Luận văn Thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông trên địa bàn tỉnh Bến Tre

Nội dung text: Luận văn Thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông trên địa bàn tỉnh Bến Tre

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH TRẦN THÀNH CÔNG THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẾN TRE LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH TRẦN THÀNH CÔNG THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẾN TRE LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã chuyên ngành: 8380107 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS VIÊN THẾ GIANG THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG 8 1.1. BẢN CHẤT, YÊU CẦU ĐỐI VỚI VIỆC ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG 8 1.1.1. Cát lòng sông là khoáng sản không thể tái tạo, có nhu cầu khai thác lớn, nhƣng có tác động trực tiếp đến môi trƣờng 8 1.1.2. Khai thác cát lòng sông là hoạt động thu gom khoáng sản có sự hỗ trợ của các phƣơng tiện và phải đáp ứng các tiêu chuẩn môi trƣờng 10 1.1.3. Điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động khai thác cát lòng sông 12 1.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG 14 1.2.1. Bản chất của thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông là hành vi hợp pháp của chủ thể có liên quan đến hoạt động khai thác cát lòng sông 14 1.2.2. Cơ chế thực thi pháp luật khai thác cát lòng sông 17 1.2.2.1. Thực hiện trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động khai thác cát lòng sông 17 1.2.2.2. Thực thi pháp luật của tổ chức, cá nhân đƣợc quyền khai thác cát lòng sông theo giấy phép thông qua đấu giá 23 TỔNG KẾT CHƯƠNG 1 25 CHƯƠNG 2. ĐÁNH GIÁ THỰC TIỄN THỰC THI PHÁP LUẬT KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG Ở TỈNH BẾN TRE 27 2.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ TIỀM NĂNG, NHU CẦU KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG Ở TỈNH BẾN TRE 27 2.1.1. Giới thiệu khái quát về tỉnh Bến Tre 27 2.1.2. Tiềm năng và nhu cầu khai thác cát lòng sông phục vụ nhu cầu phát triển tỉnh Bến Tre theo hƣớng công nghiệp 29
4. 2.2. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG TẠI TỈNH BẾN TRE 31 2.2.1. Thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông của cơ quan quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng 32 2.2.1.1. Hoạt động ban hành văn bản pháp luật cụ thể hóa Luật Khoáng sản và các văn bản hƣớng dẫn thi hành để điều chỉnh việc khai thác cát lòng sông của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền tỉnh Bến Tre 32 2.2.1.2. Thực thi pháp luật về cấp phép khai thác cát lòng sông 35 2.2.1.3. Xây dựng và thực hiện cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nƣớc trong việc quản lý, kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật khai thác cát lòng sông 40 2.2.1.4. Việc áp dụng biện pháp xử lý vi phạm hành chính, tuyên truyền, kiểm tra, giám sát việc thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền tỉnh Bến Tre 43 2.2.2. Thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông của tổ chức, cá nhân đƣợc cấp phép 44 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 52 CHƯƠNG 3. KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH NHẰM BẢO ĐẢM PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG TRONG KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG Ở TỈNH BẾN TRE . 53 3.1. BẢO ĐẢM PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG KẾT HỢP VỚI PHÒNG NGỪA CÁC HÀNH VI LẠM DỤNG TRONG THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG 53 3.2. THỐNG NHẤT THẨM QUYỀN, ĐẦU MỐI TRONG QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC VÀ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ KHOÁNG SẢN 57 3.3. MỞ RỘNG HÌNH THỨC THAM GIA VÀO PHẢN BIỆN CÁC DỰ ÁN KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG CỦA CÁC TỔ CHỨC CHÍNH TRỊ, CHÍNH TRỊ - XÃ HỘI VÀ CỘNG ĐỒNG DÂN CƢ TỈNH BẾN TRE MỘT CÁCH THỰC CHẤT VÀ ĐƢỢC BẢO ĐẢM BẰNG PHÁP LUẬT 59 3.4. TĂNG CƢỜNG PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG PHÁT HIỆN, XỬ LÝ VI PHẠM PHÁP LUẬT TRONG KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG Ở TỈNH BẾN TRE 62 KẾT LUẬN CHUNG 64 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
