. 2
12. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Đã có nhiều đề tài nghiên cứu khoa học, nhiều bài viết chuyên khảo trên các Báo thanh tra, Tạp chí thanh tra và các Báo, Tạp chí chuyên ngành đề cập đến tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước ở những khía cạnh và mức độ khác nhau, trong đó đưa ra những đánh giá, nhận xét về thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước. - “Đổi mới hệ thống tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra trong cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa – Luận cứ khoa học phục vụ sửa đổi Luật thanh tra và hoàn thiện pháp luật về thanh tra” đề tài nghiên cứu khóa học cấp Bộ, năm 2007 do đồng chí Trần Văn Truyền – Tổng thanh tra Chính phủ là Chủ nhiệm. Đề tài đã tập trung là rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra trong điều kiện phát triển kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trên cơ sở phân tích thực trạng và những hạn chế trong tổ chức và hoạt động của ngành, đề tài đã đề xuất những định hướng và giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của Ngành trong cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mang tính toàn diện, khả thi, trong đó có các kiến nghị về sửa đổi và bổ sung Luật thanh tra. - “Cơ sở xác định trách nhiệm của chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng” đề tài nghiên cứu khóa học cấp Bộ, năm 2010 do đồng chí Nguyễn Tuấn Khanh – Trường phòng nghiên cứu và đào tạo, Viện khoa học thanh tra làm chủ nhiệm. Đề tài nêu lên một số cơ sở lý luận của vấn đề trách nhiệm pháp lý của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng; đánh giá thực trạng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, thực trạng 3
13. thanh tra trách nhiệm, đưa ra hướng giải quyết, hệ thống giải pháp và một số kiến nghị cụ thể. - “Một số giải pháp nhằm hạn chế trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra” đề tài khoa học cấp cơ sở, do đồng chí Lê Đức Trung, Phó trưởng phòng Quản lý khoa học, Viện khoa học thanh tra làm chủ nghiệm. Đề tài làm rõ quan niệm về trùng lắp, chồng chéo, vai trò của công tác thanh tra, hoạt động thanh tra và các dạng chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động thanh tra; Kết quả của hoạt động thanh tra từ khi có luật Thanh tra 2004, phân tích, đánh giá thực trạng và nguyên nhân dẫn đến sự trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra; Quan điểm, phương hướng khắc phục và một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thanh tra. - Luận án tiến sỹ: “Tổ chức và hoạt động của các tổ chức Thanh tra ở nước ta trong giai đoạn hiện nay – Thực trạng và giải pháp” của nghiên cứu sinh Trịnh Xuân Thiện. Luận án đã đề cập đến những vấn đề bất cập trong tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra sau khi Luật thanh tra 2004 có hiêu lực thi hành, trong đó đề cập cụ thể tới 4 tổ chức: Thanh tra nhà nước, thanh tra chuyên ngành, Ban thanh tra nhân dân và thanh tra của thủ trưởng đơn vị. - Luận văn thạc sỹ: “Tổ chức và hoạt động của thanh tra ngành Nội vụ trong bối cảnh cải cách hành chính hiện nay” của Thạc sỹ Nguyễn Mạnh Khương. Luận văn đề cập đến những vấn đề có tính lý luận về thanh tra ngành Nội vụ. Đánh giá toàn diện thực trạng tổ chức, hoạt động của thanh tra ngành Nội vụ, từ đó đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động của thanh tra ngành Nội vụ đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước. - Luận văn thạc sỹ: “Vai trò của cơ quan thanh tra trong phòng, chống tham những - từ thực tiễn của Thanh tra Bộ Nội vụ” của Thạc sỹ Nguyễn Quang Hưng. Luận văn đề cập đến những vấn đề tác hại của tham nhũng và 4
14. thực tiễn cách phòng chống tham nhũng, những hạn chế của các cơ quan thanh tra nhà nước và thanh tra của Bộ Nội vụ trong công cuộc phòng chống tham nhũng. Trên cơ sở những kết quả nhiên cứu trước đây và các quy định của pháp luật hiện hành, việc nghiên cứu đề tài này sẽ góp phần làm phong phú và sâu sắc thêm những luận cứ khoa học, cũng như những cơ sở thực tiễn cho việc đổi mới tổ chức, hoạt động Thanh tra nhà nước cấp Bộ, tìm ra những điểm mạnh và các tồn tại trong tổ chức và hoạt động của thanh tra Bộ Nội vụ từ đó đề ra các giải pháp hoàn thiện để kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền nằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của tổ chức và hoạt động của thanh tra Bộ nói chung và Thanh tra Bộ Nội vụ nói riêng. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1 Muc đích của luận văn Đề xuất các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn Để triển khai mục đích nghiên cứu trên, đề tài có nhiệm vụ Phân tích, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra nhà nước cấp bộ. Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ.Từ đó, chỉ ra những nguyên nhân của ưu điểm cũng như hạn chế. Luận văn đề xuất các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ. Để đạt được mục đích trên, luận văn 4. Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn 4.1.Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ 4.2.Phạm vi nghiên cứu Phạm vi về nội dung: Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận, 5
