Luận văn Thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang

Nội dung text: Luận văn Thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN VĂN XUYỀN THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI TẠI HUYỆN TÂN YÊN, TỈNH BẮC GIANG LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Hà Nội - 2012 2
2. MỤC LỤC Trang LỜI CAM ĐOAN 2 MỤC LỤC 3 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT 6 DANH MỤC BẢNG BIỂU 7 LỜI MỞ ĐẦU 8 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP HUYỆN 13 1.1. Một số vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện 13 1.2. Nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện 21 1.3. Vai trò quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện trong tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước 29 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP HUYỆN VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI TẠI HUYỆN TÂN YÊN, TỈNH BẮC GIANG 31 2.1. Thực trạng pháp luật về quản lý nhà nƣớc đối với đất đai của chính quyền cấp huyện 31 2.1.1. Quy định quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 31 2.1.2. Quy định quản lý nhà nước về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất 35 2.1.3. Quy định quản lý nhà nước về thu hồi đất 39 2.1.4. Quy định quản lý nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 48 2.1.5. Quy định về quản lý tài chính đất đai 54 2.1.6. Quy định về quản lý thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản 57 2.1.7. Quy định về quản lý các dịch vụ công đất đai 58 2.1.8. Quy định về thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật đất đai; xử lý vi phạm hành chính trong quản lý, sử dụng đất 58 2.1.9. Quy định về giải quyết tranh chấp đất đai, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất 62 2.2. Điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 66 3
3. 2.3. Điều tra thu thập số liệu thực tiễn thi hành Pháp luật về quản lý nhà nƣớc đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 70 2.4. Thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nƣớc đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 72 2.4.1. Thi hành pháp luật trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 72 2.4.2. Thi hành pháp luật trong công tác giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất 75 2.4.3. Thi hành pháp luật trong công tác đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 77 2.4.4. Thi hành pháp luật về quản lý tài chính đất đai 78 2.4.5. Thi hành pháp luật về quản lý phát triển thị trường bất động sản và quản lý dịch vụ công đất đai 79 2.4.6. Thi hành pháp luật về thanh tra, kiểm tra việc quản lý đất đai; giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất và xử lý vi phạm pháp luật đất đai 80 2.4.7. Thi hành pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất 81 2.5. Đánh giá thực tiễn thi hành Pháp luật về quản lý nhà nƣớc đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 83 2.5.1. Đánh giá chung thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 83 2.5.2. Nguyên nhân hạn chế của phương thức thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 86 Chƣơng 3: GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT, NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN TÂN YÊN TỈNH BẮC GIANG 93 3.1. Giải pháp hoàn thiện phƣơng thức thi hành pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nƣớc đối với đất đai của chính quyền huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 93 3.1.1. Giải pháp hoàn thiện nội dung, phương thức thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 93 3.1.2. Giải pháp hoàn thiện công cụ bổ trợ cho hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 99 3.2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về quản lý nhà nƣớc đối với đất đai của chính quyền cấp huyện 102 3.2.1 Kiến nghị với cơ quan quản lý Nhà nước 102 3.2.2 Kiến nghị với chính quyền tỉnh Bắc Giang 108 KẾT LUẬN 111 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 113 4
