Luận văn Thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang

Nội dung text: Luận văn Thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT CAO THỊ THU TRANG THI HµNH PH¸P LUËT VÒ §ÊU GI¸ QUYÒN Sö DôNG §ÊT TR£N §ÞA BµN TØNH B¾C GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2014
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT CAO THỊ THU TRANG THI HµNH PH¸P LUËT VÒ §ÊU GI¸ QUYÒN Sö DôNG §ÊT TR£N §ÞA BµN TØNH B¾C GIANG Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. TRẦN QUANG HUY HÀ NỘI - 2014
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Cao Thị Thu Trang
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục từ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 7 1.1. Khái niệm và đặc điểm đấu giá quyền sử dụng đất 7 1.1.1. Khái niệm đấu giá quyền sử dụng đất 7 1.1.2. Đặc điểm đấu giá quyền sử dụng đất 11 1.2. Mục đích, vai trò của đấu giá quyền sử dụng đất 15 1.2.1. Mục đích của đấu giá quyền sử dụng đất 15 1.2.2. Vai trò của đấu giá quyền sử dụng đất 17 1.3. Pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất 25 1.3.1. Pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất giai đoạn trước khi ban hành Luật đất đai 1993 25 1.3.2. Pháp luật về bán đấu giá quyền sử dụng đất giai đoạn sau khi ban hành Luật đất đai 1993 đến trước khi Luật đất đai 2003 có hiệu lực 27 1.3.3. Pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực đến nay 30 Chương 2: THỰC TIỀN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC GIANG 48 2.1. Thực tiễn thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 48
5. 2.2.1. Những đặc điểm về điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất 48 2.2.2. Thực trạng đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 51 2.2. Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 74 2.2.1. Pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất chưa đồng bộ và thiếu tính dự báo 74 2.2.2. Công tác triển khai thực hiện pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất còn chưa nghiêm túc 76 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC GIANG 79 3.1. Giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 79 3.1.1. Giải pháp đối với công tác xây dựng pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất 79 3.1.2. Giải pháp hoàn thiện một số quy định cụ thể về đấu giá quyền sử dụng đất 80 3.2. Giải pháp nâng cao chất lượng thi hành pháp luật về bán đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 85 3.2.1. Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan Nhà nước có trách nhiệm trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất 85 3.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của các tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp 88 KẾT LUẬN 91 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 93
6. DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT BĐG: Bán đấu giá BĐS: Bất động sản BLDS: Bộ luật dân sự TP: Thành phố UBND: Uỷ ban nhân dân
7. DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang Bảng 2.1: Kết quả công tác bán đấu giá quyền sử dụng đất năm 2009 61 Bảng 2.2: Kết quả công tác bán đấu giá quyền sử dụng đất năm 2010 62 Bảng 2.3: Nhân lực hoạt động bán đấu giá tài sản trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 65 Bảng 2.4: Kết quả công tác bán đấu giá quyền sử dụng đất năm 2011 66 Bảng 2.5: Kết quả công tác bán đấu giá quyền sử dụng đất năm 2012 68 Bảng 2.6: Kết quả công tác bán đấu giá quyền sử dụng đất năm 2013 70 Bảng 2.7: Kết quả đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2009 - 2013 73