5. 1 MỞ ĐẦU 1. Lý do lựa chọn đề tài nghiên cứu Khoáng sản nói chung và cát lòng sông nói riêng là một trong những tài nguyên thiên nhiên quan trọng của Việt Nam. Cát lòng sông đƣợc xếp vào loại tài nguyên không tái tạo, việc sử dụng không hợp lý tài nguyên này sẽ làm suy giảm nguồn cung, dẫn tới khai thác quá mức, gây sụt lún bề mặt địa hình, sạt lở bờ sông. Trong bối cảnh, Việt Nam đang ở trong giai đoạn phát triển, rất cần đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật thì việc quản lý sử dụng có hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản này càng bức xúc và cấp bách.1 Tuy nhiên, tình trạng khai thác cát sỏi lòng sông nằm ngoài tầm kiểm soát với diễn biến ngày càng phức tạp bất chấp quy định pháp luật cũng nhƣ nỗ lực của các lực lƣợng chức năng. Trƣớc thực trạng này, năm 2015, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành Chỉ thị thị số 03/CT-TTg ngày 30/3/2015 để tăng cƣờng hiệu quả thực thi chính sách, pháp luật về khoáng sản. Mặt khác là vấn nạn tội phạm trong hoạt động khai thác cát trái phép. Theo Bộ Công an từ năm 2017 đến nay đã phát hiện, bắt giữ, xử lý 3.282 vụ, làm rõ và xử lý 925 đối tƣợng vi phạm; xử phạt vi phạm hành chính trị giá 17,2 tỷ đồng; tịch thu 32 tàu, thuyền hút cát và 22.902 m3 cát, xử phạt hành chính trên 13 tỷ đồng.2 Tỉnh Bến Tre thuộc Đồng bằng sông Cửu Long, điển hình cho một trong những điểm nóng về khai thác cát lòng sông trong thời gian qua. Công tác quản lý nhà nƣớc về khoáng sản vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, tình hình khai thác khoáng sản cát lòng sông trái phép còn diễn biến phức tạp và có chiều hƣớng gia tăng, nhiều loại phƣơng tiện có công suất lớn khai thác trái phép, gần bờ vào ban đêm gây bức xúc trong nhân dân và thời gian gần đây, các xã ven biển thuộc các huyện Bình Đại và Thạnh Phú phát sinh việc khai thác, vận chuyển sa khoáng trái phép làm ảnh hƣởng đến tình hình an ninh - trật tự tại địa phƣơng.3 Từ năm 2013 đến nay, Đoàn 1 Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, năm 2017. Báo cáo đánh giá tác động chính sách, đề nghị xây dựng Nghị định quy định quản lý cát, sỏi lòng sông. 2 Lê Sơn, Hội nghị trực tuyến toàn quốc về tăng cƣờng quản lý, khai thác cát sỏi, Nguồn . Ngày truy cập [06/07/2017]. 3 Ủy ban nhân dân tỉnh Bến Tre, 2013. Chỉ thị số 02/2013/CT-UBND về tăng cƣờng công tác quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động khai thác khoáng sản.
6. 2 kiểm tra liên ngành các cấp đã tổ chức 7.740 cuộc kiểm tra, phát hiện xử phạt vi phạm hành chính 2.967 trƣờng hợp vi phạm khai thác cát trái phép. Việc tìm kiếm các giải pháp chính sách nhằm tăng cƣờng biện pháp thực thi hiệu quả pháp luật về khai thác cát lòng sông vừa bảo đảm khai thác hiệu quả, vừa bảo vệ môi trƣờng và chống lại các hành vi khai thác bất hợp pháp cát lòng sông trên địa bàn tỉnh Bến Tre là có ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc. Do vậy, tác giả lựa chọn chủ đề “Thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông trên địa bàn tỉnh Bến Tre” làm nội dung nghiên cứu cho luận văn thạc sĩ luật học, chuyên ngành Luật Kinh tế của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Khai thác cát lòng sông là nội dung liên quan nhiều đến khía cạnh địa chất, khoáng sản nhƣ Luận án Tiến sĩ của Nguyễn Xuân Quang năm 2017, nghiên cứu công nghệ khai thác cát lòng sông ở Việt Nam nhằm đảm bảo an toàn, bảo vệ môi trƣờng và phục vụ công tác quản lý. Một trong các kết quả nghiên cứu cho thấy quản lý khai thác cát lòng sông nói riêng là hoạt động mang tính chất liên ngành, có liên quan đến nhiều lĩnh vực nhƣ: khai thác khoáng sản, an toàn giao thông, vận tải đƣờng thủy, bảo vệ môi trƣờng, an toàn đê điều, thủy lợi tuy nhiên, thực trạng quản lý, khai thác cát lòng sông ở Việt Nam hiện nay còn nhiều bất cập, chồng chéo về quản lý và chƣa có những quy định chặt chẽ, hợp lý, chƣa phù hợp thực tiễn; Việc nghiên cứu các chính sách pháp luật quản lý phù hợp đối với cát lòng sông cần dựa trên cơ sở khoa học, trong đó cần nghiên cứu các yếu tố là sự thay đổi chế độ thủy văn và bán kính vùng phá hủy, sự thay đổi trữ lƣợng mỏ và dựa trên cơ sở các tồn tại, bất cập của chính sách hiện hành.4 Các nghiên cứu ở khía cạnh kỹ thuật về khoáng sản giúp nhận diện đánh giá chất lƣợng, trữ lƣợng, yêu cầu đối với hoạt động khai thác khoáng sản. Dƣới góc độ pháp lý, cũng có nhiều nghiên cứu về khai thác khoáng sản, đặt vấn đề khai thác khoáng sản với vấn đề bảo vệ môi trƣờng; phân tích, đánh giá tính 4 Nguyễn Xuân Quang, Nghiên cứu công nghệ khai thác cát lòng sông ở Việt Nam nhằm đảm bảo an toàn, bảo vệ môi trường và phục vụ công tác quản lý, Luận án tiến sĩ kỹ thuật, Trƣờng Đại học Mỏ địa chất, Hà Nội, 2017.
