Luận văn Thực tiễn thi hành pháp luật về giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh

Nội dung text: Luận văn Thực tiễn thi hành pháp luật về giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHAN NGỌC LONG THùC TIÔN THI HµNH PH¸P LUËT VÒ GI¶I PHãNG MÆT B»NG ë TØNH Hµ TÜNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI – 2012 1
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHAN NGỌC LONG THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ GIẢI PHÓNG MẶT BẮNG Ở TỈNH HÀ TĨNH Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Doãn Hồng Nhung hµ néi – 2012 2
3. MỤC LỤC Tran g Trang phô b×a Lời cam đoan Môc lôc Danh mục các chữ viết tắt Danh môc phô lôc MỞ ĐẦU 1 CH¦¥NG 1: lý luËn chung vÒ NHµ N¦íC THU HåI §ÊT, gi¶i phãng mÆt b»ng Vµ ph¸p luËt vÒ nhµ n•íc thu håi ®Êt, gi¶i phãng mÆt b»ng 6 1.1. Khái niệm về thu hồi đất 6 1.2. Kh¸i niÖm vÒ gi¶i phãng mÆt b»ng 8 1.3. Khái niệm về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất 9 1.4. ChÝnh s¸ch hç trî, t¸i ®Þnh c• khi Nhµ n•íc thu håi ®Êt 11 1.5. Vai trò của bồi thường, giải phóng mặt bằng 11 1.5.1. Bồi thường, giải phóng mặt bằng nhằm bảo đảm lợi ích công cộng 11 1.5.2. Bồi thường, giải phóng mặt bằng nhằm giải quyết hài hoà giữa lợi ích nhà nước với lợi ích của người bị thu hồi đất 12 1.5.3. Bồi thường, giải phóng mặt bằng nhằm ổn định cuộc sống lâu dài cho người bị thu hồi đất 12 1.6. Lược sử pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng 13 1.6.1. Giai đoạn trước khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời 13 1.6.2. Giai đoạn sau khi Luật Đất đai năm 1993 ban hành đến trước khi Luật Đất đai năm 2003 ban hành 14 1.6.3. Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 đến nay 16 1.7. Pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng của Trung Quốc và những bài học kinh nghiệm có thể học tập, vận dụng ở Việt Nam 19 1.7.1. Pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng của Trung Quốc 19 1.7.2. Những bài học kinh nghiệm có thể học tập, vận dụng ở Việt Nam 23 1.8. Những quy định của pháp luật Việt Nam về thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 25 1.8.1. Thẩm quyền thu hồi đất 25 4
4. 1.8.2. Phạm vi và đối tượng được bồi thường khi thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 25 1.8.3. Nguyên tắc và điều kiện được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 26 1.8.4. Phân loại bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 28 1.8.5. Quy định về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 32 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG Ở TỈNH HÀ 37 TĨNH 2.1. Tình hình về quản lý, sử dụng đất đai và bồi thường, giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh 37 2.1.1. Tình hình phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội của tỉnh Hà Tĩnh 37 2.1.2. Tình hình áp dụng các quy định pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai ở tỉnh Hà Tĩnh 38 2.1.3. Thực tiễn triển khai công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh 42 2.1.4. Tình hình áp dụng các quy định pháp luật về đào tạo nghề khi Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 43 2.1.5. Tình hình áp dụng các quy định pháp luật về tài chính và áp giá bồi 43 thường 2.2. Những quy định về bồi thường, giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh 44 2.3. Đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh 52 2.3.1. Về thuận lợi trong quá trình thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 52 2.3.2. Về những khó khăn, tồn tại trong quá trình thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 53 2.4. Những kết quả đạt được trong quá trình áp dụng pháp luật về thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở Hà Tĩnh 54 2.4.1. Kết quả trong quá trình thực hiện chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh 54 2.4.2. Những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thu hồi, giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh 66 2.4.3. Nguyên nhân của những khó khăn, tồn tại về thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh 70 CHƢƠNG GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI 5
