Luận văn Thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội từ thực tiễn quận Hải Châu, Thành phố Đà Nẵng

Nội dung text: Luận văn Thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội từ thực tiễn quận Hải Châu, Thành phố Đà Nẵng

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGÔ THÁI THANH UYÊN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN QUẬN HẢI CHÂU, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, năm 2020
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGÔ THÁI THANH UYÊN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN QUẬN HẢI CHÂU, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG Chuyên ngành: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 8.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. VŨ ANH ĐỨC HÀ NỘI, năm 2020
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của tôi. Những số liệu, kết quả nghiên cứu được sử dụng trong luận văn này là trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ bất cứ một học vị nào. Tác giả luận văn Ngô Thái Thanh Uyên
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI VÀ PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI Ở VIỆT NAM 8 1.1. Khái niệm và đặc điểm của bảo trợ xã hội 8 1.1.1. Khái niệm bảo trợ xã hội 8 1.1.2. Đặc điểm bảo trợ xã hội 10 1.2. Vai trò của bảo trợ xã hội 12 1.3. Pháp luật về bảo trợ xã hội ở Việt Nam hiện nay 15 1.3.1. Khái niệm pháp luật về bảo trợ xã hội 15 1.3.2. Đối tượng và điều kiện bảo trợ xã hội 16 1.3.3. Khái niệm, đặc điểm thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội 18 1.3.4. Nội dung thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội 20 1.4. Những yếu tố tác động đến thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội 31 1.4.1. Yếu tố kinh tế 31 1.4.2. Yếu tố về chính trị- pháp luật 32 1.4.3. Yếu tố về truyền thống văn hóa 33 Tiểu kết Chương 1 34 Chương 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI TẠI QUẬN HẢI CHÂU, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 36 2.1. Các yếu tố kinh tế xã hội của quận Hải Châu thành phố Đà Nẵng ảnh hưởng đến việc thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội 36 2.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội trên địa bàn quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng 39 2.2.1. Về đối tượng và điều kiện bảo trợ xã hội 39 2.2.2. Về xây dựng chính sách pháp luật về bảo trợ xã hội 47 2.2.3. Về nguồn lực thực hiện bảo trợ xã hội 52
5. 2.3. Đánh giá chung về hoạt động thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tại quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng 53 2.3.1. Những kết quả đạt được 53 2.3.2. Những hạn chế 60 2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế 64 Tiểu kết Chương 2 68 Chương 3. ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI 69 3.1. Định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo trợ xã hội 69 3.1.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bảo trợ xã hội 69 3.1.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo trợ xã hội 71 3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tại quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng 73 3.2.1. Giải pháp đối với UBND thành phố Đà Nẵng 73 3.2.2. Giải pháp đối với phòng Lao động Thương binh và Xã hội 74 3.2.3. Giải pháp đối với UBND quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng 76 Tiểu kết Chương 3 77 KẾT LUẬN 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
6. DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT BTXH : Bảo trợ xã hội BLĐTBXH : Bộ Lao động- Thương binh và Xã hội NCT : Người cao tuổi NKT : Người khuyết tật UBND : Uỷ ban nhân dân
