Luận văn Thi hành pháp luật thu chi ngân sách địa phương trên địa bàn Thành phố Hà Nội

Nội dung text: Luận văn Thi hành pháp luật thu chi ngân sách địa phương trên địa bàn Thành phố Hà Nội

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ TÂN THI HµNH PH¸P LUËT VÒ THU CHI NG¢N S¸CH §ÞA PH¦¥NG TR£N §ÞA BµN THµNH PHè Hµ NéI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2014
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ TÂN THI HµNH PH¸P LUËT VÒ THU CHI NG¢N S¸CH §ÞA PH¦¥NG TR£N §ÞA BµN THµNH PHè Hµ NéI Chuyên ngành: Luật Kinh Tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS. TS. ĐINH DŨNG SỸ HÀ NỘI - 2014
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Phạm Thị Tân
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt Danh mục sơ đồ MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG 5 1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 5 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của ngân sách nhà nƣớc 5 1.1.2. Khái quát về ngân sách địa phƣơng 13 1.2. CẤU TRÚC PHÁP LUẬT VỀ THU CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG 20 1.2.1. Phân cấp quản lý ngân sách 23 1.2.2. Phân cấp thu ngân sách địa phƣơng 26 1.2.3. Phân cấp chi ngân sách địa phƣơng 28 Tiểu kết chƣơng 1 31 Chƣơng 2: THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ THU CHI NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 32 2.1. THU CHI NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI, NHỮNG VẤN ĐỀ CÓ TÍNH ĐẶC THÙ 32 2.1.1. Khái quát về thủ đô Hà Nội 32 2.1.2. Thực trạng pháp luật về thu chi ngân sách địa phƣơng trên địa bàn thành phố Hà Nội 40 2.1.3. Thực trạng quy định pháp luật về phân cấp ngân sách 46 2.2. THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT THU NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 52
5. 2.2.1. Thực trạng về lập dự toán thu ngân sách 52 2.2.2. Chấp hành dự toán thu ngân sách địa phƣơng 56 2.2.3. Quyết toán thu ngân sách địa phƣơng 56 2.3. THỰC TRẠNG THI HÀNH PHÁP LUẬT CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 57 2.3.1. Bảo đảm nguyên tắc công khai minh bạch trong chấp hành dự toán chi ngân sách 57 2.3.2. Chi thƣờng xuyên 59 2.3.3. Chi đầu tƣ phát triển 63 Tiểu kết chƣơng 2 66 Chƣơng 3: KIẾN NGHỊ VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ TỔ CHỨC THI HÀNH PHÁP LUẬT THU CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 68 3.1. ĐỊNH HƢỚNG ĐẢM BẢO VIỆC THỰC HIỆN CÁC NGUYÊN TẮC TRONG THU CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 68 3.2. ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT THU NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG 72 3.2.1. Phƣơng hƣớng tăng cƣờng công tác quản lý thu ngân sách trên địa bàn thành phố 72 3.2.2. Về quá trình lập, chấp hành, quyết toán ngân sách 73 3.3. ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG 78 3.3.1. Định hƣớng hoàn thiện pháp luật về chi thƣờng xuyên 79 3.3.2. Định hƣớng hoàn thiện pháp luật về chi đầu tƣ phát triển 80 KẾT LUẬN 84 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 85
6. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT GDP: Tổng sản phẩm quốc nội HĐND: Hội đồng nhân dân NN: Nhà nƣớc NS: Ngân sách NSĐP: Ngân sách địa phƣơng NSNN: Ngân sách nhà nƣớc NSTW: Ngân sách trung ƣơng TW: Trung ƣơng UBND: Ủy ban nhân dân
7. DANH MỤC SƠ ĐỒ Số hiệu sơ đồ Tên sơ đồ Trang Sơ đồ 1.1: Cấu trúc của quản lý 16 Sơ đồ 2.1: Tổ chức bộ máy nhà nƣớc của thành phố Hà Nội 40
