Luận văn Thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng

Nội dung text: Luận văn Thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI SẦM THỊ MINH HIẾU THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP Y TẾ TUYẾN HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CAO BẰNG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2021
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI SẦM THỊ MINH HIẾU THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP Y TẾ TUYẾN HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CAO BẰNG Ngành: Chính sách công Mã số: 8340402 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. TRỊNH THỊ XUYẾN HÀ NỘI, 2021
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Hà Nội, ngày 08 tháng 10 năm 2021 Học viên Sầm Thị Minh Hiếu
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP Y TẾ TUYẾN HUYỆN 8 1.1 Chính sách công và thực hiện chính sách công 8 1.2. Chính sách cải cách tổ chức bộ máy các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện 11 1.3. Các bước thực hiện chính sách 17 Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP Y TẾ TUYẾN HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CAO BẰNG HIỆN NAY 23 2.1. Các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng 23 2.2. Thực hiện Chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng 34 Chương 3: GIẢI PHÁP VÀ KHUYẾN NGHỊ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP Y TẾ TUYẾN HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CAO BẰNG 66 3.1. Giải pháp thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng trong thời gian tới 66 3.2. Khuyến nghị nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện 71 KẾT LUẬN 75 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 77
5. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT UBND Uỷ ban nhân dân HĐND Hội đồng nhân dân TTYT Trung tâm y tế BVĐK Bệnh viện đa khoa DS-KHHGĐ Dân số - Kế hoạch hoá gia đình CB,CC,VC Cán bộ, công chức, viên chức ĐT,BD Đào tạo, bồi dưỡng CCHC Cải cách hành chính TCBM Tổ chức bộ máy
6. DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 2.1: Mô hình tổ chức và chức năng nhiệm vụ đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trước khi thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy 29 Bảng 2.2 : So sánh mô hình tổ chức các đơn vị sự nghiệp y tế trước và sau cải cách tổ chức bộ máy 52 Bảng 2.3: Cơ cấu tổ chức các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trước và sau khi thực hiện cải cách tổ chức bộ máy 54 Bảng 2.4. Số lượng các Phòng khám đa khoa khu vực trước và sau khi thực hiện cải cách tổ chức bộ máy 56
7. MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Với mục tiêu đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế nhanh, bền vững, phấn đấu sớm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tại Nghị quyết Đại hội lần thứ XII của Đảng để bảo đảm đạt được các mục tiêu về kinh tế - xã hội, Đảng ta đã xác định nhiều chủ trương, giải pháp quan trọng, trong đó có giải pháp đẩy mạnh cải cách hành chính với một trong những nhiệm vụ trọng tâm là cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. Nghị quyết số 08/NQ-CP ngày 24/01/2018 của Chính phủ về Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25 tháng 10 năm 2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đã xác định: “Thực hiện thống nhất mô hình mỗi cấp huyện chỉ có một trung tâm y tế đa chức năng (trừ các huyện có bệnh viện đạt hạng II trở lên), bao gồm y tế dự phòng, dân số, khám bệnh, chữa bệnh, phục hồi chức năng và các dịch vụ y tế khác; Trung tâm trực tiếp quản lý trạm y tế xã và phòng khám đa khoa khu vực (nếu có)”. Trong thời gian qua, trên địa bàn tỉnh Cao Bằng các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện được tổ chức theo mô hình 3 đơn vị: Trung tâm y tế, Bệnh viện đa khoa và Trung tâm dân số - Kế hoạch hóa gia đình tại 12 huyện và Thành phố Cao Bằng. Trên cơ sở phối hợp, tổ chức triển khai công tác chăm sóc và bảo vệ sức khỏe nhân dân trong khám, chữa bệnh, phòng chống dịch bệnh, thực hiện các dự án, chương trình mục tiêu về y tế - dân số, nhằm đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ cung cấp dịch vụ y tế ban đầu cho nhân dân trên địa bàn toàn tỉnh. Bên cạnh những kết quả đạt được, tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp y tế ở cấp huyện hiện nay còn gặp phải một số hạn chế, bất cập như: Chức năng, nhiệm vụ một số hoạt động giữa Trung tâm y tế, Bệnh viện đa khoa 1
