Luận văn Thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn Quận Tây Hồ - Thành phố Hà Nội

Nội dung text: Luận văn Thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn Quận Tây Hồ - Thành phố Hà Nội

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ THẢO thùc thi ph¸p luËt vÒ cÊp giÊy chøng nhËn quyÒn sö dông ®Êt trªn ®Þa bµn quËn t©y hå - thµnh phè hµ néi LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2014
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ THẢO thùc thi ph¸p luËt vÒ cÊp giÊy chøng nhËn quyÒn sö dông ®Êt trªn ®Þa bµn quËn t©y hå - thµnh phè hµ néi Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. ĐẶNG THỊ BÍCH LIỄU HÀ NỘI - 2014
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Phạm Thị Thảo
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt Danh mục các bảng Danh mục các biểu đồ MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM 8 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam 8 1.1.1. Khái niệm giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 8 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 15 1.2. Cơ sở của việc xây dựng pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 21 1.2.1. Cơ sở lý luận 21 1.2.2. Cơ sở thực tiễn 22 1.3. Các yếu tố chi phối pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 23 1.3.1. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và quyền sử dụng đất của người sử dụng đất 23 1.3.2. Quá trình chuyển đổi mô hình kinh tế và sự hình thành thị trường quyền sử dụng đất ở Việt Nam 25
5. 1.3.3. Quan điểm, đường lối của Đảng về Đất đai 26 1.3.4. Quá trình cải cách hành chính quốc gia 27 1.3.5. Quá trình hội nhập quốc tế 28 1.4. Kinh nghiệm và thực tiễn pháp lý của một số nước trên thế giới về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đất đai và những gợi mở cho Việt Nam 30 1.4.1. Kinh nghiệm và thực tiễn pháp lý của một số nước trên thế giới về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đất đai 30 1.4.2. Bài học kinh nghiệm và những gợi mở cho Việt Nam 34 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 35 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN TÂY HỒ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 36 2.1. Thực trạng pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 36 2.1.1. Sự phát triển của hệ thống pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 36 2.1.2. Nội dung pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 42 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Tây Hồ 67 2.2.1. Tổng quan về quận Tây Hồ 67 2.2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Tây Hồ 77 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 97
6. Chương 3: GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 98 3.1. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ thực tiễn tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội 98 3.2. Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ thực tiễn tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội 100 3.3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ thực tiễn tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội 104 3.3.1. Tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp có thẩm quyền 104 3.3.2. Đẩy mạnh cải cách thủ tục thủ tục hành chính 106 3.3.3. Nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn và đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức 107 3.3.4. Nâng cao ý thức pháp luật của người dân 109 3.3.5. Tăng cường thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm 110 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 111 KẾT LUẬN 112 TÀI LIỆU THAM KHẢO 113
7. DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT TT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ 1 GCN: Giấy chứng nhận 2 QSDĐ: Quyền sử dụng đất 3 TN&MT: Tài nguyên và Môi trường 4 UBND: Ủy ban nhân dân
8. DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang Bảng 2.1: Diện tích và cơ cấu các loại đất chính ở quận Tây Hồ năm 2012 70 Bảng 2.2: Biến động diện tích các loại đất quận Tây Hồ giai đoạn 2000 - 2012 72 Bảng 2.3: Kết quả thực hiện cấp giấy chứng nhận qua các năm trên địa bàn quận Tây Hồ 79
9. DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Số hiệu biểu đồ Tên biểu đồ Trang Biểu đồ 2.1: Cơ cấu đất đai năm 2012 của quận Tây Hồ 71 Biểu đồ 2.2: Tình hình cấp giấy chứng nhận 79
10. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tặng vật mà tạo hóa trao cho con người, là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là nguồn gốc của mọi ngành sản xuất và mọi sự tồn tại mà kết tinh trong đó là sức lao động của con người. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện quản lý để đảm bảo việc sử dụng đất đai một cách hiệu quả, hợp lý và tiết kiệm. Nhằm phát triển và tận dụng tối ưu hóa nguồn lực đất đai, pháp luật ghi nhận và bảo vệ quyền của người sử dụng đất, cho phép người sử dụng đất quyền "được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất " [35, Điều 166] - một quyền cơ bản vô cùng quan trọng và thiết yếu trong việc quy định về quyền của người sử dụng đất trong pháp luật đất đai. Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là vấn đề mang tính kinh tế, xã hội nhưng cũng là vấn đề phức tạp về mặt pháp lý. Với mục tiêu hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai, Nhà nước ta đã và đang sử dụng linh hoạt các công cụ và phương tiện khác nhau như ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật để điều chỉnh quan hệ đất đai mà tiêu biểu là việc ban hành Luật Đất đai năm 2013 đã tạo dựng cơ sở pháp lý hữu hiệu cho hoạt động quản lý Nhà nước nói chung và hoạt động quản lý trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Sự ra đời của Luật Đất đai năm 2013 với mục tiêu giải quyết các bất cập còn tồn tại trong Luật đất đai năm 2003, những quy định trong văn bản này mang tới những đổi mới nhằm giải quyết dứt điểm các vấn đề trong đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hiện nay. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn bộc lộ một số hạn chế như quy định về nộp tiền sử dụng đất khi cấp giấy chứng nhận còn quá cao so với khả năng tài chính của đa số người dân, quy định về điều kiện cấp giấy chứng nhận còn chưa phù hợp với thực tế sử dụng đất, 1
11. Hiện nay, do nhiều nguyên nhân khác nhau, các tranh chấp, sai phạm phát sinh trong quá trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ngày càng phát triển đa dạng và phức tạp. Giải quyết tốt các vấn đề này có tầm quan trọng trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, đồng thời góp phần vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Là một trong những quận có diện tích đất đai lớn ở Hà Nội, quận Tây Hồ được thành lập trên cơ sở sáp nhập 3 phường của quận Ba Đình và 5 xã của huyện Từ Liêm cũ nên quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn quận vừa có những nét của quận nội thành, lại có những nét của huyện ngoại thị trong quá trình phát triển đô thị. Đây là quận được xem là có nhiều khó khăn và phức tạp nhất của Hà Nội trong quản lý nhà nước về đất đai và cũng được thành phố lựa chọn thực hiện nhiều mô hình thí điểm quản lý nhà nước như: dịch vụ hành chính công, cải cách hành chính “một cửa”, khoán thu-chi hành chính, Được đánh giá là nơi các giao dịch liên quan đến bất động sản diễn ra sôi nổi, những vấn đề trong quản lý nhà nước về đất đai của quận Tây Hồ đang đối mặt khá phức tạp, mang nhiều nét đặc trưng mà nhiều quận (huyện) khác trên cả nước gặp phải mà điển hình là công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Vấn đề thực thi pháp luật cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Tây Hồ được nghiên cứu, giải quyết tốt sẽ mang lại những bài học cả về lý thuyết và thực tiễn cho các quận khác tham khảo và học tập. Trước thực trạng đó và trong bối cảnh Luật Đất đai năm 2013 đang có hiệu lực và được triển khai trong thực tiễn thì việc nghiên cứu, phân tích, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn thi hành những quy định của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ thực tế của một địa phương như quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội là hết sức cần thiết và có ý nghĩa trong việc triển khai có hiệu quả pháp luật đất đai, đáp ứng được yêu cầu đặt ra trong công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa, thực hiện cải cách thủ tục hành chính, nhằm tinh giản, 2
12. loại bỏ những khâu không cần thiết trong quá trình quản lý để giảm bớt phiền hà, tạo thuận tiện cho nhân dân, khiến cho người sử dụng đất coi việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyền chứ không phải trở thành nghĩa vụ. Để có một cái nhìn tổng quát về vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, từ đó đưa ra những giải pháp hoàn thiện theo xu hướng của Luật Đất đai năm 2013, tác giả xin lựa chọn đề tài: “Thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn Quận Tây Hồ - thành phố Hà Nội ” làm đề tài luận văn thạc sĩ. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được đề cập thường xuyên trong nghiên cứu và giảng dạy về Nhà nước và pháp luật, đặc biệt là ngành Luật Kinh tế. Trong các giáo trình luật của các trường đại học (Giáo trình Luật Đất đai) đều có trình bày về vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trong các sách chuyên khảo, đây là vấn đề thường xuyên được đề cập tới: Nguyễn Minh Tuấn (2011), Đăng ký bất động sản - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tr.193, NXB Chính trị quốc gia; Nguyễn Quang Tuyến, Nguyễn Minh Tuấn, Trần Hùng Phi, Trần Thị Minh Hà (2004), Sổ tay bình đẳng giới trong cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, NXB. Chính trị quốc gia, Ngoài ra, cũng có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu pháp luật khác đề cập đến vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất dưới nhiều góc độ khác nhau: Nguyễn Minh Hằng, Nguyễn Thuỳ Trang (2011), “Một số vướng mắc về thẩm quyền cấp và huỷ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo pháp luật đất đai hiện hành”, Tạp chí Nghề Luật, (3), tr. 30-34, Trần Luyện (2004), “Một số ý kiến về đẩy mạnh tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”, Tạp chí Ngân hàng, (10), tr.64-65; Phùng Văn Ngân (2008), "Bàn về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (4), tr. 25-27; Phạm Hữu Nghị (2009), “Giấy chứng 3