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ngân sách có vị trí vai trò vô cùng quan trọng đối với sự phát triển kinh tế, chính trị văn hóa xã hội của một đất nƣớc. Luật ngân sách 2002 đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2 Quốc Hội khóa XI. Hiện tại luật ngân sách đã đƣợc áp dụng trên thực tiễn hơn 10 năm. Nội dung chủ yếu bao gồm những quy định về nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan ban ngành trong công tác quản lý ngân sách; nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách, lập dự toán ngân sách; kế toán, kiểm toán và quyết toán ngân sách trong đó nội dung trọng tâm là việc phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách theo hƣớng nâng cao vai trò của ngân sách địa phƣơng. Sự phát triển của địa phƣơng góp phần quan trọng vào sự phát triển chung của đất nƣớc. Cũng tƣơng tự nhƣ vậy, ngân sách địa phƣơng là nền tảng cho ngân sách nhà nƣớc, là phân cấp của ngân sách trung ƣơng. Vị trí và vai trò của ngân sách địa phƣơng ngày càng đƣợc khẳng định. Cũng nhƣ sự tác động của ngân sách nhà nƣớc đối với sự phát triển của một quốc gia, ngân sách địa phƣơng cũng góp phần không nhỏ vào sự phát triển của một địa phƣơng.Do đó trong thời gian qua, công tác quản lý ngân sách địa phƣơng ngày càng trở nên quan trọng. Với tƣ cách là trung tâm kinh tế, văn hóa, chính trị của cả nƣớc, thủ đô Hà Nội đã nhận thức đƣợc vai trò quan trọng của ngân sách địa phƣơng và sớm đã có những chính sách nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và đầu tƣ ngân sách địa phƣơng. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, một phần do sự thay đổi của tình hình mới làm cho một số quy định của pháp luật không còn phù hợp, một mặt do vị trí và vai trò đặc thù của Hà Nội nên trong thời gian qua việc thực hiện pháp luật về thu chi ngân sách địa phƣơng 1
9. trên địa bàn Hà Nội đã bộc lộ một số bất cập nhất định, làm ảnh hƣởng tới sự phát triển của thủ đô. Trƣớc tình hình đó tác giả chọn đề tài “Thi hành pháp luật về thu chi ngân sách địa phương trên địa bàn thành phố Hà Nội” nhằm phân tích thực trạng áp dụng các quy định của pháp luật về thu chi ngân sách địa phƣơng trên địa bàn thành phố Hà Nội, chỉ ra một số kết quả, hạn chế và nguyên nhân từ đó nêu ra các giải pháp khắc phục. 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu của đề tài là qua nghiên cứu pháp luật về thu chi ngân sách địa phƣơng cũng nhƣ thực tiễn áp dụng pháp luật về thu chi ngân sách địa phƣơng trên địa bàn thành phố Hà Nội từ đó đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện hơn pháp luật về thu chi ngân sách địa phƣơng. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đề tài nghiên cứu về các quy định về thu chi ngân sách địa phƣơng cũng nhƣ công tác quản lý thu chi ngân sách địa phƣơng trên địa bàn thành phố Hà Nội theo chu trình ngân sách trong công tác quản lý thu và theo lĩnh vực trong công tác quản lý chi. Quy định về công tác lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. Đề tài cũng tìm hiểu quy định cũng nhƣ thực trạng về công tác phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn thành phố Hà Nội, phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi. 4. Tình hình nghiên cứu Liên quan tới vấn đề thu chi ngân sách địa phƣơng và ngân sách trên địa bàn thành phố Hà Nội chƣa có công trình nghiên cứu nào ở phạm vi nƣớc ngoài, những công trình nghiên cứu trong nƣớc bao gồm: Điều hoà ngân sách giữa Trung ương và địa phương (tác giả Bùi Đƣờng Nghiêu, Võ Thành Hƣng, Nguyễn Minh Tân) – sách tham khảo Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương thực trạng và giải pháp (tác giả Lê Chi Mai) - sách chuyên khảo 2