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đất đai là nguồn tài nguyên quý giá, có vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng của mọi quốc gia. Trong quá trình phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế của nước ta hiện nay, các chính sách, pháp luật về đất đai đóng vai trò quan trọng, góp phần khai thác nguồn lực từ đất đai một các hợp lý và hiệu quả để phục vụ cho mục tiêu phát triển của đất nước. Bên cạnh việc quản lý đất đai bằng các biện pháp hành chính, pháp luật đất đai ngày càng chú trọng đến việc quản lý đất đai bằng các biện pháp kinh tế nhằm khai thác có hiệu quả tiềm năng của đất đai thông qua việc quy định giá đất và các vấn đề tài chính về đất đai, thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất bên cạnh hình thức nhà nước giao đất, cho thuê đất Trong đó, việc áp dụng rộng rãi cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất đã góp phần khắc phục được tình trạng xin – cho, giảm thiểu sự tham nhũng, tiêu cực trong việc phân phối đất đai và đảm bảo công bằng, bình đẳng trong sử dụng đất, góp phần tăng nguồn thu từ đất đai cho ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên bên cạnh những mặt đã đạt được, thực tiễn thi hành các quy định của pháp luật về vấn đề đấu giá quyền sử dụng đất trong thời gian qua đã gặp phải những vướng mặc, bộc lộ những bất cập và hạn chế. Thực trạng đó làm giảm hiệu quả quản lý Nhà nước về đất đai, khiến mục đích đúng đắn của chính sách đấu giá quyền sử dụng đất không đạt được, và trực tiếp nhất là gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích chính đáng của công dân, gây thất thoát cho ngân sách Nhà nước. Yêu cầu đặt ra là cần nghiên cứu một cách hệ thống, sâu sắc và toàn 1
9. diện các quy định của pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất. Bên cạnh đó, cần tìm hiểu cơ chế thực thi, thực tiễn thi hành các quy định về đấu giá quyền sử dụng đất trong thực tế, trên địa bàn cụ thể để tìm ra nguyên nhân của những bất cập, vướng mắc đó, trên cơ sở đó đề xuất những kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện các quy định của pháp luật, nâng cao hiệu quả tổ chức, thực hiện pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất. Đứng trước những đòi hỏi về mặt lý luận và thực tiễn nêu trên, em quyết định lựa chọn đề tài: “Thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang” để nghiên cứu và làm đề tài Luận văn tốt nghiệp Cao học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề bán đấu giá tài sản nói chung từ lâu đã nhận được nhiều sự quan tâm, tìm hiểu của các tác giả, vì thế đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết về vấn đề này. Riêng đối với hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất, đây là một vấn đề khá mới mẻ, thực tiễn hoạt động này diễn ra rất phong phú, phức tạp và còn nhiều vướng mắc nhưng chưa có nhiều nghiên cứu trực tiếp, chuyên sâu về vấn đề này. Nghiên cứu pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất ở Việt Nam nói chung có thể kể đến một số công trình nghiên cứu sau: “Pháp luật về hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất” – Luận án Tiến sỹ của tác giả Trần Quang Huy (năm 2008) – nghiên cứu các quy định của Luật đất đai 2003 về các hình thức giao đất ở Việt Nam, tập trung nghiên cứu hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất trong đó có giao đất có thu tiền sử dụng đất thông qua đấu giá; “Pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất ở Việt Nam” – Luận án Tiến sỹ của tác giả Đặng Thị Bích Liễu (năm 2012) – là công trình nghiên cứu trực tiếp, chuyên sâu đầu tiên về đấu giá quyền sử dụng đất. Một số bài viết trên các tạp chí liên quan đến vấn đề này có thể kể đến như: “Lý luận và 2