4. Phụ lục 1. Mẫu phỏng vấn công chức thực hiện QLNN về đất đai trên địa bàn huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 121 Phụ lục 2. Tóm tắt ghi chép kết quả phỏng vấn công chức thực hiện QLNN về đất đai trên địa bàn huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 122 Phụ lục 3. Mẫu phiếu điều tra thông tin đối với hộ gia đình và cá nhân SDĐ trên địa bàn huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 124 Phụ lục 4. Kết quả điều tra thông tin đối với hộ gia đình và cá nhân SDĐ trên địa bàn huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 127 Phụ lục 5. Mẫu phiếu điều tra thông tin đối với DNSDĐ trên địa bàn huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 129 Phụ lục 6. Kết quả điều tra thông tin đối với doanh nghiệp SDĐ trên địa bàn huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 130 5
5. DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VÀ CÁC CHỮ VIẾT TẮT 1. BĐS Bất động sản 2. CNQSD Chứng nhận quyền sử dụng 3. ĐKĐĐ Đăng ký đất đai 4. DN Doanh nghiệp 5. GPMB Giải phóng mặt bằng 6. HĐND Hội đồng nhân dân 7. HGĐ & CN Hộ gia đình và cá nhân 8. KT- XH Kinh tế, xã hội 9. LĐĐ 2003 Luật Đất đai năm 2003 10. NĐ 181 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai 11. NĐ 105 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 12. NĐ 197 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ tái đinh cư khi nhà nước, thu hồi đất 13. NĐ 69 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư 14. NĐ 84 Nghị định số 84/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ Quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai 15. QLĐĐ Quản lý đất đai 16. QLNN Quản lý nhà nước 17. QSD Quyền sử dụng 18. QSDĐ Quyền sử dụng đất 19. TN&MT Tài nguyên và Môi trường 20. TT 30 Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày 01 tháng 11 năm 2004 của Bộ TN&MT về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch SDĐ 21. UBND Ủy ban nhân dân 6
6. DANH MỤC BẢNG BIỂU Trang Bảng 2.2.1. Diện tích các loại đất của huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 67 Bảng 2.2.2 . Biến động cơ cấu đất đai năm 2010 so với năm 2005 tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 68 Bảng 2.2.3. Dân số trung bình qua các năm của Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 69 Bảng 2.2.4. Hệ thống giao thông tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang 70 Bảng 2.3.1. Mô tả điều tra nghiên cứu bằng phiếu hỏi 71 7
7. LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là giá đỡ cho toàn bộ sự sống của con người và là tư liệu sản xuất chủ yếu của ngành nông nghiệp. Đất đai gắn liền với chủ quyền lãnh thổ của mỗi quốc gia, mỗi dân tộc. Quản lý đất đai là yêu cầu và là nhiệm vụ hàng đầu của mỗi nhà nước trong bất kỳ giai đoạn lịch sử nào. Ngày nay khi xã hội phát triển, dân số gia tăng, nhu cầu dùng đất làm nơi cư trú, làm tư liệu sản xuất ngày càng lớn thì đất đai lại càng trở lên quí hiếm hơn bao giờ hết. Do vậy, yêu cầu quản lý để sử dụng đất một cách tiết kiệm, hiệu quả là là vô cùng cần thiết. Là một cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước, chính quyền cấp huyện quản lý một vùng miền nhất định với những nét đặc trưng riêng về điều kiện tự nhiên và xã hội, có vai trò hết sức quan trọng trong quản lý đất đai theo mục đích yêu cầu đặt ra. Tuy nhiên, QLNN về đất đai ở cấp huyện những năm gần đây bộc lộ nhiều vấn đề bất cập cần có những nghiên cứu nghiêm túc bằng