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong một xã hội văn minh, hiện đại, sự phát triển của quốc gia không chỉ đơn thuần được đánh giá bởi nền kinh tế phát triển, mà còn dựa trên cách thức mà quốc gia đó quan tâm, chăm lo đến vấn đề an sinh cho công dân nước mình. Ngay từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Đảng và Nhà nước ta đặt quyết tâm phát triển các chính sách BTXH, bảo đảm thực hiện ngày càng tốt hơn các quyền cơ bản của người dân, phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và tiếp cận với chuẩn mức quốc tế. Là một quốc gia trải qua rất nhiều cuộc chiến vệ quốc, bên cạnh đó cũng thường xuyên chịu ảnh hưởng của thiên tai cũng như ảnh hưởng nặng nề bởi biến đổi khí hậu nên số lượng đối tượng cần được BTXH của nước ta rất lớn. Từ nhiều năm qua, đặc biệt là từ khi thực hiện đường lối Đổi mới (năm 1986) đến nay, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách BTXH, coi đây vừa là mục tiêu, vừa là động lực để ổn định chính trị - xã hội, phát triển bền vững. Hệ thống pháp luật và chính sách phát triển các lĩnh vực xã hội ngày càng được bổ sung và hoàn thiện. Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên khẳng định quyền an sinh xã hội cơ bản cho người dân như tại Điều 34 quy định“Công dân có quyền được bảo đảm an sinh xã hội” và Điều 59 quy định “Nhà nước tạo bình đẳng về cơ hội để công dân thụ hưởng phúc lợi xã hội, phát triển hệ thống an sinh xã hội”. Bên cạnh đó, nguồn lực đầu tư phát triển các lĩnh vực xã hội ngày càng lớn, được tăng cường đầu tư từ ngân sách nhà nước và các nguồn lực xã hội khác. Các lĩnh vực xã hội đạt được nhiều thành tựu quan trọng, nhất là giảm nghèo, tạo việc làm, ưu đãi người có công, giáo dục và đào tạo, y tế, trợ giúp người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, công tác 1
8. gia đình và bình đẳng giới. Đời sống vật chất và tinh thần của người có công, người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số được cải thiện, góp phần củng cố lòng tin của nhân dân và sự ổn định chính trị - xã hội. Tuy nhiên hiện nay, các quy định của Luật và các văn bản dưới Luật về chính sách BTXH vẫn chưa đáp ứng được so với nhu cầu và sự đòi hỏi của xã hội, chưa bao phủ hết các tất cả các đối tượng thật sự cần trợ giúp, một số quy định, quy trình thủ tục thực hiện chính sách BTXH chưa phù hợp, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra. Đà Nẵng được xem là vùng kinh tế trọng điểm miền Trung - Tây Nguyên với tốc độ phát triển kinh tế- xã hội luôn ổn định, hệ thống chính sách BTXH không ngừng phát triển. Trong những năm qua, hệ thống các văn bản về chính sách BTXH của thành phố nói chung được ban hành tương đối đầy đủ, nhiều văn bản đã lồng ghép chỉ đạo xây dựng cơ sở dữ liệu chuyên ngành các nhóm đối tượng để phục vụ cho việc hoạch định, quản lý và thực thi các chính sách. Hiện nay, thành phố đã có các cơ sở dữ liệu chuyên ngành về BTXH như: Cơ sở dữ liệu quản lý hộ nghèo, đối tượng BTXH, người có công, thông tin thị trường lao động, dạy nghề, bảo hiểm xã hội. Tuy nhiên, hầu hết các cơ sở dữ liệu phát triển một cách tự phát, không dựa trên một nền tảng thống nhất, đồng bộ do đó việc cập nhật, quản lý thông tin mang tính đơn lẻ, không kịp thời và chưa đáp ứng được yêu cầu trong công tác quản lý. Hơn nữa, các cơ sở dữ liệu không có sự kết nối dẫn đến chồng chéo, tốn kém từ khâu thu thập thông tin, quản lý, khai thác và chia sẻ vì vậy các chính sách luôn biến động; đội ngũ cán bộ các cấp thường xuyên thay đổi, chưa được đào tạo chuyên sâu về ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý vận hành khai thác; cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin được đầu tư đã lâu, đường truyền không ổn định Bên cạnh đó, công tác BTXH tại quận Hải Châu, thành phố 2
