Luận văn Thực hiện chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh ở Hàn Quốc

Nội dung text: Luận văn Thực hiện chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh ở Hàn Quốc

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ HỒNG HẠNH THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ỨNG PHÓ VỚI VẤN ĐỀ GIẢM SINH Ở HÀN QUỐC LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2021
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ HỒNG HẠNH THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ỨNG PHÓ VỚI VẤN ĐỀ GIẢM SINH Ở HÀN QUỐC Ngành: Chính sách công Mã số: 8340402 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. PHẠM QUÝ LONG HÀ NỘI, 2021
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ỨNG PHÓ VỚI VẤN ĐỀ GIẢM SINH 14 1.1. Một số vấn đề lý luận về giảm sinh 14 1.2. Một số khung chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh trên thế giới hiện nay 22 Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ỨNG PHÓ VỚI VẤN ĐỀ GIẢM SINH CỦA HÀN QUỐC 36 2.1. Bối cảnh thực hiện chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh ở Hàn Quốc 36 2.2. Quá trình thực hiện chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh của Hàn Quốc 46 2.3. Đánh giá quá trình thực hiện chính sách 56 Chương 3: MỘT SỐ HÀM Ý CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM 63 3.1. Vấn đề dân số, mức sinh và chính sách sinh đẻ ở Việt Nam 63 3.2. Một số hàm ý chính sách cho Việt Nam từ kinh nghiệm của Hàn Quốc 70 KẾT LUẬN 73 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 79
4. DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CAFS Uỷ ban về Già hoá và tương lai Hàn Quốc CBR Mức sinh thô Đảng CSVN Đảng Cộng sản Việt Nam FAFM Tuổi kết hôn lần đầu của phụ nữ ICPD Hội nghị dân số và phát triển KDI Viện Phát triển Hàn Quốc KIHASA Viện Nghiên cứu Sức khỏe và Các vấn đề xã hội Hàn Quốc KHHGĐ Kế hoạch hóa gia đình MFR Tỷ lệ sinh của phụ nữ đã kết hôn NIPSSR Viện nghiên cứu quốc gia về Dân số và An sinh xã hội Nhật Bản NSO Cục thống kê Quốc gia Hàn Quốc NHFPC Ủy ban Kế hoạch hóa gia đình và Y tế Quốc gia của Trung Quốc OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế SRB Tỷ số giới tính khi sinh TCTK Tổng cục thống kê Việt Nam TFR Tổng tỷ suất sinh UN Liên Hợp Quốc UNFPA Quỹ Dân số Liên Hợp Quốc WHO Tổ chức Y tế thế giới
5. DANH MỤC HÌNH Hình 2.1: Xu hướng giảm sinh của Hàn Quốc giai đoạn 1960-2018 36 Hình 2.2: Xu hướng giảm sinh ở một số nước Đông Á 38 Hình 2.3: Xu hướng tham gia lực lượng lao động của phụ nữ theo lứa tuổi ở Hàn Quốc, 1990-2010 (%) 44 Hình 2.4: Cơ cấu của các dự án thuộc hợp phần mức sinh thấp trong giai đoạn II (%) 55 Hình 2.5: Tỷ lệ biết và tiếp cận với các gói chính sách của phụ nữ đã có con ở Hàn Quốc năm 2009 (Đơn vị: %). 58 Hình 2.6: Cơ chế giảm mức sinh ở Hàn Quốc 61 Hình 3.1: Tổng tỷ suất sinh ở khu vực nông thôn, thành thị và toàn quốc từ 2001 đến 2016 63 Hình 3.2: Tổng tỷ suất sinh ở 6 vùng và toàn quốc từ 2005 đến 2016 64 DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1: Dự báo tỷ lệ dân số trên 65 tuổi trong quy mô dân số ở Đông Á (%) 39 Bảng 2.2: Thay đổi tỷ lệ sinh ở Hàn Quốc (số trẻ em sinh ra/1000 phụ nữ kết hôn) 40 Bảng 2.3: Quan niệm về con cái của phụ nữ Hàn Quốc đã kết hôn (%) 41 Bảng 2.4: Chi phí nuôi con và giáo dục ở Hàn Quốc năm 2005 (đơn vị: nghìn won, %) 42 Bảng 2.5: Sự thay đổi của một số chiều cạnh kinh tế xã hội ở Hàn Quốc, 1980-2010 43 Bảng 2.6: Nhiệm vụ của Chương trình mức sinh thấp và già hoá giai đoạn 2006-2010 47
6. Bảng 2.7: Các biện pháp chính sách nhằm hỗ trợ việc sinh con và nuôi con ứng phó với tình trạng mức sinh thấp của Hàn Quốc giai đoạn 2006 - 2010 48 Bảng 2.8: Ngân sách của Chương trình Mức sinh thấp và Già hoá giai đoạn 2006 – 2010 (đơn vị: nghìn tỷ Won) 51 Bảng 2.9: Định hướng chính sách của Chương trình giai đoạn I và giai đoạn II 52 Bảng 2.10: Các biện pháp chính sách nhằm hỗ trợ việc sinh con và nuôi con ứng phó với mức sinh thấp của Hàn Quốc giai đoạn 2010 - 2015 53 Bảng 2.11: Ngân sách của Chương trình Mức sinh thấp và Già hoá giai đoạn 2006 – 2010 (đơn vị: nghìn tỷ Won) 56 Bảng 2.12: Kết quả của Chương trình mức sinh thấp và già hoá giai đoạn 2006-2010 57