10. thực tiễn về đấu giá quyền sử dụng đất” của tác giả Nguyễn Thị Nga; “Các vấn đề pháp lý về tài chính đất đai và giá đất” của tác giả Trần Quang Huy (Tạp chí Luật học – Đặc san về Luật đất đai, số 5/2004) Các công trình nghiên cứu, tìm hiểu thực tiễn thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên một địa bàn cụ thể có thể kể đến như: “Bán đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà Nội” – Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Vĩnh Diện (năm 2006); “Đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả của công tác đấu giá quyền sử dụng đất tại địa bàn thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang” – Luận văn thạc sỹ của tác giả Phạm Văn Vượng (năm 2011); “Đánh giá thực trạng đấu giá quyền sử dụng đất và hiệu quả sử dụng quỹ đất sau đấu giá tại một số dự án trên địa bàn Quận Hà Đông, thành phố Hà Nội” – Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Trung Đạt (năm 2012) Mỗi công trình nghiên cứu tiếp cận về đấu giá quyền sử dụng đất theo những khía cạnh khác nhau. Trong khi những công trình nghiên cứu chung về pháp luật đấu giá quyền sử dụng đất của Việt Nam đem lại cái nhìn tổng quan về hệ thống pháp luật, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật ở quy mô toàn quốc; thì những nghiên cứu ở một địa bàn nhất định lại đem đến cái nhìn cụ thể hơn, góp phần quan trọng vào việc đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trong thực tiễn. Mỗi cách tiếp cận vấn đề đều có những ưu, nhược điểm riêng. Việc nghiên cứu thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn một địa phương, trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật sẽ không tránh khỏi những hạn chế nhất định. Tuy nhiên, những giải pháp được đưa ra là xuất phát từ chính thực trạng thi hành pháp luật của địa phương đó nên sẽ có tính phù hợp cao và có giá trị tham khảo đối với những địa phương có điều kiện tương đồng. 3
11. Về thực trạng thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang, cho đến nay chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu nào về vấn đề này. Vì vậy đề tài “Thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang” là đề tài đầu tiên nghiên cứu ở cấp độ Luận văn thạc sỹ Luật học. Việc nghiên cứu đề tài có những ý nghĩa nhất định về mặt lý luận cũng như thực tiễn. Về mặt lý luận, nghiên cứu đề tài sẽ đem đến cái nhìn tổng quan về thực trạng quy định của pháp luật và việc thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trong thực tiễn, trên cơ sở nghiên cứu cụ thể việc áp dụng pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Từ đó đánh giá hiệu quả của công tác áp dụng pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trong thực tiễn: những quy định nào được thực hiện hiệu quả, những quy định nào còn hạn chế, vướng mắc ; tìm hiểu nguyên nhân và đề xuất giải pháp khắc phục những bất cập đó. Về mặt thực tiễn, qua quá trình nghiên cứu đề tài sẽ đưa ra những giải pháp cụ thể nâng cao hiệu quả công tác đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn Tỉnh, phù hợp với tình hình phát triển kinh tế, xã hội cũng như chủ trương chính sách của Đảng bộ, chính quyền tỉnh Bắc Giang trong việc quản lý Nhà nước về đất đai. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn Mục đích: Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về đấu giá quyền sử dụng đất, tìm hiểu thực trạng thi hành các quy định về vấn đề này trên địa bàn tỉnh Bắc Giang, đồng thời nhận diện những tồn tại, bất cập trong các quy định của pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật. Trên cơ sở đó, đưa ra một số đề xuất giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện các quy định của pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất nói chung và nâng cao hiệu quả thực thi công tác đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. 4