13. nhận quyền sử dụng đất ghi cả tên họ, tên vợ và họ tên chồng: Một số vấn đề đặt ra”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, 2(203), tr.50-53; Doãn Hồng Nhung (2007), “Nữ quyền và quan hệ giữa vợ chồng - nhìn từ khía cạnh pháp lý của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong Luật đất đai năm 2003”, Tạp chí Luật học, (6), tr. 58-63, Trần Thị Hồng (2009), “Quan hệ vợ chồng trong đứng tên giấy chứng nhận quyền sử dụng nhà và đất ở - Thực trạng và các yếu tố tác động”, Tạp chí Nghiên cứu Gia đình và Giới, (2), tr.14-25, Đặng Anh Quân (2006), “Một số suy nghĩ về Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”, Tạp chí Khoa học pháp lý, 2(33), tr.33, Võ Quốc Tuấn (2013), “Một số ý kiến về quyền của cá nhân trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp cho hộ gia đình”, Tạp chí Nghề luật, (6), tr 24-25, Vấn đề cải cách thủ tục hành chính hiện nay đang thu hút sự chú ý của nhiều nhà nghiên cứu. Liên quan đến vấn đề này, pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được nhìn nhận từ rất nhiều góc độ, được phân tích về các tác động của nó đối với nhiều hiện tượng khác nhau của đời sống xã hội. Các công trình nghiên cứu trên đây ở những mức độ và phạm vi khác nhau đều đã đề cập và bình luận về vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, từ đó cung cấp những thông tin hữu ích liên quan đến vấn đề này. Tuy nhiên, đặt trong bối cảnh Luật đất đai năm 2013 vừa ra đời với những thay đổi trong các quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thì cần có một công trình nghiên cứu để xem xét dưới khía cạnh pháp lý và thực tiễn về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để cung cấp những thông tin và xu hướng thay đổi trong tương lai đối với vấn đề này. Trên cơ sở tiếp thu, kế thừa những thành tựu khoa học của các công trình nghiên cứu đã công bố, Luận văn tiếp tục tìm hiểu, bổ sung và hoàn thiện hệ thống cơ sở lý luận của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chỉ ra những điểm mới trong Luật Đất đai năm 2013 về vấn đề này. Trên cơ sở đó, phân tích, tìm 4
14. hiểu các nội dung cụ thể trong thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để có những giải pháp bổ sung hoàn thiện cần thiết. 3. Mục đích nghiên cứu - Hệ thống, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam; - Đánh giá các quy định pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Chỉ ra những điểm mới trong Luật đất đai năm 2013 về vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam; - Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội. Từ đó làm rõ những hạn chế, bất cập và đề xuất một số giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu - Các quy định và quan hệ pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; - Kinh nghiệm và thực tiễn pháp lý của một số nước về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. - Thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu, hệ thống hóa các quy định pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam; Nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội. 5. Phương pháp nghiên cứu Để giải quyết các nội dung nghiên cứu và mục đích mà đề tài đặt ra, luận văn chủ yếu sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: 5
15. - Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lênin; - Phương pháp hệ thống, phân tích, phương pháp lịch sử, đánh giá, tổng hợp được sử dụng để nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Chương 1); - Phương pháp luật so sánh, phương pháp phân tích, phương pháp đánh giá, phương pháp bình luận, phương pháp thống kê, tổng hợp được sử dụng để nghiên cứu thực trạng pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam và thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội (Chương 2); - Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải, phương pháp quy nạp được sử dụng để nghiên cứu về các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam và các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. 6. Những đóng góp của luận văn Luận văn có những đóng góp cơ bản sau đây: - Làm rõ khái niệm, đặc điểm, bản chất pháp lý của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam; - Cung cấp cái nhìn tổng quan, đưa ra một số mô hình có giá trị tham khảo của nước ngoài về xây dựng và thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đất đai; thông qua đó đưa ra những gợi mở cho Việt Nam trong quá trình hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; - Làm rõ thực trạng pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam; Chỉ ra những điểm mới của Luật đất đai năm 2013 trong việc hoàn thiện các chính sách về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; - Nhận diện những đặc trưng của việc thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội; 6