5. ĐẤ3T, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG VÀ NÂNG CAO HI:ỆU QUẢ THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG Ở TỈNH HÀ TĨNH 72 3.1. Kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 72 3.1.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện các quy định về thu hồi đất 73 3.1.2. Hoàn thiện quy định về bồi thường khi thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 75 3.1.3. Hoàn thiện quy định về chính sách hỗ trợ, tái định cư 76 3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 78 3.2.1. Đẩy mạnh cải cách hành chính 78 3.2.2. Xây dựng đội ngũ cán bộ có năng lực về giải phóng mặt bằng 79 3.2.3. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, phòng chống tham nhũng, lãng phí trong giải phóng mặt bằng 80 3.3. Giải pháp về tổ chức thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng 81 3.4. Nâng cao hiệu quả giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh 83 KẾT LUẬN 87 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 89 PHỤ LỤC 95 6
6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BT : Bồi thường HT : Hỗ trợ TĐC : Tái định cư GPMB : Giải phóng mặt bằng UBND : Uỷ ban nhân dân HN : Hàng năm NN : Nông nghiệp TS : Thủy sản 7
7. DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1: Tổng hợp diện tích đất thu hồi của ba dự án nghiên cứu. Phụ lục 2: Tổng số hộ ảnh hưởng theo loại đất, mức độ bị ảnh hưởng. Phô lôc 3: Tæng hîp ®èi t•îng ®•îc båi th•êng vµ kh«ng ®•îc båi th•êng vÒ ®Êt t¹i ba dù ¸n. Phụ lục 4: Tổng hợp đơn giá bồi thường đất tại ba dự án. Phụ lục 5: Tổng hợp đơn giá bồi thường về tài sản tại ba dự án. Phụ lục 6: Tổng hợp các loại hình và mức hỗ trợ của ba dự án. 8
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là cơ sở quan trọng để sản xuất ra của cải vật chất cho xã hội, là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, là một bộ phận cơ bản của lãnh thổ quốc gia là yếu tố quan trọng để phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh. Trong thời gian qua Đảng và Nhà nước ta tiếp tục đẩy mạnh sự nghiệp đổi mới, tiến hành công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, hội nhập, mở cửa, trong đó, chú trọng đến việc phát triển công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ v.v , đã thu hút được nhiều chương trình, dự án đầu tư trên tất cả các lĩnh vực, góp phần phát triển mạnh mẽ về kinh tế- xã hội. Để có điều kiện cho các chương trình, dự án triển khai có hiệu quả, Nhà nước đã làm tốt công tác GPMB, thu hồi nhiều diện tích đất đai của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức. Hiện nay, nhằm đáp ứng đòi hỏi của phát triển kinh tế - xã hội, công tác quy hoạch đất đai đảm bảo tính bền vững, lâu dài, ổn định, sử dụng có hiệu quả, đúng mục đích là vấn đề được quan tâm hàng đầu. Để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực BT, HT, TĐC, thu hồi đất, GPMB, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật và ngày càng được hoàn thiện, nhất là từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực đến nay, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện BT, HT, TĐC, thu hồi đất, GPMB, góp phần quan trọng vào sự nghiệp phát triển chung của đất nước. Ở tỉnh Hà Tĩnh, những năm gần đây, nhờ thực hiện nhiều chính sách về kêu gọi, khuyến khích đầu tư một cách đúng đắn, tạo mọi điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư, nên đã thu hút được nhiều chương trình, dự án trong nước và ngoài nước, mang tầm trọng điểm Quốc gia, như: Khu kinh tế Vũng Áng; Dự án Formosa; Thủy lợi Ngàn Trươi - Cẩm Trang; Mỏ sắt Thạch Khê 9
