Luận văn Thực trạng thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn tỉnh Bến Tre

Nội dung text: Luận văn Thực trạng thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn tỉnh Bến Tre

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HCM TRẦN XUÂN THẢO THỰC TRẠNG THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẾN TRE LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019 Tp. Hồ Chí Minh – Năm
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HCM TRẦN XUÂN THẢO THỰC TRẠNG THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẾN TRE Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số : 8380107 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN HUỲNH THANH NGHỊ TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019
3. MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN 1 TÓM TẮT LUẬN VĂN 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1 1. Lý do chọn đề tài nghiên cứu 1 2. Mục tiêu nghiên cứu 2 3. Đối tượng nghiên cứu 2 4. Phạm vi nghiên cứu 3 5. Phương pháp nghiên cứu 3 6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài 3 7. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 3 8. Bố cục của Luận văn 4 CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ VÀ QUẢN LÝ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM 7 1.1. Khái niệm và đặc điểm của quy hoạch đô thị và quản lý quy hoạch đô thị 7 1.2. Vai trò và ý nghĩa của quy hoạch đô thị 9 1.3. Quy định pháp luật về quy hoạch đô thị 10 1.3.1. Thẩm quyền quy hoạch và quản lý quy hoạch đôthị 11 1.3.2. Quy định về lập quy hoạch đô thị 14 1.3.3. Thẩm định và phê duyệt quy hoạch đô thị 18 1.3.4. Điều chỉnh quy hoạch đô thị 20 1.3.5. Tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị 22 1.4. Quản lý nhà nước về quyhoạch đô thị 23 1.5. Kinh nghiệm về quy hoạch đô thị tại một số quốc gia trên thế giới 25
4. 1.5.1. Tại Châu Âu 26 1.5.2. Tại Châu Á 26 1.5.3. Tại Châu Đại Dương 29 Kết luận Chương 1 30 CHƯƠNG 2: TÌNH HÌNH QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TẠI TỈNH BẾN TRE VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN 31 2.1. Tổng quan về tình hình lập quy hoạch đô thị tại tỉnh Bến Tre 31 2.2. Tổng quan về tình hình quản lý nhà nước đối với quy hoạch đô thị tại tỉnh Bến Tre 34 2.3. Đánh giá chung về tình hình thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị và quản lý quy hoạch đô thị tại tỉnh Bến Tre 35 2.3.1. Những kết quả đạt được 35 2.3.2. Những vướng mắc, bất cập của pháp luật về quy hoạch đô thị 36 2.4. Những tồn tại, hạn chế trong quản lý nhà nước đối với quy hoạch đô thị tại tỉnh Bến Tre 38 2.5. Một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước đối với quy hoạch đô thị trên địa bàn tỉnh Bến Tre 41 2.5.1. Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị 41 2.5.2. Hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị 42 Kết luận Chương 2 45 KẾT LUẬN CHUNG 47 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1
5. LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là Trần Xuân Thảo, mã số học viên: 7701270112A - là học viên lớp Cao học Khóa 27 chuyên ngành Luật kinh tế, Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, là tác giả của Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Thực trạng thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn tỉnh Bến Tre” (Sau đây gọi tắt là “Luận văn”). Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của Tiến sĩ Trần Huỳnh Thanh Nghị. Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và có thể kiểm chứng. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn khách quan và trung thực. Học viên thực hiện Trần Xuân Thảo
6. TÓM TẮT LUẬN VĂN Hiện nay, quá trình đô thị hóa ở Việt Nam đang diễn ra với tốc độ khá nhanh, các đô thị được hình thành nhưng những điều kiện cần thiết để đô thị phát triển bền vững vẫn chưa kịp đáp ứng. Các văn bản luật trên lĩnh vực quy hoạch và quản lý quy hoạch đô thị ra đời cơ bản đầy đủ nhưng việc áp dụng vẫn chưa thật sự tốt nên hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước trên lĩnh vực này chưa cao. Bên cạnh đó, những quy định của các văn bản luật vẫn còn tồn tại một số hạn chế, bất cập và chồng chéo dẫn đến khó khăn trong quá trình thực thi. Trên địa bàn tỉnh Bến Tre, việc áp dụng các văn bản luật để xây dựng quy hoạch và quản lý quy hoạch đô thị được quan tâm nhưng vẫn còn những hạn chế cần phải khắc phục.
7. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài nghiên cứu Năm 1986 đánh dấu cho sự kiện Việt Nam chính thức mở cửa để bước vào thị trường toàn cầu, kể từ đây, chúng ta bắt đầu chinh phục giấc mơ của sự phát triển kinh tế dù còn nhiều bỡ ngỡ nhưng từng bước được khắc phục và cải thiện. Trước đây quy hoạch đô thị là câu chuyện mới, là đất nước đi lên từ nền nông nghiệp cùng với văn hóa Á Đông, chúng ta đa phần đều thiếu sót khi xây dựng nền móng vấn đề trong đó bước quy hoạch là bước nền tảng. Về sau, khi quỹ đất có hạn trong khi nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng cùng với yêu cầu khi hòa vào nền kinh tế toàn cầu thì quy hoạch đô thị càng trở nên quan trọng và cần thiết. Vấn đề quy hoạch đặt ra rất nhiều vấn đề cần phải giải quyết như cơ sở hạ tầng, khu công nghiệp, môi trường, giao thông, khu dân cư muốn kêu gọi đầu tư chúng ta phải giải quyết những tồn đọng này và đặt ra khung quy chuẩn cho hoạt động quy hoạch. Trong đó, bên cạnh Luật Xây dựng năm 2003 và được thay thế bởi Luật Xây dựng năm 2014 thì Luật Quy hoạch đô thị là công cụ cơ bản và quan trọng nhất để điều chỉnh khung pháp lý về vấn đề quy hoạch. Hiện nay, Quốc hội vừa mới thông qua Luật Quy hoạch 2017 và bắt đầu có hiệu lực từ năm 2019. Hiểu một cách sơ khởi rằng Luật Quy hoạch đưa ra mô tả tổng thể về hoạt động quy hoạch trên cả nước và cả các ngành nghề liên quan còn Luật Quy hoạch đô thị đưa ra mô tả chi tiết riêng về lĩnh vực quy hoạch đô thị. Quay trở lại vấn đề sau khi đánh giá tầm quan trọng của Luật Quy hoạch đô thị là khung sườn cho hoạt động quy hoạch và quản lý đô thị thì vấn đề tiếp theo cần đặt ra là thực tiễn áp dụng Luật này như thế nào. Ở mỗi địa phương có kế hoạch và định hướng cũng như thế mạnh khác nhau, vì thế kế hoạch quy hoạch của mỗi địa phương là khác nhau. Chúng ta có Luật Quy hoạch đô thị là khung sườn thì mỗi địa phương sẽ có những hình thể khác nhau để phát triển phù hợp với địa phương mình. Quy hoạch đô thị là quá trình lâu dài, phải phù hợp với đường lối phát triển của đất nước và cả phù hợp với đặc điểm của từng địa phương, vừa mang tính vĩ mô mà vừa cần thực tế. Cho nên việc tính toán, phát triển các dự án 1
8. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn ngoài việc dựa vào các cơ quan nhà nước còn phải chờ vào việc đánh giá, góp ý của người dân. Hàng loạt vấn đề liên quan đến quy hoạch đô thị nổ ra như câu chuyện về Thủ Thiêm, về đặc khu kinh tế, sự can thiệp của báo chí, mạng xã hội thì vấn đề về quy hoạch càng trở nên bức thiết. Vậy thì ý nghĩa của việc quy hoạch như thế nào, tác động thế nào đến người dân, và phát triển thế nào mới đảm bảo được sự cân bằng giữa kinh tế và môi trường sống. Như đã trình bày ở trên, bởi lẽ việc quy hoạch đô thị còn mang tính cá biệt tại từng địa phương cũng như để xoáy sâu phân tích thì tác giả xin phép chọn địa phương Bến Tre cũng là quê hương của tác giả để có cái nhìn cụ thể hơn về vấn đề quy hoạch đô thị tại tỉnh nhà. Thời gian qua, việc áp dụng pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn tỉnh Bến Tre đã có nhiều thành quả đáng kể, góp phần chỉnh trang bộ mặt đô thị cũng như cải thiện đời sống cho người dân. Tuy nhiên, trong quá trình phát triển, cũng còn bộc lộ không ít khuyết điểm cũng như hạn chế. Tuy quy hoạch đã được công khai và các cơ quan có thẩm quyền thường xuyên kiểm tra, quản lý nhưng vẫn xuất hiện những công trình xây dựng không đúng quy hoạch hoặc không xin giấy phép xây dựng làm ảnh hưởng đến quy hoạch đô thị. Xuất phát từ thực tế trên, Tác giả quyết định chọn đề tài Thực trạng thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn tỉnh Bến Tre để làm Luận văn tốt nghiệp cho mình. 2. Mục tiêu nghiên cứu Luận văn nghiên cứu đề tài Thực trạng thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn tỉnh Bến Tre nhằm phân tích một số nội dung của Luật Quy hoạch đô thị và thực trạng thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn tỉnh Bến Tre, từ đó chỉ ra một số bất cập cũng như những khó khăn trong quá trình thực thi và đề xuất những giải pháp, kiến nghị để hoàn thiện hơn pháp luật về quy hoạch đô thị và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với quy hoạch đô thị ở tỉnh Bến Tre trong thời gian tới. 3. