Luận văn Thực trạng thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Đống Đa , Thành phố Hà Nội

Nội dung text: Luận văn Thực trạng thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Đống Đa , Thành phố Hà Nội

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGÔ THÚY HẰNG THỰC TRẠNG THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN ĐỐNG ĐA , THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2015
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGÔ THÚY HẰNG THỰC TRẠNG THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN ĐỐNG ĐA , THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS. DOÃN HỒNG NHUNG Hà Nội – 2015
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Ngô Thúy Hằng
4. MỤC LỤC Trang phụ bìa Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt Danh mục các bảng MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THI HÀNH PHÁP LUẬT CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM 8 1.1 Tổng quan thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 8 1.1.1 Khái niệm Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 8 1.1.2 Khái niệm pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 10 1.1.3 Khái niệm thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 11 1.1.4 Mục đích, ý nghĩa của thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 13 1.2 Sơ lƣợc quá trình phát triển của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam 15 1.3 Quy định của pháp luật hiện hành về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 22 1.3.1 Nguyên tắc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 22 1.3.2 Đối tượng và điều kiện được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 26 1.3.3 Thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 30 1.3.4 Trình tự, thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 31 1.3.5 Đính chính giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 34
5. 1.3.6 Nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất khi được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 34 1.4 Các yếu tố chi phối, ảnh hƣởng tới thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam 40 1.5 Bài học kinh nghiệm từ một số nƣớc phát triển trên thế giới về thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 43 KẾT LUẬN CHƢƠNG I 49 Chƣơng 2 THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN ĐỐNG ĐA, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 50 2.1 Tổng quan về quận Đống Đa của thành phố Hà Nội 50 2.1.1 Điều kiện tự nhiên của quận Đống Đa 50 2.1.2 Điều kiện kinh tế - xã hội của quận Đống Đa 55 2.1.3 Ảnh hưởng của các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội đến thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Đống Đa 59 2.2 Thực trạng công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Đống Đa 60 2.3 Những thuận lợi, khó khăn và nguyên nhân của những khó khăn, tồn tại trong quá trình thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Đống Đa 71 2.3.1 Những thuận lợi 71 2.3.2 Những khó khăn, tồn tại và nguyên nhân của những khó khăn, tồn tại 74 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 86
6. Chƣơng 3 GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT QUA THỰC TIỄN THI HÀNH CỦA QUẬN ĐỐNG ĐA, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 87 3.1 Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất qua việc hoàn thiện chính sách, những bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành 87 3.1.1 Sự cần thiết phải hoàn thiện chính sách, pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 87 3.1.2 Định hướng hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 88 3.1.3 Hoàn thiện những bất cập trong một số quy định của pháp luật hiện hành về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 89 3.2 Một số giải pháp nâng cụ thể nhằm cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho quận Đống Đa nói riêng và các địa phƣơng khác trên toàn quốc nói chung 92 3.2.1 Tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp có thẩm quyền 92 3.2.2 Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính 97 3.2.3 Giải pháp về kiện toàn bộ máy nhân sự, nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn và đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức 100 3.2.4 Giải pháp nâng cao ý thức pháp luật của người dân 101 3.2.5 Giải pháp tăng cường thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm 103 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 105 KẾT LUẬN 107 TÀI LIỆU THAM KHẢO 108 PHỤ LỤC 112
7. DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT TT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ 1 GCN Giấy chứng nhận 2 QSDĐ Quyền sử dụng đất 3 TN&MT Tài nguyên và Môi trường 4 UBND Ủy ban nhân dân 5 XHCN Xã hội chủ nghĩa 6 TBCN Tư bản chủ nghĩa
8. DANH MỤC CÁC BẢNG Số liệu bảng Tên bảng Trang Diện tích và cơ cấu các loại đất chính của quận Đống Bảng 2.1 52 Đa năm 2013 Biến động diện tích các loại đất của quận Đống Đa Bảng 2.2 55 giai đoạn 1996 – 2013 Tỷ lệ hồ sơ phường chuyển quận của quận Đống Đa Bẳng 2.3 61 từ năm 2003 đến năm 2013 Hồ sơ xét duyệt cấp GCN QSDĐ tồn đọng, vướng Bảng 2.4 mắc tại các phường chưa chuyển được lên quận 62 Đống Đa năm 2013 Hồ sơ vướng mắc sau khi đã xét duyệt tại quận tính Bảng 2.5 64 từ năm 2003 đến năm 2013 Số lượng GCN QSDĐ được UBND quận Đống Đa Bảng 2.6 65 cấp 2003 – 2013
9. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, là tài sản quan trọng của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu duy nhất và thống nhất quản lý song lại không trực tiếp chiếm hữu, sử dụng mà giao đất, cho thuê đất cho các cá nhân, tổ chức và công nhận quyền sử dụng đất thông qua việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư pháp lý xác lập mối quan hệ hợp pháp giữa nhà nước và người sử dụng đất, là cơ sở pháp lý để nhà nước công nhận và bảo hộ quyền sử dụng đất của họ, là cơ sở để người sử dụng đất được phép thực hiện đầy đủ và trọn vẹn quyền năng sử dụng đất của mình. Vì thế, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có ý nghĩa rất lớn đối với người sử dụng đất, là mong mỏi, là nguyện vọng chính đáng của mỗi người dân. Về phía cơ quan quản lý nhà nước, công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng giữ một vai trò hết sức quan trọng. Bởi, trên cơ sở cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người dân, Nhà nước có thể dễ dàng nắm được tình hình khai thác, sử dụng, biến động của đất đai, từ đó giúp việc đề ra các chính sách về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đạt hiệu quả, thúc đẩy nền kinh tế nước nhà phát triển. Bên cạnh đó, việc thực hiện tốt công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn giúp thực hiện tốt các công tác quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai. Đồng thời, nó cũng là cơ sở để giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai. Mặt khác, thông qua việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhà nước có thể quản lý đất đai trên toàn lãnh thổ, kiểm soát được việc mua bán, giao dịch trên thị trường và thu được nguồn tài chính lớn. Do đó, tiến độ và mức độ hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người dân là thước đo trình độ quản lý đất đai của Nhà nước, giúp Nhà nước kiểm soát tình hình đất đai một cách hiệu quả. Vì vậy, vấn đề về cấp giấy 1
10. chứng nhận quyền sử dụng đất luôn được nhà nước và chính quyền địa phương các cấp đặc biệt chú trọng, quan tâm. Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là vấn đề mang tính kinh tế, xã hội và cũng là vấn đề phức tạp về mặt pháp lý. Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai năm 2003 và hàng loạt các văn bản hướng dẫn đi kèm đã không ngừng được sửa đổi, bổ sung, thay thế cho phù hợp với nhu cầu, đòi hỏi của thực tiễn. Với hi vọng tạo một môi trường pháp lý thông thoáng trong lĩnh vực đất đai, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước trong hiện tại và tương lai, ngày 29/11/2013, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 2013 và có hiệu lực kể từ 01/7/2014. Có thể nói, Luật đất đai năm 2013 đã thổi một sức sống mới trong thực hiện pháp luật liên quan đến bất động sản. Những bất cập của Luật đất đai năm 2003 đã được sửa đổi, thay thế bằng quy định mới, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan chức năng cũng như người dân thuận lợi hơn khi thực hiện thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Tuy nhiên, trong quá trình thực thi pháp luật trên thực tiễn, cũng bước đầu phát sinh một số những vấn đề vướng mắc nhất định. Bên cạnh đó, do nhiều nguyên nhân chủ quan, khách quan khác nhau, các tranh chấp, sai phạm phát sinh trong quá trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn diễn biến phức tạp. Đống Đa là một trong bốn quận nội thành cũ được thành lập đầu tiên của Thủ đô Hà Nội, hiện gồm 21 đơn vị hành chính phường trực thuộc với dân số lên tới 352.000 người trong phạm vi 9,96 km2, mật độ dân số lên tới 35.341 người/km² (cao bậc nhất của thành phố Hà Nội). Với cộng đồng dân cư đông đúc, di nhập từ nhiều nơi khác nhau và lịch sử quản lý đất đai, nhà ở để lại nhiều phức tạp do đất đai chủ yếu nằm xen kẹt trong các khu tập thể, gần ao, hồ, mương, rạch, nhiều thửa đất nằm trong vành đai bảo vệ các di tích lịch sử, khó xác định chính xác được nguồn gốc. Do vậy, Đống Đa được coi là một trong những quận phát sinh nhiều vướng mắc và tranh chấp liên quan đến việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhất tại Hà Nội. Việc nghiên cứu thực tiễn áp dụng và vận dụng Luật đất đai năm 2013 trên địa bàn quận Đống Đa trong việc giải quyết các vấn đề liên quan tới 2
11. công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nếu được giải quyết hiệu quả và triệt để thì Đống Đa sẽ trở thành điểm sáng để các quận huyện khác trên Việt Nam tham khảo và học tập. Để có cái nhìn sâu sắc hơn cả về mặt lý luận và thực tiễn áp dụng về việc quản lý và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của luật pháp hiện hành, từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện hơn nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, tạo điều kiện cho các cơ quan quản lý đất đai linh hoạt và hiệu quả hơn, và cải cách cắt giảm thủ tục hành chính theo tinh thần Nghị quyết số 19/NQ-CP ngày 12/3/2015 của Chính phủ, tác giả quyết định lựa chọn đề tài “Thực trạng thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn Quận Đống Đa – Thành phố Hà Nội” làm đề tài luận văn thạc sĩ. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một trong những vấn đề pháp lý cơ bản và quan trọng, không thể thiếu trong Giáo trình Luật đất đai của các trường đại học về ngành luật. Đối với giới nghiên cứu khoa học pháp lí, vấn đề này dành được khá nhiều sự quan tâm, nghiên cứu dưới nhiều các khía cạnh khác nhau. Điển hình là hàng loạt các công trình, các bài bài viết, các sách chuyên khảo đã và đang là tài liệu nghiên cứu phổ biến như: Nguyễn Minh Tuấn (2011), Đăng ký bất động sản – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội; Ths. Phạm Thu Thủy (2005), “Một số vấn đề về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003”, Tạp chí luật học, (3); Trần Luyện (2004), “Một số ý kiến về đẩy mạnh tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”, Tạp chí Ngân hàng, (10), tr.64-65; Phùng Văn Ngân (2008), “Bàn về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, (4), tr.25-27; Phạm Hữu Nghị (2009), “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ghi cả tên họ, tên vợ và họ tên chồng: Một số vấn đề đặt ra”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, tr.50-53; Doãn Hồng Nhung (2007), “Nữ quyền và quan hệ giữa vợ chồng – nhìn từ khía cạnh pháp lý của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong Luật đất đai năm 2003”, Tạp chí Luật học, (6), tr. 58-63; Trần Thị Hồng (2009), “Quan hệ vợ chồng trong đứng tên giấy chứng 3
12. nhận quyền sử dụng nhà ở và đất ở - Thực trạng và các yếu tố tác động”, Tạp chí Nghiên cứu Gia đình và Giới, (2), tr.14-25; TS. Trần Quang Huy (2009), “Pháp luật đất đai Việt Nam hiện hành nhìn từ góc độ bảo đảm quyền của người sử dụng đất”, Tạp chí luật học, (8); Nguyễn Quang Tuyến (2003), Địa vị pháp lý người sử dụng đất trong các giao dịch dân sự, thương mại về đất đai, Luận án tiến sĩ luật học, trưrờng Đại học Luật, Hà Nội; Nguyễn Thị Thập (2011), Quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân dưới khía cạnh quyền tài sản tư theo pháp luật Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ, trường Đại học Luật, Hà Nội; Đặng Anh Quân (2011), Hệ thống đăng ký đất đai theo pháp luật đất đai Việt Nam và Thụy Điển, Luận án tiến sĩ luật học, khoa luật, Đại học Lund, Thụy Điển và trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, Nguyễn Thị Minh (2013), Hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá nhân, Luận văn thạc sĩ, Đại học Luật Hà Nội, Nhìn chung, mỗi công trình nghiên cứu khoa học đã công bố đều đem lại những thành quả nhất định, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành, tuy nhiên, xét dưới góc độ nào đó những nghiên cứu này vẫn mang đậm tính lý thuyết, lý luận và chủ yếu là xem xét những thiếu sót, bất cập trong quy định Luật đất đai năm 2003. Đặt trong bối cảnh Luật đất đai năm 2013 mới được thông qua đã khắc phục cơ bản những tồn tại của Luật đất đai năm 2003 và hiện được đưa vào áp dụng, cần thiết có một công trình nghiên cứu xem xét các vấn đề pháp lý dưới góc độ thực tiễn thi hành pháp luật của một địa phương cụ thể về công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất diễn biến trên thực tế, để qua đó cung cấp những thông tin và xu hướng thay đổi trong tương lai đối với vấn đề này. Trên cơ sở tiếp thu, kế thừa những thành tựu khoa học của các công trình nghiên cứu đã công bố, Luận văn tiếp tục tìm hiểu, bổ sung và hoàn thiện hệ thống cơ sở lý luận của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chỉ ra những điểm mới, những điểm đã đạt được và những điểm hạn chế, bất cập phát sinh trong quá trình thực thi Luật đất đai năm 2013. Từ đó, đề ra những giải pháp, kiến nghị, bổ sung hoàn thiện pháp luật trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong thời gian tới. 4
13. 3. Mục đích nghiên cứu Một là, cần làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam. Đồng thời, nghiên cứu, nắm vững chính sách pháp luật đất đai, các quy định hiện hành về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Hai là, tìm hiểu công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trên địa bàn quận Đống Đa. Đánh giá thực trạng xét và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trên địa bàn quận Đống Đa. Từ đó làm rõ những hạn chế, bất cập và đề xuất một số giải pháp nhằm khắc phục hạn chế và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở quận Đống Đa, thành phố Hà Nội và cả nước. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu luận văn 4.1 Đối tượng nghiên cứu - Các quy định và quan hệ pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; - Thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Đống Đa, thành phố Hà Nội. 4.2 Phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu, hệ thống hóa các quy định pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam; Nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Đống Đa, thành phố Hà Nội. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Để giải quyết các nội dung nghiên cứu và mục đích mà đề tài đặt ra, luận văn chủ yếu sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: - Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lê Nin; 5
14. - Phương pháp hệ thống, phân tích, phương pháp lịch sử, đánh giá, tổng hợp được sử dụng để nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam (Chương 1); - Phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh, đánh giá, bình luận được sử dụng để nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Đống Đa, thành phố Hà Nội (Chương 2); - Phương pháp so sánh luật, phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải, phương pháp quy nạp, được sử dụng để nghiên cứu trong việc đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thông qua việc học hỏi kinh nghiệm của một số nước trên thế giới và khắc phục những bất cập của quy định hiện hành. Đồng thời, đề xuất các kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Chương3). 6. Những đóng góp của Luận văn Luận văn có những đóng góp cơ bản sau đây: - Làm rõ khái niệm, đặc điểm, bản chất pháp lý của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam; - Làm rõ thực trạng pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam; Làm rõ thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Đống Đa, thành phố Hà Nội; - Trên cơ sở đó chỉ ra những hạn chế, bất cập còn tồn tại trong quy định của pháp luật hiện hành (Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn). Đồng thời, chỉ ra những bất cập trong quá trình tổ chức thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất diễn ra trên thực tế; - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thông qua việc học hỏi kinh nghiệm một số nước trên thế giới. 7. Bố cục của luận văn 6
15. Ngoài phần mở đầu, mục lục, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương với nội dung như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về thi hành pháp luật cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam; Chương 2: Thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Đống Đa, thành phố Hà Nội; Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất qua thực tiễn thi hành của quận Đống Đa, thành phố Hà Nội. 7
16. Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THI HÀNH PHÁP LUẬT CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM 1.1 Tổng quan thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 1.1.1 Khái niệm Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Tại Khoản 20 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 có đưa ra khái niệm về Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như sau: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là giấy chứng nhận do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho người sử dụng đất để bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất”. Giấy chứng nhận này do Bộ Tài nguyên và Môi trường phát hành và có màu đỏ nên thường được gọi là “sổ đỏ”. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 48 Luật Đất đai năm 2003 thì Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp cho người sử dụng đất theo một mẫu thống nhất trong cả nước đối với mọi loại đất. Đối với trường hợp có tài sản gắn liền với đất thì chủ sở hữu tài sản phải đăng ký sở hữu tài sản theo quy định của pháp luật về đăng ký bất động sản. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Xây dựng năm 2003 và Luật Nhà ở năm 2005, nếu chủ sở hữu có yêu cầu cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với trường hợp có nhà ở, công trình xây dựng trên đất thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở. Mẫu Giấy chứng nhận này do Bộ Xây dựng phát hành. Việc tồn tại cùng lúc hai loại giấy chứng nhận này gây nhiều phiền hà cho cả người dân và cơ quan quản lý nhà nước. Để khắc phục tình trạng trên, ngày 19/10/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định 88/2009/NĐ-CP quy định thống nhất tất cả mọi loại bất động sản vào một loại giấy chứng nhận chung cho cả nhà và đất, mẫu giấy này do Bộ Tài nguyên và Môi trường phát hành gọi là Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Giấy này có màu hồng nên thường được gọi là “sổ hồng”. Mẫu giấy chứng nhận này tiếp tục được sử dụng, ghi nhận tại Luật đất đai mới năm 2013 và đây là mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hiện hành. 8
17. Khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 đưa ra khái niệm về Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất này như sau: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất”. Theo từ điển Tiếng Việt, “chứng thư” được định nghĩa là giấy tờ để làm bằng, là giấy chứng nhận (về đặc điểm, chất lượng hàng hoá) có giá trị pháp lí. Từ đó có thể hiểu “giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” là một loại giấy tờ pháp lý thể hiện sự công nhận, thừa nhận của Nhà nước trước pháp luật về quyền sử dụng đất của cá nhân, tổ chức được Nhà nước trao quyền. Đồng thời, cũng thể hiện quyền tài sản của người sử dụng đất hợp pháp đối với thửa đất đó. Nói cách khác, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chính là cơ sở để Nhà nước đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho người sử dụng đất hợp pháp, là tiền đề để người sử dụng thực hiện các quyền mà pháp luật trao cho họ. Pháp luật trao cho họ rất nhiều quyền, trong đó có các quyền được chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, cho thuê lại, Thậm chí, trong trường hợp người có quyền sử dụng đất cần tiền có thể mang giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cùng một số giấy tờ cá nhân để làm thủ tục thế chấp, vay vốn ngân hàng. Vậy câu hỏi được đặt ra là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có phải là một loại tài sản không? Câu trả lời cho câu hỏi này là không bởi nếu xét về mặt bản chất, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ đơn thuần là chứng thư ghi nhận, lưu giữ thông tin về thửa đất và về người có quyền sử dụng thửa đất đó. Mặt khác, theo quy định tại Điều 163 Bộ luật dân sự năm 2005 thì tài sản bao gồm vật, tiền, giấy tờ có giá và các quyền tài sản. Nếu coi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một loại tài sản với tư cách là vật thì việc chuyển nhượng, mua bán diễn ra chỉ đơn thuần là việc mua bán một tờ giấy thông thường và bất cứ ai đang sở hữu tờ giấy đó cũng có quyền bán nó mà không nhất thiết phải là người được ghi nhận trên giấy chứng 9