9. Trong quá trình thực hiện thu hồi đất, GPMB, công tác BT, HT, TĐC phục vụ cho xây dựng các khu công nghiệp, chương trình, dự án đã đạt được những thành công nhất định, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư, tạo điều kiện phát triển kinh tế, ổn định xã hội Tuy nhiên, việc thu hồi đất, GPMB, BT, HT, TĐC, nhất là phục vụ cho các khu công nghiệp, chương trình, dự án nói chung, đang bộc lộ nhiều khó khăn, vướng mắc, thậm chí có nơi xảy ra khiếu kiện đông người kéo dài, trở thành “điểm nóng”, đã ảnh hưởng không nhỏ đến tiến độ thực hiện các chương trình, dự án nói riêng, sự phát triển kinh tế, an sinh xã hội nói chung. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, trong đó phải kể đến chính sách pháp luật về thu hồi, giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư còn chưa đồng bộ, bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn đang diễn ra hiện nay. Vì vậy, tôi mạnh dạn chọn đề tài: “Thực tiễn thi hành pháp luật về giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh” làm đề tài Luận văn Thạc sỹ Luật học của mình, nhằm góp một phần nhỏ bé vào việc hoàn thiện pháp luật về BT, HT, TĐC, thu hồi đất, giải phóng mặt bằng. 2. Tình hình nghiên cứu Trong thời gian vừa qua, đã có nhiều công trình nghiên cứu về BT, GPMB và các bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý được phát hành, đăng tải, nhưng nghiên cứu về thực tiễn thi hành pháp luật về GPMB với đặc thù của tỉnh Hà Tĩnh thì chưa có. Nguyễn Cảnh Quý, Viện Nhà nước và Pháp luật - Học Viện Chính trị- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh đã làm Luận án Tiến sỹ Luật học (năm 2001): Hoàn chỉnh Pháp luật đất đai Việt Nam, và chủ biên cuốn sách: Lịch sử pháp luật đất đai Việt Nam từ năm 1945 đến nay, NXB Chính trị - Hành chính, Hà Nội 2010; GS, TSKH. Đặng Hùng Võ (2004), Cơ chế bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Luật gia Nguyễn Thị Mai, Luật gia Trần Minh Sơn: Hỏi đáp pháp luật đất đai về bồi thường, 10
10. hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Nxb Tư pháp, Hà Nội 2005; Nguyễn Minh, Những điều cần biết về giá đất, bồi thường, hỗ trợ thu hồi đất, Nxb Tư pháp năm 2005; Nguyễn Vinh Diện (2006), Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; Nguyễn Duy Thạch (2007), Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (Qua thực tiễn thi hành tại Thành phố Hà Nội), Luận văn Thạc sỹ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; Lê Công Cường (2008), Hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam, Luận văn Thạc sỹ, Học viện Chính trị- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh; TS. Nguyễn Quang Tuyến, Pháp luật về bồi thường, tái định cư của Singapo và Trung Quốc - Những gợi mở cho Việt Nam hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái định cư, Tạp chí Luật học số 10/2010; TS. Trần Quang Huy, Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, Tạp chí Luật học số 10/2010; Hoàng Thị Nga (2010), Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam hiện nay: thực trạng và giải pháp, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; TS. Nguyễn Thị Nga, Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng các phương thức bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, Tạp chí Luật học số 5/2011; PGS, TS. Phạm Hữu Nghị, Về những điểm mới của Luật Đất đai năm 2003 qua hai lần sửa đổi, bổ sung, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (2004). Qua nghiên cứu, chúng tôi thấy, các công trình, bài viết nêu trên mới đề cập đến việc hoàn thiện cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai về BT, HT, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất, nhưng chưa đi sâu nghiên cứu vào lĩnh vực thu hồi, BT, HT, TĐC khi tiến hành GPMB để thực hiện các chương trình, dự án với đặc thù riêng có của tỉnh Hà Tĩnh, là một tỉnh kinh tế còn chưa phát triển, chủ yếu làm nông nghiệp, một số nơi sống dựa vào nghề rừng, nghề biển; khí hậu khắc nghiệt, thiên tai thường xuyên xảy ra, sản xuất còn phụ thuộc nhiều vào yếu tố thời tiết, tự nhiên; tư tưởng người dân còn mang 11