9. Đà Nẵng còn bộc lộ nhiều hạn chế cần khắc phục như: đội ngũ thực hiện pháp luật về BTXH còn chưa đảm bảo; việc ban hành, xây dựng các văn bản tổ chức thực hiện pháp luật về BTXH còn chưa thực sự chủ động; vấn đề phổ biến, tuyên truyền chính sách, pháp luật vẫn còn hình thức chứ chưa thực sự đi sâu vào các đối tượng BTXH. Những vấn đề tồn tại trong hệ thống pháp luật về BTXH đã dẫn đến nhiều bất cập như các đối tượng được BTXH chưa được hưởng đầy đủ, kịp thời các chính sách, chưa thể hiện được sự quan tâm đúng nghĩa mà pháp luật về BTXH mang lại. Xuất phát từ những vấn đề lý luận và thực tiễn đó, tác giả chọn đề tài: “Thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội từ thực tiễn quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng” làm đề tài luận văn Thạc sĩ của mình. Công trình này hi vọng sẽ góp phần hoàn thiện hơn nữa hệ thống pháp luật BTXH của Việt Nam hiện tại cũng như nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật BTXH tại quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài BTXH là một trong những nội dung quan trọng về chính sách xã hội của mỗi quốc gia và đang thu hút sự quan tâm nghiên cứu của các nhà khoa học pháp lý. Một số công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài này có thể kể đến là: Nguyễn Thị Báo (2007), Hoàn thiện pháp luật về quyền của người khuyết tật ở Việt nam hiện nay, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia. Quyền của NKT là mối quan tâm không chỉ của riêng một quốc gia nào. Tôn trọng và bảo đảm quyền của NKT là vấn đề mang ý nghĩa nhân đạo, từ thiện, đồng thời còn mang ý nghĩa kinh tế, xã hội và pháp lý. Luận văn phân tích thực trạng pháp luật về quyền của NKT ở Việt Nam hiện nay trên các phương diện dân sự, chính trị, kinh tế, xã hội và văn hoá; nêu bật những ưu điểm, hạn chế cơ bản và nguyên nhân của những ưu điểm, 3
10. hạn chế đó; trên cơ sở đó, đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền của NKT ở Việt Nam hiện nay. Trịnh Quang Nghĩa (2011), Đẩy mạnh hoạt động bảo trợ xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, Luận văn Thạc sĩ Luật kinh tế. Trên cơ sở nghiên cứu về hoạt động bảo trợ xã hội của một số tỉnh thành ở Việt Nam nói chung và hoạt động bảo trợ xã hội của tỉnh Quảng Ngãi nói riêng, Luận văn đánh giá thực trạng hoạt động bảo trợ xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi và đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm đẩy mạnh các hoạt động bảo trợ xã hội, đảm bảo tốt hơn cho các đối tượng cần được bảo trợ xã hội trên địa bàn. Nguyễn Thị Quỳnh (2014), Đánh giá việc thực hiện chính sách bảo trợ xã hội đối với người khuyết tật ở xã Hợp Đồng, huyện Chương Mỹ, thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sĩ công tác xã hội. Đây là luận văn phân tích, đánh giá việc thực hiện chính sách BTXH đối với NKT tại huyện Chương Mỹ, thành phố Hà Nội. Từ đó đưa ra các giải pháp nhằm góp phần nâng cao nhận thức, trách nhiệm của người thực hiện chính sách đó. Nguyễn Tiến Ngọc (2015), Quản lý nhà nước về hoạt động bảo trợ xã hội trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk, Luận văn Thạc sĩ Quản lý công. Luận văn tập trung hoàn thành những vấn đề về lý luận và thực tiễn liên quan đến BTXH. Trên cơ sở đó, hình thành lý luận những vấn đề của pháp luật về BTXH tỉnh Đắk Lắk, phân tích các hình thức và vai trò pháp luật về BTXH, những kết quả đạt được và hạn chế, thiếu sót, nguyên nhân từ đó rút ra những kinh nghiệm đúc kết pháp luật về BTXH tỉnh Đắk Lắk. Hoàng Thị Liên (2015), Pháp luật về trợ giúp pháp lý cho người nghèo và các đối tượng chính sách xã hội khác, Luận văn Thạc sĩ Luật học. Luận văn đã làm sáng tỏ những vấn đề lý luân, pháp lý, thực trạng pháp luật trợ giúp pháp lý cho người nghèo, các đối tượng chính sách xã hội khác và thực 4