luận cứ khoa học để có chính sách, biện pháp điều chỉnh phù hợp. Tân Yên là huyện miền núi thuộc tỉnh Bắc Giang. Trong những năm qua, cùng với các lĩnh vực khác, QLNN đối với đất đai của huyện Tân Yên đã góp phần không nhỏ vào phát triển KT-XH của tỉnh Bắc Giang nói chung và của huyện Tân Yên nói riêng. Tuy nhiên công tác QLNN đối với đất đai còn nảy sinh nhiều vấn đề bất cập như: Tình trạng quy hoạch sử dụng đất manh mún nhỏ lẻ; tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm và còn nhiều sai phạm; thu hồi đất khó khăn không đáp ứng được yêu cầu, tiến độ các dự án phát triển kinh tế, xã hội; thị trường bất động sản phát triển không lành mạnh; vi phạm pháp luật đất đai như lấn chiếm đất, sử dụng đất sai mục đích diễn ra thường xuyên ở nhiều nơi không được xử lý kịp thời; cán bộ chuyên môn thiếu tinh thần trách nhiệm trong quản lý đất đai và có nhiều sai phạm làm cho quản lý nhà nước đối với đất đai kém hiệu quả, giảm sút lòng tin của nhân dân vào Đảng, vào chính quyền Nhà nước. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, trong đó có chính sách pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai chưa đồng bộ, còn bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn đang diễn ra hiện nay, cần phải sớm sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện. 8
8. Từ những lý do trên, em chọn đề tài nghiên cứu: " Thực tiễn thi hành Pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang " với mong muốn góp phần tìm ra nguyên nhân và những giải pháp giải quyết những hạn chế, bất cập trong chính sách pháp luật về QLNN đối với đất của chính quyền cấp huyện, nâng cao hiệu quả QLNN đối với đất đai của chính quyền cấp huyện nói chung và của chính quyền huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang nói riêng. 2. Tình hình nghiên cứu: Đã có nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu vấn đề quản lý nhà nước đối với đất đai, nhưng tiêu biểu là các công trình sau: Luận văn tiến sỹ kinh tế của Trần Thế Ngọc(1997) “ Chiến lược quản lý đất đai Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2010 ” với nội dung nghiên cứu chủ yếu về công tác lập và quản lý quy hoạch sử dụng đất của Thành phố Hồ Chí Minh; Luận văn tiến sỹ Luật học của Nguyễn Quang Tuyến (2003) “ Địa vị pháp lý của người SDĐ trong các giao dịch dân sự, thương mại về đất đai”, nghiên cứu các quy định của pháp luật về địa vị của người SDĐ ảnh hưởng đến các giao dịch đất đai cũng như việc quản lý, thúc đẩy sự phát triển của thị trường BĐS và hoàn thiện pháp luật đất đai; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước của PGS-TS Phạm Hữu Nghị (2000) “Những quy định về chuyển QSD đất”. Ngoài ra còn một số đề tài khoa học cấp Bộ do Viện nghiên cứu Địa chính thực hiện; các bài báo viết về các vấn đề cụ thể như: Thị trường BĐS, công tác GPMB, công tác cấp giấy chứng nhận QSD đất .[33]. Nhìn chung, các công trình nghiên cứu về QLNN đối với đất đai của các nhà khoa học đã chỉ ra nhiều nguyên nhân tồn tại trong QLNN đối với đất đai nói chung nhưng chưa mang tính chuyên sâu, chuyên đề về QLNN đối với đất đai của chính quyền cấp huyện. Những nghiên cứu chuyên sâu hơn về QLNN đối đất đai của chính quyền cấp huyện có thể kể đến đề tài nghiên cứu cấp Bộ: “Đánh giá thực trạng và những giải pháp tăng cường công tác QLNN về đất đai tại huyện Đồng Hỷ, tỉnh Thái Nguyên” (2006) của tác giả TS. Nguyễn Khắc Thái Sơn, trường Đại học Nông Lâm Thái Nguyên [31]; Luận án tiến sỹ kinh tế: “ Hoàn thiện QLNN về đất đai của chính quyền quận Tây Hồ”(2007) của tác giả Nguyễn Thế Vinh [33]. 9