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là các quy định của pháp luật hiện hành về công tác quy hoạch đô thị và thực tiễn áp dụng tại tỉnh Bến Tre. 2
9. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn 4. Phạm vi nghiên cứu Luận văn có phạm vi nghiên cứu được giới hạn ở các quy định pháp luật về quy hoạch đô thị, cụ thể là Luật Quy hoạch đô thị 2009, Luật Xây dựng năm 2014 và các văn bản có liên quan đến quy hoạch đô thị ở Việt Nam. Bên cạnh đó, không gian nghiên cứu của Luận văn chỉ được tiến hành trên địa bàn tỉnh Bến Tre. 5. Phương pháp nghiên cứu Để hoàn thành Luận văn này, Tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản như sau: Phương pháp phân tích luật học được sử dụng để phân tích các quy định pháp luật thực định trong nước đang điều chỉnh các vấn đề liên quan đến quy hoạch đô thị tại Việt Nam. Ngoài ra, Luận văn còn sử dụng phương pháp so sánh luật học, phương pháp tổng hợp, phương pháp quy nạp, phương pháp thống kê. 6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài Đề tài sẽ cho người đọc có được cái nhìn tổng quan về quy hoạch đô thị, quản lý quy hoạch đô thị trên cơ sở khoa học, từ đó sẽ làm rõ một số vấn đề liên quan đến những hạn chế, bất cập trong quá trình lập quy hoạch và quản lý quy hoạch đô thị, đặc biệt là những hạn chế trong quá trình xử lý, giải quyết các vụ việc liên quan đến xây dựng trái phép, không theo quy hoạch từ đó đề ra những kiến nghị của bản thân để việc quản lý quy hoạch được thực hiện tốt hơn trong thời gian tới. 7. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Trong điều kiện phát triển của đất nước hiện nay, quá trình đô thị hóa là tất yếu. Kéo theo đó sẽ là những vấn đề liên quan đến môi trường, không gian đô thị, phân bố dân cư, quy định về kiến trúc các công trình xây dựng, quy hoạch từng khu vực như: trung tâm đô thị, công viên, khu vực dân cư, Do đó việc quy hoạch chung và quy hoạch đô thị là hết sức cần thiết để đảm bảo sự phát triển. Với tầm quan trọng như thế, thời gian qua đã có nhiều đề tài, công 3
10. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn trình nghiên cứu về công tác quy hoạch, quản lý quy hoạch và pháp luật về quy hoạch đô thị, điển hình như: - Cuốn sách “Quản lý đô thị thời kỳ chuyển đổi” xuất bản năm 2004 của Tiến sĩ Võ Kim Cương - Nhà Xuất bản Xây dựng. - Cuốn sách “Phương pháp tiếp cận mới về quy hoạch và quản lý đô thị” xuất bản năm 2005 của tác giả Nguyễn Đăng Sơn, hiện nay là Phó Viện trưởng của Viện Nghiên cứu Đô thị và Phát triển hạ tầng (IUSID). - Giáo trình “Quy hoạch đô thị và điểm dân cư” của Thạc sĩ Kiến trúc sư Nguyễn Ngọc Uyên và Thạc sĩ Kiến trúc sư Nguyễn Quang Vinh - Trường Đại học Mở thành phố Hồ Chí Minh. - Giáo trình “Quy hoạch xây dựng phát triển đô thị” của Giáo sư Tiến sĩ Nguyễn Thế Bá (Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội) chủ biên, Nhà Xuất bản Xây dựng tái bản năm 2004. - Giáo trình “Quản lý nhà nước về đô thị” do Phó Giáo sư Tiến sĩ Phạm Kim Giao làm chủ biên, Học Viện Hành chính - Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh xuất bản năm 2007. - Bài viết “Quy hoạch đô thị với sự tham gia của cộng đồng - Những vấn đề cần nghiên cứu cho việc áp dụng phương pháp tại Việt Nam” của Nghiên cứu sinh Kiến trúc sư Tạ Quỳnh Hoa - Giảng viên Khoa Kiến trúc - Quy hoạch, Trường Đại học Xây dựng đăng trên Tạp chí Khoa học Công nghệ Xây dựng - Trường Đại học Xây dựng, số 06, tháng 12 - 2009. Nhìn chung, các công trình nghiên cứu, các bài viết đã phân tích, đánh giá tình hình, thực trạng việc quy hoạch và quản lý quy hoạch một cách tổng thể, chưa có công trình nào phân tích, đánh giá thực trạng thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn tỉnh Bến Tre như nội dung của Luận văn mà Tác giả nghiên cứu dưới đây. 8. Bố cục của Luận văn Ngoài Phần mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo thì nội dung của Luận văn được chia thành 2 Chương : 4
11. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn Chương 1: Lý luận chung về quy hoạch đô thị và quản lý quy hoạch đô thị tại Việt Nam. Chương 2: Tình hình quy hoạch đô thị tại tỉnh Bến Tre và một số giải pháp hoàn thiện. 5
12. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ VÀ QUẢN LÝ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM 1.1. Khái niệm và đặc điểm của quy hoạch đô thị và quản lý quy hoạch đô thị Khi luận bàn về khái niệm đô thị, hiện tồn tại nhiều quan niệm khác nhau giữa các nước trên thế giới. Ở Việt Nam, có quan niệm cho rằng : Đô thị là một không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt động trong những khu vực kinh tế phi nông nghiệp.1 Dưới góc độ khoa học pháp lý, Khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 định nghĩa: Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn. Tuy có nhiều quan điểm khác nhau nhưng hầu hết đô thị đều có điểm chung là khu vực tập trung đông dân cư, chủ yếu hoạt động kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm kinh tế - văn hóa - xã hội của một địa phương, Theo Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về phân loại đô thị, tại Việt Nam đô thị được phân chia thành 6 nhóm: đô thị loại đặc biệt, đô thị loại I, II, III, IV, V. Nếu như trước đây, quy hoạch đô thị được quan niệm như là thiết kế một đô thị, tổ chức, bố trí hình dạng vật thể của đô thị, là sự lắp ráp mô hình theo ý tưởng hoặc bản vẽ đã được đưa ra, chủ yếu quan tâm đến việc xây dựng các công trình thì ngày nay cùng với sự phát triển kinh tế và xã hội, quan niệm đó đã không còn phù hợp. Theo quy định tại Luật quy hoạch đô thị năm 2009, quy hoạch đô thị là việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập 1 Từ điển Bách Khoa Việt Nam, NXB Hà Nội, 1995 7
13. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch đô thị.2 Còn đồ án quy hoạch đô thị là tài liệu thể hiện nội dung của quy hoạch đô thị, bao gồm các bản vẽ, mô hình, thuyết minh và quy định quản lý theo quy hoạch đô thị.3 Như vậy, quy hoạch đô thị được hiểu là các hoạt động tổ chức, quản lý, kiểm soát môi trường sống trong đô thị, là cách thức tổ chức, sắp xếp không gian, thiết lập kết cấu hạ tầng và kiến trúc của đô thị nhằm giúp cho đô thị phát triển bền vững, có khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu, đảm bảo yêu cầu quốc phòng - an ninh, giảm thiểu tối đa các tác động có hại của quá trình đô thị hóa, cung cấp cho người dân đô thị một môi trường sống thích hợp, đáp ứng được các nhu cầu của họ. Các tổ chức, cá nhân khi thực hiện các chương trình, kế hoạch đầu tư xây dựng phát triển đô thị, quy hoạch chuyên ngành trong phạm vi đô thị, kế hoạch sử dụng đất đô thị, quản lý thực hiện các dự án đầu tư xây dựng trong đô thị, thực hiện quản lý không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị hoặc thực hiện các hoạt động khác có liên quan đến quy hoạch đô thị phải tuân thủ quy hoạch đô thị đã được phê duyệt và Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị, đây gọi là nguyên tắc tuân thủ quy hoạch đô thị.4 Trong xây dựng và phát triển đô thị, công tác quy hoạch, quản lý quy hoạch xây dựng có vai trò rất quan trọng, đây là vấn đề mang tính chiến lược và phải được thực hiện sớm làm cơ sở cho đầu tư xây dựng các công trình, chỉnh trang và phát triển đô thị. Đây cũng là một trong những giải pháp để quản lý xây dựng đô thị phát triển theo hướng văn minh, hiện đại, phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương. Quản lý quy hoạch đô thị là các biện pháp, cách thức của các cơ quan chức năng vận dụng các công cụ quản lý nhằm đảm bảo các dự án đầu tư, các công trình xây dựng, thực hiện đúng quy hoạch đã được lập và phê duyệt, tránh 2 Luật Quy hoạch đô thị 2009, Khoản 4 Điều 3 3 Luật Quy hoạch đô thị 2009, Khoản 6 Điều 3 4 Luật Quy hoạch đô thị 2009, Điều 5 8
14. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn việc quy hoạch đã có sẵn nhưng việc thực thi lại đi theo hướng khác. Bên cạnh đó, quản lý quy hoạch đô thị cũng nhằm để kịp thời phát hiện ra những vấn đề bất cập, những điểm bất hợp lý trong quy hoạch để đề xuất, kiến nghị điều chỉnh cho phù hợp với tình hìnhthực tế. Một điều tất yếu để quản lý quy hoạch đô thị được thực hiện tốt là cần phải có một quy hoạch tương đối hoàn chỉnh, phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội, có tính khả thi cao và hạn chế tối đa khả năng dẫn đến “quy hoạch treo”; có một chính quyền thật sự nghiêm minh, công bằng, có tính chuyên nghiệp và thực thi dân chủ tối đa. Quản lý quy hoạch đô thị là trách nhiệm của chính quyền các cấp, của cơ quan chức năng, tuy nhiên, cần phải có sự tham gia của cộng đồng cư dân trong đô thị, vì Nhà nước không thể quản lý hết do nguồn lực còn hạn chế. Do đó, chính cư dân đô thị sẽ là người phát hiện, trình báo và kiến nghị việc xử lý những trường hợp sai quy hoạch. Điều này cũng phần nào thể hiện được bản chất chính quyền của nước ta là chính quyền của dân, do dân và vì dân. 1.2. Vai trò và ý nghĩa của quy hoạch đô thị Tính đến hết tháng 5/2018, Việt Nam có 813 đô thị các loại, bao gồm cả các đô thị đặc biệt là khu kinh tế, khu công nghiệp tỷ lệ đô thị hóa đạt khoảng 37,5%.5 Những thách thức về sử dụng tài nguyên, dân số, môi trường, kinh tế, an sinh xã hội, văn hóa đòi hỏi việc quản lý đô thị phải được tiếp cận một cách toàn diện và hệ thống. Như đã nhận định, đô thị là trung tâm kinh tế - xã hội và chính là động lực thúc đẩy sự phát triển của địa phương, của một vùng hay của cả nước. Nếu như NewYork (Mỹ), Luân Đôn (Anh), Paris (Pháp), Tokyo (Nhật Bản), Bắc Kinh (Trung Quốc) là những trung tâm kinh tế, tài chính có tầm ảnh hưởng lớn không chỉ trong nước mà còn tác động đến cả nền kinh tế của thế giới thì ở Việt Nam, thủ đô Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hải Phòng, thành phố Đà Nẵng, thành phố Cần Thơ được xem như đầu tàu kinh tế của cả nước. Theo số liệu thống kê tại hội nghị tổng kết, công bố tổng thu ngân sách năm 2017 của 5 thành phố trực thuộc Trung ương thì 5 375-61951.html 9
15. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn trong năm 2017, 5 thành phố này đã thu đạt 621.048 tỉ đồng, tương đương 56,25% thu ngân sách cả nước. Nếu chỉ tính riêng thành phố Hồ Chí Minh thì đã đóng góp gần 22% GDP và khoảng 28% tổng thu ngân sách cả nước. Không chỉ đóng góp về kinh tế, các đô thị còn là trung tâm chính trị, hành chính của tỉnh, huyện và là bộ mặt của địa phương hay cả khu vực. Tuy nhiên, ở nước ta đang vướng phải một vấn đề là quá trình đô thị hóa nhanh, các đô thị ngày càng nhiều nhưng chất lượng không đảm bảo, cấu trúc đô thị còn nhiều bất ổn, phần lớn diện tích đất phục vụ cho nhu cầu nhà ở. Do đó, việc quy hoạch để đô thị phát triển theo hướng tích cực, giúp các cơ quan chức năng có căn cứ quản lý theo quy hoạch là hết sức cần thiết. Quy hoạch đô thị sẽ giúp: đảm bảo phân bố hợp lý khu vực sản xuất trong đô thị với khu vực sống của cư dân đô thị, đặc biệt là sắp xếp khu vực dành cho các khu, cụm công nghiệp để hạn chế tối đa những tác động không tốt đến cư dân trong quá trình sản xuất đồng thời tạo quỹ đất thu hút đầu tư; tạo lập môi trường sống trong sạch, hài