12. Nhiệm vụ: Nghiên cứu tổng quan các quy định về đấu giá quyền sử dụng đất, tìm hiểu các chính sách, văn bản liên quan, đánh giá vai trò của công tác đấu giá quyền sử dụng đất và tầm quan trọng của việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất. Tìm hiểu các quy định và chính sách pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Đánh giá thực tiễn thi hành các quy định đó trên địa bàn tỉnh để nhìn nhận những mặt tích cực và hạn chế trong quá trình thực thi pháp luật. Tập trung phân tích những tồn tại, vướng mắc để tìm hiểu nguyên nhân và đề xuất giải pháp phù hợp. Đưa ra một số kiến nghị giải pháp góp phần hoàn thiện quy định của pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: các quy định pháp lý liên quan đến vấn đề đấu giá quyền sử dụng đất, chính sách và quy chế đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Phạm vi nghiên cứu: đề tài tập trung nghiên cứu những vấn đề về đấu giá quyền sử dụng đất với tính chất là một hình thức để Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất dưới góc độ pháp lý về mặt lý luận, có đối chiếu với thực tiễn thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang, giai đoạn 2009 – 2013. 5. Phương pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận là lý luận Mác – Lê nin với phép biện chứng khoa học duy vật và biện chứng khoa học lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh và chính sách, pháp luật của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý đất đai. Các phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong quá trình nghiên cứu đề tài: 5
13. Phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, đánh giá: được sử dụng để phân tích, tổng hợp số liệu thu thập được tại Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang, sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tư pháp của Tỉnh để đánh giá, phân tích thực trạng công tác đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn Tỉnh. Phương pháp so sánh: phương pháp này được sử dụng để đối chiếu các quy định của pháp luật, tìm ra các điểm bất cập, chưa phù hợp, chưa thống nhất trong hệ thống pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất nói chung và cụ thể trên địa bàn tỉnh Bắc Giang để đưa ra kiến nghị giải pháp, nâng cao hiệu quả công tác thực thi pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trong thực tiễn. Phương pháp thu thập, kế thừa các tài liệu đã có: kết quả nghiên cứu của đề tài có sự tiếp thu, kế thừa các thông tin, tài liệu tổng kết thi hành Luật đất đai 2003, Luật đất đai sửa đổi năm 2013, các số liệu của các công trình nghiên cứu đã công bố, trên cơ sở đó phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất, đồng thời nhìn nhận những tồn tại, bất cập của pháp luật về vấn đề này để đề xuất các giải pháp phù hợp theo các mục tiêu đề ra. 6. Cơ cấu của luận văn Ngoài lời mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Đề tài gồm 03 Chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về đấu giá quyền sử dụng đất. Chương 2: Thực tiễn thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. 6
14. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 1.1. Khái niệm và đặc điểm đấu giá quyền sử dụng đất 1.1.1. Khái niệm đấu giá quyền sử dụng đất * Khái niệm đấu giá tài sản Đấu giá là một phương thức bán hàng đặc biệt đã được biết đến và sử dụng từ rất lâu đời, từ khi xã hội hình thành nền kinh tế hàng hoá, trong đó có người bán, người mua, có hàng hoá, tiền tệ làm vật ngang giá chung và có sự cạnh tranh về giá cả trong mua bán. Như vậy, về mặt khách quan, BĐG là một hoạt động kinh tế, dân sự diễn ra theo quy luật vận hành của nền kinh tế hàng hoá – thị trường. Về phương diện kinh tế, đấu giá là phương một pháp xác định giá trị của hàng hoá đưa ra đấu giá thông qua việc trả giá của những người tham gia mua hàng hóa đó. Theo từ điển kinh tế học hiện đại: “Đấu giá là một thị trường trong đó người mua tiềm tàng đặt giá cho hàng hoá chứ không phải đơn thuần trả theo giá người bán; thị trường đấu giá là thị trường có tổ chức, tại đó giá cả được điều chỉnh liên tục theo biến đổi của cung và cầu” [51, tr.6]. Dưới góc độ quan hệ pháp luật dân sự: Bán đấu giá có thể được hiểu là hình thức bán hàng đặc biệt để cho những người mua tự trả giá, không thấp hơn giá thấp nhất do người bán quy định. Ai trả giá cao nhất sẽ được mua. Bán đấu giá có thể được thực hiện dưới hình thức tất cả những người mua được trả giá một lần thông qua bỏ phiếu kín hoặc những người mua được phép trả giá nhiều lần công khai trong một khoảng thời gian xác định [15, tr.10]. 7