7. 3 khả thi, phù hợp của quy định pháp luật về khai thác khoáng sản. Có thể kể đến một số nghiên cứu nhƣ: - Phan Thị Thái và Nguyễn Quốc Định với đề tài “Một số đánh giá về chính sách thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản của Việt Nam sau 4 năm thực hiện” đã chỉ ra: Nghị định số 203/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định phƣơng pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, có hiệu lực từ ngày 20/01/2014. Qua 4 năm triển khai chính sách, đã đạt đƣợc những kết quả to lớn, làm thay đổi tích cực công tác quan lý ngành khai thác khoáng sản. Tuy nhiên, do lần đầu tiên áp dụng tại Việt Nam, vẫn còn tồn tại một số bất cập, vƣớng mắc nhƣ: Nghị định có hiệu lực còn chậm dẫn đến những khó khăn chao cơ quan quản lý trong công tác thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản cũng nhƣ các đơn vị khai thác khoáng sản; Các bƣớc xét duyệt rƣờm rà dẫn đến khó khăn gây ra những tổn thất vô hình về kinh tế cho các đơn vị khi đầu tƣ vào khai thác khoáng sản; Phƣơng pháp tính và mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản cũng còn những bất cập trong thực tế. Những bất cập này đều cần có phƣơng án khắc phục nhằm tăng cƣờng hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nƣớc, đảm bảo công bằng về lợi ích cho các đầu tƣ khai thác khoáng sản.5 - Đặng Văn Cƣơng năm 2014, nghiên cứu pháp luật về bảo vệ môi trƣờng trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam. Nghiên cứu tiếp cận vấn đề phát triển bền vững là một vấn đề liên ngành vì nó liên quan đến bốn loại hình trong sự bền vững: bền vững về con ngƣời, bền vững về xã hội, bền vững mặt kinh tế và bền vững môi sinh; nghiên cứu cập nhật các quy định mới về khai thác, chế biến khoáng sản trong Luật bảo vệ môi trƣờng năm 2014 có khái quát đến Luật khoáng sản năm 2010.6 - Phạm Chung Thủy, năm 2012 thực hiện đề tài “Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam” nghiên cứu làm rõ khái niệm, phân loại 5 Phan Thị Thái, Nguyễn Quốc Định, Một số đánh giá về chính sách thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản của Việt Nam sau 4 năm thực hiện, Tạp chí Công thƣơng online, viet/mot-so-danh-gia-ve-chinh-sach-thu-tien-cap-quyen-khai-thac-khoang-san-cua-viet-nam-sau-4-nam-thuc- hien-29218.htm. Ngày truy cập [20/08/2018]. 6 Đặng Văn Cƣơng, 2014. Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam, Tóm tắt luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, 2014.
8. 4 khoáng sản, một vài nét về vai trò, ảnh hƣởng của hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản và điều chỉnh pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam; phân tích thực trạng pháp luật Việt Nam về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản, từ đó đánh giá những ƣu điểm và nhƣợc điểm, đƣa ra một số kiến nghị để hoàn thiện pháp luật Việt Nam hiện hành về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.7 Điểm qua một số công trình nghiên cứu liên quan đến khai thác khoáng sản cho thấy, chƣa có nhiều nghiên cứu liên quan đến khai thác cát lòng sông và thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông. Đây là “khoảng trống” cần đƣợc tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện để bảo đảm việc khai thác hiệu quả cát lòng sông gắn với yêu cầu bảo vệ môi trƣờng. 3. 3. Mục tiêu của đề tài 3.1 Mục tiêu tổng quát Làm rõ một số vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về khai thác cát lòng sông. Kết quả nghiên cứu giúp nhận diện những tồn tại, hạn chế trong quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về khai thác cát lòng sông. Từ kết quả nghiên cứu, tác giả đề xuất một số kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông phù hợp với đặc điểm kinh tế xã hội của tỉnh Bến Tre. 3.2 Mục tiêu cụ thể - Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông thông qua việc nhận diện khái niệm, bản chất, cơ chế thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông. - Phân tích thực trạng pháp luật hiện hành về quản lý khai thác cát lòng sông. - Đánh giá hiện trạng thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông trên địa bàn tỉnh Bến Tre để tìm ra các ƣu điểm và hạn chế. - Đề xuất giải pháp tăng cƣờng hiệu quả thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông trên địa bàn tỉnh Bến Tre. 7 Phan Chung Thủy, Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam, Tóm tắt luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, 2012.
