Luận văn Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh

Nội dung text: Luận văn Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN NGỌC LINH THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI – 2014
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN NGỌC LINH THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. DOÃN HỒNG NHUNG HÀ NỘI – 2014
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Ngọc Linh
4. MỤC LỤC Trang phụ bìa Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt Danh mục bảng MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI 8 1.1. Cơ sở lý luận về khiếu nại, tố cáo và thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai. 7 1.1.1. Khái niệm “Khiếu nại” 7 1.1.2. Khái niệm tố cáo 10 1.1.3. So sánh điểm khác biệt cơ bản của khiếu nại và tố cáo 13 1.1.4. Pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo 14 1.1.5. Khái niệm thực thi pháp luật 19 1.2. Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 21 1.2.1. Nội dung các quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 21 1.2.2. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 25 1.2.3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 27 1.2.4. Điều kiện giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 29 1.2.5. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 30 1.2.6. Giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trong Luật Đất đai năm 2013 35 1.3. Khái niệm khiếu nại, tố cáo về đất đai và giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 35 1.4. Vai trò của giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 39 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 50 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI TỈNH QUẢNG NINH 51 2.1. Đặc điểm tự nhiên và hoạt động quản lý đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 41 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội tỉnh Quảng Ninh 42 2.1.2. Quản lý đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh 44 2.2. Tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 47 2.2.1. Tình hình khiếu nại, tố cáo về đất đai 47 2.2.2. Nguyên nhân của khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 49 2.2.3. Đánh giá kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 55 2.2.4. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh 56 2.3. Tồn tại trong áp dụng pháp luật1 giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 57 2.4. Nguyên nhân của những tồn tại trong giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 59 2.4.1. Quy định pháp luật hiện hành còn bất cập 59 2.4.2. Tồn tại về mặt tổ chức thực hiện 61 2.4.3. Tồn tại trong nhận thức của các cá nhân, tổ chức 62 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 79 CHƯƠNG 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH QUẢNG NINH 80 3.1. Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật để thực thi trong giải quuyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 65 3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh 65 3.2.1 Hoàn thiện các quy định pháp luật về quản lý đất đai và quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo. 65 3.2.2. Hoàn thiện tổ chức thực hiện các quy định về quản lý đất đai và giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 66 3.2.3. Hoàn thiện về năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ giải quyết khiếu nại, tố cáo tại tỉnh Quảng Ninh. 68 3.2.4. Tăng cường giám sát của các cơ quan chức năng và đoàn thể 68 3.3. Kiến nghị nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo tại tỉnh Quảng Ninh 69 3.3.1. Đối với các cấp ủy Đảng tại tỉnh Quảng Ninh 70 3.3.2. Đối với UBND tỉnh Quảng Ninh và UBND cấp huyện thuộc tỉnh Quảng Ninh 70 3.3.3. Đối với Thanh tra tỉnh Quảng Ninh và thanh tra cấp huyện 73 3.3.4. Đối với Sở Tài nguyên Môi trường, thanh tra Sở và các đơn vị quản lý đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 74 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 93 KẾT LUẬN. .94
5. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 96 PHỤ LỤC 2 24 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CNQSD Chứng nhận quyền sử dụng GPMB Giải phóng mặt bằng HĐND Hội đồng nhân dân TCQLĐĐ Tổng Cục Quản lý đất đai TNMT Tài nguyên Môi trường TW Trung ương UBND Ủy ban nhân dân
