Luận văn Thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở tại Thành phố Đà Nẵng

Nội dung text: Luận văn Thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở tại Thành phố Đà Nẵng

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHAN HỒNG MAI THI HµNH PH¸P LUËT VÒ CÊP GIÊY CHøNG NHËN QUYÒN Sö DôNG §ÊT, QUYÒN Së H÷U NHµ ë T¹I THµNH PHè §µ N½NG Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. DOÃN HỒNG NHUNG HÀ NỘI - 2014
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Tất cả các số liệu trong vùng nghiên cứu của Luận văn là trung thực và chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất kỳ luận văn nào khác. Tôi xin cảm ơn mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện Luận văn này và tôi xin cam đoan các thông tin trích dẫn trong Luận văn đều đã đƣợc chỉ rõ nguồn gốc. Người cam đoan Phan Hồng Mai
3. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục bảng, MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở 8 1.1. Cơ sở lý luận các vấn đề nghiên cứu 8 1.1.1. Quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 8 1.1.2. Khái niệm Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất 14 1.1.3. Đăng ký đất đai 16 1.1.4. Khái niệm công nhận quyền sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 19 1.2. Sự hình thành và phát triển pháp luật đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở qua các thời kỳ ở Việt Nam 23 1.2.1. Lịch sử đăng ký đất đai qua các thời kỳ 23 1.2.2. Sự thay đổi các biểu mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 28 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 32 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT, QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 33 2.1. Đặc điểm về điều kiện tự nhiên thành phố Đà Nẵng 33 2.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội 36 2.2.1. Tăng trƣởng và dịch chuyển cơ cấu kinh tế 36
4. 2.2.2. Giao thông 36 2.2.3. Dân số và lao động 36 2.3. Tình hình quản lý nhà nước về đất đai tại thành phố Đà Nẵng 37 2.3.1. Tình hình ban hành các văn bản pháp luật 37 2.3.2. Công tác quản lý nhà nƣớc về đất đai 37 2.4. Các quy định pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 39 2.4.1. Về phƣơng pháp, cách thức đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 43 2.4.2. Chủ thể sử dụng đất 45 2.4.3. Điều kiện để đƣợc công nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà đối với hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cƣ 47 2.4.4. Về hồ sơ, trình tự, thủ tục và thẩm quyền đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 56 2.5. Tình hình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở trên địa bàn thành phố Đà Nẵng 59 2.5.1. Thực trạng áp dụng pháp luật và những tác động đến công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 59 2.5.2. Công tác cải cách thủ tục hành chính trong cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở tại thành phố Đà Nẵng 60 2.5.3. Cải cách quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 62 2.5.4. Kết quả thực hiện và những đánh giá về công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở tại thành phố Đà Nẵng 66 2.6. Những bất cập trong việc thi hành pháp luật cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở trên địa bàn thành phố Đà Nẵng 68 2.6.1. Vƣớng mắc pháp lý trong chứng nhận quyền sở hữu nhà ở trong thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở lần đầu 68