9. 5 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Về pháp luật: các đối tƣợng nghiên cứu chính của đề tài là văn bản pháp luật, quy định hiện hành; các chiến lƣợc, định hƣớng của Đảng và Nhà nƣớc ta, kế hoạch đang trong giai đoạn triển khai và các báo cáo trong thời gian từ năm 2010 đến nay ở cấp Trung ƣơng và trên địa bàn tỉnh Bến Tre về khoáng sản, trong đó tập trung vào lĩnh vực khai thác cát lòng sông. Về thực tế thi hành pháp luật liên quan đến cát lòng sông sẽ tiến hành nghiên cứu các đối tƣợng các Sở: Tài nguyên và Môi trƣờng, Công thƣơng, Xây dựng, Giao thông Vận tải; Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ; Cảnh sát môi trƣờng; Cục Thuế, Bộ chỉ huy Bộ đội biên phòng tỉnh, Chi cục Quản lý thị trƣờng và chính quyền địa phƣơng có liên quan quản lý cát lòng sông theo quy định pháp luật; các Công ty, Doanh nghiệp, Hợp tác xã khai thác cát; ngƣời dân gần khu vực các mỏ cát, khu vực nóng về khai thác cát trái phép. 4.2. Phạm vi và thời gian nghiên cứu Luận văn nghiên cứu vấn đề thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông ở tỉnh Bến Tre từ năm 2010 đến nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Để thực hiện đề tài, luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu sau đây: Phương pháp thống kê, phân tích và phân tích luật viết Thu thập và đánh giá các nguồn tài liệu liên quan đến đề tài, bao gồm các văn bản của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc ở Trung ƣơng và địa phƣơng. Phƣơng pháp phân tích luật viết cho phép sử dụng thứ bậc pháp lý, các nguyên tắc pháp lý và các công cụ phƣơng pháp chuyên biệt để xác định tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, mối quan hệ giữa logic và pháp luật, giữa pháp luật và thực tế. Phương pháp thu thập thông tin liên quan
10. 6 Tận dụng và khai thác nguồn thông tin đa dạng từ Internet và các tài liệu luận văn, tạp chí, sách tại thƣ viện trƣờng; các báo cáo, văn bản liên quan từ cơ quan Nhà nƣớc. Tham vấn ý kiến cán bộ quản lý: Cảnh sát môi trƣờng; Thanh tra và Phòng quản lý Tài nguyên và Khí tƣợng thủy văn thuộc Sở Tài nguyên và Môi trƣờng; Cán bộ Sở Xây dựng, Sở Giao thông Vận Tải, Sở Công thƣơng, Tài chính; Cục thuế Phòng Tài nguyên và Môi trƣờng các huyện; phụ trách quản lý môi trƣờng, tài nguyên cấp xã. Phương pháp logic Đây là công cụ sử dụng thƣờng xuyên nhất chi phối nội dung, bố cục, cách xử lý vấn đề tạo cơ sở lý luận về pháp luật quản lý khai thác cát lòng sông. Áp dụng cho một số nội dung nhƣ: vai trò quan trọng của thực thi pháp luật trong quản lý khai thác cát lòng sông; đề xuất các giải pháp hiệu quả trên cơ sở hài hoà giữa quy định pháp luật và tình hình thực tế. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài - Làm rõ đƣợc ở khía cạnh lý luận vấn đề thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông. - Phân tích, đánh giá và chỉ ra đƣợc một số bất cập, hạn chế trong thực tiễn thực thi pháp luật khai thác cát lòng sông ở tỉnh Bến Tre. - Kiến nghị đƣợc một số giải pháp có tỉnh khả thi, phù hợp để tăng cƣờng thực thi pháp luật khai thác cát lòng sông ở tỉnh Bến Tre đáp ứng yêu cầu bảo vệ môi trƣờng. 7. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn đƣợc kết cấu làm 03 chƣơng nhƣ sau: Chƣơng 1. Những vấn đề lý luận cơ bản về thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông. Chƣơng 2. Đánh giá thực tiễn thực thi pháp luật khai thác cát lòng sông ở tỉnh Bến Tre.
11. 7 Chƣơng 3. Kết luận và kiến nghị chính sách góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật khai thác cát lòng ở tỉnh Bến Tre.