9. Tuy nhiên các tác giả Nguyễn Khắc Thái Sơn và Nguyễn Thế Vinh quan tâm nghiên cứu nguyên nhân và đưa ra các giải pháp về tổ chức, hành chính nhằm tăng cường hiệu quả QLNN về đất đai của chính quyền cấp huyện, chưa có những nghiên cứu sâu sắc yếu tố pháp luật tác động đến hiệu lực, hiệu quả quản lý đất đai. 3. Mục đích nghiên cứu của luận văn Luận văn phân tích những lý luận cơ bản về QLNN đối với đất đai, các quy định của pháp luật về QLNN đối với đất đai; Phân tích các vấn đề pháp lý và thực tiễn để tìm ra nguyên nhân thành công và những bất cập trong chính sách pháp luật về QLNN đối với đất đai, những bất cập trong thực tiễn thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên nói riêng và của chính quyền cấp huyện nói chung. Từ lý luận, kết quả phân tích và đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang, Luận văn đề xuất những giải pháp phát huy những mặt đã làm được, khắc phục những hạn chế, tăng cường hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với đất đai trên địa bàn huyện Tân Yên; đồng thời để đề xuất, kiến nghị một số giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật tăng cường hiệu quả QLNN đối với đất đai của chính quyền cấp huyện. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động QLNN đối với đất đai của HĐND và UBND cấp huyện; các văn bản điều chỉnh hoạt động thi hành pháp luật và phương thức thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang. Phạm vi nghiên cứu: Hệ thống văn bản pháp luật đất đai năm 2003, Luật Khiếu nại Tố cáo năm 1998 được sửa đổi bổ sung đến năm 2005, Bộ luật Dân sự năm 2005, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008; các văn bản, quyết định pháp luật trong hoạt động QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên, thời gian từ năm 2005 đến 2010. Luận văn không nghiên cứu những nội dung mang tính kỹ thuật của hoạt động quản lý hoặc thẩm quyền quản lý của chính quyền cấp tỉnh, trung ương như: xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; thống kê, kiểm kê đất đai; khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất mà chỉ đi sâu vào các quy định của pháp 10
10. luật điều chỉnh hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu: Trong quá trình thực hiện đề tài, Tác giả sử dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lê Nin về duy vật lịch sử và duy vật biện chứng; sử dụng phương pháp thống kê, phân tích, so sánh, tổng hợp; sử dụng nguồn số liệu từ phương pháp thu thập qua sách báo, các báo cáo của chính quyền huyện Tân Yên và số liệu thu thập từ điều tra, phỏng vấn; kết hợp nghiên cứu lý luận với phân tích thực tiễn thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai của chính quyền huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang để chứng minh đề xuất giải pháp và kiến nghị liên quan đến vấn đề nghiên cứu. 6. Những đóng góp mới của luận văn: Luận văn là công trình nghiên cứu toàn diện, chi tiết những quy định của pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện và thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang. Về mặt lý luận: Luận văn phân tích, bổ sung những lý luận cơ bản về quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện; phân tích các vấn đề pháp lý về quản lý nhà nước đối với đất đai trên cơ sở thực tiễn quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang. Về mặt thực tiễn: Luận văn đưa ra các kiến nghị và giải pháp thích hợp hoàn thiện phương thức thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên, góp phần thúc đẩy KT-XH huyện Tân Yên phát triển. Bên cạnh đó, những lý luận mà Luận văn đưa ra có thể sử dụng cho chính quyền cấp huyện sử dụng trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai; hoàn thiện chính sách pháp luật về QLNN đối với đất đai. So với những công trình đã nghiên cứu, Luận văn kế thừa kết quả nghiên cứu của những công trình nghiên cứu trước, bên cạnh đó, Luận văn đã có những nghiên cứu, đóng góp cho hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên nói riêng và chính quyền cấp huyện nói chung. Luận văn có giá trị tham khảo đối với những người quan tâm đến lĩnh vực quản lý nhà nước đối với đất đai nói chung. 11