11. tiễn ở Việt Nam, trên cơ sở đó đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện. Trần Ngọc Dương (2018), Thực hiện chính sách bảo trợ xã hội từ thực tiễn quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng, Luận văn Thạc sĩ chính sách công. Luận văn nghiên cứu, rà soát các chính sách BTXH trên địa bàn quận Hải Châu thành phố Đà Nẵng, để từ đó tìm ra những nguyên nhân tồn tại trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách, nhằm đem lại hiệu quả cao nhất trong thực hiện chính sách BTXH trong tương lai. Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến những vấn đề về mặt lý luận và thực tiễn đối với hoạt động BTXH. Tuy nhiên BTXH còn khá mới mẽ ở Việt Nam, các công trình nghiên cứu kể trên chỉ mới đề cập đến các chính sách cho từng đối tượng BTXH cụ thể mà chưa đi sâu nghiên cứu quá trình pháp luật thực hiện chính sách BTXH dưới góc độ toàn diện. Bên cạnh đó, chưa có một công trình nghiên cứu nào nghiên cứu một cách đầy đủvà sâu sắc việc thực hiện pháp luật về BTXH cụ thể tại quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng. Vì vậy, khi nghiên cứu đề tài này tác giả chỉ tập trung các vấn đề thực tiễn thực hiện pháp luật về BTXH tại địa bàn quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng để từ đó tìm ra những nguyên nhân nhằm đề ra các phương hướng, giải pháp giúp góp phần hoàn thiện công tác này ở địa phương. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận chung và pháp luật về BTXH. Nghiên cứu và đánh giá chính xác thực trạng thực hiện pháp luật về BTXH tại quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng. Từ đó đưa ra những phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về BTXH trên địa bàn. 5
12. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện những mục tiêu đã đề ra, luận văn tập trung hoàn thành những nhiệm vụ chủ yếu sau: Hệ thống về mặt lý luận và pháp luật về các chính sách BTXH. Phân tích, đánh giá những kết quả, những tồn tại bất cập từ việc thực hiện các chính sách BTXH tại quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng. Đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về BTXH và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về BTXH trên địa bàn quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là pháp luật về BTXH và thực tiễn thực hiện pháp luật về BTXH trên địa bàn quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi về không gian: Nghiên cứu được thực hiện trên địa bàn quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng; Phạm vi thời gian: từ năm 2015 đến năm 2019. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Để nghiên cứu đề tài này, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng phương pháp luận dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và pháp luật của nước ta về BTXH nhằm đảm bảo tính khoa học và tính thực tiễn của đề tài.Khi thực hiện đề tài này, tác giả có tham khảo các công trình nghiên cứu của các nhà nghiên cứu luật, hành chính, kinh tế học và một số tài liệu mang tính chất kế thừa của 6
13. các luận văn tốt nghiệp, các báo cáo về hoạt động BTXH của Trung ương, tỉnh và các tổ chức khác để làm tài liệu tham khảo. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp thống kê, thu thập số liệu để phân tích, so sánh việc thực hiện chế độ chính sách cho đối tượng BTXH qua các năm. Đồng thời, sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp, tổng kết thực tiễn để tìm hiểu, đối chiếu tình hình thực tế. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa lý luận: Luận văn góp phần phân tích và làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản và pháp luật về BTXH. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn nghiên cứu đánh giá, phân tích việc thực hiện pháp luật về BTXH thông qua những số liệu được thống kê tại địa bàn quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng trong giai đoạn hiện nay, từ đó chỉ ra được những vướng mắc, bất cập trong quá trình thực hiện pháp luật và đưa ra những kiến nghị, giải pháp hoàn thiện pháp luật về BTXH và nâng cao công tác thực thi pháp luật về BTXH của tỉnh trong những năm tới. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn chia thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về bảo trợ xã hội và pháp luật về bảo trợ xã hội ở Việt Nam. Chương 2: Thực trạng thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tại quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng. Chương 3: Định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội. 7
14. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI VÀ PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI Ở VIỆT NAM 1.1. Khái niệm và đặc điểm của bảo trợ xã hội 1.1.1. Khái niệm bảo trợ xã hội Trong cuộc sống không phải lúc nào con người cũng gặp phải những thuận lợi, may mắn mà ngược lại luôn phải bị đe doạ trước những rủi ro, biến cố bởi nhiều nguyên nhân khác nhau. Khi rơi vào những tình huống như vậy, nhu cầu khắc phục khó khăn, đảm bảo cuộc sống và hòa nhập với cộng đồng trở thành cấp thiết và mang tính nhân đạo sâu sắc. Nhận thức được ý nghĩa và tầm quan trọng của BTXH, hầu hết các nước đều tổ chức thực hiện BTXH bằng cách xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội, phong tục, tập quán, của mình. Theo thống kê củaTổ chức lao động quốc tế (ILO) trong các tài liệu về an sinh xã hội, trong số 172 nước thiết lập hệ thống an sinh xã hội thì chế độ BTXH đều được quan tâm thực hiện ngay từ đầu. BTXH được tiếp cận với nhiều góc độ như kinh tế, đảm bảo quyền con người, tiếp cận dưới phạm vi rộng và hẹp với sự khác biệt về nội hàm khái niệm, tiếp cận dưới những quan điểm, phạm vi khác nhau nên cũng có những khái niệm khác nhau đề cập. Theo tổ chức Ngân hàng thế giới (WB): “Bảo trợ xã hội là một tập hợp các biện pháp nhằm cải thiện và bảo vệ vốn con người, bao gồm sự can thiệp vào thị trường lao động, chương trình bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp bắt buộc. Sự can thiệp của bảo vệ xã hội giúp các cá nhân, hộ gia đình, hay cộng đồng quản lý một cách tốt hơn những rủi ro thu nhập khiến những đối tượng này bị tổn thương”. 8
15. Theo Tổ chức lao động quốc tế (ILO) thì :“Bảo trợ xã hội là quyền tiếp nhận lợi ích từ Chính phủ của cá nhân, hộ gia đình nhằm bảo vệ họ trước tình trạng mức sống thấp hay đang bị suy giảm, đặc biệt khi phải hứng chịu những rủi ro, nhờ đó đáp ứng được các nhu cầu cơ bản”[22]. Ở Việt Nam, mặc dù BTXH đã được thực hiện từ rất lâu với vai trò quan trọng của Nhà nước nhưng cho đến nay vẫn chưa có định nghĩa chính thức về BTXH trong các văn bản pháp luật. Theo cách hiểu thông thường thì đó là “sự giúp đỡ cho qua khỏi cơn nguy khốn” hay “giúp cho qua khỏi cơn nghèo ngặt”. Về ngữ nghĩa thì đa số các nhà khoa học cho rằng cụm từ này gồm hai nhóm từ ghép là “cứu trợ xã hội” và “trợ giúp xã hội”. Theo từ điển Tiếng Việt cụm từ “Bảo trợ” có nghĩa là giúp đỡ cho tổ chức hoặc cá nhân có khó khăn về vật chất trong cuộc sống. Còn cụm từ “trợ giúp” có nghĩa giúp đỡ về vật chất cho đỡ khó khăn, thiếu thốn[24]. Hai thuật ngữ “bảo trợ xã hội” và “trợ giúp xã hội” có nghĩa gần tương đồng nhau tuy nhiên trong các văn bản, sách báo và giáo trình hiện nay phần lớn sử dụng thuật ngữ “trợ giúp xã hội”. Các văn bản pháp luật về BTXH hiện hành sử dụng cụm từ “trợ giúp xã hội thường xuyên” thay cho “bảo trợ xã hội thường xuyên” hay “cứu tế xã hội thường xuyên”. Ngoài ra, ở Việt Nam có thể hiểu BTXH là sự giúp đỡ của Nhà nước, xã hội và cộng đồng bằng những biện pháp và các hình thức khác nhau đối với các đối tượng gặp phải rủi ro, bất hạnh, nghèo đói vì nhiều nguyên nhân dẫn đến không đủ khả năng tự lo liệu được cuộc sống tối thiểu của bản thân và gia đình nhằm giúp họ tránh được mối đe dọa của cuộc sống thường nhật, giúp họ vượt qua khó khăn, ổn định cuộc sống, hòa nhập cộng đồng. Theo khái niệm này, đối tượng BTXH chính là những người gặp khó khăn, rủi ro, biến cố, bất hạnh trong cuộc sống vì nhiều nguyên nhân khác nhau cần 9