11. nặng tính dòng họ, làng xã, ngại thay đổi, di chuyển, nên việc chuyển đổi nghề nghiệp, TĐC rất khó khăn. Hơn nữa, trước tình hình phát triển mạnh mẽ trên tất cả các lĩnh vực, đang tiến hành hội nhập, mở cửa, có nhiều chính sách về BT, thu hồi đất, GPMB không phù hợp với thực tiễn ở một số địa phương, vùng miền nói chung, ở tỉnh Hà Tĩnh nói riêng, đòi hỏi phải nghiên cứu một cách có hệ thống và phân tích các quy định của pháp luật về GPMB để hoàn thiện nó. Trên cơ sở kết quả của các công trình đó nghiên cứu trước đây, tác giả có sự tổng hợp, kế thừa để nghiên cứu về một số vấn đề pháp lý về GPMB ở Việt Nam, thực tiễn thi hành pháp luật GPMB ở tỉnh Hà Tĩnh. Từ đó, đưa ra những nhận định, đánh giá và một số đề xuất giải pháp về lĩnh vực này. 3. Mục đích nghiên cứu của luận văn - Nghiên cứu những vấn đề lý luận chung pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thu hồi đất, giải phóng mặt bằng theo quy định của pháp luật đất đai; - Phân tích các vấn đề pháp lý và thực tiễn liên quan đến thực trạng thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh; - Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả thu hồi đất, giải phóng mặt bằng nói chung, ở Hà Tĩnh nói riêng trong thời gian tới; pháp luật về thu hòi đất, giải phóng mặt bằng. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Luận văn nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về GPMB, trong đó chú trọng đến quy định của pháp luật đất đai về việc thu hồi đất, BT, HT, TĐC; thực tiễn thi hành pháp luật về thu hồi đất, GPMB ở tỉnh Hà Tĩnh trong thời gian qua để thực hiện các chương trình, dự án trọng điểm (gắn với các văn bản quy phạm pháp luật về thu hồi đất, GPMB mới ban hành và văn bản quy phạm pháp luật đã áp dụng), tập trung vào Dự án đường nối Quốc lộ 1A đến mỏ sắt Thạch Khê (từ năm 2007 đến 2009), Dự án Khu liên hợp gang thép và cảng Sơn Dương của Tập đoàn Hưng Nghiệp Formosa - Đài Loan (từ năm 2007 đến 2010), Dự án cải thiện môi trường đô 12
12. thị miền Trung - Tiểu dự án thành phố Hà Tĩnh (từ năm 2007 đến 2009); và đề xuất giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu quả hoạt động GPMB; đồng thời về pháp luật thu hồi đất, GPMB. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, Luận văn sử dụng phương pháp thu thập thông tin, điều tra - tổng hợp và phân tích dữ liệu từ các nguồn văn bản pháp luật liên quan, tổng hợp thống kê, kết hợp nghiên cứu lý thuyết với phân tích thực trạng GPMB ở tỉnh Hà Tĩnh (kế thừa những tài liệu, số liệu của các công trình trước đây, tác giả tham khảo các báo cáo, kiến nghị, đề xuất của các tổ chức, cá nhân) và đưa ra một số đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động GPMB. 6. Kết quả mới của luận văn - Hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng. - Đánh giá các quy định pháp luật hiện hành và đề xuất các giải pháp để hoàn thiện các quy định của pháp luật về GPMB nói chung, nâng cao chất lượng công tác GPMB ở tỉnh Hà Tĩnh nói riêng trong thời gian tới. - Trên cơ sở nghiên cứu về thực tiễn thi hành pháp luật về thu hồi đất, GPMB ở tỉnh Hà Tĩnh, Luận văn đề xuất bổ sung các quy định của pháp luật, theo đó cần có quy định bồi thường, hỗ trợ cho ngư dân, những người sống bằng nghề biển khi Nhà nước lấy mặt biển, ngư trường (cần coi đây là một dạng mặt bằng nhưng có tính chất riêng biệt, khác với đất liền) để thực hiện các chương trình dự án (cảng biển, dầu khí ) làm ảnh hưởng đến sản xuất và đời sống của họ. 7. Kết cấu luận văn Ngoài lời nói đầu, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 3 chương: Chƣơng 1: Lí luận chung về Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng và pháp luật về Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng. 13