16. Trên cơ sở đó, chỉ ra những hạn chế, bất cập của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và những hạn chế, bất cập trong quá trình tổ chức, thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; - Đề xuất giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ thực tiễn tại quận Tây Hồ. 7. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu, mục lục, kết luận và danh mục tài liệu thảm khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương với nội dung như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận chung của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam; Chương 2: Thực trạng pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội; Chương 3: Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. 7
17. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam 1.1.1. Khái niệm giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Kể từ khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành, đất đai nước ta thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu thông qua việc: quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất; quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người sử dụng đất tạo ra; trao quyền sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội theo quy định của pháp luật. Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà trao quyền sử dụng đất thông qua các hình thức giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ người khác hoặc công nhận quyền sử dụng đất đối với người sử dụng đất ổn định. Như vậy, cá nhân, tổ chức chỉ có quyền sử dụng đất khi được Nhà nước cho phép, có nghĩa chủ thể sử dụng đất không có tư cách chủ sở hữu đất đai và người sử dụng đất chỉ được thực hiện các quyền cũng như phải thực hiện các nghĩa vụ mà Nhà nước - đại diện chủ sở hữu đất đai cho phép. Để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai và thống nhất quản lý đất đai trong phạm vi cả nước, Nhà nước đã ban hành các văn bản quy phạm đất đai, cũng như quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy định cụ thể các quyền và nghĩa vụ cơ bản của người sử dụng đất. Một trong các quyền cơ bản của người sử dụng đất khi tham gia vào 8
18. quan hệ pháp luật đất đai là quyền được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Khoản 1 Điều 166 Luật đất đai năm 2013 quy định người sử dụng đất "được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất” [35]. Như vậy, quyền được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyền cơ bản của người sử dụng đất và luôn được Nhà nước bảo đảm, đây cũng là trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thực thi công tác quản lý nhà nước đối với đất đai. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, một trong các điều kiện để người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất là phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Để hiểu rõ khái niệm giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, trước hết chúng ta cần làm rõ giấy tờ quyền sử dụng đất có được coi là tài sản của người sử dụng đất hay không? Trong đời sống hàng ngày, thông qua các giao dịch chuyển nhượng hoặc qua việc được Nhà nước chuyển giao, công nhận theo quy định của pháp luật, người dân sẽ có được đất để khai thác, sử dụng phục vụ cuộc sống của mình. Người có quyền sử dụng đất sẽ được cơ quan nhà nước làm thủ tục và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trong thực tiễn đời sống, nhiều người còn gọi giấy này là sổ đỏ. Và khi cần vay vốn ở các ngân hàng, người có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thường mang giấy tờ này đến làm thủ tục thế chấp để vay tiền. Từ thực tế đó, một số người vì thế mà quan niệm rằng, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một loại tài sản, do thông qua việc thế chấp loại giấy tờ này, người thế chấp được nhận tài sản khác ở ngân hàng, là tiền mặt. Có một số trường hợp, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bị mất trộm, chủ nhân của giấy chứng nhận đến cơ quan công an trình báo, là mất tài sản và đề nghị xử lý theo quy định của pháp luật. Vậy, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có thực sự là một loại tài sản? 9