hòa cho cư dân thông qua việc phân bố dân cư và quy định về sử dụng đất trong đô thị, quy hoạch các khu giải trí, công viên, trung tâm và các dịch vụ công; xây dựng một nét đặc trưng của đô thị với những quy định về chiều cao, màu sắc, quy mô, của các công trình và đặc biệt là đảm bảo không để xảy ra sự xung đột giữa các công trình với nhau. Bên cạnh đó, với sự phát triển kinh tế mạnh mẽ, sự đầu tư ngày càng lớn từ các nhà đầu tư trong và ngoài nước thì dự báo quá trình đô thị hóa sẽ diễn ra ngày càng nhanh. Do đó, cần phải có sự định hướng, nghiên cứu về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội để xây dựng quy hoạch đô thị có tính khả thi, tránh được tình trạng khi đã hình thành khu vực đô thị thì mới bắt đầu tiến hành xây dựng quy hoạch. 1.3. Quy định pháp luật về quy hoạch đô thị Pháp luật hiện hành của nước ta đã có nhiều quy định về quy hoạch và quản lý phát triển đô thị. Trên thế giới, pháp luật các nước đề cao tính công cộng, là đặc điểm quan trọng của đô thị, đưa ra các nguyên tắc quản lý và sử dụng không gian đô thị, kể cả không gian ngầm; thông qua kiến trúc sư trưởng nhằm quản lý hiệu quả cảnh quan, kiến trúc đô thị, bảo đảm bản sắc đô thị phù 10
16. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn hợp với truyền thống văn hoá của dân tộc. Hầu hết các nước đều quản lý thực hiện quy hoạch thông qua việc cấp giấy phép quy hoạch. Bên cạnh đó, luật pháp các nước đều đưa ra các nguyên tắc để cộng đồng tham gia có hiệu quả vào việc xây dựng và thực hiện quy hoạch. Chính vì vậy, việc xây dựng và trình Quốc hội thông qua Luật Quy hoạch đô thị là cần thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý điều chỉnh hoạt động quy hoạch và tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị hiệu lực, hiệu quả. Sau một thời gian xây dựng, ngày 17 tháng 6 năm 2009 tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII đã thông qua Luật Quy hoạch đô thị. Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2010. Sự ra đời của Luật Quy hoạch đô thị giúp cho các cơ quan chức năng có căn cứ pháp lý để xây dựng quy hoạch đô thị, từ đó lập đồ án quy hoạch đô thị giúp tạo lập môi trường sống thích hợp cho cư dân đô thị. Tại Điều 13 Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội có nêu quy hoạch xây dựng gồm có: Quy hoạch vùng, quy hoạch đô thị, quy hoạch khu chức năng đặc thù, quy hoạch nông thôn và quy hoạch đô thị được thực hiện theo quy định của pháp luật về quy hoạch đô thị. Như vậy, quá trình thực hiện quy hoạch đô thị sẽ căn cứ vào Luật Quy hoạch đô thị và các văn bản có liên quan. 1.3.1. Thẩm quyền quy hoạch và quản lý quy hoạch đô thị Tại Việt Nam, trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch đô thị theo hướng phân cấp cho chính quyền địa phương nhằm nâng cao vai trò, trách nhiệm và tính chủ động cho các địa phương trong việc quản lý phát triển đô thị thuộc phạm vi của mình. Theo đó, trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch đô thị được giao cho các cơ quan sau 6: - Bộ Xây dựng, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương: lập quy hoạch liên quan đến địa giới hành chính của hai tỉnh, thành phố trực 6 Xem : Điều 19 Luật Quy hoạch đô thị 2009. 11
17. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn thuộc Trung ương trở lên, quy mô quy hoạch tương đương với đô thị loại III trở lên và quy hoạch khác do Thủ tướng Chính phủ giao. - Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương: lập quy hoạch chung thành phố trực thuộc Trung ương, quy hoạch chung đô thị mới, quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật thành phố trực thuộc Trung ương, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết các khu vực có phạm vi liên quan đến địa giới hành chính của hai quận, huyện trở lên, khu vực trong đô thị mới và khu vực có ý ghĩan