8. với các trạm y tế chưa được phân định rõ ràng, dẫn tới việc phối hợp chỉ đạo hoạt động chưa thống nhất, chủ động, kịp thời. Cơ sở vật chất còn manh mún, nhỏ lẻ thiếu tập trung, đồng bộ, Chất lượng cung cấp dịch vụ y tế không đồng đều, cơ cấu nhân lực y tế chưa đồng bộ tại các tuyến cơ sở Từ thực tế trên, việc tổ chức sắp xếp lại Trung tâm y tế, Bệnh viện đa khoa và Trung tâm dân số - Kế hoạch hóa gia đình tại 12 huyện và Thành phố Cao Bằng (sau đây gọi là cấp huyện) để thống nhất mô hình ở cấp huyện chỉ có một Trung tâm y tế đa chức năng là một yêu cầu hết sức cần thiết và phù hợp với thực tiễn của tỉnh Cao Bằng. Đảm bảo thống nhất với các quy định pháp luật về cải cách hành chính, tổ chức bộ máy đã được ban hành như: Nghị quyết số 56/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội về việc tiếp tục cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; Thông tư số 37/2016/TT-BYT ngày 25/10/2016 của Bộ Y tế hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Trung tâm Y tế huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng trong thời gian qua đã xuất hiện những bất cập, khó khăn vướng mắc dẫn đến nhiều mục tiêu chính sách chưa đạt được. Để có thể tiếp tục thực hiện chính sách đạt được mục tiêu đề ra cần phải có sự nghiên cứu một cách toàn diện để xác định những vấn đề hạn chế và tìm kiếm những giải pháp khắc phục. Với lý do nêu trên Tôi lựa chọn đề tài "Thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng" làm nội dung nghiên cứu luận văn tốt nghiệp chuyên ngành Chính sách công. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Các công trình nghiên cứu về chính sách cải cách tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị từ trước tới nay đã có nhiều học giả, nhà nghiên cứu, nhà hoạch định chính sách quan tâm nghiên cứu và đã có nhiều công trình khoa học được công nhận, có thể kể đến một số công trình tiêu biểu sau: 2
9. Tác giả Hà Thanh trong bài viết Tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của thời kỳ mới đăng trên Tạp chí Cộng sản số 133 (1-2018) khẳng định: Thực hiện các nghị quyết, kết luận của Trung ương, tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tuy từng bước được sắp xếp, kiện toàn theo hướng tinh gọn, điều chỉnh hợp lý hơn, song vẫn còn những hạn chế, yếu kém. Vì vậy, tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị phải đặt trong tổng thể nhiệm vụ xây dựng, chỉnh đốn Đảng, gắn với tinh giản biên chế, cơ cấu lại và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; bảo đảm tính tổng thể, đồng bộ, liên thông, kết hợp hài hòa giữa kế thừa, ổn định với đổi mới, phát triển [34]. Trao đổi về thực tiễn thực hiện ở cơ sở, tác giả Minh Anh trong bài viết Từ kết quả bước đầu thí điểm một mô hình, Tạp chí Xây dựng Đảng, số 9-2017 nhận định: Sự chồng chéo, “lấn sân” của nhiều tổ chức chính trị- xã hội đã cản trở nhiều hiệu quả hoạt động của mỗi tổ chức, đồng thời là một nguyên nhân gây khó tinh giản biên chế. Sắp xếp lại, kiện toàn tổ chức bộ máy của Mặt trận tổ quốc và các tổ chức chính trị- xã hội sẽ là bước ngoặt trong thực hiện cải cách hành chính, tinh giản biên chế, tạo được phong cách làm việc chuyên nghiệp, hoạt động có hiệu quả. Đó là mục đích của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan Mặt trận tổ quốc và các tổ chức chính trị- xã hội [1]. Tiến sĩ Đào Thị Thanh Thủy - Học viện Thanh thiếu niên Việt Nam trong bài viết Đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước trong hệ thống chính trị nước ta hiện nay và những vấn đề đặt ra đăng trên Tạp chí Lý luận số 1-2020 (13/4/2020) đã chỉ ra: Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” ngày 25- 10-2017 đến nay đã triển khai được hai năm. Nghị quyết đã được thể chế hóa thành nhiều văn bản do Quốc hội, Chính phủ ban hành. Quá trình thực hiện bước đầu đạt được nhiều thành tựu, đặc biệt trong đổi mới, sắp xếp các cơ quan nhà 3