10. Kiểm toán chi ngân sách địa phương, một số vấn đề cần lưu ý trong kiểm toán tổng hợp (tác giả Nguyễn Thị Hƣơng) – Tạp chí Kiểm toán ngân sách địa phương theo Luật ngân sách nhà nước sửa đổi - những vướng mắc đặt ra khi cần giải quyết (tác giả Lê Thanh Nhã) – Tạp chí Về phân cấp chi ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương (tác giả Phạm Thị Thanh Vân) – Tạp chí Pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương và thực tiễn áp dụng tại thành phố Hải Phòng (tác giả Phạm Công Lƣu; Nghd: PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ) – Luận văn thạc sĩ Luật. Giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách địa phương tỉnh Bắc Giang (tác giả Ngụy Kim Phƣơng; Nghd.: TS. Nguyễn Thị Minh Tâm) - Luận văn thạc sĩ kinh doanh và quản lý. Quản lý nguồn thu chi ngân sách Nhà nước tại chính quyền cấp xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng giai đoạn hiện nay (tác giả Vũ Minh Thông; Nghd.: TS. Trần Đức Vui) – Luận văn thạc sĩ kinh doanh và quản lý 2012 Quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách địa phương tại các cơ quan hành chính Nhà nước, đơn vị sự nghiệp trên địa bàn Lâm Đồng (tác giả Nguyễn Văn Ngọc; Nghd.: TS. Trần Đức Vui) – Luận văn thạc sĩ kinh doanh và quản lý 2012 Hoàn thiện quản lý thu ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố HàNội đến năm 2010 (tác giả Nguyễn Thị Hải Yến; Nghd.: TS. Lê Văn Hoạt) – Luận văn thạc sĩ kinh doanh và quản lý Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Đông Anh - TP Hà Nội (tác giả Nguyễn Việt Dũng; Nghd.: TS. Nguyễn Thị Anh Thu) – Luận văn thạc sĩ kinh doanh và quản lý. Các công trình nghiên cứu ở cấp luận văn về thu chi ngân sách đều là những công trình nghiên cứu thuộc lĩnh vực kinh tế, ở góc độ pháp lý mới chỉ có 3
11. công trình của thạc sĩ Phạm Công Lƣu nghiên cứu về vấn đề giám sát chi đầu tƣ công tại địa bàn thành phố Hải Phòng. Ngoài ra có một số sách tham khảo của tác giả Bùi Đƣờng Nghiêu và Lê Chi Mai. Có thể nói đề tài “Thi hành pháp luật về thu chi ngân sách địa phƣơng trên địa bàn thành phố Hà Nội” là một đề tài mới nghiên cứu về thu chi ngân sách địa phƣơng từ góc độ pháp lý. 5. Tính mới và đóng góp của đề tài Trong lĩnh vực ngân sách, các công trình nghiên cứu trƣớc đây phần lớn xuất phát xuất phát từ góc độ kinh tế chứ không xuất phát từ góc độ pháp lý. Đề tài này nghiên cứu về quy định của pháp luật trong việc thu chi ngân sách địa phƣơng tại thành phố Hà Nội, từ đó đƣa ra một số nhận xét nhằm nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách địa phƣơng cũng nhƣ biện pháp nhằm cân đối thu chi ngân sách. Về mặt khoa học, đề tài hệ thống lại những vấn đề pháp lý liên quan tới thu chi ngân sách địa phƣơng tạo cơ sở dữ liệu tra cứu cho những công trình liên quan nghiên cứu sau này. Về thực tiễn, đề tài nghiên cứu việc áp dụng quy định của pháp luật trên địa bàn thành phố sau đó chỉ ra những thành tựu để địa phƣơng tiếp tục phát huy và những hạn chế để địa phƣơng khắc phục, cũng nhƣ các giải pháp để địa phƣơng áp dụng nhằm nâng cao hiệu quả thu chi ngân sách tại địa phƣơng. 6. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung luận văn gồm ba chƣơng Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật thu chi ngân sách địa phƣơng Chương 2: Thực tiễn thi hành pháp luật về thu chi ngân sách trên địa bàn thành phố Hà Nội Chương 3: Kiến nghị về hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật thu chi ngân sách địa phƣơng trên địa bàn thành phố Hà Nội. 4
12. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG 1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của ngân sách nhà nƣớc 1.1.1.1. Khái niệm Trong hệ thống tài chính, ngân sách nhà nƣớc (NSNN) là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nƣớc do hiến pháp quy định, nó còn là công cụ quan trọng giúp Nhà nƣớc điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội, tạo ra sự cân bằng, là tiền đề cho sự phát triển kinh tế. Có thể nhận thấy NSNN luôn gắn liền với bản chất của nhà nƣớc và quá trình thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc, NSNN là khâu chủ đạo đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực nhà nƣớc. NSNN là sự phản ánh tổng thể các mối quan hệ về kinh tế giữa nhà nƣớc với các chủ thể khác trong việc phân phối các đại lƣợng giá trị tiền tệ trong xã hội. Bằng sức mạnh quyền lực của mình nhà nƣớc chuyển dịch một bộ phận thu nhập của các chủ thể khác nhau thành thu nhập của nhà nƣớc rồi phân phối, chuyển dịch khoản thu nhập đó đến đối tƣợng sử dụng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Ngân sách trong tiếng Anh là “Budget” có nghĩa là túi tiền, từ thế kỷ 17 thuật ngữ “budget” đƣợc dùng để ám chỉ ngân sách hay túi tiền của nhà Vua. Ngày nay về khía cạnh học thuật, thuật ngữ này có hàm nghĩa chỉ các khoản thu và các khoản chi của Nhà nƣớc trong một thời gian nhất định, đƣợc thể chế hóa bằng một đạo luật do cơ quan lập pháp quyết định. Tuy NSNN có ý chỉ các hoạt động thu chi tài chính của bộ máy công quyền nhƣng các hoạt động này đều phản ánh những mối quan hệ giữa Nhà nƣớc, các cơ quan của 5
13. nó với rất nhiều chủ thể khác trong xã hội nhƣ tổ chức, cá nhân, chính phủ nƣớc ngoài hay các tổ chức quốc tế. Nói cách khác, NSNN là bức tranh phản ánh mối quan hệ giữa nhà nƣớc với các chủ thể khác trong quá trình phân phối các nguồn lực tài chính [39, tr.24]. Thuật ngữ NSNN đã xuất hiện từ lâu, ban đầu thuật ngữ này đƣợc sử dụng với mục đích chỉ những khoản thu và chi mang tính chất công thuộc về nhà nƣớc, do nhà nƣớc thực hiện. Trải qua thời gian, thuật ngữ NSNN đã trở nên phổ biến trong khoa học và thực tiễn, với ngụ ý đề cao ý thức chính trị của dân chúng trong việc đóng thuế cho quốc gia, góp phần chia sẻ gánh nặng chi tiêu với chính phủ. Ở mỗi quốc gia khác nhau, thuật ngữ này lại đƣợc giải thích với những cách thức khác nhau [39]. Theo cuốn từ điển bách khoa toàn thƣ của Liên Xô “cũ’’ thì ngân sách là: Bảng liệt kê các khoản thu chi bằng tiền trong giai đoạn nhất định của nhà nƣớc. Mọi kế hoạch thu chi bằng tiền bất kỳ một cơ quan, cá nhân nào trong một giai đoạn nhất định. Cuốn tƣ liệu xanh của Pháp đƣợc ấn hành nhằm hƣớng dẫn một số luật định tài chính và thuế, trong đó NS đƣợc hiểu là:Chứng từ dự kiến cho phép các khoản thu chi hàng năm của nhà nƣớc.Toàn bộ tài liệu kế toán mô tả, trình bày các khoản chi phí của NN trong một năm.Toàn bộ các khoản trình bày tiền mà một Bộ đƣợc cấp trong một năm. Tại Việt Nam, theo Luật Ngân sách Nhà nƣớc đã đƣợc Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16 tháng 12 năm 2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nƣớc [33]. Luật ngân sách nhà nƣớc năm 2002 cũng quy định ngân sách Nhà nƣớc bao gồm Ngân sách Trung ƣơng và Ngân sách địa phƣơng. Ngân sách Trung 6