13. Chƣơng 2: Thực trạng áp dụng pháp luật về thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh. Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, giải phóng mặt bằng và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở tỉnh Hà Tĩnh. 14
14. CHƢƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 1.1. Khái niệm về thu hồi đất Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn lực quan trọng nhất để phát triển kinh tế- xã hội, đảm bảo ổn định quốc phòng, an ninh. Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, Nhà nước giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài, được chuyển quyền sử dụng theo quy định của pháp luật (Điều 17, Điều 18). Như vậy, chỉ Nhà nước mới có tư cách là người đại diện sở hữu toàn dân đối với đất đai. Luật Đất đai năm 2003 đã có nhiều quy phạm pháp luật quy định về BT, HT, TĐC khi Nhà nước GPMB. Cùng với nó, Chính phủ, các bộ liên quan đã ban hành nhiều văn bản để điều chỉnh quan hệ phát sinh trong lĩnh vực này. Ở tỉnh Hà Tĩnh, UBND tỉnh, một số sở, ban, ngành, địa phương cũng đã ban hành nhiều văn bản để cụ thể hóa chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về BT, HT, TĐC, GPMB nhằm áp dụng có hiệu quả trên địa bàn. Điều 4, Luật Đất đai năm 2003 đã giải thích rõ: thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu hồi đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý. Có thể hiểu thu hồi đất là tổng hợp những hành vi của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền được tiến hành theo một trình tự, thủ tục theo luật định, nhằm chấm dứt một quan hệ về đất đai. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: Thứ nhất, thu hồi đất vì lý do vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế. 15
15. Thứ hai, thu hồi đất vì lý do đương nhiên: khi tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước hoặc cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất; đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền; đất bị lấn, chiếm; cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế; người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết thời hạn. Thứ ba, thu hồi đất do lỗi của người sử dụng: sử dụng đất không đúng mục đích, sử dụng đất không có hiệu quả; cố ý hủy hoại đất; cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước; đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn mười tám tháng liền; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn hai mươi bốn tháng liền; đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền hoặc tiến độ sử dụng đất chậm hơn hai mươi bốn tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư, kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất đó cho phép [28, tr.18-19]. * Phân biệt thu hồi đất với thu hồi các tài sản khác Giữa thu hồi đất với thu hồi các tài sản khác có những điểm khác nhau cơ bản sau đây: - Một là, chủ thể thu hồi đất chỉ là UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện; còn chủ thể thu hồi các tài sản khác có thể là các cơ quan chức năng (tòa án, viện kiểm sát, công an, thi hành án ). Vì vậy, chủ thể thu hồi đất hẹp hơn chủ thể thu hồi các tài sản khác. - Hai là, khi thu hồi đất có thể người sử dụng đất không có lỗi hoặc có lỗi; còn thu hồi các tài sản khác thường thì do người bị thu hồi đó có lỗi. 16