19. Xét về mặt bản chất, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư ghi nhận, lưu giữ thông tin về thửa đất và về người có quyền sử dụng thửa đất đó. Nói cách khác, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ghi nhận quyền sử dụng thửa đất của người sử dụng đất cụ thể, là một quyền về tài sản. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là hình thức pháp lý xác nhận quyền sử dụng đất của người sử dụng đất và mối quan hệ giữa Nhà nước với tư cách là đại diện cho quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai và Người sử dụng đất. Theo quy định tại Điều 163 Bộ luật dân sự năm 2005, thì tài sản bao gồm vật, tiền, giấy tờ có giá và các quyền tài sản. Nếu coi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một loại tài sản thì nó sẽ là vật, bởi vì, hiểu theo tiêu chí lý học, vật là một đối tượng tồn tại, được xác định bằng các đơn vị đo lường, với hình thức, tính chất lý hóa cụ thể. Trong giao dịch dân sự mua và bán, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có thể là đối tượng của mua bán, là hàng hóa. Đó là khi chúng ta mua bán giấy này đơn thuần là một loại giấy, người mua phải trả cho người bán, một số tiền cụ thể theo thỏa thuận đôi bên để mua loại giấy này. Và người mua chỉ mua tờ giấy, tính bằng đơn vị đo lường, chứ không mua các quyền về tài sản được ghi nhận trên giấy. Tương tự, người bán cũng chỉ bán tờ giấy, chứ không bán được quyền được ghi nhận chuyển tải trên tờ giấy đó. Qua các phân tích trên, có thể thấy trong quan hệ pháp luật đất đai, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đai chỉ đơn thuần là một chứng thư pháp lý xác nhận quyền sử dụng đất của người sử dụng đất và xác nhận quan hệ hợp pháp giữa Nhà nước với người sử dụng đất. Khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 định nghĩa: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất [35]. 10
20. Ở đây cần phân biệt quyết định giao đất, phân biệt các giấy tờ hợp lệ nói chung về đất đai với giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. - Phân biệt quyết định giao đất, cho thuê đất và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất + Sự khác nhau giữa quyết định giao đất, cho thuê đất và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nằm ở bản chất pháp lý. Quyết định giao đất, cho thuê đất là cơ sở pháp lý làm phát sinh quyền sử dụng đất của người sử dụng. Còn giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không phải là cơ sở phát sinh quyền sử dụng đất mà là chứng thư pháp lý ghi nhận tính hợp pháp đối với quyền sử dụng đất của người sử dụng đất, là cơ sở xác lập mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước với người sử dụng đất trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai. + Sự khác nhau giữa các giấy tờ hợp lệ nói chung về đất đai và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Giấy tờ hợp lệ về đất đai là các giấy tờ do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp cho người sử dụng đất như giấy tờ giao nhà tình nghĩa gắn liền với đất, quyết định giao, cho thuê đất hoặc các giấy tờ do người sử dụng đất có được mà không bị pháp luật cấm như Hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, biên lai thu thuế sử dụng đất, di chúc được thừa kế quyền sử dụng đất Giấy tờ hợp lệ về đất đai là những chứng cứ chứng minh nguồn gốc sử dụng đất là hợp lệ. Những giấy tờ này được coi là căn cứ pháp lý để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét cấp giấy chứng nhận. Người có các giấy tờ hợp lệ về đất đai có đủ điều kiện để làm hồ sơ xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Những giấy tờ mang tính hợp lệ về đất đai không thể thay thế cho giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư pháp lý do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho người sử dụng đất, ghi nhận tính hợp pháp đối với quyền sử dụng đất. Do vậy, xét về giá trị pháp lý, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có giá trị pháp lý cao nhất. Chỉ khi có 11
21. giấy chứng nhận, người sử dụng đất mới có thể thực hiện được một cách đầy đủ và trọn vẹn các quyền năng của mình. - Các loại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất qua các thời kỳ Trong giai đoạn đầu, nước ta tồn tại nhiều loại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do các cơ quan khác nhau ban hành như: + Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp theo quy định của Luật Đất đai năm 1987 (mẫu giấy do Tổng cục quản lý ruộng đất ban hành); + Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai năm 1993 (mẫu giấy này do Tổng cục địa chính ban hành, gọi là sổ đỏ) cấp cho người sử dụng đất ở khu vực nông thôn và người sử dụng đất nông nghiệp, lâm nghiệp. + Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở cấp theo Nghị định 60/2004/NĐ-CP ngày 05/7/1994 của Chính phủ về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị (mẫu do Bộ xây dựng ban hành, gọi là sổ hồng) cấp cho người sử dụng đất ở đô thị. Việc tồn tại nhiều loại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do các cơ quan