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong 10 năm trở lại đây, Hàn Quốc là một trong những quốc gia có tỷ lệ sinh con và kết hôn thấp nhất thế giới. Năm 2018, tổng tỷ suất sinh của nước này lần đầu tiên ở mức 0,98 (năm 2017 là 1,05). Theo dự báo của Liên Hợp Quốc, đến năm 2021 mức sinh của Hàn Quốc sẽ là 0,86 và dân số nước này sẽ bắt đầu giảm dần sau năm 2029. Ngày càng có nhiều thanh niên Hàn Quốc không muốn kết hôn và từ bỏ nhiều giá trị vốn rất quan trọng với các thế hệ trước họ. Có ý kiến cho rằng hiện tượng xã hội này chỉ dấu thế hệ trẻ ngày càng ít hi vọng vào một tương lai tốt đẹp hơn, không chỉ trong mối quan hệ gia đình và hôn nhân mà còn nhiều lĩnh vực khác của đời sống [80]. Trì hoãn kết hôn, thậm chí không kết hôn và sinh con là nguyên nhân trực tiếp của tình trạng mức sinh thấp ở Hàn Quốc. Mức sinh là một trong những yếu tố quan trọng nhất quyết định quy mô, cơ cấu của một dân số trong hiện tại và tương lai. Mức sinh cao so với mức chết sẽ dẫn đến quy mô dân số tăng quá nhanh, ngược lại, nếu mức sinh quá thấp sẽ dẫn đến nguy cơ già hóa dân số quá nhanh, thiếu hụt lực lượng lao động. Mức sinh thấp tạo ra nhiều hệ quả tiêu cực hơn với những quốc gia đang trong quá trình phát triển, năng suất lao động chưa cao [36;51;64]. Do đó, nhiều nước đã có những chính sách nhằm điều chỉnh mức sinh và thích ứng với tình trạng mức sinh thấp. Theo báo cáo của Liên hợp quốc năm 2103, trong số 200 quốc gia thanh viên có 27% áp dụng chính sách giảm sinh, 43% áp dụng chính sách khuyến sinh, và đa số quốc gia còn lại có chính sách duy trì mức sinh hiện tại [91]. Trong những thập niên 1960 và 1970, Hàn Quốc trải qua bẫy Malthus với tốc độ tăng trưởng dân số quá nhanh và áp lực dân số lớn. Điều này giải thích vì sao Hàn Quốc lại chậm trễ trong việc bắt đầu lại các chính sách khuyến khích sinh đẻ về sau. Trong khi nước Nhật bị sốc bởi TFR 1,57 vào năm 1989 và bắt đầu khởi động các chương trình sinh đẻ ngay sau đó thì chính phủ của tổng thống Kim Dae Jung lại không có một hành động nào để ứng phó với TFR 1,42 vào đời điểm 1999. Sau khi TFR giảm xuống 1,17 năm 2002, chính phủ Hàn Quốc mới bắt đầu tiến hành những bước đầu tiên nhằm can thiệp vấn đề giảm sinh. Kể từ năm 2006, Hàn 1
8. Quốc đã tiêu tốn rất nhiều nguồn lực nhằm kéo mức sinh lên. Tuy nhiên, nhiều chuyên gia cho rằng các kết quả đạt được đã không tương xứng với nguồn lực bỏ ra. Do đó, mức sinh thấp và khả năng tăng sinh bằng các chính sách dân số và gia đình trở thành một vấn đề nóng tại Hàn Quốc nhiều năm qua. Tương tự như Hàn Quốc, Việt Nam áp dụng các chính sách kế hoạch hoá gia đình nhằm giảm sinh vào thập niên 60 của thế kỷ trước. Ngày 26/12/1961 Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định số 216/CP về việc sinh đẻ có hướng dẫn. Sau đó, chính sách “mỗi gia đình chỉ có từ 1 đến 2 con” được duy trì cho gần đây. Các số liệu của Tổng cục Thống kê (TCTK) cho thấy TFR của Việt Nam khá ổn định xung quanh mức sinh thay thế trong hơn một thập niên qua. Tuy nhiên, TFR ở một số đô thị lớn, nhất là ở khu vực Đông Nam Bộ đã giảm xuống khá thấp, thậm chí dưới 1,5 [13]. Có ý kiến cho rằng Việt Nam nên thay đổi quy định về sinh để nhằm tránh mức sinh giảm sâu sẽ dẫn đến tình trạng già hoá dân số quá nhanh (TCTK và UNFPA, 2016). Tuy nhiên, một số ý kiến cho rằng còn quá sớm để bỏ quy định mỗi cặp vợ chồng chỉ sinh 1 hoặc 2 con. Ngày 28/4/2020 vừa qua, Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định 588/QĐ-TTg phê duyệt “Chương trình điều chỉnh mức sinh phù hợp