16. - Ba là, trình tự, thủ tục thu hồi đất được tiến hành chặt chẽ, nhiều công đoạn, công khai, các bên có thể được thỏa thuận một số điều khoản; còn thủ tục thu hồi tài sản khác tiến hành đơn giản hơn, có khi chỉ cần thực hiện giữa cơ quan chức năng và người bị thu hồi (không công khai); người bị thu hồi không được thỏa thuận. - Bốn là, mục đích của thu hồi đất mang tính tổng thể (phục vụ quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế), còn thu hồi khác mang tính phục vụ công việc cụ thể nào đó. 1.2. Khái niệm về giải phóng mặt bằng GPMB là một khái niệm suy rộng của công tác thu hồi đất phục vụ quốc phòng, an ninh và các dự án phát triển kinh tế - xã hội, bao gồm các công đoạn từ BT cho đối tượng sử dụng đất, giải toả các công trình trên đất, di chuyển người dân, tạo mặt bằng cho triển khai các công trình, dự án, đến việc HT, TĐC cho người bị thu hồi đất, tái tạo lại việc làm, sản xuất, kinh doanh, ổn định cuộc sống cho họ. Quá trình thực hiện BT, GPMB luôn phải giải quyết dung hoà mâu thuẫn về lợi ích của hai nhóm đối tượng: người được giao đất (trong đó có cả cơ quan nhà nước) luôn tìm cách giảm chi phí BT, GPMB; người bị thu hồi đất luôn đòi hỏi được trả BT “càng nhiều, càng tốt”, mà trước hết phải là thoả đáng, mặt khác trong nội bộ những người được BT, có người chấp hành tốt chính sách pháp luật đất đai, có người chấp hành chưa tốt, do đó, đòi hỏi phải xử lý công bằng cũng là một việc hết sức khó khăn. GPMB là vấn đề vừa có tính “thời vụ” vừa mang tính “cấp bách” của phát triển mà nhiều nước trên thế giới hiện nay cần có đất để phát triển sản xuất, kinh doanh đang phải đương đầu. Trong những năm gần đây vấn đề này trở thành trung tâm của dư luận, là một trong những mối quan tâm hàng đầu của các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý, nhà đầu tư. Thực tiễn chứng minh rằng, làm tốt công tác GPMB không chỉ tạo được môi trường thông thoáng cho phát triển, thu hút được đầu tư, mà còn góp phần làm lành 17
17. mạnh nhiều quan hệ xã hội, củng cố được lòng tin của nhân dân, khắc phục tệ quan liêu, chống tham nhũng, lãng phí. 1.3. Khái niệm bồi thƣờng thiệt hại khi Nhà nƣớc thu hồi đất Thuật ngữ bồi thường theo Từ điển Tiếng Việt được hiểu là: đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất mà mình phải chịu trách nhiệm [50, tr.82]. Trong lĩnh vực pháp luật, BT được đặt ra khi người này có hành vi gây thiệt hại cho người khác, quan hệ phát sinh được nhiều ngành luật đề cập: dân sự, lao động, hôn nhân gia đình, tài chính, ngân hàng Đối với ngành luật đất đai, bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thực hiện GPMB đã được quy định từ lâu, tại Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, Chương II xác định: "Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng". Từ đó đến nay, qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung, Luật Đất đai năm 2003; Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003 (sau đây gọi tắt là Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004); Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi tắt là Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004); Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai (sau đây gọi tắt là Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006); Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ về bổ sung về quy hoạch, sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (sau đây gọi tắt là Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009), đã quy định rất rõ về vấn đề này. Tại Khoản 6, Điều 4, Luật Đất đai năm 2003: "Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi". 18