12. 8 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG 1.1. BẢN CHẤT, YÊU CẦU ĐỐI VỚI VIỆC ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG 1.1.1. Cát lòng sông là khoáng sản không thể tái tạo, có nhu cầu khai thác lớn, nhƣng có tác động trực tiếp đến môi trƣờng Khoáng sản đƣợc tiếp cận và luận giải ở nhiều góc độ khác nhau. Trong địa chất học, khoáng sản đƣợc định nghĩa là các đá hoặc tập hợp khoáng vật tự nhiên trong vỏ trái đất, tạo thành do các quá trình địa chất xác định, mà từ đó con ngƣời có thể lấy kim loại, các hợp chất hay các khoáng vật để sử dụng trong nền kinh tế quốc dân.8 Theo quy định của Luật Khoáng sản 2010 thì khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích đƣợc tích tụ tự nhiên ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng đất, trên mặt bao gồm cả khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ. Là loại tài nguyên thiên nhiên có giá trị kinh tế lớn, phục vụ trực tiếp cho nhiều nhu cầu khác nhau của con ngƣời nên việc quản lý, khai thác thƣờng phức tạp do có liên quan đến nhiều quan hệ xã hội, có tác động đến yếu tố môi trƣờng, văn hóa nơi cƣ dân sinh sống. Tại Việt Nam, khoáng sản là loại tài sản thuộc sở hữu toàn dân do nhà nƣớc là chủ đại diện. Việc khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản phải chịu sự quản lý trực tiếp của nhà nƣớc thông qua hoạt động cấp phép. Cát lòng sông là khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thƣờng, theo quy định tại Khoản 1 Điều 64 Luật khoáng sản thì cát lòng sông là: “Cát các loại (trừ cát trắng silic) có hàm lƣợng SiO2 nhỏ hơn 85%, không có hoặc có các khoáng vật cansiterit, volframit, monazit, ziricon, ilmenit, vàng đi kèm nhƣng không đạt chỉ tiêu tính trữ lƣợng theo quy định của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng”. Cát lòng sông là sản phẩm tự nhiên đƣợc hình thành từ thƣợng nguồn đến hạ lƣu, theo lƣu vực sông; sự vận động, biến đổi của cát, sỏi lòng sông, khai thác cát lòng sông liên quan 8 Phan Chung Thủy, Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam, Tóm tắt luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, 2012, tr.8.
13. 9 trực tiếp đến mức độ bền vững của lòng, bờ, bãi sông. Theo quy định tại Điều 2 Nghị định 158/2016/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Khoáng sản thì cát lòng sông nguyên khai là sản phẩm tài nguyên của khoáng sản, đã qua khai thác không còn ở tình trạng tự nhiên nhƣng chƣa qua đập, nghiền, sàng, phân loại hoặc các hoạt động khác để nâng cao giá trị sau khai thác; Thăm dò cát lòng sông là hoạt động nhằm xác định trữ lƣợng, chất lƣợng cát; Khai thác cát lồng sông là hoạt động nhằm thu hồi cát, bao gồm xây dựng cơ bản mỏ, phân loại, làm giàu và các hoạt động khác có liên quan. Thông tƣ 01/2016/TT-BTNMT ngày 13/01/2016, cát lòng sông là sản phẩm tích tụ trong bãi bồi, thềm sông và cửa sông, bao gồm: cuội, sỏi, sạn, cát chỉ có giá trị sử dụng làm vật liệu xây dựng thông thƣờng. Vai trò của cát lòng sông trong phát triển kinh tế xã hội, Phó Thủ tƣớng Trƣơng Hòa Bình đã kết luận “nhu cầu sử dụng cát, sỏi ngày càng lớn, trong khi nguồn tài nguyên ngày càng cạn kiệt, mặt khác công tác quản lý nhà nƣớc còn bất cập đã dẫn đến việc khai thác cát, sỏi quá mức, khai thác cát, sỏi trái phép đã tác động tiêu cực đến dòng chảy, hạ thấp lòng sông, gây sạt lở bờ, bãi sông, gây thiệt hại tài sản của nhân dân, tác động xấu đến môi trƣờng. Vì vậy, việc quản lý, khai thác cát, sỏi cần phải đƣợc quy hoạch trên cơ sở đánh giá trữ lƣợng, khả năng cung cấp, nhu cầu sử dụng của cả nƣớc, của các địa phƣơng và phải đánh giá đầy đủ tác động đến dòng chảy, môi trƣờng chung theo từng lƣu vực sông, bảo đảm tuân thủ các quy định về bảo vệ lòng sông và bảo vệ tài nguyên nƣớc; đồng thời phải quản lý, ngăn chặn có hiệu quả các hoạt động khai thác cát, sỏi trái phép.”9 Trong giai đoạn đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc, nhu cầu sử dụng cát nói chung, cát lòng sông nói riêng không ngừng tăng lên. Điều này đặt ra đòi hỏi phải tăng cƣờng các biện pháp quản lý để chống lại các hiện tƣợng khai thác cát trái phép, tuân thủ các quy trình, kỹ thuật trong quá trình khai thác cũng nhƣ giảm thiểu các tác động xấu đối với môi trƣờng. Tình trạng sạt lở bờ sông do việc khai thác quá mức, thiếu kiểm soát làm ảnh hƣởng đến sinh kế của 9 Lê Sơn, Hội nghị trực tuyến toàn quốc về tăng cƣờng quản lý, khai thác cát sỏi, Nguồn . Ngày truy cập [06/07/2017].