6. DANH MỤC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang Bảng 1.1 So sánh điểm khác biệt cơ bản giữa khiếu nại và tố cáo 15 1
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đất đai là của cải có ý nghĩa to lớn với người dân Việt Nam, đóng vai trò quyết định cho sự phát triển kinh tế - xã hội nước ta. Đất đai vừa là tài sản có giá trị cao vừa tham gia các giao dịch trên thị trường nên tranh chấp, khúc mắc về đất đai là không thể tránh khỏi. Quản lý và sử dụng đất đai hiệu quả là mục tiêu quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế nước ta. Giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai là nội dung của hoạt động quản lý nhà nước với đất đai (quy định tại Khoản 14, Điều 22, Luật Đất đai năm 2013), do các cơ quan có thẩm quyền giải quyết trên cơ sở pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của người dân, tránh thất thoát tài sản nhà nước và truy cứu trách nhiệm với các hành vi vi phạm. Khiếu nại, tố cáo về đất đai là cơ sở pháp lý để công dân thực hiện hiệu quả quyền làm chủ, được Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp. Thông qua hoạt động khiếu nại, tố cáo, quyền của nhân dân được đảm bảo; hoạt động của nhà nước được trong sạch, vững mạnh, thực sự là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Trong bối cảnh nền kinh tế chuyển đổi sang kinh tế thị trường của nước ta, nhà nước đang nỗ lực hoàn thiện hệ thống pháp luật thì ý nghĩa của hoạt động khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai là lĩnh vực thường xuyên xảy ra khiếu nại, tố cáo nhiều hơn các lĩnh vực khác càng thể hiện rõ nét. Mặc dù vấn đề đất đai luôn được Đảng và Nhà nước đặt mối quan tâm sâu sắc nhưng trên thực tế quản lý về đất đai vấn còn rất khó khăn. Những tranh chấp về đất đai thường rất phức tạp, kéo dài và gây tổn thất không ít cho chính những người khiếu nại, tố cáo và tài sản Nhà nước; ảnh hưởng đến hoạt động làm ăn sinh sống của người dân, ảnh hướng đến tiến độ hay hiệu quả của các dự án. Như vậy, hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai là vấn đề rất quan trọng, cấp thiết, cần được quan tâm đúng mực. Nâng cao hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai vừa đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của người dân, đảm bảo quản lý hiệu quả về đất đai, tránh thất thoát ngân sách. Có như vậy đời sống nhân dân mới được đảm bảo ổn định, kinh tế phát triển hiệu quả, bền vững. Cần nghiên cứu và tìm hiểu về cơ chế, chính sách về đất đai và giải quyết khiếu nại, tố cáo để hoàn thiện cơ sở pháp lý, nâng cao hiệu quả của hoạt động này. Pháp luật về qiải 2
8. quyết khiếu nại, tố cáo đã hoàn thiện hay chưa, còn tồn tại những vấn đề nào dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo về đất đai vẫn là vấn đề nóng bỏng của xã hội Việt Nam và biện pháp nào để khắc phục tình trạng này là những vấn đề cần nghiên cứu. Nằm ở phía Đông Bắc của Việt Nam, Quảng Ninh có vị trí “địa chiến lược về chính trị, kinh tế”, hội tụ đầy đủ các yếu tố tự nhiên và xã hội của cả nước, được ví như “nước Việt Nam thu nhỏ”. Quảng Ninh là địa phương có quỹ đất dồi dào với 601.000 ha, trong đó 50.364 ha đất nông nghiệp đang sử dụng, 146.019 ha đất lâm nghiệp với nhiều diện tích đất có thể trồng cỏ phù hợp cho chăn nuôi, khoảng gần 20.000 ha có thể trồng cây ăn quả [46]. Quảng Ninh là một trọng điểm kinh tế, một đầu tàu của vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc, hội tụ đầy đủ các yếu tố đặc thù về điều kiện vị trí, địa hình, tự nhiên, xã hội, kinh tế, con người Việt Nam. Những tiềm năng và thế mạnh đó là cơ sở để Quảng Ninh thực hiện đổi mới mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế và phát triển bền vững; tăng cường huy động và sử dụng hiệu quả nguồn lực từ đất, khoáng sản và thị trường vốn; phát huy tối đa hiệu quả nguồn lực từ đất thông qua các hình thức hợp tác đầu tư PPP, BOT, BT .