15. Dưới góc độ pháp lý, pháp luật Việt Nam cũng ghi nhận phương thức định đoạt tài sản thông qua đấu giá từ khá sớm. Theo quy định của Quy chế BĐG tài sản, ban hành kèm theo Nghị định số: 86/CP ngày 19/12/1996: “Bán đấu giá là hình thức bán tài sản công khai mà có nhiều người muốn mua tham gia trả giá theo thủ tục được quy định tại Quy chế này; người trả giá cao nhất và ít nhất bằng giá khởi điểm là người mua được tài sản bán đấu giá đó” [7, Điều 2]. Tiếp đó, nghị định số: 05/2005/NĐ-CP ngày 18/01/2005 của Chính phủ về BĐG tài sản đưa ra khái niệm BĐG tài sản như sau: “Bán đấu giá tài sản là hình thức bán tài sản công khai theo phương thức trả giá lên, có từ hai người trở lên tham gia đấu giá theo nguyên tắc và trình tự, thủ tục được quy định tại Nghị định này” [10, Điều 2]. Hiện nay, phương thức BĐG tài sản được điều chỉnh bởi Nghị đinh số: 17/2010/NĐ-CP ngày 04/3/2010 của Chính phủ (có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2010), trong đó cũng đã nêu rõ: Bán đấu giá tài sản là hình thức bán tài sản công khai theo phương thức trả giá lên, có từ hai người trở lên tham gia đấu giá theo nguyên tắc, trình tự, thủ tục được quy định tại Nghị định này. Phương thức trả giá lên là phương thức trả giá từ thấp lên cao cho đến khi có người trả giá cao nhất [12, Điều 2]. Như vậy có thể thấy, mặc dù có nhiều cách định nghĩa BĐG tài sản, song về cơ bản các khái niệm được đưa ra đều dựa trên những đặc điểm chung thống nhất của hình thức bán hàng đặc biệt này. Do đó, có thể khái quát về khái niệm đấu giá tài sản như sau: Bán đấu giá tài sản là một hình thức mua bán công khai và được tổ chức theo những nguyên tắc, trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định, do người bán đấu giá điều khiển, nhằm mục đích bán được tài sản ở giá cao nhất; người trả giá cao nhất và ít nhất bằng giá khởi điểm đối với tài sản sẽ mua được tài sản bán đấu giá. 8
16. * Khái niệm đấu giá quyền sử dụng đất Nếu BĐG tài sản nói chung là hình thức mua bán công khai, tồn tại lâu đời trong lịch sử phát triển của xã hội loài người, thì “bán đấu giá quyền sử dụng đất chỉ xuất hiện khi Nhà nước thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại tài sản và cho phép mua bán nó trên thị trường bất động sản với tư cách là một loại hàng hoá đặc biệt” [23, tr.35]. Về mặt lý luận, dưới góc độ pháp luật dân sự, quyền sử dụng đất là một loại tài sản: Theo quy định tại Điều 163 BLDS 2005: “Tài sản bao gồm vật, tiền, giấy tờ có giá và các quyền tài sản” [35, Điều 163]. Quyền tài sản được định nghĩa tại Điều 181 BLDS 2005: “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền và có thể được chuyển giao trong giao dịch dân sự ” [35, Điều 181]. Theo đó, quyền tài sản, trước tiên phải được hiểu là xử sự được phép của chủ thể mang quyền. Quyền này phải được trị giá bằng tiền hay nói cách khác nó phải tương đương với một đại lượng vật chất nhất định. Hiện nay, pháp luật Việt Nam công nhận quyền sử dụng đất là một trong các quyền tài sản [35, Điều 322, Khoản 2]. Xét dưới góc độ kinh tế, quyền sử dụng đất mang những dấu hiệu như những loại hàng hoá thông thường, có giá trị và giá trị sử dụng. Thông thường, người sử dụng đất phải bỏ ra một khoản tiền nộp vào ngân sách Nhà nước để nhận quyền sử dụng đất; hoặc nhận quyền sử dụng đất từ những chủ thể khác thông qua các giao dịch trên thị trường. Thực chất đó là tiền mua quyền sử dụng đất cùng với tất cả những quyền khác gắn liền với nó như pháp luật quy định. Bên cạnh đó, nhìn nhận từ một khía cạnh quan trọng khác, gắn với đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước về chế độ sở hữu đối với đất đai, chúng ta sẽ thấy được tính đặc biệt của loại hàng hoá quyền sử dụng đất: 9