15. pháp lý về tổ chức và hoạt động của Thanh tra bộ theo quy định của pháp luật; nghiên cứu về tổ chức của Thanh tra Bộ Nội vụ, và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ trong các mảng hoạt động: Thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng và quản lý nhà nước trên các lĩnh vực trên. Từ thực tiễn tổ chức và hoạt động để đề ra các phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ trong giai đoạn hiện nay. Phạm vi về thời gian: Từ năm 2015 đến năm 2020. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Luận văn được hoàn thành trên cơ sở vận dụng các phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin và quan điểm của Đảng Cộng Sản Việt Nam và pháp luật của nhà nước Việt Nam về tổ chức và hoạt động thanh tra bộ nói chung, thanh tra bộ Tài nguyên và Môi trường nói riêng. Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như: Phương pháp so sánh, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp quy nạp, diễn dịch, tư duy logic nhằm làm sáng tỏ nội dung và phạm vị nghiên cứu của đề tài. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn có đóng góp trong việc làm rõ những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của thanh nhà nước cấp bộ. Luận văn phát hiện những vấn đề khó khăn, vướng mắc, tồn tại về tổ chức và hoạt động của thanh tra Bộ Nội vụ từ đó đề ra các giải pháp nhằm nâng cao năng lực, hiệu quả của công tác của cơ quan, đồng thời góp phần làm phong phú cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn cho việc kiện toàn và nâng cao tổ chức, hoạt động của thanh tra Bộ Nội vụ nói riêng, và các cơ quan thanh tra nhà nước nói chung. 6
16. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài lời nói đầu, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được trình bày thành ba chương gồm: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của Thanh tra bộ Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ. Chương 3: Phương hướng và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ trong giai đoạn hiện nay. 7
17. CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ 1.1. Quan niệm về Thanh tra bộ 1.1.1. Khái niệm thanh tra Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định-một sự tác động đó có tính trực thuộc [22, tr.11]. Theo Từ điển tiếng Việt “thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [15, tr.882]. Từ góc độ này cho thấy thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định. Khái niệm thanh tra thường đi kèm với một chủ thể và liên quan đến phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định. Trong sách báo pháp lý ở nước ta, khái niệm thanh tra được hiểu dưới các góc độ khác nhau. Một cách phổ biến nhất, thanh tra thường được hiểu là sự xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Trong thực tế, có hai khái niệm gần nhau là “thanh tra” và “kiểm tra”. Giữa hai khái niệm này có những nét tương đồng như: (i) đều là một hoạt động không thể thiếu của quá trình quản lý; (ii) một chức năng của quản lý nhà nước nhằm hướng hoạt động của chủ thể quản lý vào một mục đích nhất 8
18. định. Tuy nhiên, giữa chúng cũng có những điểm khác biệt cơ bản: (i) về chủ thể của kiểm tra rộng hơn, có thể là nhà nước hoặc phi nhà nước, trong khi chủ thể tiến hành thanh tra phải là Nhà nước; (ii) về mục đích thực hiện của thanh tra rộng hơn, sâu hơn đối với các hoạt động kiểm tra. Thanh tra chỉ có thể thực hiện được có hiệu quả thông qua các hoạt động vốn có của nó là xem xét kiểm tra kết quả của các đối tượng quản lý; (iii) về phương pháp tiến hành, khi tiến hành thanh tra, Đoàn thanh tra áp dụng những biện pháp nghiệp vụ sâu hơn kiểm tra, đi vào thực chất đến tận cùng của vấn đề như: xác minh, thu thập chứng cứ, đối thoại, chất vấn, giám định Đặc biệt, trong quá trình thanh tra, các Đoàn thanh tra còn có thể áp dụng những biện pháp cần thiết để phục vụ thanh tra theo quy định của pháp luật về thanh tra để tác động lên đối tượng bị quản lý; (iv) về phạm vi hoạt động của kiểm tra thường theo bề rộng, diễn ra liên tục, ở khắp nơi với nhiều hình thức phong phú, mang tính quần chúng, trong khi đó phạm vi hoạt động thanh tra thường hẹp hơn; (v) về thời gian tiến hành, thanh tra sử dụng nhiều thời gian hơn kiểm tra vì có rất vấn đề phải xác minh, đối chiếu công phu, nhiều mối quan hệ cần được làm rõ. Trong lịch sử hệ thống pháp luật Việt Nam, khái niệm thanh tra được ghi nhận tại nhiều văn bản pháp luật về thanh tra: Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 định nghĩa: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Trong phạm vi chức năng của mình, các cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm tự kiểm tra việc thực hiệc các quyết định của mình và thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ kế hoạch nhà nước của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, nhân dân, tổ chức hữu quan và cá nhân có trách nhiệm (gọi chung là cơ quan, tổ chức và cá nhân) nhằm phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần thúc đẩy 9