5. 2.6.2. Vƣớng mắc pháp lý trong việc giải quyết thừa kế khi công nhận quyền sử dụng đất lần đầu 78 2.6.3. Một số bất cập trong việc thể hiện các thông tin trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 84 2.6.4. Một số bất cập trong thủ tục hành chính 90 Chương 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT, QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở 94 3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện các quy định pháp luật 94 3.2. Hoàn thiện pháp luật về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 95 3.3. Hoàn thiện giải pháp tổ chức thực hiện cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 98 3.4. Hoàn thiện các giải pháp bổ trợ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 100 3.5. Kiến nghị 103 3.5.1. Sửa đổi, bổ sung quy định chứng nhận quyền sở hữu nhà ở tại Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai 103 3.5.2. Bổ sung các quy định giải quyết thừa kế phát sinh trong trƣờng hợp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở lần đầu 104 3.5.3. Hoàn thiện các thông tin pháp lý trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở 105 3.5.4. Kiến nghị ban hành quy định bắt buộc thống nhất xây dựng dữ liệu thông tin địa chính đảm bảo kết nối dữ liệu trong phạm vi toàn quốc . 106 KẾT LUẬN 108 TÀI LIỆU THAM KHẢO 110 PHỤ LỤC
6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Ký hiệu viết tắt Có nghĩa là UBND Ủy ban nhân dân GCNQSDĐ, QSHNƠ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở VPĐKQSDĐ Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất QSDĐ Quyền sử dụng đất
7. DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Số hiệu hình, sơ đồ Tên hình, sơ đồ Trang Hình 2.1: Vị trí địa lý của thành phố Đà Nẵng 33 Sơ đồ 2.1: Sơ đồ cơ cấu tổ chức VPĐKQSDĐ hai cấp 63 Sơ đồ 2.2: Sơ đồ cơ cấu tổ chức VPĐKQSDĐ một cấp 64
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tài sản, nguồn lực to lớn của mọi quốc gia. Quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt, việc khai thác sử dụng hợp lý, hiệu quả tài nguyên đất là động lực phát triển của xã hội. Để sử dụng đất có hiệu quả, các quốc gia đều phải thực hiện công tác quản lý về đất đai nhƣ ban hành chính sách về đất đai, xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận pháp lý về đất đai Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất là một nội dung không thể thiếu trong hoạt động quản lý nhà nƣớc về đất đai, nó không chỉ góp phần quan trọng trong công tác quản lý đối với nhà nƣớc mà còn có tác động ảnh hƣởng trực tiếp đến quyền đƣợc khai thác sử dụng đất một cách hợp lý của các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân ngƣời sử dụng đất. Đà Nẵng là một trong những địa phƣơng đạt đƣợc nhiều thành quả trong quá trình khai thác, sử dụng các nguồn lực từ đất đai. Bên cạnh quy mô chỉnh trang quy hoạch đô thị, việc cải cách thủ tục hành chính, đầu tƣ xây dựng cơ bản đã tạo ra môi trƣờng pháp lý thuận lợi để ngƣời sử dụng đất ngày càng có điều kiện thực hiện các quyền và nghĩa vụ trong khai thác sử dụng đất, một trong những kết quả đáng kể đó là hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. Sau khi Luật Đất đai năm 2003 đƣợc ban hành, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai đã đƣa ra thời hạn thống nhất thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất bằng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất kể từ ngày 01/7/2007 nghĩa là chỉ tiêu hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu đến 31/12/2006, đến 1
9. Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ thì thời hạn này đƣợc kéo giãn đến ngày 01/01/2008 tuy nhiên mục tiêu hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên cả nƣớc nói chung và Đà Nẵng nói riêng vẫn không đạt đƣợc. Quốc hội khóa XIII đã phải ban hành Nghị quyết số 30/2013/QH13 về việc đảm bảo đến 31/12/2013 căn bản hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu trong phạm vi cả nƣớc. Theo số liệu điều tra đến cuối năm 2013, tổng số hộ gia đình cá nhân chƣa đƣợc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà trên địa bàn thành phố Đà Nẵng còn trên 30.000 trƣờng hợp. Nhận định một cách khách quan cho thấy, kết quả cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất quyền sở hữu nhà ở vẫn chƣa đạt đƣợc mục tiêu đề ra. Cụ thể là tiến độ thực hiện còn rất chậm; việc tiếp cận của ngƣời dân với các dịch vụ công để thực hiện quyền đƣợc cấp giấy chứng nhận vẫn còn khó khăn, phiền hà. Vì