17. Xuất phát từ quan điểm: “đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt; là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước, là nguồn sống của nhân dân ta [5, tr.46], pháp luật hiện hành của nước ta quy định: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” [29, Điều 17, Điều 18]; [34, Điều 5]. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng quyền sử dụng đất lại được Nhà nước trao cho người sử dụng đất thông qua các hình thức: giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đất. Bên cạnh đó, các quyền của người sử dụng đất ngày càng được mở rộng, người sử dụng đất được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Do vậy, khái niệm quyền sử dụng đất cần được hiểu theo nghĩa rộng hơn khái niệm “quyền sử dụng” tài sản thông thường trong pháp luật dân sự. Đó không chỉ đơn giản là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ một đối tượng tài sản, mà còn là sự bảo đảm từ phía Nhà nước về mọi phương diện trong quá trình sử dụng đất với người sử dụng đất. Như vậy có thể hiểu quyền sử dụng đất là những quyền năng của người sử dụng đất được pháp luật quy định và đảm bảo thực hiện trong quá trình khai thác và sử dụng đất. Nó là một quyền tài sản – có thể trị giá được bằng tiền và có thể được chuyển giao trong giao dịch dân sự. Với tư cách là một loại tài sản, một loại hàng hoá đặc biệt, quyền sử dụng đất có thể được đem giao dịch trong thị trường BĐS. Nhà nước có thể trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất bằng nhiều hình thức, trong đó, hình thức đấu giá quyền sử dụng đất để Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất được pháp luật quy định trong một số trường hợp nhất định. Dưới góc độ pháp lý, BĐG quyền sử dụng đất là một loại quan hệ mua bán tài sản. Trong đó, đối tượng được đem ra mua – bán là quyền sử dụng đất; 10
18. chủ thể của quan hệ này, một bên là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất bằng hình thức BĐG quyền sử dụng đất với tư cách là “người” đại diện thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai – bên bán, một bên là các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất tham gia đấu giá quyền sử dụng đất – bên mua. Mỗi bên khi tham gia quan hệ mua – bán nêu trên đều có những quyền, nghĩa vụ nhất định theo quy định của pháp luật. Tương tự như BĐG tài sản thông thường, “bên bán” quyền sử dụng đất thông qua đấu giá đưa ra mức giá khởi điểm để những người mua cùng công khai trả giá, người trả giá cao nhất và ít nhất bằng giá khởi điểm là người mua được quyền sử dụng đất đem BĐG. Như vậy, từ nhận thức chung về BĐG tài sản và thực tiễn tổ chức, thực hiện BĐG quyền sử dụng đất tại Việt Nam trong thời gian qua, có thể đưa ra khái niệm: Đấu giá quyền sử dụng đất để Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất là một hình thức mua – bán tài sản đặc biệt, được tổ chức công khai theo những nguyên tắc, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật, do người bán đấu giá (cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất) điều khiển nhằm bán được quyền sử dụng đất cho người mua (tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất) với giá cao nhất. Người trúng đấu giá quyền sử dụng đất là người trả giá cao nhất và ít nhất bằng giá khởi điểm mà người bán đưa ra. 1.1.2. Đặc điểm đấu giá quyền sử dụng đất Nếu như thông thường, việc mua bán tài sản thường được thực hiện thông qua hình thức mua bán trực tiếp, thoả thuận theo nguyên tắc “thuận mua – vừa bán”, người bán thường đưa ra mức giá cao hơn so với giá trị thực của hàng hoá, người mua thường “mặc cả” giảm giá xuống cho đến khi giá cả đưa ra được người bán chấp nhận. Thì ngược lại, trong BĐG tài sản là quyền sử dụng đất, trên cơ sở giá bán mà người bán đưa ra, những người mua cạnh 11