10. nước tương đồng hoặc trùng chéo về chức năng trong hệ thống. Tuy nhiên, cũng bộc lộ những khó khăn khiến việc sắp xếp ở nhiều nơi chưa đạt hiệu quả cao. Từ đó đặt ra một số vấn đề nhằm tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy cơ quan nhà nước trong hệ thống chính trị [39]. Phó giáo sư, tiến sĩ Nguyễn Minh Tuấn, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh trong bài viết: “ Kết quả và kinh nghiệm qua hơn 2 năm thực hiện các Nghị quyết Trung ương về tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị và các cơ quan, đơn vị sự nghiệp công lập” ngày 16/9/2020 trên Tạp trí cộng sản đã chỉ ra: “Qua 2 năm lãnh đạo tổ chức thực hiện hai nghị quyết nói trên, nhiều kết quả quan trọng, cụ thể đã đạt được, từ đó khẳng định sự lựa chọn đúng đắn của Đảng về các giải pháp đột phá, đồng thời rút ra những bài học kinh nghiệm để tiếp tục thực hiện có hiệu quả hơn các nghị quyết trên trong những năm tới” [41]. Tác giả Mai Văn Chính trong bài viết Những dấu ấn trong sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị đăng trên Tạp chí Xây dựng Đảng (14/10/2020) đã tổng kết một số kết quả quan trọng trong thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tại các địa phương và chỉ ra những hạn chế, giải pháp thực hiện chính sách trong thời gian tới [15]. Đây là những công trình nghiên cứu mà trong quá trình xây dựng luận văn tôi đã khảo sát. Tuy nhiên, có thể đánh giá khái quát rằng đến nay chưa thật sự có nhiều đề tài, công trình khoa học nghiên cứu, đi sâu tìm hiểu, đưa ra giải pháp tổ chức thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện mà mới chỉ dừng lại ở mức độ chung nhất, những chính sách áp dụng cho toàn bộ hệ thống chính trị. Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề tài Thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng sẽ đóng vai trò tiên phong trong việc nghiên cứu chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy tại một địa phương cụ thể. 4
11. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn nghiên cứu thực trạng thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng để đề xuất các kiến nghị và giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả của việc thực hiện chính sách này trong các giai đoạn tiếp theo. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Thứ nhất, làm rõ những vấn đề lý luận về chính sách và thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện. Thứ hai, khảo sát và đánh giá thực trạng thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. Thứ ba, đề xuất một số giải pháp và kiến nghị cho thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Việc thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: - Về không gian: trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. - Về thời gian: từ năm 2018 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn được triển khai trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; 5.2. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp thống kê - phân tích Thống kê các số liệu về tổ chức bộ máy, nhân lực, trang thiết bị, kinh phí trong quá trình thực hiện; phân tích các số liệu làm rõ thực trạng thực hiện chính sách. 5
12. Phương pháp tổng hợp - so sánh - Phương pháp tổng hợp: Tổng hợp các tài liệu, báo cáo liên quan đến thực hiện sắp xếp tổ chức bộ máy nói chung và thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy tại các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên đại bàn tỉnh Cao Bằng để thực hiện đề tài. - Phương pháp so sánh: Sử dụng so sánh để đối chiếu giữa các kỳ trước, trong và sau khi thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy tại các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện tỉnh Cao Bằng. Phương pháp phân tích chính sách Tổng hợp các chính sách liên quan đến tình hình thực hiện cải cách tổ chức bộ máy cơ quan nhà nước, xác định mục tiêu, nội dung thực hiện, đánh giá tác động của chính sách và đưa ra những khuyến nghị chính sách. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận cơ bản về chính sách công, cơ sở thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy nói chung và cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế nói riêng; phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy các đơn vị sự nghiệp y tế ở cấp huyện. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Dựa trên kết quả nghiên cứu thực tế về thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng, luận văn nêu lên thực trạng tổ chức bộ máy các đơn vị sự nghiệp tuyến huyện, nội dung thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy và đề xuất một số giải pháp, khuyến nghị nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện, Thành phố trên địa bàn tỉnh Cao Bằng trong những năm tới. Đây là những tư liệu kinh nghiệm cho các nhà quản lý ở các cơ quan hành chính nhà nước, địa phương tham khảo trong việc thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện. 6
13. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận về chính sách cải cách tổ chức bộ máy tại các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện. Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. Chương 3: Giải pháp và khuyến nghị nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng trong thời gian tới. 7
14. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP Y TẾ TUYẾN HUYỆN 1.1 Chính sách công và thực hiện chính sách công 1.1.1. Khái niệm chính sách công Chính sách công là một trong những công cụ quan trọng của quản lý Nhà nước, thông qua việc ban hành và thực thi các chính sách, những mục tiêu của Nhà nước được hiện thực hóa. Chủ thể ban hành chính sách công chính là Nhà nước thông qua các cơ quan quyền lực và các cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Cho đến nay có khá nhiều định nghĩa về chính sách công được các học giả đưa ra. Cho dù có nhiều định nghĩa khác nhau, nhưng tất cả các định nghĩa đều thống nhất ở hai điểm cơ bản, đó là chính sách công bắt nguồn từ các quyết định của Nhà nước và dùng để giải quyết những vấn đề chung vì lợi ích của đời sống cộng đồng. Theo đó có thể hiểu “Chính sách công là hoạt động mà chính phủ chọn thực hiện hoặc không thực hiện để điều hòa các xung đột trong xã hội nhằm thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng nhất định”. [5.tr13] 1.1.2. Vai trò của chính sách công Trong tiến trình phát triển của các xã hội, nhất là xã hội hiện đại, sự phát triển của mỗi lĩnh vực trong đời sống xã hội phụ thuộc rất lớn vào hệ thống chính sách của Nhà nước, bên cạnh các nguồn lực và vị thế địa chính trị mà mỗi quốc gia có được. Hệ thống chính sách là sự mở đường, là sự huy động trí tuệ tập thể của mỗi xã hội, các nguồn lực mang tính tiềm năng hay sẵn có của mỗi xã hội, từ đây các xã hội mới phát triển được. Các lý thuyết hiện đại nhấn mạnh đến ba cột trụ của phát triển là: Kinh tế thị trường, nhà nước và xã hội dân sự. Trong khi kinh tế thị trường có chức năng điều tiết các hoạt động kinh tế, tạo ra của cải vật chất cho xã hội, hiệu quả hóa các quá trình phát triển trên cơ sở tính toán các chi phí và giá thành, cũng như xã 8
15. hội dân sự giải quyết các vấn đề vi mô của các nhóm xã hội thì nhà nước đóng vai trò là người điều tiết vĩ mô các quan hệ xã hội, xây dựng thể chế phát triển, tổ chức các hoạt động kinh tế vĩ mô, an ninh quốc phòng và phòng chống hiểm họa thiên tai, các quan hệ quốc tế ở tầm Nhà nước. Trong sự phân công này, các chính sách thể hiện vai trò của Nhà nước trong việc định hướng sự phát triển, xây dựng mô hình, tập trung nguồn lực của mọi lực lượng xã hội để phát triển một lĩnh vực nào đó của xã hội. Các thay đổi xã hội lớn đều có nguồn gốc từ sự thay đổi chính sách, mở đường cho những thể chế mới đi vào cuộc sống. Công cuộc đổi mới từ năm 1986 là một minh chứng cho sự đi trước của chính sách trong phát triển kinh tế xã hội tại Việt Nam, khắc phục được cuộc khủng hoảng kinh tế xã hội, huy động được lực lượng sản xuất từ đó nâng cao mức sống, giải quyết các vấn đề an sinh xã hội. Vai trò của chính sách công được thể hiện ở những khía cạnh sau: - Định hướng cho các chủ thể tham gia hoạt động KT-XH; - Khuyến khích, hỗ trợ các hoạt động KT-XH theo định hướng; - Phát huy mặt tích cực, khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường; - Tạo lập các cân đối trong phát triển; - Kiểm soát và phân bổ các nguồn lực trong xã hội; - Tạo môi trường thích hợp cho các hoạt động KT-XH; - Thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các cấp, các ngành. Như vậy, để quản lý xã hội, các Nhà nước đã sử dụng chính sách là công cụ chủ yếu để giải quyết những vấn đề chung của cộng đồng, nhằm thúc đẩy KT- XH phát triển theo định hướng. 1.1.3. Tổ chức thực hiện chính sách công Sau khi ban hành, chính sách phải được triển khai trong đời sống xã hội. Do vậy, tổ chức thực thi chính sách là tất yếu khách quan để duy trì sự tồn tại của công cụ chính sách theo yêu cầu quản lý Nhà nước và cũng là để đạt mục 9