sao chính quyền thành phố Đà Nẵng đã triển khai rất nhiều biện pháp cải cách thủ tục hành chính song nhiệm vụ hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà cho hộ gia đình, cá nhân vẫn không thể thực hiện đúng tiến độ đƣợc và ngày càng trở nên khó khăn. Những nguyên nhân cơ bản nào và giải pháp gì để giải quyết vấn đề này. Từ thực trạng nêu trên, tôi đã chọn đề tài "Thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở tại thành phố Đà Nẵng" làm đề tài cho luận văn thạc sĩ của mình. Thông qua việc nghiên cứu, đánh giá các quy định pháp luật hiện hành về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và hiệu quả thực thi trên thực tế, luận văn đề xuất một số kiến nghị, giải pháp góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật trong lĩnh vực này, qua đó giải quyết các vƣớng mắc cơ bản để góp phần hoàn thành mục tiêu cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở lần đầu đang còn tồn đọng trên địa bàn thành phố. 2
10. 2. Tình hình nghiên cứu Cho đến nay, pháp luật về cấp GCNQSDĐ đƣợc giới nghiên cứu khoa học pháp lí nghiên cứu khá nhiều ở các khía cạnh và phƣơng diện khác nhau. Điển hình là hàng loạt các công trình, các bài bài viết, các sách chuyên khảo đã và đang là tài liệu nghiên cứu phổ biến nhƣ: “Các vấn đề pháp lý về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”, luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Quang Học, năm 2004; Bàn về khái niệm đăng kí đất đai của tác giả Đặng Anh Quân trên Tạp chí Khoa học pháp lí số 2/2011; bài viết: Một số yếu tố của hệ thống đăng kí đất đai đăng trên Tạp chí Nhà nƣớc và Pháp luật số 3/2011; “Pháp luật đất đai Việt Nam hiện hành nhìn từ góc độ bảo đảm quyền của ngƣời sử dụng đất”, Tạp chí luật học, số 8/2009 của TS. Trần Quang Huy. Ths. Phạm Thu Thủy: “Một số vấn đề về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003”; Phạm Thị Thanh Hải (2010), Một số vấn đề pháp lý về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất, Khóa luận tốt nghiệp, Trƣờng Đại học Luật Hà Nội; Luận văn Thạc sĩ của tác giả Nguyễn Quang Vinh, Trƣờng Đại học Nông- Lâm Huế năm 2011 với đề tài: Đá nh giá viêc̣ thưc̣ hiêṇ cá c quyền sử dụng đất khi tham gia thị trường bất động sản tại thành phố Đà Nẵng Có thể thấy, các công trình khoa học, các bài viết trên đây đều đã đề cập những khía cạnh khá đa dạng về vấn đề cấp GCNQSDĐ. Tuy nhiên, theo chủ quan cá nhân, hiện chƣa có một công trình nào chuyên sâu nghiên cứu về vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở lần đầu. Do đó, luận văn đi sâu tìm hiểu một nội dung rất quan trọng này trong hoạt động cấp GCNQSDĐ, đây là nội dung mang ý nghĩa về phƣơng diện pháp lý cũng nhƣ thực tiễn cần đƣợc nghiên cứu hiện nay. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu là pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử 3
11. dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. Tuy nhiên do tỷ lệ cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất trên thực tế chiếm tỷ lệ rất nhỏ nên đề tài chỉ đi sâu nghiên cứu vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở lần đầu, không đi sâu khai thác vấn đề sở hữu tài sản khác gắn liền với đất. Về chủ thể sử dụng đất, hiện nay việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho tổ chức trên địa bàn thành phố Đà Nẵng cơ bản đã hoàn thành nên đề tài chỉ tập trung nghiên cứu chủ thể sử dụng đất và chủ sở hữu nhà ở là hộ gia đình, cá nhân. Trên cơ sở đánh giá thực trạng sử dụng đất, luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề bất cập trong công tác quản lý nhà nƣớc về đất đai nhằm phục vụ cho công tác cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ, những quy định pháp luật cần phải đƣợc hoàn thiện trong cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ tại thành phố Đà Nẵng. Phạm vi nghiên cứu trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, trong thời gian từ khi Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013 