14. 10 ngƣời dân là vấn đề lớn cần quan tâm giải quyết song song với việc cấp phép khai thác cát lòng sông của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. 1.1.2. Khai thác cát lòng sông là hoạt động thu gom khoáng sản có sự hỗ trợ của các phƣơng tiện và phải đáp ứng các tiêu chuẩn môi trƣờng Về mặt lịch sử, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản có từ khá lâu đời. Lúc đầu, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam cũng nhƣ các quốc gia khác trên thế giới chỉ là khai thác đá, sắt, đồng để làm công cụ phục vụ cho chăn nuôi, trồng trọt, luyện vũ khí để chống giặc ngoại xâm. Nhƣng phải đến thời Pháp thuộc, khai thác khoáng sản mới định hình nhƣ một nghề. Khi thực dân Pháp đô hộ nƣớc ta, chúng đã cho thành lập Sở địa chất Đông Dƣơng. Nơi đây tập trung nhiều nhà bác học địa chất nổi tiếng của nƣớc Pháp và cả thế giới lúc bấy giờ. Rất nhiều mỏ khoáng sản của Việt Nam đã đƣợc ngƣời Pháp phát hiện ra. Thực dân Pháp khai thác khoáng sản để làm nguyên liệu, đáp ứng nhu cầu của chúng. Toàn quyền Đông Dƣơng đã bán nhiều mỏ khoáng sản của ta cho các công ty khai khoáng của Pháp. Khi đất nƣớc thống nhất chúng ta lại quan tâm đến việc phát triển kinh tế. Chỉ đến gần đây, đất nƣớc ta mới chú trọng đến hoạt động khoáng sản, mới nhận thấy tầm quan trọng của hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản trong sự phát triển kinh tế, xã hội.10 Sự phát triển đất nƣớc đã làm cho ngành khai thác, chế biến khoáng sản ngày càng phát triển, có những đóng góp tích cực trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia. Đồng thời, cùng với những chuyển mình của các ngành kinh tế, ngành khai thác, chế biến khoáng sản cũng đang có những thay đổi theo chiều sâu theo hƣớng chuyển từ khai thác, xuất khẩu khoáng sản thô sang việc khai thác, chế biến để có sản phẩm tinh (hàng hóa) để làm tăng giá trị của khoáng sản. Mặt khác, do khoáng sản chủ yếu là dạng không thể tái tạo nên việc tiết kiệm tài nguyên cũng đặt ra đòi hỏi phải hiện đại hóa công nghệ khai thác và tìm các nguồn nguyên liệu thay thế tài nguyên hóa thạch. Công nghiệp khai thác cát là một ngành công nghiệp khai khoáng và cát là nguồn tài nguyên không tái tạo đƣợc. Khai thác cát gây ra những biến đổi môi 10 Phan Chung Thủy, Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam, Tóm tắt luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, 2012, tr.9-10.
15. 11 trƣờng sinh học, vật lý, hóa học và môi trƣờng sống của con ngƣời. Do đó, luôn luôn tồn tại các mối nguy tác động môi trƣờng do việc khai thác gây ra mà trong đó ẩn chứa các rủi ro tiềm tàng cho con ngƣời và môi trƣờng. Do đó, xác định các mối nguy, tức là những tác động xấu đối với môi trƣờng và con ngƣời do hành vi khai thác cát là điều kiện để bảo đảm tính bền vững của hoạt động khai thác cát nói chung, khai thác cát lòng sông nói riêng. Các loại mối nguy đƣợc áp dụng đối với phân tích rủi ro môi trƣờng là: Mối nguy từ sự chối bỏ, mối nguy từ sự không biết, mối nguy từ sự không thống nhất, mối nguy từ ngôn ngữ, mối nguy từ sự thực hiện, mối nguy từ tính không dự đoán đƣợc. Mối nguy cơ về sự bỏ quên xảy ra bởi vì tiềm năng nguy hiểm và rủi ro chƣa đƣợc đánh giá. Mối nguy cơ do sự thiếu hiểu biết xảy ra bởi vì kiến thức của chúng ta bị hạn chế. Mối nguy cơ của bất đồng tồn tại khi các chuyên gia không thể đồng ý hoặc khi các chuyên gia và các cộng đồng dân cƣ không thống nhất ý kiến. Điều xảy ra khi thiếu số liệu, hay có quan niệm sai lầm, hay ngờ vực. Mối nguy của ngôn ngữ học tồn tại vì chúng ta thƣờng nói đến các sự kiện mà không chính xác về số lƣợng, hoặc trong các thuật ngữ chuyên ngành chỉ quen thuộc cho những ngƣời trong nghề nghiệp của chúng ta. Mối nguy của việc thực hiện xảy ra khi chúng ta thực hiện công việc phạm sai lầm. Mối nguy là các điều bất trắc xảy ra chẳng hạn nhƣ thời tiết và động đất, vốn dĩ không thể đoán trƣớc đƣợc và bởi vì bản chất của thiên nhiên là trạng thái liên tục thay đổi của nó. Hệ tự nhiên sinh thái xung quanh chúng ta đang ở trong một trạng thái liên tục thay đổi, thay đổi bởi các quá trình tự nhiên hay là thay đổi bởi các hoạt động của con ngƣời. Những mối nguy từ sự không thể tiên đoán đƣợc thƣờng đƣợc đánh giá bằng cách sử dụng phƣơng pháp xác suất thống kê hay bằng cách quan sát theo dõi và các kế hoạch ứng phó.11 Trong nghiên cứu của tác giả Nguyễn Xuân Quang, các hình thức khai thác cát lòng sông bao gồm:12 11 Hồ Chí Anh, Nguyễn Thành Hƣng, Phân tích rủi ro do khai thác cát trên sông Thị Tính, Tạp chí Đại học Thủ Dầu Một, số 1/2011, tr.98-99. 12 Nguyễn Xuân Quang, Nghiên cứu công nghệ khai thác cát lòng sông ở Việt Nam nhằm đảm bảo an toàn, bảo vệ môi trường và phục vụ công tác quản lý, Luận án tiến sĩ kỹ thuật, Trƣờng Đại học Mỏ địa chất, Hà Nội, 2017.