các vùng, đối tượng đến năm 2030”. Mục tiêu chung của Quyết định 588 là duy trì vững chắc mức sinh thay thế trên toàn quốc. Chính sách về mức sinh ở Việt Nam hiện vẫn là chủ đề nhận được sự quan tâm và có nhiều ý kiến khác nhau. Trong bối cảnh học thuật và chính sách về chủ để mức sinh hiện nay, việc nghiên cứu, phân tích các chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh của Hàn Quốc, từ đó đề xuất một số gợi ý cho Việt Nam là hết sức cần thiết. Từ những lý do trên, tôi lựa chọn đề tài “Thực hiện chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh ở Hàn Quốc” cho luận văn thạc sỹ. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Vấn đề giảm sinh ở Hàn Quốc Hiện tượng trì hoãn sinh con diễn ra ở hầu hết các nước đã công nghiệp hoá. Ở Nhật Bản, hiện tượng trì hoãn sinh con tăng nhanh sau năm 2000 và hiện tượng này còn diễn ra nhanh hơn ở Hàn Quốc. Tỷ lệ sinh con không kết hôn năm 2008 ở Nhật Bản là 2,1% và Hàn Quốc là 1,8%. Đối với những quốc gia có tỷ lệ sinh con 2
9. không kết hôn thấp, giảm mức sinh có thể được quy cho việc giảm tỷ lệ kết hôn. Tuy nhiên, đối với trường hợp Đông Bắc Á, không thể quy gán toàn bộ việc giảm sinh cho xu hướng trì hoãn kết hôn. Một số nhà nhân khẩu học sử dụng phương pháp AMFRs (Age-specific Marital Fertility Rates) để chứng minh tỷ lệ kết hôn giảm có thể giải thích cho toàn bộ xu hướng giảm sinh, song một số khác không đồng tình [86]. Ví dụ trường hợp Hàn Quốc, Suzuki [85] chứng minh trong khi 31,5% mức giảm sinh trong giai đoạn 2000-2005 có thể giải thích bởi tỷ lệ kết hôn giảm thì 68,5% còn lại chủ yếu là do giảm sinh sau kết hôn. Như vậy, giảm mức sinh không chỉ chịu tác động của giảm tỷ lệ kết hôn mà còn do lựa chọn sinh ít con hoặc trì hoãn sinh con sau hôn nhân. Tương tự, một số nhà nghiên cứu cũng chứng minh sự biến đổi kinh tế xã hội dẫn đến việc kết hôn muộn – một nhân tố chính tác động đến mức sinh thay thế thấp ở Đài Loan [64]. Mức sinh rất thấp ở Hàn Quốc và Nhật Bản không phải là kết quả của việc mong muốn có ít con [71]. Nói cách khác ở khu vực này việc sinh ít con là một lựa chọn mang tính tự nguyện. Kết quả Điều tra mức sinh ở Hàn Quốc và Nhật Bản năm 2005 cho thấy sự thay đổi về số lượng con lý tưởng trong một gia đình ở cả hai quốc gia. Nhu cầu số lượng con ở Nhật Bản đã giảm nhẹ song vẫn là 2.48 vào năm 2005. Trong khi đó, các gia đình Hàn Quốc vẫn mong muốn có tối thiểu 2.3 con vào năm 2005, mặc dù có giảm vào đầu những năm 1980. Do vậy, hiện tượng suy giảm mức sinh ở Hàn Quốc và Nhật Bản nên được giải thích bởi các rào cản trong việc thoả mãn nhu cầu về số lượng con trong một gia đình. Tăng chi phí cho trẻ em, bao gồm cả chi phí giáo dục công, tư, được xem là một nguyên nhân chính của hiện tượng suy giảm mức sinh gần đây ở các quốc gia Đông Á. Hàn Quốc chi tiêu cao thứ 4 trong số các nước được thống kê trong khối OECD và chi tiêu nhiều nhất cho khu vực tư. Điều này hàm ý rằng các bậc cha mẹ Hàn Quốc buộc phải móc hầu bao để đảm bảo rằng con cái họ có thể tồn tại được trong môi trường cạnh tranh việc làm rất khốc liệt. Cần nói thêm rằng, Hàn Quốc là một quốc gia có thị trường lao động cạnh tranh hàng đầu thế giới. Tương tự Hàn Quốc, gia đình Nhật Bản chi tiêu cho giáo dục không nhỏ, chỉ xếp sau Hàn Quốc, Chile và Hoa Kỳ. 3
10. Những thế hệ được sinh ra trong kỷ nguyên tăng trưởng kinh tế thường có xu hướng đặt kỳ vọng cao vào tương lai của chính họ. Khi nền kinh tế suy thoái, các điều kiện trong thị trường lao động trở nên khắt khe hơn, khiến cho những lao động trẻ cảm thấy khó có thể đạt được mức sống như mong muốn và họ thường do dự trong quyết định kết hôn và sinh con [44]. Ở Nhật Bản thu nhập của lao động trẻ thường không cao do hệ thống nhân sự dựa trên thâm niên (The seniority based employment system) [71]. Theo Khảo sát Lao động và Việc làm năm 2012, tỷ lệ thất nghiệp ở nam giới độ tuổi 30-34 tăng ở cả Hàn Quốc và Nhật Bản. Bối cảnh kinh tế khó khăn đã khiến những người trẻ có thái độ không lạc quan đối với tương lai, họ trì hoãn kết hôn và sinh con do lo ngại không xoay sở được về tài chính. Theo Becker, nguyên nhân chính của các thay đổi quan trọng trong đời sống gia đình Tây Âu bắt đầu từ nửa sau thế kỷ 20, khi vị thế kinh tế của người phụ nữ được tăng lên [25]. Các cơ hội nghề nghiệp mở rộng đối với người phụ nữ đã làm tăng chi phí thời gian cho thị trường lao động của chính họ và từ đó gia tăng chi phí cơ hội cho trẻ em. Những thay đổi mấu chốt về phân công lao động theo giới thời kỳ công nghiệp hoá - nơi phụ nữ có xu hướng bình đẳng hơn với nam giới - đã làm giảm giá trị của việc kết hôn và gia tăng tỷ lệ ly hôn. Những thay đổi này cũng tạo ra xu thế mới trong đời sống như việc sống chung trước hôn nhân, người phụ nữ nắm quyền hành trong gia đình hay việc sinh con mà không có hôn thú. Cả Hàn Quốc và Nhật Bản đều được coi là có đường cong M (M-shaped curve) về tỷ lệ phụ nữ tham gia thị trường lao động. Mô hình này gợi ý rằng phụ nữ ở độ tuổi 30 khó có thể giữ được vị trí tại công sở do không thể cùng đáp ứng được giữa yêu cầu việc làm và đời sống gia đình. Trong một xã hội phát triển, việc phụ nữ chọn tham gia thị trường lao động đồng nghĩa với việc họ sẽ lảng tránh việc sinh nở với lý do mất cơ hội phát triển sự nghiệp. Dù Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan đã thực hiện thành công mục tiêu công nghiệp hoá, song do nền văn hóa, công việc chăm sóc trẻ em chủ yếu gắn với các bậc phụ huynh. Theo kết quả Điều tra gia đình lần thứ III năm 2003 thực hiện bởi Viện nghiên cứu quốc gia về Dân số và An sinh xã hội (NIPSSR), 82,9% các bà vợ Nhật Bản đồng ý rằng “một người mẹ thì có thể không làm việc, nhưng cần phải 4
11. chăm sóc con của mình trong 3 năm đầu đời”. Nhấn mạnh đến thiên chức của người mẹ trở thành yếu tố kìm hãm sự ảnh hưởng tích cực của các dịch vụ chăm sóc trẻ em đến mức sinh ở Nhật Bản. Theo Retherford và Qgawa, tỷ lệ đi học mẫu giáo thấp ở Nhật Bản không phải bởi sự yếu kém của hệ thống giáo dục mầm non mà bởi vì các bà mẹ muốn tự tay chăm sóc con mình [79]. Các phân tích vi mô ở Nhật Bản cũng cho thấy công việc của người mẹ tác động tiêu cực đến TFR [83;84]. Điều này cũng đúng với trường hợp của Hàn Quốc và Đài Loan [86]. Vấn đề đặt ra là tại sao trong khi Nhật Bản và không một quốc gia Châu Âu nào có TFR dưới 1,1 thì Hàn Quốc được ghi nhận là có TFR 1,08 vào năm 2005 và Đài Loan là 0,895 vào năm 2010? Tại sao Nhật Bản thoát ra cuộc khủng hoảng giảm sinh sớm hơn? Đặc điểm cấu trúc gia đình và xã hội dưới đây có thể góp phần giải thích sự khác biệt về mức sinh giữa Nhật Bản với Hàn Quốc và Đài Loan. Nhật Bản là nền văn minh phi tuyến (non-axial civilization), không bị hấp thụ quá mạnh cũng như không quá xa lánh các nền văn minh khác. Xã hội Nhật Bản rất khác so với Trung Quốc, Ấn Độ. Rõ ràng về mặt tổ chức xã hội, Nhật Bản có nhiều nét tương đồng với Châu Âu ở đặc điểm lãnh chúa cát cứ, độc lập so với chính quyền trung ương. Nhiều học giả như E. H. Norman, T. Persons hay E. Durkheim chỉ ra nhiều sự tương đồng về mặt cấu trúc xã hội và lịch sử hình thành giữa Nhật Bản và Châu Âu [67]. Nhật Bản và Châu Âu là nơi có khả năng tự sản sinh ra các yếu tố nhằm chuẩn bị cho giai cấp tư sản và chủ nghĩa tư bản hình thành. Điểm khác biệt này giữa Nhật Bản và các nước trong khu vực Đông Á gợi mở một quan điểm cho rằng Nhật Bản có vị thế là một nền văn minh độc lập, trong khi Hàn Quốc, Đài Loan hay Việt Nam thuộc nhóm văn minh nho giáo xuất phát từ Trung Quốc [52]. Gia đình nho giáo phổ biến ở Hàn Quốc, Đài Loan vốn đề cao sự hiếu thuận và đây là nghĩa vụ bắt buộc bởi nó được xem là quy luật tự nhiên. Điều này rất khác so với gia đình ở Nhật Bản, nơi chữ “hiếu” được hiểu trong bối cảnh “chủ-thợ” và là sự đền đáp cho cha mẹ. Về mặt hình thái gia đình, có sự khác biệt giữa mô hình gia đình truyền thống ở Nhật Bản với các nước ở Đông Bắc Á. Ở Trung Quốc, một đứa trẻ được nhận nuôi hoặc con gái đã đi lấy chồng sẽ mất đi vai trò định hướng 5