có hiệu lực thi hành đến nay. 4. Mục tiêu nghiên cứu 4.1. Mục tiêu tổng quát Nghiên cứu và đánh giá về tình hình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở (sau đây viết tắt là GCNQSDĐ, QSHNƠ) trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, tìm ra những vƣớng mắc về thủ tục, về nội dung quy định của pháp luật ảnh hƣởng đến tiến độ hoàn thành việc cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ lần đầu, qua đó đƣa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, đồng thời kiến nghị một số biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi trên thực tế trong thời gian tới. 4.2. Mục tiêu cụ thể Nghiên cứu pháp luật về cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ ở Trung ƣơng và pháp luật về vấn đề này trên địa bàn thành phố Đà Nẵng để thấy đƣợc sự phát 4
12. triển hợp quy luật, phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của Đà Nẵng trong thời gian qua. Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật trong cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ trên địa bàn thành phố Đà Nẵng thời gian qua, chỉ rõ nguyên nhân của những hạn chế, bất cập để đƣa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về vấn đề này. Đề xuất bổ sung, sửa đổi một số quy định của pháp luật về cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ ở Trung ƣơng và các giải pháp thi hành ở thành phố Đà Nẵng nhằm đảm bảo hoàn thành việc cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ lần đầu và nâng cao hiệu quả đối với công tác quản lý nhà nƣớc về đất đai trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. 5. Nội dung phương pháp nghiên cứu 5.1. Nội dung nghiên cứu - Những vấn đề lý luận về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. - Những đặc điểm về kinh tế xã hội của thành phố Đà Nẵng liên quan đến cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. - Phân tích, đánh giá thực trạng đăng ký đất đai, cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính, xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính phục vụ cho công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. - Phân tích đánh giá kết quả thực hiện thủ tục đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở cho ngƣời sử dụng đất trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. - Những vấn đề pháp lý đặt ra từ thực tiễn thực hiện pháp luật cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ tại thành phố Đà Nẵng. - Một số kiến nghị từ thực tiễn cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ tại thành phố Đà Nẵng. 5
13. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Để giải quyết các yêu cầu của đề tài đặt ra, luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu sau đây: Phƣơng pháp phân tích, diễn giải, bình luận, đối chiếu đƣợc sử dụng khi tìm hiểu các quy định pháp luật về cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ ở cấp trung ƣơng và địa bàn thành phố Đà Nẵng. Phƣơng pháp điều tra, thống kê, so sánh, đánh giá đƣợc sử dụng khi tìm hiểu thực trạng pháp luật về cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ; Phƣơng pháp tổng hợp, quy nạp, diễn giải đƣợc sử dụng khi nghiên cứu một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về vấn đề này. 6. Tính mới và những đóng góp của đề tài Cho đến nay, pháp luật về cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ đƣợc giới nghiên cứu khoa học pháp lý nghiên cứu khá nhiều ở các khía cạnh và phƣơng diện khác nhau. Hàng loạt các công trình, các bài bài viết, các sách chuyên khảo đề cập những khía cạnh khá đa dạng về vấn đề cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ đã và đang là tài liệu nghiên cứu phổ biến về lĩnh vực này. Dù vậy, trên thực tế công tác cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ vẫn còn gặp nhiều vƣớng mắc. Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 30/2013/QH13 về việc đảm bảo đến 31/12/2013 căn bản hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu trong phạm vi cả nƣớc, tuy nhiên theo tác giả, việc hoàn thành việc cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ lần đầu đối với thành phố Đà Nẵng là một nhiệm vụ khó khăn nếu không có những giải pháp để giải quyết các vƣớng mắc từ quy định pháp luật đến cải cách thủ tục trong quản lý và cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ. Do đó, luận văn đi sâu tìm hiểu nội dung rất quan trọng này trong hoạt động cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ, đây là nội dung mang ý nghĩa về phƣơng diện pháp lý cũng nhƣ thực tiễn cần đƣợc nghiên cứu hiện nay. 6
14. 7. Bố cục của đề tài Ngoài phần mở đầu và kết luận, bố cục của luận văn gồm 3 chƣơng với các nội dung cụ thể sau: Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở. Chƣơng 2: Thực trạng pháp luật về cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ qua thực tiễn thi hành tại thành phố Đà Nẵng. Chƣơng 3: Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật. 7
15. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở 1.1. Cơ sở lý luận các vấn đề nghiên cứu 1.1.1. Quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở Đất đai có ý nghĩa quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của con ngƣời, do đó đất đai luôn là mối quan quan tâm của các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là sự xác lập hình thức pháp lý phù hợp với điều kiện của mỗi quốc gia. Có hai hình thức pháp lý sở hữu đất đai đang tồn tại ở các nƣớc trên thế giới đó là đất đai sở hữu đa thành phần và đất đai sở hữu của nhà nƣớc. Quyền sở hữu đƣợc hợp thành bởi ba quyền năng là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Trong đó từng quyền năng có thể do ngƣời không phải chủ sở hữu thực hiện, tuy nhiên việc thực hiện trong trƣờng hợp này phụ thuộc vào ý chí của chủ sở hữu. Không giống nhƣ các loại tài sản thông thƣờng khác, đất đai là một loại tài sản đặc biệt không do con ngƣời tạo ra, có vị trí cố định, không bị mất đi khi đƣợc sử dụng hợp lý và ngày càng trở nên có giá trị. Do những tính chất đặc biệt này nên xuất hiện hai quan điểm về quyền sở hữu đất đai trái ngƣợc nhau, đó là thừa nhận quyền sở hữu tƣ nhân về đất đai và không thừa nhận quyền sở hữu tƣ nhân về đất đai. Cũng do xuất phát từ tính chất đặc biệt của đất đai mà quan điểm về sở hữu tƣ nhân về đất đai không thể có quyền sở hữu tuyệt đối nhƣ những tài sản thông thƣờng. Ngoài ra, nội dung về quyền sở hữu đất đai ở mỗi quốc gia cũng khác nhau do phụ thuộc vào sự hình thành nhà nƣớc hoặc chủ quyền của mỗi quốc gia. Quyền sử dụng đất là quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc. 8
16. Xét về khía cạnh kinh tế, quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng vì nó làm thỏa mãn các nhu cầu và mang lại lợi ích vật chất cho các chủ sử dụng trong quá trình sử dụng đất. Với tƣ cách đại diện chủ sở hữu đất đai, Nhà nƣớc không trực tiếp sử dụng đất mà giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài nhƣng Nhà nƣớc không mất đi quyền sử dụng đất đai của mình. Bời vì Nhà nƣớc thực hiện quyền sử dụng đất bằng các hình thức chủ yếu sau: thông qua việc xây dựng, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; ban hành các quy định buộc các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân phải thực hiện trong quá trình sử dụng đất. Điều này có nghĩa là thông qua quá trình sử dụng đất của ngƣời sử dụng mà các ý tƣởng sử dụng đất của Nhà nƣớc sẽ thành hiện thực, đồng thời ngƣời sử dụng đất trong quá trình sử dụng phải đóng góp một phần lợi ích mà họ thu đƣợc cho Nhà nƣớc thông qua các hình thức thuế, lệ phí, tiền sử dụng đất Quyền sử dụng đất của Nhà nƣớc phát sinh dựa trên cơ sở Nhà nƣớc là đại diện của chủ sở hữu đất đai. Nên quyền sử dụng đất này là vĩnh viễn, trọn vẹn và không bị hạn chế. Còn quyền sử dụng đất của ngƣời sử dụng xuất hiện khi đƣợc Nhà nƣớc giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất và phụ thuộc vào ý chí