14. ƣơng là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ƣơng. Ngân sách địa phƣơng bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân [33]. Nhƣ vậy, tuy cách giải thích khác nhau nhƣng có thể nhận thấy các quốc gia đều thống nhất rằng nói tới NSNN là nói tới hai loại hình hoạt động tài chính cơ bản của Nhà nƣớc đó là hoạt động thu ngân sách, chi tiêu ngân sách của bộ máy công quyền, biểu hiện dƣới các khoản thu và khoản chi của NSNN. Xét dƣới góc độ lý luận, các khoản thu và khoản chi tuy có mục đích và cơ chế thực hiện khác nhau nhƣng giữa chúng có mối liên hệ biện chứng với nhau, phụ thuộc vào nhau và tƣơng tác lẫn nhau. 1.1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Mỗi chủ thể trong xã hội đều có nhu cầu chi tiêu để phục vụ sự tồn tại và hoạt động của mình, vì thế nên trong xã hội tồn tại nhiều loại ngân sách khác nhau. Ngân sách nhà nƣớc cũng là một trong số những loại ngân sách đó. Nhƣng ngân sách nhà nƣớc có những đặc điểm riêng biệt để phân biệt với những loại hình ngân sách khác, cụ thể là Thứ nhất, NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ nhất cần đƣợc quốc hội biểu quyết thông quan trƣớc khi thi hành. Đặc điểm này cho ta thấy việc thiết lập NSNN không chỉ là vấn đề kỹ thuật nghiệp vụ kinh tế mà còn là vấn đề mang tính pháp lý (nghĩa là phải trải qua giai đoạn xem xét, biểu quyết thông qua tại quốc hội giống nhƣ việc ban hành một đạo luật để làm phát sinh quyền và nghĩa vụ pháp lý nhất định cho các chủ thể tham gia vào hoạt động ngân sách). Do NSNN bắt buộc phải đƣợc quốc hội biểu quyết thông qua nhƣ một kỹ thuật pháp lý nên NSNN khác hẳn với các loại NS thông thƣờng (ví dụ nhƣ NS gia đình, NS của các tổ chức kinh tế ) Sự khác biệt thể hiện ở chỗ, NSNN vừa phản ánh các hành vi kinh tế, vừa thể hiện các hành vi pháp lý của các chủ thể có thẩm quyền. Trong khi đó, các loại NS của các chủ thể khác 7
15. chỉ phản ánh các hành vi kinh tế mang tính chất kỹ thuật tài chính mà không cần phải đệ trình cho một cơ quan lập pháp nào phê chuẩn trƣớc khi đem ra thực hiện trên thực tế. Thứ hai, NSNN không phải là một bản kế hoạch tài chính thuần túy mà còn là một đạo luật thƣờng niên. Theo thông lệ, sau khi bản dự toán NSNN đã đƣợc soạn thảo bởi cơ quan hành pháp thì nó sẽ đƣợc chuyển sang cho cơ quan lập pháp xem xét quyết định và ban bố dƣới hình thức một văn bản quy phạm pháp luật để thi hành. Quá trình “luật hóa” bản dự toán NSNN tại cơ quan lập pháp thể hiện sự khác biệt về phƣơng diện pháp lý giữa NSNN với các loại NS của các chủ thể khác. Sở dĩ có sự khác biệt này là vì NSNN có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát triền kinh tế, ổn định chính trị của một đất nƣớc. Việc chuyển hóa bản dự toán NSNN thành một đạo luật chẳng những sẽ giúp cho Quốc hội kiểm soát đƣợc chính phủ trong quá trình thu chi NSNN nhằm đảm bảo quyền lợi cho toàn thể dân chúng mà còn làm cho bản kế hoạch tài chính quan trọng bậc nhất này có thể đƣợc thực hiện dễ dàng hơn trong thực tế vì nó đƣợc đảm bảo thực hiện nhƣ một đạo luật. Thứ ba, NSNN là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia đƣợc trao cho Chính phủ tổ chức thực hiện nhƣng phải đặt dƣới sự giám sát trực tiếp của Quốc hội. Việc thiết lập quyền giám sát của Quốc hội đối với hoạt động thi hành NS của chính phủ đã trở thành nguyên tắc hiến định, thực chất là nhằm kiểm soát nguy cơ lạm quyền của cơ quan hành pháp trong quá trình thực thi NSNN. Sự kiểm soát thƣờng xuyên của Quốc hội đối với chính phủ trong lĩnh vực này cũng là phƣơng cách để củng cố và đề cao tính dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động tài chính của nhà nƣớc, góp phần quản trị tốt nền tài chính công trong đó dân chúng đóng vai trò quyết định. Đây chính là một trong những đặc điểm quan trọng giúp ta phân biệt NSNN với các loại NS của các chủ thể khác nhƣ NS của các tổ chức kinh tế, tổ chức 8