12. của gia đình cũ. Tuy cả bên bố và bên mẹ đều được coi là quan hệ họ hàng thì họ nội vẫn được nhấn mạnh hơn. Trong xã hội Khổng giáo, việc kết hôn trong nội tộc là điều nghiêm cấm, việc nhận nuôi cũng chủ yếu trong nội bộ họ hàng. Song, các gia đình Nhật Bản lại chú trọng duy trì họ và tài sản gia đình hơn là huyết thống. Vì thế một người đàn ông không cùng dòng máu có thể được nhận nuôi và thừa kế gia sản. Người phương Tây đến Nhật Bản giao thương vào thế kỷ 18, 19 đã nhận ra rằng vị trí người phụ nữ Nhật Bản cao hơn so với các nước khu vực Đông Á, đặc biệt là Trung Quốc [77]. Chính những ưu thế về văn hoá và xã hội đã cho phép Nhật Bản chuyển mình nhanh hơn so với Hàn Quốc và Đài Loan trong kỷ nguyên hậu hiện đại. Nhật Bản đã phản ứng rất mau lẹ với các chính sách khuyến khích sinh nở có phần xa lạ với truyền thống Á Đông hơn là Đài Loan và Hàn Quốc. Chính vì vậy, TFR của Nhật Bản không bị rơi xuống mức kỷ lục như Đài Loan hay Hàn Quốc. Song nhìn chung cả Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan đều bị rơi vào bẫy giảm sinh khi tiến hành hiện đại hoá. Những chuẩn mực đề cao vai trò chăm sóc gia đình của người phụ nữ khiến họ bị sốc khi đối diện với các cơ hội phát triển nghề nghiệp và nâng cao vị thế xã hội. Họ bị níu trong mạng lưới vốn được đan cài bởi các chuẩn mực truyền thống và tham vọng thoả mãn đời sống theo chủ nghĩa cá nhân. Cùng với đó, dù đạt được những thành tựu đáng kể về mặt kinh tế khi công nghiệp hoá, cơ cấu văn hoá xã hội và gia đình của các quốc gia Đông Á vẫn mất thời kỳ quá độ dai dẳng để phù hợp hơn với đời sống hiện đại và những xu hướng như sống chung trước hôn nhân, sinh con không kết hôn hay ly hôn. Một kinh nghiệm đáng chú ý khác liên quan đến mức sinh ở Hàn Quốc là tình trạng tỷ số giới tính khi sinh (SRB) tăng mạnh khi mức sinh bắt đầu giảm thấp. Cụ thể là tỷ số giới tính khi sinh của Hàn Quốc đã tăng lên 115 trong giai đoạn 1990-1995. Chính phủ Hàn Quốc đã có một số chính sách can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp. Thứ nhất, chính phủ đã quy định phá thai chọn lọc giới tính là bất hợp pháp nhằm tuân thủ nghiêm ngặt cấm phá thai chọn lọc giới tính. Thứ hai, tăng cường thúc đẩy bình đẳng giới thông qua một loạt các đạo luật về lao động việc 6
13. làm, gia đình và giáo dục đào tạo. Sau đó chỉ chưa đến một thập kỷ thì tỷ số giới tính khi sinh ở Hàn Quốc giảm về mức tự nhiên. Đã có nghiên cứu chỉ ra rằng sở thích có con trai ở Hàn Quốc luôn giảm cùng với quá trình phát triển kinh tế, nhưng tình trạng SRB gia tăng trong những năm 1980 và 1990 là do xuất hiện kỹ thuật chọn lọc giới tính thai nhi. Sau đó, SRB ở Hàn Quốc đã giảm cho dù các chính sách công có xu hướng khuyến khích hệ thống gia đình gia trưởng hơn là tập trung vào bình đẳng giới [41]. Một nghiên cứu gần đây của Haub (2010) cũng cho rằng SRB ở Hàn Quốc giảm về mức tự nhiên là do tác động của quá trình hiện đại hóa hơn là các chính sách can thiệp trực tiếp của chính phủ. Nghiên cứu này còn dự báo SRB ở Trung Quốc và Ấn Độ có thể giảm trước khi các nước này đạt được mức phát triển của Hàn Quốc, bởi vì chính phủ hai nước có nhiều nỗ lực hơn so với Hàn Quốc trong việc xây dựng và thực thì chính sách nhằm giảm bớt tình trạng sở thích có con trai. Chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh của Hàn Quốc Sau chiến tranh năm 1953, dân số của Hàn Quốc chủ yếu sống ở khu vực nông thôn và mức sinh của Hàn Quốc là trên 6 con mỗi phụ nữ. Năm 1962, Hàn Quốc đã bắt đầu chính sách giảm mức sinh thông qua một chương trình truyền thông và cung cấp dịch vụ KHHGĐ. Được coi là cần thiết nếu để có thể đạt được các mục tiêu