11. 7. Kết cấu của Luận văn: Ngoài Lời nói đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, Luận văn gồm 3 chương với kết cấu và nội dung nghiên cứu như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện; Chương 2: Thực trạng pháp luật về QLNN đối với đất đai của chính quyền cấp huyện và thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang; Chương 3: Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện Pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang. 12
12. Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP HUYỆN 1.1. Một số vấn đề lý luận về quản lý nhà nƣớc đối với đất đai của chính quyền cấp huyện 1.1.1. Khái niệm về quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện. Đất đai là một loại hàng hóa, tài sản đặc biệt. Đất đai gắn liền với chủ quyền lãnh thổ của mỗi quốc gia, mỗi dân tộc, do đó bất kỳ quốc gia nào cũng đòi hỏi sự can thiệp và điều tiết của nhà nước đối với đất đai. Ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, có nghĩa là QLNN về đất đai phải thể hiện được vai trò làm chủ của người dân thông qua các hoạt động kiểm tra giám sát; SDĐ nhằm đem lại hiệu quả lớn nhất cho người dân, cho cộng đồng, cho xã hội. Nhà nước trong đó có chính quyền địa phương các cấp là Nhà nước của dân, do dân bầu ra và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai tại địa bàn theo quy định của pháp luật. Nhà nước thể hiện vai trò chủ sở hữu đối với đất đai thông qua việc ban hành, tổ chức thực hiện và giám sát thực hiện các chính sách về đất đai [34]. Cấp huyện là cấp chính quyền được thành lập để thực hiện chức năng QLNN theo địa bàn. Trên thực tế, QLNN đối với đất đai là lĩnh vực quản lý chủ yếu của chính quyền cấp huyện; những biến động về đất đai trong nền kinh tế thị trường diễn ra hàng ngày, hàng giờ và chỉ có chính quyền địa phương mới có thể nắm bắt, giải quyết được kịp thời, do vậy việc phân cấp cho chính quyền địa phương theo một thể thống nhất trong quản lý là một xu thế của QLNN về đất đai [28]. Từ những vấn đề trên, tác giả đề xuất khái niệm: QLNN đối với đất đai trên địa bàn cấp huyện là hoạt động của các cơ quan nhà nước thực hiện và bảo vệ quyền đại diện sở hữu đối với đất đai của Nhà nước trong phạm vi địa bàn huyện; là sự phối hợp để thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý được giao của chính quyền cấp huyện với các đơn vị khác thuộc hệ thống QLNN về đất đai theo pháp luật quy định, nhằm mang lại môi trường thuận lợi nhất cho người SDĐ trong việc thực hiện các quyền và nghĩa 13
13. vụ của mình đối với đất đai; đảm bảo đất đai được sử dụng hiệu quả cao cho các mục tiêu phát triển KT- XH vì con người, cộng đồng, xã hội cũng như bảo vệ môi trường sống bền vững trên địa bàn huyện [33]. 1.1.2. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền cấp huyện Quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện theo các nguyên tắc chủ yếu sau: Một là, Đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của nhà nước đối với đất đai. Đất đai là tài nguyên của quốc gia, là tài sản chung của toàn dân, vì vậy, chỉ có Nhà nước, chủ thể duy nhất đại diện hợp pháp cho toàn dân mới có toàn quyền trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, thể hiện sự tập trung quyền lực và thống nhất của Nhà nước trong quản lý nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Chính quyền cấp huyện thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu QLNN đối với đất đai trên địa bàn