16. tiêu đề ra của chính sách. Tác giả Nguyễn Khắc Bình nêu khái niệm về thực hiện chính sách như sau: “Tổ chức thực thi chính sách là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của chủ thể trong chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu định hướng của Nhà nước”. [6.tr1] Trong quá trình thực thi chính sách, các nguồn lực vật chất, tài chính, khoa học công nghệ và con người được đưa vào các hoạt động có tính định hướng để đạt được các mục tiêu đã đề ra. Nói cách khác, đây là quá trình kết hợp giữa con người với các nguồn lực vật chất, tài chính, khoa học công nghệ nhằm sử dụng các nguồn lực này một cách có hiệu quả theo những mục tiêu đề ra. Chủ thể thực thi chính sách trước hết là các cơ quan hành chính nhà nước, bởi vì đây chính là các cơ quan có nhiệm vụ quản lý và tổ chức triển khai các công việc hàng ngày của Nhà nước. Tuy nhiên, các cơ quan lập pháp và tư pháp cũng như các tổ chức Đảng, đoàn thể cũng có vai trò quan trọng trong việc huy động và tổ chức lực lượng tham gia triển khai chính sách. 1.1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức thực hiện chính sách công Sau thập niên 70 của thế kỷ XX, các nhà nghiên cứu về chính sách công đã xuất phát từ các góc độ khác nhau để nghiên cứu về các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực thi chính sách công, từ đó hình thành nên các mô hình khác nhau. Có thể kể đến một số nghiên cứu điển hình như sau: Trong bài viết "Quá trình thực thi chính sách" (1973), T.B. Smith cho rằng, các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi chính sách công, bao gồm: 1) chất lượng chính sách, cụ thể là mục tiêu chính sách có phù hợp với thực tế hay không, nội dung của chính sách có phù hợp, và phương án chính sách có rõ ràng, khả thi hay không? 2) cơ quan hoặc tổ chức thực thi chính sách, tức năng lực của cơ quan hoặc tổ chức chịu trách nhiệm thực thi chính sách như thế nào? 3) đối tượng chính sách, tức mức độ tiếp nhận chính sách của đối tượng chính sách như thế nào? 4) nhân tố môi trường, tức môi trường văn hóa, xã hội, chính trị và kinh tế ảnh hưởng đến việc thực thi chính sách. 10
17. Hai tác giả D.S. Meter và C.E. Van Horn cho rằng, có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi chính sách, những yếu tố này vừa bao gồm nhân tố của bên trong vừa bao gồm nhân tố bên ngoài (môi trường). Theo hai ông, có 6 yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi chính sách công, đó là: 1) mục tiêu và nội dung của chính sách có cụ thể, khả thi hay không? 2) nguồn lực chính sách, tức nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực, thông tin ) phục vụ cho thực thi chính sách có đầy đủ hay không? 3) sự trao đổi, phối hợp giữa các tổ chức và thành viên trong tổ chức trong quá trình thực hiện; 4) năng lực của cơ quan thực thi chính sách; 5) môi trường kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội; 6) nhận thức và thái độ của nhân viên thực thi chính sách Hai tác giả Paul A. Sabatier và Daniel A. Mazmanian cho rằng, có ba nhân tố chủ yếu ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi chính sách, đó là: 1) tính chất của vấn đề chính sách; 2) chất lượng chính sách, nguồn lực cho chính sách, sự tương tác và phối hợp giữa các cơ quan trong thực thi chính sách, năng lực của nhân viên thực thi chính sách, sự tham gia của xã hội; 3) các yếu tố bên ngoài thuộc về môi trường như môi trường kinh tế, sự tham gia của truyền thông đại chúng, mức độ ủng hộ và sự tham gia của công chúng và các đoàn thể xã hội. Trong cuốn sách "Thực thi chính sách công" (1980), George C. Edwards cho rằng, sự tác động của bốn nhân tố chủ yếu ảnh hưởng trực tiếp và/hoặc gián tiếp đến hiệu quả thực thi chính sách công, đó là: 1) tuyên truyền và truyền thông chính sách nhằm làm cho người thực thi chính sách hiểu rõ chính sách; 2) nguồn lực cho thực thi chính sách (nhân lực, thông tin, vật lực ); 3) thái độ, sự ủng hộ và sự quyết tâm của người thực thi chính sách; 4) cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành của cơ quan hành nhà nước. [7] 1.2. Đơn vị sự nghiệp công và Chính sách cải cách tổ chức bộ máy các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện 1.2.1 Đơn vị sự nghiệp công, đặc điểm của đơn vị sự nghiệp công Theo khoản 1 Điều 9 Luật Viên chức 2010, đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính 11
18. trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý Nhà nước trong các lĩnh vực như: Giáo dục, đào tạo, y tế, nghiên cứu khoa học, văn hóa, thể dục thể thao, du lịch, lao động - thương binh và xã hội, thông tin truyền thông và các lĩnh vực sự nghiệp khác được pháp luật quy định. Về đặc điểm: Đơn vị sự nghiệp thuộc cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội do nhà nước đầu tư và xây dựng để vận hành, tùy vào từng loại đơn vị sự nghiệp mà nhà nước có sự hỗ trợ ngân sách ở những cấp độ khác nhau. Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập đã chia đơn vị sự nghiệp công lập thành 4 loại: - Đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; - Đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên; - Đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; - Đơn vị được Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên. Các đơn vị sự nghiệp công lập được thành lập với mục đích cung cấp dịch vụ sự nghiệp công trong lĩnh vực nhà nước chịu trách nhiệm cung cứng cho nhân dân. Nhân sự tại đơn vị sự nghiệp công lập chủ yếu được tuyển dụng theo vị trí việc làm, theo hợp đồng, được quản lý, sử dụng tư cách là viên chức. 1.2.2. Cơ sở của chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện Đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện là các cơ sở y tế công lập thực hiện chức năng tham mưu Uỷ ban nhân dân huyện về công tác chăm sóc và bảo vệ sức khoẻ nhân dân trên địa bàn huyện, đồng thời cung cấp dịch vụ chuyên môn, kỹ thuật về y tế dự phòng, khám bệnh, chữa bệnh, phục hồi chức năng và các dịch vụ y tế khác. Tổ chức bộ máy của các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện bao gồm: Bệnh viện đa khoa huyện, Trung tâm y tế huyện, Trung tâm Dân số - Kế hoạch hoá gia đình huyện. 12
19. Chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện được hình thành trên cơ sở thực hiện Nghị quyết số 20-NQ/TW ngày 25 tháng 10 năm 2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về tăng cường công tác bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khỏe nhân dân trong tình hình mới đã xác định: “Nâng cao sức khoẻ cả về thể chất và tinh thần, tầm vóc, tuổi thọ, chất lượng cuộc sống của người Việt Nam. Xây dựng hệ thống y tế công bằng, chất lượng, hiệu quả và hội nhập quốc tế. Phát triển nền y học khoa học, dân tộc và đại chúng. Bảo đảm mọi người dân đều được quản lý, chăm sóc sức khoẻ. Xây dựng đội ngũ cán bộ y tế "Thầy thuốc phải như mẹ hiền", có năng lực chuyên môn vững vàng, tiếp cận trình độ quốc tế. Nâng cao năng lực cạnh tranh trong chuỗi sản xuất, cung ứng dược phẩm, dịch vụ y tế”. Nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu: - Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước, phát huy sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị - xã hội và của toàn xã hội trong bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khoẻ nhân dân. - Nâng cao sức khoẻ nhân dân: Tập trung nâng cao nhận thức, thay đổi hành vi, đề cao trách nhiệm của cả hệ thống chính trị, toàn xã hội và của mỗi người dân; xây dựng và tổ chức thực hiện đồng bộ các đề án, chương trình về nâng cao sức khoẻ và tầm vóc người Việt Nam. Quan tâm các điều kiện để mỗi người dân được bảo vệ, nâng cao sức khoẻ, đặc biệt là ở vùng nông thôn, miền núi, hải đảo. Nâng cao năng lực phòng, chống dịch bệnh gắn với đổi mới y tế cơ sở. - Nâng cao chất lượng khám, chữa bệnh, khắc phục căn bản tình trạng quá tải bệnh viện. Đổi mới phong cách, thái độ phục vụ, nâng cao y đức; xây dựng bệnh viện xanh - sạch - đẹp, an toàn, văn minh, hướng tới thực hiện chăm sóc toàn diện người bệnh. - Đẩy mạnh phát triển ngành Dược và thiết bị y tế. - Phát triển nhân lực và khoa học - công nghệ y tế. Đổi mới căn bản, toàn diện công tác đào tạo nhân lực y tế, đáp ứng yêu cầu cả về y đức và chuyên môn trong điều kiện chủ động, tích cực hội nhập quốc tế. 13