của Nhà nƣớc vi vậy quyền sử dụng đất của họ bị Nhà nƣớc hạn chế bởi diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng [17, tr.90-95]. Trong thực tế sử dụng đất, "quyền sử dụng đất" đƣợc hiểu theo nghĩa rộng, thông qua việc ngƣời sử dụng đất đƣợc thực hiện nhiều quyền khác nhau mà Nhà nƣớc cho phép, để đảm bảo quyền và lợi ích của mình trong quá trình sử dụng đất nhƣ: quyền đƣợc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; đƣợc hƣởng thành quả lao động, kết quả đầu tƣ trên đất đƣợc giao; đƣợc Nhà nƣớc hƣớng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo, bồi bổ đất nông nghiệp; đƣợc 9
17. Nhà nƣớc bảo vệ khi bị ngƣời khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình; đƣợc quyền khiếu nại tố cáo về những hành vi vi phạm pháp luật đất đai; ngoài ra còn đƣợc hƣởng những quyền năng trong việc chuyển QSDĐ nhƣ quyền chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; quyền đƣợc bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất. Đến đây có thể nhận thấy rằng, QSDĐ vừa mang tính phụ thuộc vào quyền sở hữu đất đai của Nhà nƣớc, đƣợc phát sinh trên cơ sở quyền sở hữu của Nhà nƣớc và bị chi phối bởi quyền sở hữu nhà nƣớc đối với đất đai. Các QSDĐ của mỗi tổ chức, cá nhân có đƣợc xác lập hay không đều dựa trên cơ sở sự chuyển giao hoặc cho phép của Nhà nƣớc. Điều này để minh chứng và giải thích rõ vì sao, trong quá trình thực hiện hoạt động cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ, Nhà nƣớc với tƣ cách là chủ sở hữu đại diện thể hiện sự can thiệp sâu vào quá trình thực hiện các quy trình, thủ tục, yêu cầu các điều kiện hồ sơ và những ràng buộc pháp lý khác về không gian, thời gian, về nghĩa vụ tài chính và các quy tắc khác mà ngƣời sử dụng đất phải thực hiện, phải chấp hành trƣớc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền khi muốn đƣợc cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ. Tuy nhiên, trong quá trình khai thác và sử dụng đất ấy, QSDĐ của mỗi chủ thể lại mang tính độc lập tƣơng đối, chúng đƣợc thoát ly ra khỏi quyền sở hữu và trở thành một chế định độc lập trong quan hệ với Nhà nƣớc và chủ thể khác. Ngƣời có QSDĐ đƣợc Nhà nƣớc xác lập có quyền chủ động khai thác và sử dụng cho các nhu cầu và mục đích khác nhau, có quyền yêu cầu Nhà nƣớc cung ứng các dịch vụ cần thiết để đảm bảo thực hiện các quyền và nghĩa vụ của ngƣời sử dụng đất, trong đó có quyền yêu cầu các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thực hiện các thủ tục hành chính cần thiết để cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ cho ngƣời sử dụng đất. Với QSDĐ hợp pháp, ngƣời sử dụng đất đƣợc quyền đầu tƣ trên đất đó 10
18. để đƣợc hƣởng hoa lợi, lợi tức và những lợi ích khác đƣợc tạo ra trên đất, gắn liền với đất. Theo đó, nhà ở và các tài sản khác do ngƣời sử dụng đất đầu tƣ trên đó cũng sẽ thuộc quyền sở hữu của chính họ. Nhà nƣớc đảm bảo quyền định đoạt nhà ở, các tài sản gắn liền với đất cho ngƣời đƣợc sở hữu, đƣợc Nhà nƣớc bảo vệ khi ngƣời khác xâm hại. Tuy nhiên, cần phải khẳng định rằng, tài sản là nhà ở và các tài sản khác chỉ thực sự có giá trị đích thực khi chúng gắn liền với đất hợp pháp. Vì vậy, khi Nhà nƣớc xác lập QSDĐ hợp pháp cần phải xem xét tại thời điểm đó có tài sản trên đất hay không, tài sản đƣợc tạo ra trên đất có hợp pháp hay không. Trên thực tế, có những trƣờng hợp khi xem xét tính hợp pháp của tài sản là QSDĐ, nhà ở và các tài sản khác trên đất không phải bao giờ chúng cũng đầy đủ các cơ sở pháp lý để chứng minh quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng hợp pháp đối với một chủ thể, có trƣờng hợp QSDĐ của chủ thể là hợp pháp, song tài sản là nhà ở, công trình kiến trúc khác tạo ra trên đất lại không hợp pháp nhƣ: nhà ở, công trình xây dựng không có giấy phép, sai phép, vi phạm chứng chỉ quy hoạch, không đúng mục đích sử dụng đất hoặc tài sản trên đất không thuộc quyền sở hữu của ngƣời có QSDĐ hợp pháp. Nhƣ vậy có thể hiểu: Quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức và các thuộc tính có ích khác đối với quyền sử dụng đất, nhà ở và các tài sản gắn liền với đất của người có quyền sở hữu và sử dụng tài sản đó. Các quyền này được pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện trên thực tế. Đặc trưng của quyền sử dụng đất theo pháp luật đất đai Việt Nam: Theo hệ thống pháp luật Việt Nam, Hiến pháp và Luật Đất đai năm 2013 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nƣớc trao quyền sử dụng đất cho ngƣời sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai [29, Điều 4]. Theo đó Nhà nƣớc đảm bảo cho ngƣời sử dụng đất đƣợc sử dụng ổn định, lâu dài. Ngoài ra, ngƣời sử dụng 11
19. đất còn đƣợc thực hiện các quyền giao dịch quyền sử dụng đất hợp pháp khác nhƣ: quyền chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; quyền đƣợc bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất. So sánh với quyền sở hữu, quyền sử dụng đất theo pháp luật Việt Nam có những đặc trƣng cơ bản sau: Thứ nhất, quyền sử dụng đất mang tính mở rộng, ngày càng tiệm cận với quyền sở hữu. Là một trong ba quyền năng hợp thành nội dung sở hữu đất đai nhƣng quyền sử dụng đất theo pháp luật đất đai Việt Nam có ngày càng đƣợc mở rộng hơn rất nhiều. Điều này thể hiện qua các quyền đƣợc giao dịch dân sự của ngƣời sử dụng đất đƣợc pháp luật Việt Nam cho phép. Luật Đất đai năm 1987 quy định “nghiêm cấm việc mua bán đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức” [26, Điều 5], theo Luật này, ngƣời sử dụng đất chỉ có ba quyền cơ bản, đó là quyền sử dụng, quyền cho thuê và quyền thừa kế. Đến Luật Đất đai năm 1993 khẳng định ngƣời sử dụng đất có 5 quyền và thừa nhận đất đai có giá “Nhà nước định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao hoặc cho thuê đất ” [27, Điều 12]. Luật Đất đai năm 2003 mở rộng và xác lập 10 quyền của ngƣời sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục duy trì chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai và tiếp tục mở rộng thêm các quyền của ngƣời sử dụng đất theo hƣớng phân loại nhóm quyền chung và quyền giao dịch cụ thể đối với đất đai. Có thể nói, quyền của ngƣời sử dụng đất trong pháp luật Việt Nam ngày càng đƣợc mở rộng theo hƣớng “tiệm cận” với quyền sở hữu đất đai, hay nói cách khác, xét cho cùng, QSDĐ theo pháp luật đất đai Việt Nam có nội hàm cả quyền chiếm hữu và quyền định đoạt, chính vì vậy mà về bản chất nó không khác gì quyền sở hữu hạn chế về đất đai. 12
20. Thứ hai, QSDĐ là loại tƣ liệu sản xuất đặc biệt: Bên cạnh QSDĐ là một loại quyền về tài sản, khi xây dựng pháp luật đất đai, các nhà làm luật Việt Nam đã xem QSDĐ là một loại tƣ liệu sản xuất đặc biệt. Phần mở đấu của Luật Đất đai năm 1987 và năm 1993 đã khẳng định đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tƣ liệu sản xuất đặc biệt [26]; [ 27] nội dung khẳng định này nói đến việc khai thác công dụng của đất đai đó là quyền sử dụng đất. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã phát huy quan điểm này thông qua việc Nhà nƣớc đã trao quyền sử dụng đất, trao tƣ liệu sản xuất cho một số đối tƣợng, cụ thể nhƣ gia đình chính sách, hộ nghèo, dân tộc thiểu số , nghĩa là các chủ thể này đã nhận đƣợc quyền sử dụng đất mà không phải bằng các hình thức mua, bán, tặng cho nhƣ chế độ sở hữu tƣ nhân về đất đai. Trong nông nghiệp, ngƣời sử dụng đất đƣợc Nhà nƣớc giao đất không thu tiền sử dụng đất, nhƣng khi có quyền sử dụng đất hợp pháp, ngƣời sử dụng đất vẫn đƣợc thực hiện các giao dịch dân sự nhƣ quyền chuyển đổi sử dụng đất nông nghiệp trong cũng xã phƣờng thị trấn với ngƣời sử dụng đất khác hoặc quyền chuyển nhƣợng QSDĐ theo quy định pháp luật [29, Điều 179]. Pháp luật Việt Nam quy định đất đai do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu nhƣng ngƣời sử dụng đất hợp pháp có những quyền sử dụng đất mở rộng tiếp cận với quyền sở hữu và rất đa dạng, quyền sử dụng vừa là một tài sản, đồng thời vừa là một tƣ liệu sản xuất đặc biệt. Thứ ba, các quy định về xác lập quyền sử dụng đất rất đa dạng. Con đƣờng xác lập QSDĐ hợp pháp, thiết lập mối quan hệ giữa Nhà nƣớc và ngƣời sử dụng đất, pháp luật quy định thông qua nhiều cách thức trao quyền khác nhau nhƣ: đƣợc Nhà nƣớc giao đất có thu tiền sử dụng đất; giao đất không thu tiền sử dụng đất; đƣợc Nhà nƣớc cho thuê đất, theo đó nội hàm QSDĐ có sự khác nhau. Quyền sử dụng đất cũng có thể đƣợc thiết lập không thông qua sự định 13