tăng trưởng kinh tế và hiện đại hoá, chính sách giảm sinh đã được duy trì suốt cho đến thập kỷ 1980. Tổng tỷ suất sinh đã giảm xuống còn 4,5 con vào năm 1970 và khoảng 2,5 con vào năm 1980. Năm 1981, dường như không lường trước được xu hướng giảm mức sinh cùng với quá trình hiện đại hóa, chính phủ Hàn Quốc đưa ra mục tiêu đạt mức sinh thay thế (TFR 2,1) vào năm 1988 với một số chính sách khuyến khích kinh tế. Kết quả là TFR của Hàn Quốc nhanh chóng đạt mức thay thế vào năm 1982, sớm hơn 6 năm so với kế hoạch. Mặc dù TFR của Hàn Quốc đã đạt mức thay thế vào năm 1982 và thậm chí còn giảm xuống 1,74 vào năm 1984, nhưng do thấy dân số vẫn tiếp tục tăng và lo ngại về nguy cơ dân số quá đông, chính phủ Hàn Quốc vẫn tiếp tục duy trì chính sách giảm sinh. Trong khi nước Nhật phải đương đầu với TFR là 1,57 vào năm 1989 và bắt đầu khởi động các chương trình khuyến sinh thì chính phủ Hàn Quốc 7
14. lại chỉ nới lỏng các chính sách giảm sinh mà chưa có hành động thực sự quyết liệt nào khác để ứng phó với TFR chỉ có 1,42 vào năm 1999. Hàn Quốc là trường hợp điển hình của mô hình gia đình không hòa hợp với sự phát triển kinh tế xã hội đã dẫn đến giảm sinh qua sâu. Chi phí trực tiếp cho trẻ em tăng nhanh. Những căng thẳng trong thị trường lao động và sự không chắc chắn về tương lai ngày càng gia tăng đã làm giảm tỷ lệ kết hôn cũng như mức sinh. Trong khi đó, sự phân công vai trò giới truyền thống làm cho tính tương thích giữa công việc và gia đình trở nên khó khăn, tăng chi phí cơ hội khi sinh con [85]. Sau khi TFR giảm xuống rất thấp là 1,17 vào năm 2002, chính phủ Hàn Quốc mới bắt đầu tiến hành những bước đầu tiên nhằm can thiệp vào vấn đề giảm sinh. Dự báo cho thấy các quỹ hưu trí sẽ sớm hết sạch vì sự suy giảm dân số độ tuổi lao động với số lượng người về hưu, số lượng phụ nữ trong độ tuổi sinh đẻ đã giảm và xu hướng này ngày càng gia tăng. Như vậy, sau đến 20 năm từ khi mức sinh xuống dưới mức thay thế, Hàn Quốc mới kích hoạt các chính sách khuyến sinh. Tuy nhiên tổng tỷ suất sinh tiếp tục thấp dưới mức thay thế trong hơn 2 thập kỷ và đến năm 2005 đã đạt mức thấp kỷ lục là 1,08 [64]. Đến lúc này, chính phủ Hàn Quốc mới nhận thức rõ nguy cơ thiếu hụt lực lượng lao động và già hóa dân số quá nhanh nên bắt đầu có biện pháp khắc phục. Năm 2005, một ủy ban cố vấn cho tổng thống Hàn Quốc được thành lập và một đạo luật được thông qua để tạo ra khuôn khổ pháp lý cơ bản cho một chính sách khuyến sinh. Kế hoạch cho giai đoạn 2006-2010 là tạo một môi trường thuận lợi hơn cho phụ nữ sinh con nhằm nâng mức sinh lên 1,6 vào năm 2020. Năm 2006, Kế hoạch Saeromaji 2006-2010 ra đời sau những tranh luận dai dẳng về mối quan hệ giữa giới chủ và người lao động, các hoạt động công tác xã hội và chủ nghĩa nữ quyền. Đây là một gói chính sách tích hợp nhằm đối phó với mức sinh thấp và già hoá dân số. Chủ đề mức sinh bao gồm nhiều biện pháp như hỗ trợ chi phí chăm sóc trẻ em, miễn giảm thuế cho các gia đình đông con, cải thiện dịch vụ nuôi dạy trẻ, nới rộng khung thời gian nghỉ sau sinh, hỗ trợ việc làm cho phụ nữ thai sản và củng cố các giá trị cơ bản của gia đình. Biện pháp mở các lớp trông giữ trẻ sau giờ học chính quy hay chương trình giáo dục qua Internet góp phần khiến 8
15. cho chi phí giáo dục tư thục không còn là nhân tố chính của việc suy giảm mức sinh ở Hàn Quốc. Những chương trình này cũng làm giảm nhiệt cơn sốt giáo dục tư thục và cuộc cạnh tranh khốc liệt của học sinh. Các chương trình ở trường công từ đó có thể đánh bại các dịch vụ giáo dục tư thục có chi phí đắt đỏ. Tuy nhiên ngay khi đó thì đã có ý kiến nghi ngờ về hiệu quả của những chính sách khuyến sinh này [85]. Năm 2008, tổng thống Lee Myung Bak lên nắm quyền. Tháng 12/2008, chính phủ của ông đã công bố một tầm nhìn mới rộng lớn hơn cho Kế hoạch Saeromaji. Nhiều biện pháp như khuyến khích hôn nhân, chương trình sau giờ học, giảm trừ thuế, hỗ trợ cha mẹ không kết hôn được xây dựng. Trong khi những tranh luận về chính sách trợ cấp cho trẻ em dịu xuống, tâm điểm thảo luận hướng về những vấn đề mới như việc sinh con của nam giới phục vụ trong quân đội hay vấn đề phá thai. Nhiều quan điểm cho rằng trẻ em cần được giáo dục về giá trị gia đình và hạnh phúc của việc nuôi dạy trẻ trong môi trường giáo dục chính quy – những điểm được đề xuất trong kế hoạch ban đầu của Kế hoạch Saeromaji song đã bị xoá bỏ. Các nội dung trong giai đoạn thứ hai của Kế hoạch Saeromaji được công bố vào tháng 10 năm 2010 cho giai đoạn 2011-2015. Theo tài liệu của Bộ Y tế và Phúc lợi Hàn Quốc (2010), đã có nhiều thành tựu pháp lý về bình đẳng giới, chăm sóc người cao tuổi, quan hệ gia đình được thực thi trong giai đoạn 2006-2010. Tuy nhiên, các tài liệu cũng kết luận rằng ở giai đoạn đầu Kế hoạch Saeromaji đã thất bại trong một số khía cạnh khuyến khích sinh đẻ, đặc biệt là huy động sự tham gia của khu vực tư nhân. Chương trình này cũng không dành đủ sự quan tâm đến vấn đề nghỉ sinh con, việc làm cho phụ nữ sau thai sản và vấn đề trợ cấp cho trẻ sơ sinh. Do đó, giai đoạn hai của chương trình sẽ tập trung cải thiện những vấn đề này. Mặc dù vậy, các biện pháp khuyến sinh dường như không mấy hiệu quả. TFR của Hàn Quốc lại tiếp tục giảm từ 1,19 vào năm 2008 xuống 1,15 vào năm 2008 [48]. Sau đó, TFR của Hàn Quốc tăng lên 1,23 vào năm 2010 và ổn định ở mức rất thấp này cho đến nay. Nếu mức sinh vẫn tiếp tục duy trì ở mức thấp như vậy, tỷ lệ dân số 65 tuổi trở lên có thể chiếm 40% tổng dân số Hàn Quốc vào năm 2060, và đây sẽ là một trong những dân số già nhất trên thế giới. Quá trình này đe 9
16. dọa khả năng thanh toán của bảo hiểm y tế cũng như các quỹ hưu trí và có tác động rất tiêu cực đối với nền kinh tế nói chung [66]. Từ tổng quan tình hình nghiên cứu, có thể rút ra một số nhận xét sau đây: Các nghiên cứu trên thế giới về mức sinh đã cho thấy việc giảm tổng tỷ suất sinh xuống dưới mức thay thế là hiện tượng khá phổ biến khi xã hội phát triển và hiện đại hoá đạt đến mức độ nhất định, ngay cả khi hầu hết các gia đình đều vẫn mong muốn có 2 con. Mặt khác, động cơ hạ thấp mức sinh bắt đầu xuất hiện ngay khi các xã hội ở giai đoạn tiền công nghiệp và không dễ dàng nhận diện được những động cơ này. Nhiều mô hình phân tích các yếu tố quyết định mức sinh và áp dụng thành công khi phân tích ở nhiều quốc gia, đặc biệt là các phiên bản của lược đồ 7 yếu tố quyết định mức sinh gần sát do Bongaarts phát triển. Từ nhiều cách tiếp cận khác nhau, giới nghiên cứu xem sinh đẻ là hành vi xã hội và cố gắng lý giải các chiều cạnh xã hội của nó trong các bối cảnh xã hội khác nhau. Sự ảnh hưởng của các tác nhân đối với mức sinh không phải là riêng lẻ mà là sự kết hợp và thường không phải là trực tiếp mà đều thông qua các biến số trung gian. Các nghiên cứu cho thấy có nhiều nhóm yếu tố tác động đến về tình trạng mức sinh thấp của Hàn Quốc. Trong xã hội Hàn Quốc hiện đại, giảm sinh có mối tương liên với trình độ giáo dục và nghề nghiệp của phụ nữ và số phụ nữ không kết hôn; điều kiện cơ sở hạ tầng giáo dục và chăm sóc trẻ em, sự thay đổi đổi quan niệm về giá trị con cái, nhãn quan của giới trẻ về đời sống, công việc, gia đình và tương lai Hàn Quốc cũng đã ban hành nhiều chính sách, chương trình để khuyến sinh và ứng phó với già hóa dân số. Nhìn chung, các chương trình này chưa đạt được hiệu quả mong muốn dù đã tiêu tốn rất nhiều nguồn lực. Các chính sách của Hàn Quốc cho đến nay chủ yếu dựa trên nền tảng của các biện pháp về tài chính và kinh tế trong khi các yếu tố về văn hóa, xã hội lại chưa được quan tâm, lồng ghép vào chính sách đúng mức. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Phân tích và đánh giá quá trình thực hiện chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh của Hàn Quốc và đề xuất một số gợi ý chính sách cho Việt Nam. 10
17. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Tìm hiểu cơ sở lý luận và thực tiễn về chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh trong bối cảnh già hóa dân số và vai trò, ý nghĩa của các chính sách này đối với sự phát triển. - Phân tích và đánh giá quá trình thực hiện chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh của Hàn Quốc, chỉ ra kết quả, tác động cũng như ưu, nhược điểm của các chính sách. - Đề xuất một số hàm ý về chính sách ứng phó với vấn đề mức sinh cho Việt Nam trong bối cảnh già hóa dân số. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh của Hàn Quốc. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi thời gian: chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh của Hàn Quốc trong giai đoạn 2006 - 2015. - Giới hạn nội dung: đề tài lựa chọn tập trung phân tích quá trình thực hiện chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh trong giai đoạn 2006 - 2015, không phân tích toàn bộ hệ thống chính sách sinh đẻ và dân số của Hàn Quốc. Các chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh của Hàn Quốc từ năm 2015 đến nay vẫn đang được thực hiện (giai đoạn 3) và chưa có tài liệu cũng như kết quả chính sách, do đó đề tài không tiến hành phân tích. Các hàm ý chính sách cho Việt Nam cũng tập trung vào vấn đề để Việt Nam có thể duy trì mức sinh hợp lý trong bối cảnh già hóa dân số và phát triển của đất nước. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Đề tài sử dụng cách tiếp cận liên ngành giữa chính sách công, dân số học, xã hội học, kinh tế học và một số chuyên ngành khoa học khác. Trong đó, việc phân tích chính sách được tiến hành theo tiến trình, bao gồm: cơ sở hoạch định, mục tiêu, kế hoạch, ban hành và thực thi, các kết quả và tác động của chính sách; các điều chỉnh chính sách cũng như quá trình kiểm tra và đánh giá chính sách. 11
18. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Đề tài sử dụng phương pháp phân tích tài liệu sẵn có, tổng hợp cái tài liệu về chủ đề mức sinh, già hóa dân số, chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh của Hàn Quốc, Việt Nam và một số quốc gia trên thế giới. - Phân tích bối cảnh, thế chế, chính sách và các tài liệu, kết quả nghiên cứu sẵn có, liên quan đến chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh của Hàn Quốc trong bối cảnh già hóa dân số; thực trạng chính sách sinh đẻ của Việt Nam hiện nay. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng chi tiêu cho vốn con người sẽ tăng lên khi mức sinh thấp. Trong giai đoạn đầu của quá độ dân số, vốn con người sẽ bắt đầu được đầu tư, cùng với đó là xu hướng tối đa hoá các lợi ích kinh tế từ việc giảm sinh (chi tiêu cho y tế, giáo dục, việc làm sẽ giảm). Trong giai đoạn thứ hai, mức sinh rất thấp liên quan mật thiết hơn với tăng đầu tư cho vốn con người – điều thường bị cắt giảm hoặc trì hoãn khi các quốc gia bước vào thời kỳ già hoá dân số (chặng cuối của quá độ dân số). Nói cách khác, đầu tư phát triển vốn con người là đặc biệt quan trọng trong chặng thứ hai của thời kỳ quá độ dân số. Các quốc giá có tận dụng thành công quá độ dân số để tạo ra những bước nhảy vọt về công nghiệp hoá, hiện đại hoá hay không phụ thuộc vào việc nhận diện tầm quan trọng của quá trình này. Mặt khác, các bằng chứng học thuật đã chỉ ra rằng khi mức sinh bắt đầu giảm (trong giai đoạn các quốc gia bước vào thời kỳ công nghiệp hóa và quá trình già hóa dân số) thì dù tiêu tốn rất nhiều nguồn lực cũng khó có thể đưa mức sinh trở về gần với mức thay thế. Điều này càng khiến cho già hóa dân số tăng nhanh và gây ra nhiều tác động tiêu cực đến quá trình phát triển. Đề tài vận dụng các lý thuyết về chính sách công để phân tích quá trình hoạch định, thực thi chính sách ứng phó với vấn đề giảm sinh ở Hàn Quốc góp phần bổ sung cơ sở lý luận nghiên cứu liên ngành về chính sách công. 12