19. tranh nhau bằng cách đưa ra các mức giá ít nhất bằng giá khởi điểm hoặc cao hơn để mua được quyền sử dụng đất; ai là người trả giá cao nhất sẽ là người thắng đấu giá. BĐG quyền sử dụng đất là một hình thức mua bán tài sản đặc biệt. Do tính chất đặc thù của đất đai, đặc trưng của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và tính chất đặc biệt của quyền sử dụng đất mà việc đấu giá quyền sử dụng đất có những đặc điểm riêng để phân biệt nó với các hình thức BĐG tài sản thông thường hoặc các hình thức chuyển nhượng quyền sử dụng đất khác. Thứ nhất, trong đấu giá quyền sử dụng đất, “người” có tài sản BĐG và quản lý việc đấu giá là các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, đại diện cho chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Cụ thể là UBND các cấp có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất. Cơ quan này được quyền quy định, xét mức giá khởi điểm, bước giá, xác nhận kết quả BĐG, thu tiền theo kết quả BĐG và sử dụng số tiền thu được theo quy định của Luật ngân sách Nhà nước [22, tr.24]. Như vậy, trong quan hệ đấu giá quyền sử dụng đất, Nhà nước tham gia với tư cách là một chủ thể trực tiếp (thông qua cơ quan Nhà nước có thẩm quyền). Đặc điểm này của đấu giá quyền sử dụng đất khác với đấu giá các tài sản thông thường khác (đấu giá thương mại). Trong quan hệ đấu giá thương mại, người có tài sản BĐG là chủ sở hữu tài sản hoặc người được chủ sở hữu uỷ quyền bán tài sản. Người điều hành việc đấu giá là tổ chức BĐG chuyên nghiệp mà người bán lựa chọn để BĐG tài sản theo quy định của pháp luật. Như vậy, chủ thể của quan hệ đấu giá thương mại ộng hơn so với đấu giá quyền sử dụng đất. Đặc điểm này của đấu giá quyền sử dụng đất cũng khác với chuyển nhượng quyền sử dụng đất. “Nếu xem xét dưới khía cạnh pháp lý thì chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong Luật đất đai là việc mua bán quyền sử dụng đất đai” [39, tr.67]. Trong quan hệ mua bán đó, người bán quyền sử 12
20. dụng đất là chủ thể có quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Người có nhu cầu mua quyền sử dụng đất có quyền thỏa thuận với người bán để nhận được quyền sử dụng đất và trả tiền cho bên bán. Nhà nước không trực tiếp tham gia vào quan hệ mua - bán mà trong mối quan hệ này nhà nước chỉ đóng vai trò quản lý, thể hiện ở việc Nhà nước quy định trình tự, thủ tục thực hiện việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất và quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ chuyển nhượng đó. Thứ hai, trong đấu giá quyền sử dụng đất, người tham gia đấu giá – “người mua” là các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất, đăng ký tham gia đấu giá theo quy định của pháp luật và được hưởng các quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật và quy chế đấu giá. Số lượng các tổ chức, cá nhân tham gia đấu giá quyền sử dụng đất (số lượng “người mua”) theo quy định tối thiểu là 02 (hai) và những người tham gia đấu giá cùng nhau đưa ra các mức giá để cạnh tranh mua quyền sử dụng đất. Đặc điểm này của đấu giá quyền sử dụng đất khác với hình thức hình thức chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Trong quan hệ chuyển nhượng quyền sử dụng đất, số lượng “người mua” không có quy định bắt buộc về số lượng tối thiểu. Thông thường, bên nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất (người mua) trực tiếp thỏa thuận giá cả với bên chuyển nhượng quyền sử dụng đất (người bán) để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất không diễn ra sự cạnh tranh giữa người mua này với người mua khác khi thực hiện việc mua bán. Trong những người đăng ký tham gia đấu giá quyền sử dụng đất, người trúng đấu giá là người trả giá cao nhất trong số những người tham gia đấu giá. Người trúng đấu giá quyền sử dụng đất được Nhà nước giao đất sử dụng ổn định, lâu dài hoặc được cho thuê đất với thời hạn tuỳ theo loại đất, mục đích sử dụng đất mà cơ quan có thẩm quyền đã quyết định. Thông qua đấu giá, 13