20. - Đổi mới hệ thống quản lý và cung cấp dịch vụ y tế: tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống tổ chức y tế theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả và hội nhập quốc tế. Bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất xuyên suốt về chuyên môn, nghiệp vụ theo ngành từ Trung ương tới địa phương trong phạm vi cả nước, đồng thời bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo của cấp uỷ, chính quyền địa phương. - Đổi mới mạnh mẽ tài chính y tế tăng cường đầu tư và đẩy mạnh quá trình cơ cấu lại ngân sách nhà nước trong lĩnh vực y tế để có nguồn lực triển khai toàn diện công tác bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khoẻ nhân dân, nhất là đối với các đối tượng chính sách, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng miền núi, biên giới, hải đảo. Đổi mới mạnh mẽ công tác quản lý và tổ chức hoạt động của các đơn vị sự nghiệp y tế công lập. Đẩy mạnh thực hiện quyền tự chủ về nhiệm vụ chuyên môn, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính gắn với trách nhiệm giải trình, công khai, minh bạch. - Chủ động, tích cực hội nhập và nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế. Để triển khai thực hiện nhiệm vụ và giải pháp trên, Nghị quyết số 08/NQ- CP ngày 24/01/2018 của Chính phủ về Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25 tháng 10 năm 2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đã xác định: “Thực hiện thống nhất mô hình mỗi cấp huyện chỉ có một trung tâm y tế đa chức năng (trừ các huyện có bệnh viện đạt hạng II trở lên), bao gồm y tế dự phòng, dân số, khám bệnh, chữa bệnh, phục hồi chức năng và các dịch vụ y tế khác; Trung tâm trực tiếp quản lý trạm y tế xã và phòng khám đa khoa khu vực (nếu có)”. Từ thực tiễn đó để đạt được mục tiêu Nghị quyết 20-NQ/TW ngày 25 tháng 10 năm 2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII cần phải có chính sách hiệu quả nhằm cải cách tổ chức bộ máy theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, phát huy được vai trò chăm sóc và bảo vệ sức khỏe nhân dân trong tình hình mới. 14
21. 1.2.3. Mục tiêu chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện Tổ chức, sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện theo hướng tinh gọn, hiệu lực hiệu quả nhằm tập trung các nguồn lực y tế (bao gồm: kinh tế và tài chính y tế, nhân lực y tế, cơ sở hạ tầng và trang thiết bị y tế, thông tin y tế ) trên địa bàn huyện; nâng cao năng lực hoạt động cho TTYT để cải tiến chất lượng dịch vụ y tế trong thời gian tiếp theo. 1.2.4. Nội dung chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện Chính sách cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện là việc cụ thể hoá thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25 tháng 10 năm 2017 của Ban Chấp hành Trung ương về “Tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập” cụ thể: sắp xếp, tổ chức lại bộ máy cơ sở y tế công lập tuyến huyện với mô hình 3 đơn vị bao gồm: Trung tâm y tế huyện, Bệnh viện đa khoa huyện, Trung tâm Dân số - Kế hoạch hoá gia đình huyện thành Trung tâm y tế đa chức năng tuyến huyện theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đáp ứng yêu cầu chăm sóc sức khoẻ nhân dân trong tình hình mới. 1.2.5. Nguyên tắc thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp tuyến huyện Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, tăng cường sự quản lý nhà nước, phát huy vai trò giám sát của các tổ chức đoàn thể, công chức, viên chức và nhân dân trong quá trình thực hiện. Quá trình tổ chức, sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp y tế tuyến huyện phải phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương, có cơ sở pháp lý, có tính khả thi cao, đồng thời “Bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất xuyên suốt về chuyên môn, nghiệp vụ theo ngành từ Trung ương tới địa phương trong phạm vi cả nước” theo Nghị quyết số 20-NQ/TW, ngày 25/10/2017. 15