18. nhận quyền sử dụng đất. Người mua tờ giấy này không thể mua được các quyền về tài sản được ghi nhận trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Như vậy, nếu coi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một tài sản với tư cách là vật thì nó chỉ có giá trị như một tờ giấy thông thường mà không thể hiện được ý nghĩa và giá trị vốn có của nó – quyền được chuyển quyền sử dụng đất hợp pháp. Do đó, việc coi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một loại tài sản với tư cách là một vật là không hợp lý. Bên cạnh đó, cũng không thể coi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một loại giấy tờ có giá vì theo Khoản 1 Điều 1 Nghị định số 11/2012/NĐ-CP ngày 22/02/2012 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 163/2006/NĐ-CP ngày 29/12/2006 của Chính phủ về giao dịch bảo đảm: “Giấy tờ có giá bao gồm cổ phiếu, trái phiếu, hối phiếu, kỳ phiếu, tín phiếu, chứng chỉ tiền gửi, séc, chứng chỉ quỹ, giấy tờ có giá khác theo quy định của pháp luật, trị giá được thành tiền và được phép giao dịch”. Và đương nhiên, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng không phải là tiền, là quyền tài sản. Từ những phân tích trên, khẳng định giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không phải là một loại tài sản, mà chỉ đơn thuần là một chứng thư pháp lý xác nhận quyền sử dụng đất của người sử dụng đất và xác nhận quan hệ hợp pháp giữa Nhà nước và người sử dụng đất. 1.1.2 Khái niệm pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Mọi hoạt động quản lý của Nhà nước nói chung và hoạt động quản lý đất đai nói riêng đều hoạt động dựa trên cơ sở là các văn bản pháp lý do nhà nước ban hành điều chỉnh. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng không phải là ngoại lệ, xuyên suốt quá trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là việc thực hiện, tuân thủ các quy định chặt chẽ trong các văn bản của Nhà nước về quản lý và sử dụng đất đai. Vậy nên có thể khẳng định rằng: “Pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chính là hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” [32]. Điều chỉnh chính các hoạt động về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn kèm theo. Tại các văn bản này quy định rõ về các chủ thể tham gia quan hệ về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng 10
19. đất, các căn cứ pháp lý để một tổ chức, cá nhân được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, . Tuy nhiên, phạm vi điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không chỉ giới hạn trong các quy phạm pháp luật được ghi nhận trong văn bản pháp luật đất đai mà còn bị điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật khác như: Bộ luật dân sự năm 2005, Luật Nhà ở năm 2014, Luật kinh doanh bất động sản năm 2014, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011, thậm chí trong một vài trường hợp cụ thể còn bị điều chỉnh bởi những văn bản hành chính nhất định. Từ đó, có thể thấy, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một trong những nội dung quan trọng trong quản lý nhà nước về đất đai và được quy định trong nhiều văn bản bản quy phạm pháp luật. Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chính là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua hệ thống các quy phạm pháp luật về nội dung và các thủ tục hành chính để xác lập và công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp cho cá nhân, tổ chức. 1.1.3 Khái niệm thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Để hiểu được khái niệm “thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”, trước hết cần tìm hiểu khái niệm “thi hành pháp luật”. Hiện nay, các nhà nghiên cứu khoa học pháp lý đưa ra nhiều khái niệm, cách hiểu khác nhau về “thi hành pháp luật”. Có quan điểm cho rằng "thi hành pháp luật" là một trong những hình thức thực hiện pháp luật, trong đó chủ thể pháp luật thực hiện nghĩa vụ pháp lí bằng hành vi tích cực của mình. Dưới góc độ này "thi hành pháp luật" đồng nghĩa với "chấp hành pháp luật" và ngoài thi hành pháp luật còn có các hình thức thực hiện pháp luật khác là tuân thủ pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Trong đó, 11