19. hoàn thành nhiệm vụ, hoàn thành cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân”. Tại điều 4 Luật Thanh tra 2004 quy định: “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này và các quy định khác của pháp luật” Tại Điều 3, Luật Thanh tra 2010 đưa ra khái niệm: “Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Mục đích hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Như vậy, có thể nhận diện Thanh tra nhà nước trên những điểm sau: Thứ nhất, thanh tra là một hoạt động, một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là cơ chế tự kiểm soát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp. Thứ hai, hoạt động thanh tra được thực hiện bởi chủ thể có thẩm quyền là cơ quan thanh tra. Thứ ba, thanh tra có nội dung là xem xét, đánh giá hoạt động của đối tượng thanh tra là đúng hay sai, phù hợp hay không phù hợp (đây là đối tượng thực hiện quyền hành pháp, vì vậy họ cũng chính là đối tượng quản lý) 10
20. Thứ tư, mục đích thanh tra không chỉ phát hiện, phòng ngừa vi phạm và phát hiện sai sót trong cơ chế quản lý, pháp luật mà còn nhằm kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền khắc phục sai sót, xử lý vi phạm pháp luật; hoàn thiện cơ chế quản lý, pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước; bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Từ đó, có thể đưa ra khái niệm thanh tra nhà nước như sau: Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hành chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân [30]. Thanh tra nhà nước bao gồm hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao [30]. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó [30]. 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của Thanh tra bộ Khái niệm Căn cứ vào sự nhận diện nói trên, Thanh tra bộ được hiểu là cơ quan thanh tra thuộc Bộ, được giao thực hiện chức năng thanh tra hành chính theo phạm vi quản lý của bộ và thanh tra chuyên ngành theo ngành, lĩnh vực cụ thể bộ được giao quản lý. Có thẩm quyền nhân danh quyền lực nhà nước tác động đến đối tượng quản lý bằng cách xem xét, đánh giá đúng, sai nhằm bảo vệ lợi ích của nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân. 11
21. Nhìn từ khía cạnh chức năng, nhiệm vụ, theo Điều 17 Luật Thanh tra năm 2010: Thanh tra bộ là cơ quan của bộ, giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra hành chính đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của bộ; tiến hành thanh tra chuyên ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực của bộ; tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Thanh tra Bộ, kiểm tra việc thực hiện chính sách, pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Nội vụ. Tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiếnnghị, phản ánh, thực hiện công tác phòng, chống tham nhũng, công tác phòng,chống tội phạm theo quy định của pháp luật. Thanh tra Bộ bao gồm Thanh tra Hành chính và Thanh tra Chuyên ngành: Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, bao gồm tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành là công chức được phân công thực hiện nhiệm vụ thanh tra của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. 12
22. Đặc điểm của Thanh tra Bộ Hoạt động thanh tra có đặc điểm là mang tính quyền lực Nhà nước và tính tập trung cao về thứ bậc hành chính. Thực chất đây là những quyền nhằm bảo đảm cho các chủ thể thanh tra có đủ điều kiện, khả năng để hoàn thành nhiệm vụ, duy trì trật tự, kỷ cương xã hội và bảo đảm những quyền cơ bản của con người. Thứ nhất, thanh tra Bộ nằm trong hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước, là một bộ phận của cơ quan thanh tra nhà nước. Do đó cơ quan Thanh tra Bộ mang đầy đủ các đặc điểm của cơ quan thanh tra nhà nước: Tính quyền lực nhà nước: Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thể hiện quyền của chủ thể quản lý với đối tượng quản lý. Tính quyền lực của hoạt động quản lý nhà nước sẽ gắn bó chặt trẽ với tính quyền uy – phục tùng là một đặc tính quan trọng của quản lý nhà nước. Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Đối với các quốc gia trên thế giới, chủ thể tiến hành thanh tra luôn là cơ quan nhà nước, dù mô hình tổ chức thanh tra có khác nhau. Vì vậy, thanh tra phải được nhà nước sử dụng như một công cụ hiệu quả trong quá trình quản lý, bởi theo Lê nin, “Thanh tra mà thiếu quyền lực thì là thanh tra suông”. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra được thể hiện ở những mặt sau đây: Ra các quyết định bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng bị thanh tra về những vấn đề đã bị thanh tra phát hiện, xử lý; yêu cầu các cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của cơ quan thanh tra; yêu cầu truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật; trong những trường hợp cần thiết, trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước [14, tr.24]. 13