21. đoạt của Nhà nƣớc nhƣ: nhận chuyển nhƣợng QSDĐ từ ngƣời sử dụng đất khác hoặc thông qua góp vốn 1.1.2. Khái niệm Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất Pháp luật Việt Nam quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Là chủ sở hữu đại diện nên Nhà nƣớc có đầy đủ ba quyền năng là chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đối với đất đai. Tuy nhiên, trên thực tế, Nhà nƣớc không trực tiếp khai thác, sử dụng đất đai mà trao quyền sử dụng cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất đƣợc coi là một trong những công cụ pháp lý quan trọng để Nhà nƣớc thực hiện quyền quản lý, kiểm soát các quan hệ đất đai, nhà ở, các công trình xây dựng và các tài sản khác gắn liền với đất đối với các chủ thể khai thác và sử dụng đối với các tài sản đó. Luật số 38/2009/QH12 đã sửa đổi, bổ sung Khoản 20 của Điều 4 Luật Đất đai 2003 quy định Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là giấy chứng nhận do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền cấp cho ngƣời có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất để bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất [32, Điều 4]. Luật Đất đai năm 2013 quy định Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thƣ pháp lý để Nhà nƣớc xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của ngƣời có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất [29, Điều 3]. Với quy định nêu trên cho thấy, GCNQSDĐ, QSHNƠ là chứng thƣ 14
22. pháp lý để xác lập mối quan hệ hợp pháp giữa Nhà nƣớc với các chủ thể có quyền sử dụng hợp pháp về đất, quyền sở hữu hợp pháp về nhà và các tài sản khác trên đất. Vì vậy, theo quy định của pháp luật đất đai, cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ là một trong những nội dung quan trọng của hoạt động quản lý nhà nƣớc về đất đai, đồng thời cũng là một quyền đầu tiên mà ngƣời sử dụng đất hợp pháp đƣợc hƣởng. GCNQSDĐ, QSHNƠ đƣợc cấp bởi cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền do pháp luật quy định. Tuy nhiên họ phải là những chủ thể có QSDĐ, quyền sở hữu nhà và những tài sản gắn liền với đất một cách hợp pháp. Và khi đƣợc Nhà nƣớc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu và sử dụng đối với các tài sản nêu trên thì họ đƣợc Nhà nƣớc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp trong quá trình khai thác và sử dụng các tài sản đó. Bản chất pháp lý của GCNQSDĐ, QSHNƠ là thể hiện sự xác nhận của Nhà nƣớc về quyền sở hữu hoặc sử dụng hợp pháp của một chủ thể đối với một diện tích đất, một ngôi nhà hoặc một tài sản gắn liền với đất nhất định. Đây cũng là cơ sở để Nhà nƣớc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho chủ thể đƣợc cấp giấy chứng nhận. Có thể nhận thấy rõ bản chất của GCNQSDĐ, QSHNƠ qua những đặc trƣng cơ bản sau đây: Thứ nhất, GCNQSDĐ, QSHNƠ là một loại giấy do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đƣợc pháp luật chỉ định chịu trách nhiệm phát hành thống nhất trong phạm vi cả nƣớc, đó là Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng. GCNQSDĐ, QSHNƠ đƣợc Nhà nƣớc sử dụng để cấp cho các chủ thể sử dụng đất, chủ sở hữu nhà hoặc các tài sản gắn liền với đất một cách hợp pháp khi họ đáp ứng đủ điều kiện theo quy định của pháp luật; Thứ hai, GCNQSDĐ, QSHNƠ là một trong những công cụ để Nhà nƣớc quản lý đất đai, nhà ở, các công trình xây dựng và các tài sản khác trên đất đối với các chủ thể. Cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ là một trong những cơ sở 15