16. có sự giúp đỡ. Những đối tượng được kể đến đầu tiên trong hầu hết các quy định pháp luật BTXH các quốc gia đều là nhóm NKT, người già, cô đơn, trẻ em mồ côi thiếu người nuôi dưỡng Qua nghiên cứu có thể đưa ra khái niệm BTXH như sau: “Bảo trợ xã hội là sự giúp đỡ của Nhà nước, xã hội, cộng đồng bằng những biện pháp và các hình thức khác nhau đối với các đối tượng bị lâm vào cảnh rủi ro, bất hạnh, nghèo đói vì nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến không đủ khả năng tự lo liệu được cho cuộc sống tối thiểu của bản thân và gia đình, nhằm giúp họ tránh được mối đe dọa của cuộc sống thường nhật hoặc giúp họ vượt qua những khó khăn, ổn định cuộc sống và hòa nhập cộng đồng”. Để thể chế hóa chính sách xã hội mang đậm tính nhân đạo này, tùy thuộc vào các giai đoạn khác nhau của điều kiện kinh tế - xã hội, Nhà nước đã ban hành các văn bản pháp luật quy định cụ thể chế độ BTXH với phạm vi đối tượng, điều kiện hưởng, mức hưởng, và tổ chức thực hiện. Do vậy, có thể hiểu, dưới góc độ pháp luật, chế độ BTXH là tổng thể các quy phạm pháp luật có quan hệ chặt chẽ với nhau, xác định quyền và nghĩa vụ của Nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc hỗ trợ về vật chất và tinh thần cho các thành viên trong xã hội khi bị lâm vào hoàn cảnh bất hạnh, rủi ro, nghèo đói, không đủ khả năng đảm bảo cuộc sống tối thiểu của bản thân và gia đình. 1.1.2. Đặc điểm bảo trợ xã hội Từ những quan niệm về BTXH có thể rút ra một số đặc điểm về BTXH sau: - Về đối tượng tham gia Đối tượng tham gia BTXH bao gồm Nhà nước, các đối tượng BTXH và các chủ thể khác như tổ chức, cá nhân khác trong hoạt động chung mang tính nhân đạo này. Trong đó: 10
17. Thứ nhất, đối tượng được bảo trợ Đối tượng được bảo trợ là mọi người dân trong xã hội không phân biệt vị thế, thành phần xã hội khi rơi vào hoàn cảnh khó khăn, rủi ro, bất hạnh hoặc vì nhiều nguyên nhân khác nhau cần có sự giúp đỡ để tồn tại. Đó là những thành viên có mức sống thấp hơn mức sống tối thiểu của xã hội hoặc gặp khó khăn, rủi ro cần có sự nâng đỡ về mặt vật chất. Dưới góc độ xã hội thì họ thuộc nhóm người “yếu thế” trong xã hội, với những nguyên nhân khác nhau mà bị rơi vào vị thế bất lợi, thiệt thòi, có ít cơ may trong cuộc sống như người bình thường và không có đủ khả năng tự lo liệu, đảm bảo cho cuộc sống của gia đình và bản thân. Ngoài ra, dưới góc độ nhân đạo, đó có thể là những đối tượng nghiện hút, mại dâm, ăn xin, Thứ hai, cơ quan Nhà nước Với tư cách là một chủ thể trong quan hệ BTXH, đã xác định được nghĩa vụ của mình và mối quan hệ hợp tác giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân, trong hoạt động BTXH. Hoạt động BTXH, ngoài trách nhiệm của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, còn là trách nhiệm của các Bộ, Ban, Ngành khác như Bộ Y tế, Bộ Giáo dục, và toàn thể các thành viên xã hội. - Về nội dung BTXH Theo quy định của pháp luật hiện hành, chế độ BTXH bao gồm hai nội dung chính là chế độ bảo trợ thường xuyên và chế độ bảo trợ đột xuất. Chế độ BTXH thường xuyên là sự hỗ trợ, giúp đỡ về mặt vật chất và tinh thần mang tính lâu dài cho những người thuộc diện BTXH nhằm giúp đỡ họ ổn định cuộc sống, hòa nhập vào cộng đồng. Tùy từng đối tượng BTXH khác nhau mà pháp luật quy định chế độ trợ cấp cụ thể. Đối tượng hưởng chế độ BTXH thường là những đối tượng thỏa mãn các điều kiện thuộc diện BTXH mới được hưởng chế độ trợ cấp này, đối tượng BTXH thuộc diện trợ 11
18. cấp hàng tháng do xã phường, thị trấn quản lý với mức trợ cấp xã hội hàng tháng là 270.000 đồng (hệ số 1); khi mức sống tối thiểu của người dân thay đổi thì mức chuẩn trợ cấp xã hội cũng được điều chỉnh theo cho phù hợp. Chế độ BTXH đột xuất là sự hỗ trợ, giúp đỡ về vật chất, tinh thần cho những người gặp rủi ro do thiên tai và những lý do bất khả kháng khác nhằm giúp họ vượt qua hoàn cảnh hiểm nghèo, khắc phục hậu quả rủi ro để ổn định cuộc sống. Đối tượng được trợ giúp đột xuất (một lần) là những người, hộ gia đình gặp khó khăn do hậu quả thiên tai hoặc lý do bất khả kháng khác gây ra; Ủy ban nhân dân cấp xã, bệnh viện, cơ quan đơn vị đứng ra tổ chức mai táng cho người gặp rủi ro ngoài vùng cư trú bị chết, gia đình không biết để mai táng. Mức trợ cấp BTXH đột xuất chủ yếu là một lần đối với hộ gia đình, cá nhân, đối với người gặp rủi ro ngoài vùng cư trú bị chết, gia đình không biết để mai táng tùy vào từng đối tượng mà nhà nước quy định