Đối với nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, Quảng Ninh có nguồn lực hỗ trợ và đầu tư dứt điểm, đồng bộ và hiện đại các công trình hạ tầng chiến lược như đường cao tốc, sân bay, hạ tầng công nghiệp và dịch vụ. Cùng với sự phát triển mạnh mẽ về kinh tế, cơ sở hạ tầng cũng kéo theo các vấn đề khúc mắc trong công tác sử dụng và quản lý đất đai, đền bù, GPMB khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ lợi ích công cộng. Những năm gần đây, tình hình khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh càng trở nên đa dạng, phức tạp và kéo dài. Nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm đảm bảo lợi ích chính đáng của người dân, góp phần ổn định kinh tế - xã hội và phòng chống tham nhũng là nhu cầu cấp thiết trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh hiện nay. Chính vì vậy, tác giả chọn đề tài “Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” làm đề tài luận văn thạc sỹ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu Nội dung nghiên cứu xoay quanh khiếu nại, tố cáo về đất đai cũng đã nhận được sự quan tâm của giới khoa học pháp lý và các cấp chính quyền. Thời gian qua đã có các công trình nghiên cứu, sách báo pháp lý và các bài viết liên quan đến vấn đề này dưới góc độ lý 3
9. luận và thực tiễn như: Sách chuyên khảo, Tiến sỹ Doãn Hồng Nhung, Kỹ năng áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam(2014), Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội; Sách chuyên khảo, Tiến sỹ Doãn Hồng Nhung, Pháp luật về thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam (2013), Nxb Xây dựng; Sách chuyên khảo, Viện khoa học thanh tra, Thanh tra Chính phủ, Khiếu nại, tố cáo hành chình và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay (2012); Luận văn thạc sỹ, Trần Ngân Hà, Pháp luật về giải quyết khiếu nại tố cáo ở Việt Nam (2013), Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; Luận văn thạc sỹ, Nguyễn Thị Hồng Thơm, Hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở Ninh Bình hiện nay (2010), Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; Luận văn thạc sỹ, Phạm Anh Tuấn, Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay và vấn đề hoàn thiện (2011), Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; Chuyên đề tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai và giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai và các bài viết liên quan đến nội dung khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực đất đai trên các trang báo: Bài viết “ Giải quyết khiếu nại, tố cáo phải biến nhận thức thành hành động” trên trang www.thanhtra.gov.vn; bài viết “ Cần đổi mới mô hình giải quyết khiếu nại, tố cáo trên trang www.thanhtravietnam.vn; bài viết “Giải quyết khiếu nại, tố cáo luôn đòi hỏi sự vào cuộc mạnh mẽ của cả hệ thống chính trị trên trang www.noichinh.com; bài viết “ Khiếu nại,tố cáo về lĩnh vực đất đai vẫn tăng” trên trang www.dangcongsan.vn đã thể hiện sự quan tâm của các cấp chính quyền, của xã hội đến vấn đề nóng bỏng này. Các công trình, bài viết chủ yếu đi sâu nghiên cứu về từng vấn đề trong khiếu nại, tố cáo mà chưa khái quát hóa từ mặt lý luận đến đánh giá thực tiễn áp dụng pháp luật về khiếu nại, tố cáo; đồng thời, chưa tổng kết được các nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo về đất đai chiếm tỷ lệ cao để đưa ra các biện pháp cải thiện tình hình. Tiếp tục kế thừa những thành quả nghiên cứu của các công trình, bài viết trên đây, luận văn đi sâu tìm hiểu một cách có hệ thống, toàn diện về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai. Bên cạnh đó, địa bàn tỉnh Quảng Ninh có những đặc điểm riêng biệt về nguồn tài nguyên đất đai và quản lý sử dụng đất đai; vì vậy luận văn tìm hiểu thực trạng việc thực thi pháp luật và nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo kéo dài và phức tạp trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong những năm gần đây để đưa ra những kiến 4
10. nghị nhằm nâng cao hiệu quả tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo ngày càng hiệu quả, nhanh chóng theo đúng các quy định của pháp luật. 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là hệ thống cơ sở lý luận về hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và đánh giá thực trạng thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh nhằm tìm ra các định hướng hoàn thiện quy định pháp luật về lĩnh vực này nói chung và tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn Quảng Ninh nói riêng. Qua đó, nâng cao hiệu quả giải quyết các vụ việc về đất đai luôn là vấn đề nóng bỏng của xã hội, bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng của người dân, phát huy hiệu quả kinh tế - xã hội, phòng, chống tham nhũng và góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế toàn tỉnh. Luận văn đặt ra những mục tiêu nghiên cứu cụ thể sau đây: Một là, phân tích, tìm hiểu nội hàm của các khái niệm khiếu nại, tố cáo; nhận diện những đặc trưng cơ bản của các khái niệm này; Hai là, tìm hiểu, hệ thống hóa cơ sở lý luận của việc xây dựng các quy định về giải quyết khiếu nại tố cáo và giải quyết khiếu nại tố cáo về đất đai; Ba là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh và đưa ra định hướng và đề xuất các giải pháp góp phần tăng cường hiệu quả hoạt động thực thi pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. 4. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp lịch sử, so sánh, phân tích, tổng hợp, thống kê và vận dụng chủ nghĩa duy vật biện chứng chủ nghĩa Mac - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo để làm sáng tỏ các vấn đề được nghiên cứu trong luận văn. Bên cạnh đó, luận văn vận dụng các thành tựu nghiên cứu khoa học, những luận điểm khoa học trong các công trình nghiên cứu, sách chuyên khảo, bài viết của các tác giả khác để phát triển nội dung nghiên cứu trong luận văn. 5
11. 5. Tính mới và những đóng góp của đề tài Nghiên cứu đề tài này, luận văn có những đóng góp mới về mặt khoa học trên những khía cạnh chủ yếu sau: Thứ nhất, luận văn đã hệ thống hóa được các quy định về khiếu nại, tố cáo nói chung và giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai. Thứ hai, luận văn đã chỉ ra tồn tại, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế về giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Quảng Ninh; Thứ ba, luận văn đã đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo và một số kiến nghị đối với các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai ở Quảng Ninh nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động thực thi pháp luật giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. 6. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài xoay quanh các vấn đề: Các quy phạm pháp luật thực định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính trong lĩnh vực đất đai đang có hiệu lực thi hành; Do tính chất phức tạp và rộng lớn của đề tài, luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu ở việc phân tích, tìm hiểu các quy định về khiếu nại, tố cáo quy định tại Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011, Luật Đất đai năm 2013 và tình hình thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong những năm gần đây của tỉnh Quảng Ninh. 7. Bố cục luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận cơ bản về thực thi pháp luật giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai Chương 2: Thực trạng thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo qua thực tiễn thi hành tại tỉnh Quảng Ninh. Chương 3: Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai ở Việt Nam qua thực tiễn tại tỉnh Quảng Ninh. 6
12. CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI 1.1. Cơ sở lý luận về khiếu nại, tố cáo và thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai. 1.1.1. Khái niệm “Khiếu nại” "Khiếu nại hành chính" có nghĩa là: "Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức khi có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm 7
13. đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình" [36, tr. 422]. Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.” [18, Điều 2, Khoản 1] Về xã hội, khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong xã hội, là phản ứng (thắc mắc, xem xét lại) tự nhiên khi một người hoặc một tổ chức cho rằng hành vi của người khác không phù hợp với các quy tắc, quy định trong xã hội và xâm phạm đến lợi ích của mình. Khiếu nại là yêu cầu các thiết chế xã hội phải hành động đảm bảo lợi ích đang bị xâm phạm đó [11, tr. 10]. Về góc độ pháp lý, khiếu nại gắn với quyền khiếu nại là quyền tự do, dân chủ của công dân và được pháp luật công nhận, bảo hộ. Quyền khiếu nại là quyền để bảo vệ quyền, là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích đang bị quyết định hoặc hành vi trái pháp luật của tổ chức, cá nhân, cơ quan nhà nước xâm phạm [11, tr.10]. Nội dung của quyền khiếu nại gắn với tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân và nhà nước; mục đích của quyền khiếu nại gắn với bảo vệ và khôi phục lợi ích hợp pháp của công dân. Khiếu nại là phương tiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và thể hiện nền dân chủ quốc gia bởi trong mối quan hệ quản lý giữa nhà nước và công dân khó tránh khỏi xung đột về lợi ích và để giải quyết xung đột đó, công dân có quyền giám sát hoạt động của cơ quan và các cán bộ, công chức nhà nước, phát hiện các sai phạm và nhà nước xem xét, sửa chữa những hành vi vi phạm 1.1.1.1. Đặc điểm của khiếu nại Chủ thể của khiếu nại: gồm tất cả các cá nhân, cơ quan, tổ chức có mối quan hệ với cơ quan quản lý nhà nước trong mối quan hệ chấp hành – điều hành. Quyền khiếu nại là quyền của bất kỳ công dân, cơ quan, tổ chức nào tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính bị ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp bởi quyết định hành chính và hành vi hành chính. 8
14. Đối tượng của khiếu nại: Đối tượng của khiếu nại là các quyết định hành chính và hành vi hành chính của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước khi các cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích. Một loại quyết định hành chính có tính chất đặc biệt cũng được quy định là đối tượng của khiếu nại, đó là quyết định kỷ luật cán bộ, công chức [11, tr.17]. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Quyết định hành chính là dạng quyết định pháp luật do chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành nhằm thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Quyết định hành chính thể hiện ý chỉ của cơ quan hành chính nhà nước, thường được thể hiện dưới dạng văn bản. Có thể nói, một văn bản thể hiện ý chí của cơ quan hành chính nhà nước có thể xâm phạm đền quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể thì đều có thể bị coi là đối tượng của khiếu nại hành chính [11, tr. 19]. Ngoài quyết định hành chính, hành vi hành chính cũng là đối tượng của khiếu nại. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Hành vi hành chính là hành vi của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, gắn liền với hoạt động chấp hành, điều hành nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước [11, tr.20]. Biểu hiện về mặt hình thức của hành vi hành chính do các chủ thể quản lý hành chính nhà nước thực hiện có thể là hành động hoặc không hành động và được thực hiện dựa trên cơ sở quy định của pháp luật; hành vi hành chính tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. 1.1.1.2. Phân loại khiếu nại Căn cứ vào tính chất của quyết định và các quan hệ pháp luật phát sinh, khiếu nại được chia thành hai loại cơ bản: “Một là, khiếu nại hành chính khiếu nại về quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Khiếu nại hành chính là việc công 9
15. dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu, đề nghị các cơ quan hành chính nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức khi có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Hai là, khiếu nại tư pháp: khiếu nại về quyết định trái pháp luật hoặc hành vi trái pháp luật trong hoạt động tư pháp. Khiếu nại tư pháp là khiếu nại về quyết định hoặc hành vi trái pháp luật của cơ quan hoặc của người tiến hành tố tụng trong các cơ quan điều tra, kiểm sát, xét xử và thi hành án. Khiếu nại tư pháp trong từng lĩnh vực cụ thể như: hình sự, dân sự, kinh tế, lao động hay hành chính đều được pháp luật tố tụng tương ứng quy định điều chỉnh chi tiết.” [32, tr.5] 1.1.1.3. Nội dung khiếu nại Khiếu nại là quyền chính trị - pháp lý, không chỉ là quyền công dân mà còn là quyền