nhà nước khác nhau ban hành đã gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước về đất đai, đồng thời cản trở người sử dụng đất khi thực hiện các quyền do pháp luật quy định. Để khắc phục hạn chế này, khoản 1 Điều 48 Luật Đất đai năm 2003 quy định: Nhà nước cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thống nhất cho mọi loại đất. Mẫu giấy này do Bộ TN&MT phát hành. Đối với các tài sản trên đất sẽ thực hiện việc đăng ký quyền sở hữu theo Luật Đăng ký bất động sản. Tuy nhiên, Luật Xây dựng năm 2003 và Luật Nhà ở năm 2005 ra đời lại quy định: Nhà, công trình xây dựng trên đất nếu chủ sở hữu có yêu cầu cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ cấp Giấy chứng nhận sở hữu nhà và công trình xây dựng, mẫu giấy này do Bộ xây dựng phát hành (gọi là sổ hồng). Việc tồn tại song song 2 loại giấy 12
22. này (sổ đỏ, sổ hồng) đã gây nên nhiều phiền hà cho người sử dụng đất khi đăng ký bất động sản và những hậu quả không thể giải quyết được khi phát sinh tranh chấp. Ví dụ: Con đứng tên trên giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, bố lại đứng tên trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sau đó người bố yêu cầu đòi đất; hay trường hợp thế chấp bằng đất, không thế chấp cả nhà và ngược lại đều khó có thể giải quyết được. Một lần nữa, để khắc phục tình trạng trên và thúc đẩy các giao dịch về nhà đất phát triển, Nghị định 88/2009/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 19/10/2009 về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đã quy định thống nhất tất cả các loại bất động sản vào một loại giấy chứng nhận chung cho cả nhà và đất, mẫu giấy này do Bộ TN&MT phát hành (gọi là “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và các tài sản trên đất”). Đây chính là mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hiện hành. Ngày 29/11/2013, Luật Đất đai năm 2013 được ban hành với nhiều nội dung cơ bản kế thừa như quy định của Luật Đất đai năm 2003 và Luật hóa nội dung tại một số Nghị định. Trong các khái niệm tại Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 đã sử dụng khái niệm “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất” [35] thay thế khái niệm “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” [31, Điều 4] để phù hợp với mục tiêu quản lý thống nhất không chỉ đối với quyền sử dụng đất mà còn là cả các tài sản khác gắn liền với đất. - Vai trò của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Dưới khía cạnh quản lý nhà nước Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Với tư cách là đại diện chủ sở hữu đất đai, Nhà nước không trực tiếp khai thác lợi ích từ những thửa đất đó mà giao cho các 13
23. tổ chức, cá nhân gọi chung là người sử dụng đất, dưới các hình thức: giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Nhằm đảm bảo cho việc quản lý đất đai có hiệu quả, Nhà nước đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trong đó có quy định rõ quyền của người sử dụng đất cũng như nghĩa vụ mà họ phải thực hiện khi tham gia quan hệ đất đai. Theo những văn bản này thì một trong những quyền cơ bản của người sử dụng đất khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai là được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một trong những biện pháp để Nhà nước quản lý chặt chẽ về đất đai, xác nhận mối quan hệ hợp pháp giữa Nhà nước và người sử dụng đất, là một bảo đảm quan trọng của Nhà nước đối với người sử dụng đất. Điều này được thể hiện qua các khía cạnh khác nhau: - Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất giúp Nhà nước nắm bắt cụ thể hiện trạng, nguồn gốc cũng như biến động của quá trình sử dụng đất. - Thông qua giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Nhà nước từng bước hiện đại hóa trong công tác quản lý đất đai. Trên cơ sở nhiều loại giấy tờ, do nhiều cơ quan cấp trong từng thời kỳ khác nhau, tiến tới Nhà nước chỉ quản lý bằng một hệ thống hồ sơ thống nhất để thuận tiện cho công tác quản lý đất. - Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là cơ sở pháp lý để phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa Tòa án nhân dân và UBND. Nếu người sử dụng đất có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các giấy tờ hợp lệ về đất đai quy định tại khoản 1 và 2 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 thì thẩm quyền giải quyết tranh chấp sẽ thuộc về Tòa án nhân dân. Còn nếu họ không có các giấy tờ đó thì thẩm quyền giải quyết tranh chấp sẽ thuộc về cơ quan hành chính là UBND. Phân định thẩm quyền như trên đã tránh được hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm giữa UBND và Tòa án, đồng thời cũng tránh được sự chồng chéo về thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước cùng có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. - Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất giúp minh bạch, công khai hóa thị 14