theo pháp luật quy định nhằm tạo điều kiện cho người SDĐ trên địa bàn có thể phát huy tối đa các quyền đối với đất đai, sao cho đất đai được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả phục vụ tốt nhất các mục tiêu phát triển KT-XH trên địa bàn [32]. Hai là, Đảm bảo phân quyền gắn liền với các điều kiện bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ. Chính quyền cấp huyện thực hiện QLNN đối với đất đai trên địa bàn trong phạm vi thẩm quyền, trách nhiệm pháp luật quy định. Cơ quan tài nguyên và môi trương ở huyện chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp huyện trong QLNN đối với đất đai. Chính quyền cấp tỉnh có trách nhiệm hỗ trợ, phối hợp, kiểm tra chặt chẽ tình hình thực hiện nhiệm vụ của cấp huyện. Chính quyền cấp huyện có trách nhiệm kiểm tra, giám sát, hỗ trợ chính quyền xã và thực hiện quyền giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất của các HGD&CN trên địa bàn [33]. Ba là, Thực hiện tập trung dân chủ trong QLNN về đất đai của chính quyền cấp huyện. Chính quyền huyện thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu trong hoạt động quản lý, sử dụng đất đai; thực hiện quyền chủ sở hữu toàn dân về đất đai bằng việc tạo điều kiện để người dân có thể tham gia giám sát hoạt động QLNN của chính quyền cấp huyện trực tiếp hoặc thông qua tổ chức HĐND và các tổ chức chính trị- xã hội tại huyện[33]. 14
14. Bốn là, Đảm bảo kết hợp quản lý theo ngành với địa phương và vùng lãnh thổ trong quản lý nhà nước đối với đất đai. Chính quyền cấp huyện thống nhất QLNN về đất đai theo địa giới hành chính, có sự hài hoà giữa quản lý theo lãnh thổ và quản lý theo chuyên ngành. Chính quyền cấp huyện có trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan tỉnh, trung ương đóng trên địa bàn hoạt động, đồng thời có quyền giám sát kiểm tra các cơ quan này trong việc thực hiện pháp luật đất đai, cũng như các quy định khác của Nhà nước; có quyền xử lý hoặc kiến nghị xử lý nếu có vi phạm [32]; [33]. Năm là, Đảm bảo tính kế thừa và tôn trọng lịch sử: Phân cấp QLNN đối với đất đai hiện nay đòi hỏi chính quyền cấp huyện phải giải quyết, xử lý nhiều vấn đề do lịch sử để lại như việc đòi lại đất cha ông, xử lý cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do lấn chiếm đất, đất sử dụng do được giao trái thẩm quyền ; việc giải quyết phải đảm bảo kế thừa các quy định luật pháp của Nhà nước trước đây, cũng như tính lịch sử trong QLĐĐ qua các thời kỳ của cách mạng [33]. 1.1.3. Mục đích quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện QLNN đối với đất đai nói chung và QLNN đối với đất đai của chính quyền cấp huyện đều nhằm đảm bảo 3 mục đích cơ bản sau: Một là, Đảm bảo SDĐ hợp lý, hiệu quả. Đất đai là một tài nguyên quý giá, tài sản, tư liệu sản xuất đặc biệt, không tái tạo được, do vậy đất đai cần được sử dụng một cách khoa học, tiết kiệm, nhằm mang lại nguồn lợi ích cao nhất cả về mặt vật chất và tinh thần cho mọi người, đảm bảo đất đai được sử dụng lâu dài theo đúng mục đích, đúng quy hoạch, kế hoạch SDĐ được phê duyệt. Ngoài ra, sự can thiệp của chính quyền cấp huyện còn nhằm phát huy những tích cực và hạn chế tiêu cực. Trong thực tế, xẩy ra nhiều trường hợp mâu thuẫn về lợi ích, mà tự bản thân nó không giải quyết được, những mâu thuẫn đó thường là mâu thuẫn giữa lợi ích cá nhân và lợi ích cộng đồng, mâu thuẫn giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài. Để giải quyết được cần phải có được sự tác động, hỗ trợ của chính quyền để bảo vệ lợi ích công cộng [32]; [33]. Hai là, Đảm bảo tính công bằng trong quản lý và SDĐ. Các chính sách quản lý của Nhà nước, nhằm bảo đảm sự phân bổ hợp lý giữa lợi ích thu được với chi phí phải bỏ ra tương ứng cho các bộ phận dân cư khác nhau. Về nguyên tắc, Nhà nước không để cho nhóm dân cư này gây tác hại cho nhóm dân cư khác mà không chịu sự trừng 15