của con người. Quyền khiếu nại của công dân đã được công nhận trong Hiến pháp (Điều 30, Hiến pháp năm 2013) và được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật (Luật khiếu nại năm 2011, Luật tố cáo năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành) nhằm điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong khiếu nại. Quyền khiếu nại được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước và hệ thống giám sát. Để bảo đảm quyền khiếu nại của công dân, Nhà nước thiết lập cơ chế giải quyết khiếu nại, gồm các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và trình tự, thủ tục khi giải quyết khiếu nại. Bên cạnh đó, Nhà nước thiết lập một hệ thống các cơ quan kiểm tra, giám sát, gồm: giám sát từ các cơ quan quyền lực nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại và sự giám sát của xã hội [37, tr.24]. Khiếu nại được thực hiện theo trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, bắt buộc các chủ thể khi tham gia vào quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại phải tuân thủ, tạo nên sự thống nhất và hiệu quả trong việc giải quyết khiếu nại. 1.1.2. Khái niệm tố cáo "Tố cáo" có nghĩa là: "Báo cho cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức hoặc của cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, 10
16. cơ quan, tổ chức" [36, tr.784]. Luật Tố cáo năm 2011 quy định: “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức” [22, Điều 2, Khoản 1] Về góc độ xã hội, tố cáo là vạch rõ hành vi vi phạm pháp luật, đạo đức xã hội của chủ thể khác, nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của xã hội, của công dân hoặc các chủ thể khác. Về góc độ pháp lý, tố cáo là quyền của công dân phát hiện với cơ quan có thẩm quyền các hành vi, quyết định trái pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đã gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, tổ chức, cá nhân hoặc các chủ thể khác, cả trong trường hợp không trực tiếp ảnh hưởng đến lợi ích của cá nhân tố cáo. Tố cáo cũng là kênh thông tin phản hồi hữu hiệu để Nhà nước kịp thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật [11, tr.158]. Như vậy, tố cáo hành chính là việc công dân báo cho cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước biết hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đó khi cho rằng hành vi đó vi phạm pháp luật cần phải ngăn chặn, xử lý kịp thời để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của xã hội và của công dân [11, tr.159]. 1.1.2.1. Đặc điểm của tố cáo Chủ thể có quyền tố cáo: Chủ thể của tố cáo là cá nhân, công dân vì tố cáo làm phát sinh những hậu quả pháp lý và trách nhiệm pháp lý gắn với cá nhân, công dân khi tố cáo. Đối tượng của tố cáo: hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Hành vi vi phạm pháp luật có thể ảnh hưởng trực tiếp hoặc có thể không ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo. Cá nhân có quyền tố cáo ngay cả khi hành vi mới đe dọa gây thiệt hại nên khả năng phòng ngừa, ngăn chặn và giảm các thiệt hại gây ra là rất cao [37, tr.161]. Giải quyết tố cáo là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, là trách nhiệm của 11
17. các cơ quan nhà nước và được điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Việc giải quyết tố cáo được thực hiện theo các trình tự, thủ tục nhất định tùy vào tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm. Tố cáo và giải quyết tố cáo được thực hiện theo hình thức và thủ tục chặt chẽ, bắt buộc do pháp luật quy định đảm bảo sự hoạt động chặt chẽ, chính xác thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước. 1.1.2.2. Phân loại tố cáo Để giải quyết tố cáo của công dân có hiệu quả thì cần phải phân loại tố cáo. Dựa trên thực tiễn thi hành thì tố cáo được phân thành ba loại sau: “Một là, tố cáo hành chính, tố cáo về các hành vi vi phạm pháp luật thuộc phạm vi quản lý của cơ quan nhà nước. Việc tố cáo và giải quyết tố cáo thực hiện bởi các quy định pháp luật hành chính. Đây cũng là dạng tố cáo hướng vào các hành vi vi phạm về các quy định của pháp luật về quản lý hành chính nhà nước. Hậu quả pháp lý mà người bị tố cáo phải gánh chịu