23. Tính khách quan: Bản chất của thanh tra là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách, pháp luật, kế hoạch, nhiệm vụ nhà nước của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm đưa ra kết luận đúng, sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý vi phạm góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nước, xã hội, quyền vầ lợi ích hợp pháp của công dân. Vì thế, hoạt động thanh tra phải mang tính khách quan. Tính khách quan của hoạt động thanh tra được thể hiện ở chỗ mọi hoạt động thanh tra đều dựa trên cơ sở pháp luật và phải tuân theo pháp luật. Pháp luật về nguyên nghĩa là ý chí của giai cấp cầm quyền (ý chí của nhà nước). Nhà nước đặt ra pháp luật, và pháp luật là công cụ để nhà nước quản lý xã hội. Theo đó, mọi hoạt động của cơ quan nhà nước nói chung và hoạt động của cơ quan thanh tra nói riêng đều phải dựa trên cơ sở pháp luật, bởi nếu hoạt động thanh tra mà không dựa trên cơ sở pháp luật thì nó sẽ mất đi tính công minh, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước [14, tr.25]. Tính độc lập tương đối: Tính độc lập của thanh tra chỉ là tương đối bởi vì, hoạt động thanh tra ngoài căn cứ vào pháp luật, chính sách hiện hành còn xuất phát từ thực tế cuộc sống, phải đặt sự vật, hiện tượng trong sự phát triển biện chứng với quan điểm khoa học, khách quan, lịch sử, cụ thể. Tính độc lập trong hoạt động thanh tra khác với tính độc lập trong xét xử của toà án bởi vì: Thanh tra xem xét mọi việc không chỉ căn cứ vào tính hợp pháp mà còn căn cứ vào tính hợp lý. Trong khi đó, hoạt động xét xử của tòa án là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; không phải mọi hoạt động của thanh tra đều mang tính tài phán, nhưng mọi hoạt động của tòa án đều mang tính tài phán (xét xử); trong hoạt động thanh tra, về nguyên tắc người có quyền quyết định cuối cùng trong việc xử lý kết quả thanh tra là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, còn hoạt động xét xử thì người có thẩm quyền quyết định cuối cùng là Hội đồng xét xử [14, tr.26]. 14
24. Thanh tra luôn gắn với quản lý nhà nước: Quản lý nhà nước và thanh tra có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện sự tác động lên đối tượng quản lý. Hơn nữa, với tư cách là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước. Như vậy, quản lý nhà nước và thanh tra có mối liên hệ mật thiết, gắn liền với nhau. Thanh tra chỉ xuất hiện khi có nhà nước và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có thanh tra. Trong mối quan hệ này, quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (thể hiện ở việc xác định đường lối, chủ trương, quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra; sử dụng kết quả, thông tin từ phía cơ quan thanh tra). Hơn nữa, hoạt động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình chấp hành các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan thanh tra nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, xét về mặt cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là phương tiện, công cụ để quản lý nhà nước [14, tr.27]. Thứ hai, ngoài những đặc điểm chung nêu trên, thanh tra Bộ còn mang những đặc điểm riêng: Thanh tra Bộ chủ lực thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành dù có chức năng thanh tra hành chính và có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính: Thanh tra Bộ là đơn vị của bộ, có chức năng thanh tra hành chính đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của bộ và chức năng thanh tra chuyên ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân, đơn vị thuộc phạm vi quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực của bộ Tuy nhiên, thực tế thanh tra bộ chủ lực thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành trong phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Đặc điểm này xuất phát từ tính đặc thù của bộ là nhóm cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực cụ thể. Do đó, thanh tra bộ chủ lực tiến hành nhiệm vụ, quyền hạn được giao tiên quyết phải liên quan đến ngành, lĩnh vực mà bộ được giao quản lý. 15