quan trọng. - Ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh, thị xã: lập quy hoạch chung thành phố thuộc tỉnh, thị xã; quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết trong phạm vi địa giới hành chính do mình quản lý. - Ủy ban nhân dân quận: lập quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết trong phạm vi địa giới hành chính do mình quản lý. - Ủy ban nhân dân huyện thuộc thành phố trực thuộc Trung ương: lập quy hoạch chung, quy hoạch chi tiết thị trấn, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết trong phạm vi địa giới hành chính domình quản lý. - Ủy ban nhân dân huyện thuộc tỉnh : lập quy hoạch chung, quy hoạch chi tiết thị trấn. Những quy định theo hướng phân cấp quản lý như trên là hợp lý vì chính quyền địa phương là nơi nắm chắc được tình hình kinh tế - xã hội, xu hướng phát triển cũng như tâm tư, nguyện vọng, phong tục, tập quán của người dân tại địa phương. Từ đó, chính quyền địa phương sẽ có sự nghiên cứu, khảo sát, định hướng cho sự phát triển của đô thị và việc lấy ý kiến của cư dân cũng sẽ thuận lợi hơn nếu giao toàn bộ trách nhiệm cho chính quyền cấp trên hoặc Bộ Xây dựng đảm nhận. Nhưng khó khăn ở đây có thể dễ nhận thấy là nguồn lực và trình độ chuyên môn để tiến hành lập quy hoạch của địa phương còn rất hạn chế, có rất ít cán bộ được đào tạo đúng những chuyên ngành phù hợp để thực hiện công việc này. 12
18. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn Ngoài chính quyền địa phương, Luật cũng cho phép chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng tổ chức lập quy hoạch chi tiết khu vực được giao đầu tư. Điều này giúp cho chủ đầu tư có quyền quyết định về quy hoạch khu vực được giao theo kế hoạch phát triển của mình, điều mà nếu chính quyền thực hiện có thể sẽ làm kiềm hãm sự phát triển hoặc không phù hợp với kế hoạch của chủ đầu tư và có thể tạo ra khu vực “quy hoạch treo” dẫn đến nhiều hệ lụy. Tuy nhiên, Luật cũng đặt ra giới hạn cho chủ đầu tư về trách nhiệm lập quy hoạch đô thị. Cụ thể, chủ đầu tư phải tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch đô thị để tránh làm phá vỡ quy hoạch chung của địa phương hoặc có thể gây ra sự phản đối từ chính những người dân ở trong khu vực này.7 Cũng theo hướng phân cấp nhiệm vụ cho địa phương lập quy hoạch thì thẩm quyền quản lý quy hoạch cũng được giao về cho chính quyền địa phương, mà cụ thể là cơ quan quản lý quy hoạch của từng cấp đảm nhiệm. Theo Nghị định 139/2017/NĐ-CP ngày 27/11/2017 của Chính phủ về “Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư xây dựng; khai thác, chế biến, kinh doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở” thì Thanh tra viên xây dựng, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành xây dựng (của Bộ Xây dựng hoặc Sở Xây dựng), Chánh Thanh tra Bộ Xây dựng, Chánh Thanh tra Sở Xây dựng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện, xã8 được quyền ra quyết định xử phạt các hành vi vi phạm, bao gồm các hành vi như: Không lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc cộng đồng dân cư có liên quan về nhiệm vụ hoặc đồ án quy hoạch đô thị (Mục b, Khoản 3 Điều 27); Lấn chiếm, xây dựng công trình trên đất cây xanh hiện có hoặc đã được xác định trong quy hoạch đô thị hoặc ngăn cản việc trồng cây xanh theo quy định (Mục e Khoản 3 Điều 53); Phạt tiền từ 30.000.000 7 Luật Quy hoạch đô thị 2009, Khoản 1 Điều 20 8 Nghị định 139/2017/NĐ-CP ngày 27/11/2017 của Chính phủ, Chương VI, Điều 69 đến 78 13
19. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn đồng đến 40.000.000 đồng đối với hành vi xây dựng công trình hạ tầng kỹ thuật sử dụng chung không tuân thủ quy hoạch đô thị, không có giấy phép xây dựng theo quy định hoặc sai nội dung giấy phép xây dựng được cấp (Khoản 3 Điều 56); Việc giao quyền quản lý và xử phạt cho chính quyền địa phương giúp cho công tác về quy hoạch đô thị được thực hiện nhanh chóng và thuận tiện hơn trên thực tế. Bởi lẽ việc lập biên bản cũng như mời các ngành chức năng cấp trên đến thụ lý hoặc chuyển về cấp trên trực tiếp ra quyết định xử phạt khi phát hiện có hành vi vi phạm sẽ mất thêm nhiều thời gian và như vậy sẽ đi ngược lại với yêu cầu cải cách hành chính hiện nay. 1.3.2. Quy định về lập quy hoạch đô thị Theo quy định pháp luật hiện hành, quy hoạch đô thị gồm các loại sau9: - Quy hoạch chung: là việc tổ chức không gian, hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở cho một đô thị phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội của đô thị, bảo đảm quốc phòng, an ninh và phát triển bền vững. - Quy hoạch phân khu: là việc phân chia và xác định chức năng, chỉ tiêu sử dụng đất quy hoạch đô thị của các khu đất, mạng lưới công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội trong một khu vực đô thị nhằm cụ thể hóa nội dung quy hoạch chung. - Quy hoạch chi tiết: là việc phân chia và xác định chỉ tiêu sử dụng đất quy hoạch đô thị, yêu cầu quản lý kiến trúc, cảnh quan của từng lô đất; bố trí công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội nhằm cụ thể hóa nội dung của quy hoạch phân khu hoặc quy hoạch chung. Trong quá trình lập quy hoạch đô thị thì việc đầu tiên là lập nhiệm vụ quy hoạch đô thị để từ đó lập đồ án quy hoạch đô thị. Nhiệm vụ lập quy hoạch đô thị phải đáp ứng được các yêu cầu và mục tiêu phát triển của đô thị, của từng khu vực lập quy hoạch để việc lập đồ án quy hoạch đô thị có tính khả thi. Nhiệm vụ quy hoạch đô thị phải được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. 9 Khoản 1 Luật Quy hoạch đô thị 2009 14
20. Luận văn UEH LLM COURSE WORK – www.law.ueh.edu.vn Về nguyên tắc, khi lập quy hoạch đô thị phải đảm bảo các yêu cầu sau: - Cụ thể hoá định hướng quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị quốc gia và các quy hoạch vùng liên quan; phù hợp với mục tiêu của chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; bảo đảm tính thống nhất với quy hoạch phát triển các ngành trong phạm vi đô thị; bảo đảm công khai, minh bạch và kết hợp hài hoà giữa lợi ích quốc gia, cộng đồng và cá nhân. - Dự báo khoa học, đáp ứng được yêu cầu thực tế và phù hợp với xu thế phát triển của đô thị; tuân thủ quy chuẩn về quy hoạch đô thị và quy chuẩn khác có liên quan. - Bảo vệ môi trường, phòng ngừa hiểm hoạ ảnh hưởng đến cộng đồng, cải thiện cảnh quan, bảo tồn các di tích văn hoá, lịch sử và nét đặc trưng địa phương thông qua việc đánh giá môi trường chiến lược trong quá trình lập quy hoạch đô thị. Quy hoạch phải tính toán đến những vấn đề có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của cư dân để có giải pháp hạn chế tối đa những ảnh hưởng này, tạo lập môi trường sống tốt nhất có thể cho cư dân đô thị. - Khai thác và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, hạn chế sử dụng đất nông nghiệp, sử dụng tiết kiệm và hiệu quả đất đô thị nhằm tạo ra nguồn lực phát triển đô thị, tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh và phát triển bền vững. Có định hướng về sử dụng đất đai trong đô thị, phân bố hợp lý giữa khu vực dân cư và khu vực dịch vụ công, giải trí cũng như bố trí quỹ đất thu hút đầu tư thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội. - Bảo đảm tính đồng bộ về không gian kiến trúc, hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật đô thị và không gian ngầm; phát triển hài hoà giữa các khu vực trong đô thị. - Đáp ứng nhu cầu sử dụng nhà ở, công trình y tế, giáo dục, văn hoá, thể thao, thương mại, công viên, cây xanh, mặt nước và công trình hạ tầng xã hội khác. - Đáp ứng nhu cầu sử dụng hạ tầng kỹ thuật gồm hệ thống giao thông, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công cộng, cấp nước, thoát nước, xử lý chất 15