chỉ có thể là chịu trách nhiệm hành chính hoặc trách nhiệm kỷ luật. Hai là, tố cáo về các hành vi vi phạm của các tổ chức, đoàn thể, cộng đồng dân cư thuộc phạm vi điều chỉnh của nội bộ các tổ chức, đoàn thể, cộng đồng dân cư đó. Đây là dạng tố cáo hướng vào các hành vi trái với tôn chỉ, mục đích đã được thể hiện quy định của tổ chức, của cộng đồng; trái với luân thường đạo lý đã mặc nhiên được thừa nhận. Xử lý tố cáo dạng này thực hiện theo quy định của tổ chức, cộng đồng đã được ghi nhận trong quy chế, điều lệ hoặc được hình thành mặc nhiên trong cộng đồng. Ba là, tố cáo tội phạm, tố cáo về hành vi vi phạm pháp luật hình sự. Khi công dân cho rằng một cá nhân, một tổ chức đã hoặc sẽ thực hiện hành vi gây nguy hiểm cho xã hội hoặc họ cho rằng có thể hành vi đó đã vi phạm các quy định của pháp luật hình sự thì họ thực hiện tố cáo hành vi vi phạm trước cơ quan có thẩm quyền. Hành vi là đối tượng của tố cáo dạng này được quy định cụ thể trong pháp luật hình sự.Việc xử lý, giải quyết tố cáo tội phạm được quy định chặt chẽ và thực hiện theo trình tự thủ tục tố tụng hình sự. Hậu quả pháp lý là chịu trách nhiệm hình sự.” [32, tr.5] Việc phân loại tố cáo hiện nay dựa trên thực tiễn giải quyết tố cáo; việc phân loại đúng các dạng tố cáo nhằm xác định đúng phương thức giải quyết tố cáo cho phù hợp. Tố cáo thông thường có hai dạng tố cáo hành chính và tố cáo tội phạm và hai dạng tố cáo này 12
18. được pháp luật điều chỉnh tùy theo đối tượng được tố cáo. 1.1.3. So sánh điểm khác biệt cơ bản của khiếu nại và tố cáo Giữa khiếu nại và tố cáo có sự khác nhau về cả nội dung và bản chất, việc xác định đúng nội dung đơn là khiếu nại hay tố cáo đóng vai trò rất quan trọng trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, việc phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo không phải lúc nào cũng chính xác. Dựa trên nguồn tài liệu tham khảo, tác giả tổng hợp những điểm khác biệt cơ bản của khiếu nại và tố cáo như sau: STT Tiêu chí so Khiếu nại Tố cáo sánh 1 Chủ thể Cá nhân, cơ quan, tổ chức Cá nhân Đối tượng của khiếu nại là Đối tượng của tố cáo rộng quyết định hành chính, hơn rất nhiều, là hành vi hành vi hành chính hoặc vi phạm pháp luật của bất quyết định kỷ luật đối với cứ cơ quan, tổ chức, cá cán bộ, công chức. Người nhân nào gây thiệt hại khiếu nại chỉ thực hiện hoặc đe dọa gây thiệt hại quyền khiếu nại khi có căn tới lợi ích Nhà nước, 2 Đối tượng cứ cho rằng quyết định quyền và lợi ích hợp pháp hoặc hành vi đó trái pháp của cơ quan, tổ chức, cá luật, xâm phạm đến quyền nhân. Cá nhân có quyền và lợi ích hợp pháp của tố cáo ngay cả khi hành vi mình. mới đe dọa gây thiệt hại nên khả năng phòng ngừa, ngăn chặn và giảm các thiệt hại gây ra là rất cao. 13
19. Là những hành vi gây xâm Những hành vi bị tố cáo phạm đến quyền và lợi ích thường nguy hiểm cho xã 3 Tính chất hợp pháp của công dân. hội hơn những hành vi bị khiếu nại. Mục đích của khiếu nại Mức quan tâm của tố cáo hành chính là hướng tới rộng hơn khiếu nại, đối bảo vệ và khôi phục quyền, với lợi ích chung của toàn lợi ích hợp pháp của người xã hội; mục đích của tố khiếu nại. cáo không chỉ nhằm bảo 4 Mục đích vệ và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo mà còn bảo vệ quyền, lợi ích của Nhà nước và xã hội. Chủ thể thực hiện quyền Chủ thể thực hiện quyền khiếu nại không phải chịu tố cáo phải chịu trách Trách nhiệm 5 trách nhiệm pháp lý nếu nhiệm về những thông tin pháp lý căn cứ pháp lý không đầy tố cáo của mình (tội vu đủ, chính xác. khống ). Nguồn: Viện khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ (2012), Khiếu nai, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay [37, tr.161]. 1.1.4. Pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo 1.1.4.1. Đường lối, chính sách của Đảng về khiếu nại, tố cáo Đảng và Nhà nước ta, trong quá trình lãnh đạo và thực hiện vai trò quản lý, đã ban hành nhiều Chỉ thị, Nghị quyết, Thông tư và các văn bản điều chỉnh về khiếu nại, tố cáo nhằm chỉ rõ ý nghĩa, tầm quan trọng của khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn coi khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là phương 14