16. 12 - Khai thác cát lòng sông bằng máy xúc thuỷ lực gàu ngƣợc: Các máy xúc thủy lực gàu ngƣợc đƣợc đặt trên các phà nổi hoặc tại trên boong tầu, xúc bốc trực tiếp cát theo sơ đồ dƣới mức máy đứng, quay và chất tải trực tiếp về phía sau tại tầu hoặc chất tải vào sà lan đi bên cạnh. Phƣơng pháp này áp dụng chủ yếu tại các mỏ có sản lƣợng nhỏ, chiều sâu khai thác không lớn hoặc các mỏ có yêu cầu cao về mức độ khai thác chọn lọc. - Khai thác bằng máy xúc gầu ngoạm hoặc máy xúc gầu treo: Máy xúc gầu ngoạm và máy xúc gầu treo có khả năng xúc đất đá ở khoảng cách và chiều sâu lớn (riêng với máy xúc gàu ngoạm có thể đạt tới chiều sâu (80÷120m) tùy vào kiểu loại và quy mô của các máy xúc. Máy xúc gầu ngoạm và máy xúc gầu treo đƣợc sử dụng có hiệu quả để khai thác cát và khoáng sản sa khoáng dƣới lòng sông. - Khai thác bằng tàu cuốc: Tàu cuốc đƣợc dùng để khai thác các khoáng sản sa khoáng và các mỏ cát bị ngập nƣớc, dƣới đáy các sông, ao hồ, đáy biển. Ở Việt Nam, tàu cuốc đã từng đƣợc áp dụng ở nhiều mỏ cát lòng sông tại các tỉnh nhƣ Hà Giang, Tuyên Quang, Phú Thọ, Vĩnh Phúc, Thanh Hóa, Đồng Tháp, Tiền Giang. - Khai thác bằng bơm bùn: Phƣơng pháp khai thác này sử dụng khá phổ biến tại các mỏ khoáng sản cát lòng sông trên thế giới. Bơm bùn có thể lắp trên các phà nổi hoặc lắp trên bộ phận công tác của máy xúc thủy lực. Bơm bùn làm nhiệm vụ bơm hỗn hợp vữa cát lên sà lan đi bên cạnh. 1.1.3. Điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động khai thác cát lòng sông Hƣớng tới hoạt động khai thác cát lòng sông có trách nhiệm của doanh nghiệp khai thác cũng nhƣ gắn với sinh kế ngƣời dân vùng ảnh hƣởng và bảo đảm phát triển bền vững Là một bộ phận của pháp luật khoáng sản, pháp luật về khai thác cát lòng sông đƣợc nhìn nhận là tổng thể các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thăm dò, khai thác, chế biến cát lòng sông phục vụ cho các nhu cầu ngày càng đa dạng hƣớng tới mục tiêu khai thác và sử dụng tiết kiệm nguồn tài nguyên gắn với công tác bảo vệ môi trƣờng. Xuất phát từ vị trí, vai trò của tài
17. 13 nguyên thiên trong phát triển kinh tế xã hội việc xây dựng khuôn khổ pháp luật điều chỉnh cát lòng sông cần cân nhắc tới các yếu tố: Thứ nhất, cần có những quy định về chính sách quản lý và sử dụng nguồn thu khai thác cát lòng sông minh bạch và hiệu quả. Đây là yêu cầu rất quan trọng, bởi lẽ nếu việc quản lý và sử dụng nguồn thu từ khai thác cát lòng không minh bạch, không hiệu quả thì sẽ rất khó thuyết phục ngƣời dân sống trong lƣu vực sông có hoạt động khai thác, chế biến cát lòng sông. Thực chất của yêu cầu này là cân nhắc hài hòa bài toán thúc đẩy hoạt động khai thác (giá trị kinh tế đƣợc tính toán, đo lƣờng bằng hiệu quả kinh tế) và những thiệt hại (tác động xấu) đối với môi trƣờng và xã hội do hoạt động khai thác, chế biến cát lòng sông. Nếu việc khai thác (giá trị kinh tế) mang lại không đủ đề bù đắp những tổn hại đối với môi trƣờng và xã hội thì không nên cấp phép cho hoạt động khai thác cát lòng sông. Thứ hai, tôn trọng nguyên tắc phát triển bền vững trong điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động khai thác cát lòng sông, nghĩa là khai thác cát lòng sông không chỉ tập trung vào việc tận dụng nguồn lao động địa phƣơng, tại chỗ đang khai thác mà còn phải quan tâm đến sinh kế của ngƣời dân sau khi hoạt động khai thác chấm dứt. Thực tiễn cho