mức trợ cấp BTXH đột xuất cụ thể. - Về mục đích BTXH Mục đích của BTXH không nhằm bù đắp thu nhập thường xuyên bị giảm hoặc mất hay đảm bảo ổn định đời sống, đền ơn đáp nghĩa những người có công, mà chỉ hỗ trợ, giúp đỡ cho những người lâm vào tình trạng thực sự khó khăn, túng quẫn, cần có sự giúp đỡ vật chất mới có thể vượt qua được hoàn cảnh hiện tại. Do đó, mức hưởng thường là thấp và linh hoạt, phụ thuộc vào khả năng tài chính của Nhà nước, khả năng huy động nguồn lực, và tình trạng thực tế của đối tượng, Ngoài ra, chế độ BTXH còn được thực hiện với các hoạt động xóa đói giảm nghèo, chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, tệ nạn xã hội 1.2. Vai trò của bảo trợ xã hội Trong mỗi quốc gia, bao giờ cũng tồn tại một bộ phận đối tượng cần 12
19. trợ giúp, bất kể quốc gia đó có điều kiện kinh tế phát triển đến đâu. Mục tiêu hướng tới của mỗi quốc gia trên thế giới đều là đạt được sự tiến bộ của xã hội. Thước đo của việc phát triển xã hội chính là việc giải quyết các vấn đề xã hội nãy sinh trong quá trình phát triển kinh tế. Vì vậy việc thực hiện các chế độ BTXH đối với mỗi quốc gia là vấn đề cần thiết và có ý nghĩa hết sức quan trọng. Dưới góc độ chính trị: BTXH thể hiện thái độ của nhà nước đối với xã hội, là biện pháp hỗ trợ tích cực của xã hội đối với mỗi thành viên khi gặp khó khăn và đồng thời làm giảm thiểu những bất ổn trong xã hội, góp phần duy trì ổn định trong xã hội trong đó có ổn định chính trị. Đối với mỗi nhà nước, sự tồn tại của bộ phận “yếu thế” và thái độ của nhà nước đối với họ cũng là khía cạnh thể hiện bản chất của nhà nước. Và một xã hội muốn phát triển bền vững phải đảm bảo được ổn định của chính trị, xã hội bởi vì suy cho cùng nguyên nhân của những bất ổn xã hội cũng từ nguồn gốc của sự đói nghèo và suy thoái về đạo đức. Đồng thời trang bị nhận thức của mỗi cá nhân về sự đảm bảo cuộc sống khi khó khăn bằng những “lưới đỡ” BTXH khiến họ yên tâm và tin tưởng hơn trong cuộc sống, là yếu tố tạo nên sự hòa đồng giữa các thành viên xã hội không phân biệt giới tính, tôn giáo, địa vị giúp những người “yếu thế” nhận thấy mình có giá trị, có địa vị chứ không hề bị “bỏ rơi”, đây chính là là nền tảng cơ bản thúc đẩy phát triển bền vững về kinh tế xã hội và chính trị mỗi quốc gia[23]. Dưới góc độ kinh tế: BTXH không vì mục đích kinh doanh, lợi nhuận nhưng lại có ý nghĩa là công cụ phân phối tiền bạc, của cải, dịch vụ có lợi cho các thành viên phải chịu sự bất hạnh của xã hội, thu hẹp sự chênh lệch mức sống, giảm nghèo đói. Kinh tế thị trường càng phát triển thì xu hướng phân hóa giàu nghèo, phân tầng xã hội và bất bình đẳng gia tăng vì thế vai trò của 13
20. BTXH càng lớn. Để tạo sự phát triển bền vững, bảo đảm sự hài hòa giữa phát triển kinh tế với phát triển xã hội trong từng bước đi và giai đoạn phát triển của đất nước thì Nhà nước càng phải phát triển mạnh mẽ BTXH để điều hòa mẫu thuẫn xã hội phát sinh trong quá trình phát triển. Dưới góc độ pháp luật: BTXH là một chế định quan trọng trong hệ thống pháp luật về an sinh xã hội, điều chỉnh việc trợ giúp vật chất và tinh thần cho nhóm đối tượng có vị trí bất lợi, thiệt thòi và không có khả năng lo liệu cho cuộc sống. BTXH xuất phát từ quyền cơ bản của con người – đó là quyền sống, được bình đẳng, được yêu thương, đùm bọc, bảo vệ. BTXH là một trong những nội dung của pháp luật an sinh xã hội, điều chỉnh việc trợ giúp vật chất và tinh thần cho nhóm đối tượng có vị thế bất lợi, thiệt thòi, ít có cơ may trong cuộc sống như những người bình thường khác. BTXH với các chế độ trợ cấp được thiết lập trên cơ sở đảm bảo quyền con người. Mỗi con người sinh ra trong xã hội đều có quyền được sống, được bình đẳng, được thương yêu, đùm bọc, che chắn, bảo vệ trước những biến cố bất lợi, đặc biệt là khi sự sống bị đe dọa. Quyền này đã được ghi nhận tại Điều 22 Tuyên ngôn nhân quyền của Liên hợp quốc ngày 10/12/1948: “mọi người đều có quyền được hưởng một mức sống đủ đảm bảo sức khỏe và nhu yếu của mình cùng gia đình, nhất là về ăn uống, nhà ở, thuốc men ”[10]. Tùy từng điều kiện kinh tế xã hội và những đặc thù riêng mà mỗi quốc gia đều luật hóa nội dung này ở những mức độ khác nhau để tổ chức thực hiện. Cũng từ đó, phải nhận thức rằng, BTXH không phải là sự ban ơn, chiếu cố đối với những thân phận thấp hèn, cùng cực vì những hạn chế, rủi ro về sức khỏe mà là quyền của mỗi thành viên xã hội và là trách nhiệm, nghĩa vụ của cả cộng đồng. 14