15. phạt. Việc phân bổ đất thường chịu sự tác động của quy luật kinh tế thị trường là tối đa hóa lợi nhuận, do đó chính sách của Nhà nước có nhiệm vụ điều hòa lợi ích để đảm bảo sự công bằng. Ngoài ra chính sách đất đai của Nhà nước nhằm tạo điều kiện cho mọi tầng lớp dân cư được tiếp cận với việc SDĐ được dễ dàng [33]. Sự công bằng được thể hiện ở việc chính quyền cấp huyện đảm bảo các quyền của người SDĐ được Nhà nước cho phép. Mọi người đều có cơ hội và bình đẳng trước pháp luật về đất đai. Chính quyền cấp huyện thay mặt cho Nhà nước QLĐĐ và giao đất lâu dài, ổn định cho HGĐ & CN, khuyến khích họ khai thác và SDĐ theo hướng có hiệu quả cũng như xử lý nếu sai phạm. Khi cần thu hồi đất cho các mục đích KT- XH, chính quyền cấp huyện thay mặt Nhà nước thực hiện những chính sách bồi thường thoả đáng. Quyền lợi của người bị thu hồi đất được bảo đảm bù đắp những thiệt hại bị mất đi vì lợi ích chung, giúp cho người SDĐ yên tâm đầu tư phát triển đất đai. Ba là, Đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước huyện. Nguồn thu từ đất hiện nay là một trong những nguồn thu chính cho ngân sách cấp huyện bao gồm: Tiền thu từ giao đất có thu tiền SDĐ, chuyển mục đích SDĐ từ đất được Nhà nước giao không thu tiền SDĐ sang đất được Nhà nước giao có thu tiền SDĐ; chuyển từ hình thức thuê đất sang hình thức được Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ; thuế sử dụng đất, phí, lệ phí đất đai; các khoản thu nhập khác từ đất đai như: các khoản thu từ cho thuê, góp vốn bằng đất hoặc trực tiếp tham gia đầu tư và kinh doanh đất đai nhằm tạo ra lợi nhuận từ đất; các khoản thu từ việc Nhà nước tạo ra các giá trị gia tăng về đất đai do đầu tư hạ tầng; các khoản thu từ việc xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai; tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và SDĐ. Chính quyền cấp huyện cần có chính sách phát huy nguồn vốn đất đai, bảo đảm các nguồn thu tài chính từ đất cho ngân sách, đồng thời cần điều tiết hợp lý các khoản thu, chi ngân sách, phần giá trị tăng thêm của đất do quy hoạch, các khoản thu do đầu tư thu được từ đất đai [33]. 1.1.4. Phương pháp quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện Phương pháp QLNN đối với đất đai là tổng thể những cách thức tác động có mục đích của Nhà nước lên hệ thống đất đai và chủ SDĐ nhằm đạt được mục tiêu đã 16
16. đề ra. Trong QLNN đối với đất đai của chính quyền các cấp nói chung và của chính quyền cấp huyện nói riêng sử dụng 3 phương pháp chủ yếu sau: Một là, Phương pháp hành chính. Là phương thức tác động trực tiếp của chính quyền thông qua các quyết định dứt khoát có tính chất bắt buộc tác động đến đối tượng quản lý, nhằm thực hiện mục tiêu QLNN (ví dụ: quyết định giao đất, quyết định thu hồi đất, quyết định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch SDĐ ) cũng như các mệnh lệnh hành chính và kiểm tra việc chấp hành các quy tắc mệnh lệnh hành chính. Phương pháp hành chính có tác động ngay, có hiệu lực ngay từ khi ban hành quyết định. Chính vì vậy, phương pháp hành chính rất cần thiết trong các trường hợp chính quyền cấp huyện sử dụng công cụ hành chính để ban hành các quyết định hành chính như: phê duyệt quy hoạch, kế hoạch SDĐ, thu hồi đất đai, xử lý các vi phạm trong quản lý và SDĐ Khi ra các quyết định hành chính, người ban hành cần có đủ năng lực quản lý, thu thập và phân tích thông tin nhằm đảm bảo cho quyết định hành chính được thi hành; phải dự báo được những phát triển chính, tính toán đầy đủ các các lợi ích, các khía cạnh có liên quan. Khi sử dụng quyết định hành chính cần gắn chặt quyền hạn và trách nhiệm của người