21. người trúng đấu giá quyền sử dụng đất “được chuyển giao một cách có điều kiện quyền chiếm hữu, quyền quản lý và quyền sử dụng đất chứ không được chuyển giao quyền sở hữu đối với đất đai” [22, tr.24]. Thời điểm chuyển giao quyền sử dụng đất là thời điểm người trúng đấu giá hoàn thành thủ tục để nhận quyền sử dụng đất và nộp tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất theo kết quả đấu giá đã được phê duyệt và đó là cơ sở để người mua được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đây cũng là đặc điểm khác với đấu giá hàng hoá thông thường khác. Trong quan hệ đấu giá tài sản thông thường, người mua được tài sản bán đấu giá được chuyển giao quyền sở hữu đối với tài sản đó. Trong khi đó việc đấu giá quyền sử dụng đất không đem đến quyền sở hữu đất đai cho người trúng đấu giá mà chỉ chuyển giao quyền sử dụng đất. Thứ ba, việc BĐG quyền sử dụng đất được tiến hành theo những nguyên tắc, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật về đấu giá tài sản. Việc đấu giá quyền sử dụng đất được tiến hành công khai, liên tục theo phương thức trả giá lên. Những người tham gia đấu giá đưa ra những mức giá ngày càng tăng so với mức giá khởi điểm để cạnh tranh nhau khi đấu giá quyền sử dụng đất. Người trúng đấu giá sẽ là người trả giá cao nhất và ít nhất bằng giá khởi điểm mà người đấu giá quyền sử sử dụng đất đưa ra. Khác với đấu giá thương mại, trong đấu giá thương mại, việc đấu giá các tài sản thông thường có thể được tiến hành theo nhiều phương pháp và hình thức khác nhau. Trong đó, phổ biến nhất là hai phương pháp: phương pháp nâng giá và phương pháp hạ giá. Phương pháp nâng giá: đấu giá viên đưa ra giá khởi điểm thấp nhất cho hàng hoá được BĐG, sau đó khách hàng tham gia đấu giá sẽ nâng dần mức giá theo một mức nhất định. Việc nâng giá có thể bằng phát ngôn, có thể bằng cách làm dấu hiệu. Hàng hoá sẽ được bán cho người trả giá cao nhất. 14
22. Phương pháp hạ giá: đấu giá viên đưa ra giá khởi điểm cao nhất rồi hạ giá dần theo một mức nhất định tới khi có người đồng ý mua. Phương pháp đấu giá này (còn gọi là phương pháp đấu giá kiểu Hà Lan) khiến cho khách hàng sợ lỡ cơ hội mua được hàng hoá nên thường phải chấp nhận giá cao hơn dự định [22, tr.30]. Đặc điểm này của đấu giá quyền sử dụng đất cũng khác với chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Cả hai đều là phương thức chuyển quyền sử dụng đất và về bản chất đều là quan hệ mua bán tài sản mà đối tượng đều là quyền sử dụng đất. Nhưng trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất không có sự cạnh tranh về giá, không có sự trả giá từ thấp lên cao giữa những người mua như trong đấu giá quyền sử dụng đất. Việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất được xác lập hoàn toàn là sự thoả thuận giữa bên chuyển nhượng và bên nhận chuyển nhượng theo các quy định của pháp luật. 1.2. Mục đích, vai trò của đấu giá quyền sử dụng đất 1.2.1. Mục đích của đấu giá quyền sử dụng đất Đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất nhằm mục đích tạo một kênh mới giúp Nhà nước thực hiện việc phân phối quyền sử dụng đất cho xã hội, nhằm tạo sự phát triển cho thị trường BĐS nói chung, thị trường quyền sử dụng đất nói riêng. Về bản chất, việc Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất là một quan hệ mua bán mang bản chất hàng hoá – tiền tệ mà trong đó, Nhà nước là một chủ thể đặc biệt của thị trường BĐS. Nhà nước thông qua đấu giá, thực hiện sự phân phối lần đầu quyền sử dụng đất cho thị trường, có thể gọi đó là “thị trường sơ cấp”, trên cơ sở đó quyền sử dụng đất được tiếp tục đưa vào lưu thông trong “thị trường thứ cấp” thông qua các hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất của người sử dụng đất. Đấu giá quyền sử dụng 15