18. Điều 14, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định: Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng có đủ điều kiện quy định thì được bồi thường. Như vậy, bồi thường thiệt hại là hậu quả pháp lý trực tiếp của việc Nhà nước thu hồi đất. * Phân biệt giữa bồi thƣờng khi Nhà nƣớc giải phóng mặt bằng với bồi thƣờng thiệt hại dân sự Quan niệm bồi thường được hiểu là đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất và tinh thần mà mình phải chịu trách nhiệm. Giữa bồi thường khi Nhà nước GPMB với bồi thường thiệt hại dân sự có sự khác nhau ở một số điểm cơ bản. Về chủ thể bồi thường: bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, GPMB là trách nhiệm của Nhà nước (nghĩa vụ) - chủ thể duy nhất; còn chủ thể của bồi thường thiệt hại trong dân sự thì chủ thể rộng hơn, có thể là tổ chức, cá nhân, hộ gia đình khi thực hiện nghĩa vụ của mình do có hành vi gây thiệt hại đối với người khác. Về chủ thể được bồi thường: đối với bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, GPMB, chủ thể được BT là người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi và có đủ các điều kiện theo quy định; còn chủ thể được BT thiệt hại trong dân sự có thể là bất cứ ai (tổ chức, cá nhân) bị thiệt hại. Về nguyên tắc và tính chất BT: việc BT khi Nhà nước thu hồi đất, GPMB thì khi thực hiện phải đảm bảo đầy đủ các điều kiện theo quy định và ít mang yếu tố thỏa thuận, chủ thể BT có quyền dùng quyết định hành chính buộc chủ thể được BT thực hiện. Còn BT thiệt hại trong dân sự dựa trên nguyên tắc theo thỏa thuận giữa chủ thể BT với chủ thể được BT, khi không thỏa thuận được có thể khởi kiện đến các cơ quan chức năng. Tính chất việc BT khi Nhà nước thu hồi đất, GPMB vừa bao hàm cả tính chất hành chính (ra quyết định thu hồi) và tính chất dân sự (BT thiệt hại về đất, tài sản ) giữa Nhà nước với người sử dụng đất; còn BT thiệt hại 19
19. trong dân sự chỉ đơn thuần mang tính chất dân sự giữa người có trách nhiệm với người có quyền lợi. Việc BT khi Nhà nước thu hồi đất, GPMB chỉ được đặt ra khi người sử dụng đất bị thu hồi, lúc này hậu quả thiệt hại xảy ra nhưng không mang yếu tố lỗi của Nhà nước (tuy thuật ngữ bồi thường ở đây gắn với việc Nhà nước phải thực hiện nghĩa vụ do lỗi); còn việc BT thiệt hại trong dân sự được thực hiện trên cơ sở xác định lỗi và thiệt hại của các bên. 1.4. Chính sách hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất Theo Từ điển Tiếng Việt: hỗ trợ là sự giúp đỡ nhau, giúp đỡ thêm vào [51, tr.457]. Khi người sử dụng đất đai hợp pháp và chấp hành nghiêm chỉnh mọi quy định của pháp luật thì cũng góp phần vào công tác quản lý Nhà nước về lĩnh vực đất đai. Vì vậy, Nhà nước tiến hành GPMB, thu hồi đất, người sử dụng phải di chuyển tài sản, công trình, kéo theo một số thiệt hại nhất định (nhà cửa, hoa màu), chi phí. Lúc này, Nhà nước với tư cách là quyền lực công sẽ BT cho người sử dụng đất những thiệt hại theo quy định, nhằm giúp họ ổn định cuộc sống, khôi phục sản xuất. Theo Khoản 7, Điều 4, Luật Đất đai năm 2003: Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất làm việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới. Về tái định cư, Khoản 3, Điều 42, Luật Đất đai năm 2003 chỉ quy định: "UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương lập và thực hiện các dự án TĐC trước khi thu hồi đất để BT bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở, Trường hợp không có khu TĐC thì người bị thu hồi đất được BT bằng tiền và được ưu tiên mua hoặc thuê nhà thuộc sở hữu Nhà nước đối với khu vực đô thị; BT bằng đất ở đối với khu vực nông thôn ". Từ những quy định trên, chúng ta có thể hiểu một cách nôm na về TĐC là: việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải chuẩn bị nơi ở mới, đáp ứng các điều kiện thuận lợi cho người bị Nhà nước thu hồi đất, GPMB đến ở, giúp họ sớm ổn định cuộc sống, khôi phục sản xuất, kinh doanh. 20