ra quyết định. Mỗi cán bộ, mỗi bộ phận phải có trách nhiệm đầy đủ về việc sử dụng các quyền đó. Bởi vì, cấp ra quyết định càng cao thì phạm vi ảnh hưởng của quyết định hành chính khi sai sót xảy ra càng lớn. Phương pháp hành chính cần được phân biệt với kiểu quản lý hành chính quan liêu bao cấp, do việc lạm dụng các kỷ luật hành chính, sử dụng các mệnh lệnh hành chính thiếu cơ sở khoa học, theo ý muốn chủ quan, lạm dụng các quyết định hành chính trong QLNN về kinh tế. Thường những quyết định, những mệnh lệnh hành chính kiểu đó dễ gây tổn thất cho hệ thống, tạo cơ hội tốt cho tham nhũng, lãng phí trong QLNN về đất đai, gây thiệt hại cho Nhà nước, làm giảm khả năng sáng tạo cho người quản lý và SDĐ [32]; [33]. Hai là, Phương pháp kinh tế. Là phương thức tác động vào đối tượng SDĐ thông qua các lợi ích kinh tế. Là cách thức tác động gián tiếp của chính quyền cấp huyện lên đối tượng quản lý nhằm làm cho họ quan tâm đến hiệu quả cuối cùng của hoạt động, từ đó đối tượng tự giác, chủ động thực hiện theo yêu cầu quản lý. Phương pháp kinh tế chính là phương pháp tác động thông qua sự vận động của các phạm trù 17
17. kinh tế. Chính quyền cấp huyện tác động lên đối tượng quản lý trên cơ sở vận dụng các phạm trù kinh tế, các đòn bẩy kinh tế, các định mức kinh tế- kỹ thuật (ví dụ: các chính sách miễn giảm tiền SDĐ, ghi nợ tiền SDĐ; hạn mức giao đất, cho thuê đất; các chính sách về giá đất ). Các chính sách này làm cho đối tượng bị quản lý tự lựa chọn phương án hiệu quả nhất trong phạm vi của họ. Phương pháp kinh tế tạo ra sự quan tâm vật chất thiết thực cho đối tượng bị quản lý, cho nên tác động rất nhạy bén, linh hoạt, phát huy được tính chủ động của mỗi cá nhân và tập thể. Nếu áp dụng biện pháp kinh tế đúng đắn, các lợi ích được thực hiện thoả đáng thì tập thể, con người trong hệ thống sẽ quan tâm hoàn thành nhiệm vụ. Điều này giúp cho các cơ quan chính quyền giảm được việc điều hành, kiểm tra đôn đốc và đất đai sẽ được sử dụng hiệu quả hơn, mang lại nhiều lợi ích cho cá nhân, cộng đồng, xã hội. Mặt khác đất đai là tài sản quốc gia nên nó phản ánh lợi ích chung của xã hội. Chú ý đến lợi ích con người tức là phát huy đầy đủ tính tích cực sáng tạo của con người. Lợi ích không chỉ là động lực mà quan trọng hơn là phương tiện quản lý. Điều kiện để QLNN về đất đai có hiệu quả là chính quyền cấp huyện cần kết hợp hài hoà ba lợi ích: lợi ích cá nhân, lợi ích tập thể và lợi ích của xã hội bằng cách thiết lập các chiến lược phát triển KT- XH phù hợp với các quy luật phát triển; xây dựng các quy hoạch, kế hoạch SDĐ một cách hợp lý; sử dụng linh hoạt các phương pháp quản lý đồng thời thực hiện tốt công cụ luật pháp nhằm phát huy tính chủ động và sáng tạo của con người trong quản lý và SDĐ. Tuy nhiên, khi sử dụng phương pháp kinh tế các nhà quản lý cần nghiên cứu kỹ lưỡng từng trường hợp cụ thể, từng quy luật cụ thể để đưa ra những quyết định hợp lý nhất và hạn chế những tác động tiêu cực [32]; [33]. Ba là, Phương pháp tuyên truyền giáo dục. Tuyên truyền giáo dục là biện pháp tác động của chính quyền vào nhận thức, tình cảm của người dân và cán bộ quản lý, nhằm nâng cao tính tự giác, tính tích cực và nhiệt tình tham gia vào các hoạt động QLNN về đất đai. QLNN về đất đai của chính quyền cấp huyện chỉ có thể thành công khi nó nhận được thái độ và hành động ủng hộ, hưởng ứng của người dân. Nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện là tuyên truyền, vận động, giáo dục làm cho người dân và cán bộ quản lý nâng cao tính tự giác, tính tích cực, nhiệt tình tham gia vào các hoạt động QLNN về đất đai. Chẳng hạn như: tuyên truyền để người dân tham gia đóng góp ý kiến vào quy hoạch, kế hoạch SDĐ, chấp hành các quyết định của cơ quan nhà nước 18