21. 1.3. Pháp luật về bảo trợ xã hội ở Việt Nam hiện nay 1.3.1. Khái niệm pháp luật về bảo trợ xã hội Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, do cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. Hệ thống các quy phạm này tạo khuôn khổ cho hoạt động xã hội, chứa đựng các quy tắc cấm đoán hoặc bắt buộc chung và tác động, điều chỉnh tới các quan hệ xã hội. Vì vậy, hoạt động thực hiện pháp luật không chỉ là sự quan tâm của nhà nước mà còn là của mỗi cá nhân bởi kết quả của quá trình đó tác động mạnh mẽ tới mọi mặt của đời sống xã hội và BTXH cũng là một trong những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh. Công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về BTXH được Đảng và Nhà nước hết sức quan tâm[15]. Tiêu biểu như Luật Việc làm năm 2013; Luật giáo dục nghề nghiệp năm 2014; Bộ luật hình sự năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2017; Nghị định số 103/2017/NĐ-CP ngày 12/9/2017 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức, hoạt động, giải thể và quản lý các cơ sở trợ giúp xã hội; Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19 tháng 7 năm 2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính. Luật trẻ em 2016 có hiệu lực từ ngày 01/6/2016 có nhiều quy định mới về quyền và nghĩa vụ của đối tượng so với luật cũ như như: cấm bạo lực đối với trẻ em; quyền của trẻ em được bày tỏ ý kiến, nguyện vọng và tham gia vào các vấn đề trẻ em; trách nhiệm cung cấp thông tin về trẻ em bị xâm hại hoặc trẻ em có nguy cơ bị bạo lực, bóc lột. Bên cạnh đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 144/2013/NĐ-CP ngày 29/10/2013 quy định xử phạt vi phạm hành chính về bảo trợ, cứu trợ xã hội và bảo vệ chăm sóc trẻ em. Nghị định được ban hành đã tạo hành lang 15
22. pháp lý tương đối đầy đủ cho việc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo trợ, cứu trợ xã hội; góp phần tuyên truyền sâu rộng đến các đối tượng BTXH, NKT, và toàn thể nhân dân nói chung ý thức được quyền lợi và nghĩa vụ của mình, hạn chế tối đa vi phạm hành chính; tạo sự chuyển biến về ý thức chấp hành pháp luật của tổ chức, cá nhân; góp phần hạn chế các hành vi vi phạm pháp luật. Nhìn chung, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đã cơ bản đảm bảo cơ sở pháp lý cho chính sách BTXH, đáp ứng được đòi hỏi tình hình thực tiễn trong quá trình triển khai chính sách. Việc xác định đối tượng, chế độ, chính sách, nguồn lực, cơ chế tổ chức, bộ máy triển khai thực hiện chính sách đã được quy định cụ thể, thủ tục và chi phí hành chính từng bước được cắt giảm, tạo điều kiện thuận lợi cho cơ sở cũng như đối tượng tiếp cận chính sách nhà nước Như vậy, có thể thấy rằng pháp luật về BTXH là tổng thể các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành quy định các đối tượng, điều kiện, chế độ trợ cấp cụ thể và trách nhiệm của nhà nước cộng đồng trong việc góp phần đảm bảo và ổn định cuộc sống cho các thành viên trong xã hội gặp rủi ro, khó khăn, bất hạnh. 1.3.2. Đối tượng và điều kiện bảo trợ xã hội Trong mỗi quốc gia, bao giờ cũng tồn tại một bộ phận đối tượng cần trợ giúp, bất kể quốc gia đó có điều kiện kinh tế phát triển đến đâu. Đối tượng có nhu cầu trợ giúp ở Việt Nam là rất lớn, hoàn cảnh khó khăn của các đối tượng cũng khác nhau và sự hỗ trợ của Nhà nước, cộng đồng cũng chỉ trong chừng mực nhất định. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách chăm lo đời sống các đối tượng BTXH, góp phần ổn định 16