20. Thu hồi đất và TĐC là một việc làm để giải quyết các vấn đề mang tính an sinh xã hội, thể hiện tính nhân văn của Nhà nước ta và tùy tình hình thực tế mà có các chính sách thực hiện phù hợp. 1.5. Vai trò của bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng 1.5.1. Bồi thường, giải phóng mặt bằng nhằm bảo đảm lợi ích công cộng Khi tiến hành thu hồi đất, GPMB, Nhà nước có được quỹ đất nhất định để sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau, như: xây dựng hạ tầng cơ sở; đầu tư các chương trình, dự án, các khu công nghiệp; khu vui chơi, giải trí Thêm vào đó, việc BT, HT, TĐC góp phần vào việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tăng tỷ trọng các ngành mũi nhọn, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa, dịch vụ, du lịch đã góp phần giải quyết việc làm cho đối tượng lao động ở nông thôn. Điều 38, Luật Đất đai năm 2003, Điều 36, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 quy định: Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế. 1.5.2. Bồi thường, giải phóng mặt bằng nhằm giải quyết hài hoà giữa lợi ích Nhà nước với lợi ích của người bị thu hồi đất Khi Nhà nước thu hồi đất, GPMB vì mục đích công cộng, bên cạnh những mặt được (phát triển hạ tầng cơ sở; công nghiệp; giải trí ) thì cũng có thể gây ra thiệt hại không nhỏ cho người bị thu hồi đất (mất đất, tài sản, chi phí ), ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống của họ và gia đình họ. Vì vậy, nếu không làm tốt việc BT, HT, TĐC thì người bị thu hồi đất sẽ rất khó khăn trong tạo lập cuộc sống mới, có khi không bằng như khi chưa bị thu hồi đất. Giải quyết hài hòa quan hệ giữa lợi ích của người bị thu hồi đất với lợi ích của Nhà nước là vấn đề vừa đảm bảo cho việc hoạch định, phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, với bảo vệ các quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất khi GPMB. 21
21. 1.5.3. Bồi thường, giải phóng mặt bằng nhằm ổn định cuộc sống lâu dài cho người bị thu hồi đất Như đã trình bày ở trên, khi Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, người sử dụng đất hợp pháp phải di chuyển chỗ ở, thay đổi công việc có thể gặp khó khăn trong cuộc sống, trong sản xuất, kinh doanh, vì họ phải tạo lập gần như từ đầu. Để những người trong diện GPMB có điều kiện ổn định cuộc sống lâu dài, Nhà nước thực hiện chính sách hỗi trợ, tái định cư phù hợp, với phương châm TĐC phải hơn hẳn hoặc ít nhất phải bằng nơi ở cũ, làm cho họ an tâm, tự giác chấp hành chính sách, pháp luật, tập trung khôi phục sản xuất, kinh doanh, tạo lập cuộc sống nơi ở mới, tránh được những vụ khiếu kiện. 1.6. Lƣợc sử pháp luật về bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng 1.6.1. Giai đoạn trước khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời 1.6.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến trước năm 1986 Sau khi giành chính quyền từ Thực dân Pháp thuộc địa năm 1945 đến trước năm 1986, nền kinh tế nước ta vận hành theo cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, một mặt chúng ta phải tập trung xây dựng chính quyền non trẻ, một mặt chống xâm lược, thống nhất Đất nước. Do đó, việc quan tâm đến đất đai chưa đúng mức, nên các văn bản phát luật đất đai về BT, HT, TĐC, GPMB chưa được chú trọng ban hành; ban hành chậm, giản đơn, chắp vá, không có hệ thống. Văn bản đầu tiên về BT, thu hồi đất là Điều lệ số 599-TTg ngày 9/10/1955 của Thủ tướng Chính phủ về cải cách ruộng đất ngoại thành, trong đó Điều 9 quy định: "Khi nào Nhà nước cần lấy ruộng đất để kiến thiết Thành phố thì Nhà nước sẽ thu xếp công ăn việc làm cho những người có đất bị lấy hoặc bù cho một số ruộng đất ở nơi khác và sẽ bồi thường cho họ một cách thích đáng về những ruộng đất bị lấy" [14, tr.1]. Tiếp đến, ngày 14/4/1959, Chính phủ ban hành Nghị định số 151/TTg quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất (gồm 3 chương, 14 điều). Theo đó, Điểm a, Điều 1, Nghị định này quy định: những người có ruộng 22