20. tuân thủ pháp luật được hiểu là việc chủ thể pháp luật tự kiềm chế mình để không thực hiện hành vi mà pháp luật cấm; sử dụng pháp luật là việc chủ thể pháp luật sử dụng quyền pháp lí và áp dụng pháp luật là việc cá nhân có thẩm quyền hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền vận dụng các quy phạm pháp luật hiện hành cho từng trường hợp cụ thể, đối với cá nhân và tổ chức cụ thể. Quan điểm khác lại cho rằng: “thi hành pháp luật” là những hoạt động của các cá nhân, tổ chức nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống và trong trường hợp này nó đồng nghĩa với khái niệm “thực hiện pháp luật”, tức bao gồm cả bốn hình thức nêu trên. Ý kiến chủ quan của tác giả cho rằng sẽ là nghĩa hẹp nếu hiểu khái niệm “thi hành pháp luật” dưới góc độ là “chấp hành pháp luật”.Vì vậy, nên nhìn nhận khái niệm “thi hành pháp luật” dưới góc độ “thực hiện pháp luật” để có cái nhìn rộng hơn, khái quát hơn, toàn diện hơn khi tìm hiểu về khái niệm “thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”. Theo đó, có thể hiểu “thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” là việc thực hiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của các cá nhân, tổ chức và cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình triển khai công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên thực tế. * Phân biệt khái niệm “Thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” và “Áp dụng pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” Để phân biệt được hai khái niệm này, trước hết cần phân biệt khái niệm “thi hành pháp luật” và khái niệm “áp dụng pháp luật” Như đã phân tích ở trên, thi hành pháp luật theo nghĩa hẹp là một trong bốn hình thức thực hiện pháp luật, trong đó chủ thể pháp luật thực hiện nghĩa vụ pháp lý bằng hành vi tích cực của mình hay nói cách khác là các chủ thể pháp luật chủ động thực hiện nghĩa vụ mà pháp luật quy định. Ví dụ: khi được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chủ sử dụng đất có nghĩa vụ thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định, chủ sử dụng đất chủ động thực hiện đóng các khoản phí, lệ phí theo quy định tức là chủ sử dụng đất đang thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. 12
21. Và áp dụng pháp luật cũng là một trong bốn hình thức thực hiện pháp luật, nhưng khác với thi hành pháp luật, chủ thể áp dụng pháp luật chỉ có thể là cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền vận dụng các quy phạm pháp luật hiện hành cho từng trường hợp cụ thể, đối với tổ chức, cá nhân cụ thể. Ví dụ: Ông A đến Văn phòng đăng ký đất đai làm thủ tục cấp GCN QSDĐ. Khi đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét hồ sơ để cấp GCN QSDĐ cho ông A. Hoạt động này được gọi là áp dụng pháp luật. Tuy nhiên, nếu chỉ xem xét việc “thi hành pháp luật” theo nghĩa hẹp ở trên sẽ không đủ bao quát, toàn diện khi xem xét về “thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”. Nên trong khuôn khổ bài viết này của luận văn, xin được xem xét khái niệm “thi hành pháp luật” theo nghĩa rộng, đồng nghĩa với thực hiện pháp luật, tức bao gồm cả nội dung về áp dụng pháp luật. Vì vậy, nội hàm khái niệm “áp dụng pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” - việc các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền vận dụng các quy phạm của pháp luật hiện hành, xem xét, thực hiện việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cá nhân, hộ gia đình, tổ chức, cơ sở tôn giáo đủ điều kiện theo quy định sẽ là một trong những nội dung cơ bản và quan trọng trong khái niệm “thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” theo cách hiểu này. 1.1.4 Mục đích, ý nghĩa của thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất *Mục đích của thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Thực chất, việc thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là nhằm đưa những quy định của pháp luật hiện hành về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vào thực tiễn cuộc sống, để các quy định của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được hiện hữu trong thực tế, phát huy được ý nghĩa, giá trị của nó chứ không phải chỉ nằm bất động trong các văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, có thể nói, suy cho cùng, mục đích của thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chính là nhằm đảm bảo các thửa đất đủ điều kiện theo quy định của pháp luật đều được cấp giấy chứng nhận, tạo điều kiện thuận lợi trong công tác quản lý đất đai và đảm bảo quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của người dân. 13