thấy, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản nói chung, cát lòng sông nói riêng là hoạt động mang tính chất không bền vững và ổn định. Các mỏ khai thác dù ở quy mô nhỏ hay quy mô lớn có thể thu hút một số lƣợng lớn lao động trực tiếp và gián tiếp nên có một bộ phận ngƣời dân địa phƣơng phụ thuộc vào công nghiệp khai khoáng về vấn đề việc làm và thu nhập. Tuy nhiên, khi đóng cửa mỏ sau khi khai thác cạn kiệt sẽ làm một bộ phận lớn dân cƣ rơi vào tình trạng thất nghiệp và làm tình trạng đói nghèo trong vùng trở nên tồi tệ hơn.13 Thứ ba, tôn trọng và bảo vệ quyền của ngƣời dân trong phạm vi khu vực khai thác cát lòng sông; gắn hoạt động khai thác, chế biến cát lòng sông với cải thiện cơ sở hạ tầng, sử dụng lao động địa phƣơng, đảm bảo các vấn đề về bảo vệ và phục hồi môi trƣờng. 13 Trần Thanh Thủy, Nguyễn Việt Dũng, Khai thác khoáng sản và giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều và một số vấn đề chính sách, Trung tâm con ngƣời và Thiên nhiên, tháng 10/2010, tr.4.
18. 14 Một trong những quan điểm về khai thác khoáng sản không phù hợp là ngành khai khoáng sẽ giúp tạo thêm việc làm, giúp giảm nghèo và cải thiện đời sống ngƣời dân ở các địa phƣơng có mỏ. Thực tế, hầu hết những nơi có mỏ đều là các địa bàn nông thôn, miền núi vùng sâu và xa, vùng cƣ trú lâu năm của nhiều đồng bào các dân tộc thiểu số bản địa còn nghèo khó, dân trí thấp và cuộc sống phụ thuộc vào tài nguyên thiên nhiên. Khai thác mỏ không chỉ dẫn đến nhiều hệ luỵ và tác động tiêu cực đến môi trƣờng và xã hội địa phƣơng, mà còn làm cho ngƣời dân mất đi các nguồn lực (thiên nhiên, đất đai, nguồn nƣớc, ổn định xã hội) hoặc cản trợ họ tiếp cận các nguồn lực để thực hành sinh kế, sản xuất, tạo thu nhập và giảm nghèo. Trong khi đó, khai thác khoáng sản không chỉ làm mất đi vĩnh viễn nguồn tài nguyên không tái tạo, mà còn làm suy thoái và cạn kiệt nhanh chóng các nguồn tài nguyên sinh học (rừng, đa dạng sinh học), nguồn nƣớc và đất đai để ngƣời dân có thể dựa vào duy trì cuộc sống lâu dài. Sau khi khai thác, môi trƣờng vùng mỏ hầu nhƣ không thể hoàn nguyên và phục hồi vì đòi hỏi công nghệ và đầu tƣ chi phí lớn; trong khi đó luật pháp hiện hành vẫn chƣa có các quy định về yêu cầu đền bù thiệt hại môi trƣờng.14 Để làm đƣợc điều này cần phát huy vai trò và thực hiện hiệu quả trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp trong khai thác, chế biến cát lòng sông. 1.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG 1.2.1. Bản chất của thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông là hành vi hợp pháp của chủ thể có liên quan đến hoạt động khai thác cát lòng sông Xây dựng và thực hiện (thực thi) pháp luật là hai hoạt động không thể thiếu nhằm hình thành, chuyển hóa quy định pháp luật thành các hành vi hợp pháp của các chủ thể có liên quan, từ đó góp phần đạt đƣợc mục tiêu quản lý xã hội của nhà nƣớc. Hoạt động lập pháp hay hoạt động xây dựng pháp luật là tổng thể các hành vi của các chủ thể khác nhau, bao gồm nhiều bƣớc, nhiều quy trình để hình thành, chỉnh sửa, bổ sung hay bãi bỏ các quy định pháp luật đáp ứng nhu cầu điều chỉnh/điều tiết/quản lý xã hội của nhà nƣớc. Xây dựng pháp luật không chỉ “nhằm 14 Trần Thanh Thủy, Nguyễn Việt Dũng, Khai thác khoáng sản và giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều và một số vấn đề chính sách, Trung tâm con ngƣời và Thiên nhiên, tháng 10/2010, tr.6.