16. chính trị - xã hội, NS cá nhân hay NS hộ gia đình. Sự khác biệt thể hiện ở chỗ, việc lập và thi hành NSNN rất cần có sự tham gia kiểm soát của dân chúng (trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua Quốc hội) với mục đích nhằm bảo vệ lợi ích chung, trong khi đối với các loại NS của các chủ thể khác thì nhà nƣớc cần phải để chi chính chủ thể đó tự quyết định và tự chịu trách nhiệm nếu hậu quả sảy ra cho mình trong quá trình xây dựng và thực thi NS trên cơ sở tôn trọng quyền tự định đoạt đối với lợi ích riêng của các chủ thể đó. Trong trƣờng hợp cần thiết, việc thi hành NS của các chủ thể không phải nhà nƣớc cũng chỉ chịu sự kiểm tra, giám sát của một số cơ quan hành pháp nhƣng cũng chỉ giới hạn trong một phạm vi hợp lý theo quy định của pháp luật. Thứ tƣ, NSNN đƣợc thiết lập và thực thi hoàn toàn vì mục tiêu mƣu cầu lợi ích chung cho toàn thể quốc gia, không phân biệt ngƣời thụ hƣởng lợi ích đó là ai, thuộc thành phần kinh tế nào. Lợi ích chung là yếu tố ảnh hƣởng mang tính quyết định đến việc tiến hành các nghiệp vụ tài chính của chính phủ mà ở đó chính phủ luôn tìm cách thỏa mãn tối đa yêu cầu có nhiệm vụ chi, tiêu đã đƣợc hoạch định và cho phép thực hiện bởi Quốc hội. Đôi khi vì mục tiêu thỏa mãn lợi ích chung của toàn quốc gia mà chính phủ buộc phải tiến hành những nhiệm vụ chi không chắc chắn đem lại một lợi ích cụ thể nào cho riêng mình, ví dụ nhƣ việc trợ cấp cho nhân dân các vùng bị thiên tai, địch họa hay việc tài trợ cho các doanh nghiệp trong nƣớc bằng các biện pháp trợ giá nhằm phục hồi một ngành sản xuất quan trọng nào đó của đất nƣớc. Đặc điểm này khiến cho NSNN khác biệt đáng kể với NS của các tổ chức khác, các cá nhân hay hộ gia đình bởi lẽ NS của các chủ thể này liên quan trực tiếp đến lợi ích riêng tƣ của mỗi chủ thể đó và bao giờ chúng cũng đƣợc thiết lập, thực hiện vì mục tiêu đem lại những lợi ích cụ thể cho chính họ. Nhìn chung, điểm khác biệt này giữa NSNN với NS của tƣ nhân thể hiện ở chỗ nếu khoản chi tiêu nào đó không đem lại một lợi ích kinh tế 9
17. cụ thể nào cho tƣ nhân thì họ sẽ không bao giờ thực hiện và không bắt buộc phải thực hiện, trong khi chính phủ vì mƣu cầu lợi ích chung nên có thể phải thực hiện những khoản chi rõ ràng không đem lại các lợi ích kinh tế cho mình. Đặc điểm này giúp ta phân biệt rõ hơn địa vị và vai trò của chính phủ so với tƣ nhân trong nền kinh tế - xã hội đƣơng đại. Thứ năm, NSNN luôn phản ánh mối tƣơng quan giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong quá trình xây dựng và thực hiện NS. Mối tƣơng quan này thƣờng nghiêng về phía cơ quan lập pháp, bởi lẽ vai trò áp đảo của cơ quan lập pháp so với cơ quan hành pháp trong lĩnh vực ngân sách đã đƣợc ghi nhận trong hiếp pháp và đạo luật NSNN ở mỗi quốc gia nhƣ một nguyên tắc cơ bản của nền tài chính công hiện đại. Tuy nhiên, trong thực tiễn đôi khi sự giảm sút vai trò của cơ quan lập pháp trong thời điểm nào đó sẽ khiến cho mối tƣơng quan quyền lực giữa hai cơ quan này có xu hƣớng nghiêng về phía cơ quan hành pháp. Khi đó, nếu cơ quan hành pháp không biết tự kiềm chế để làm tốt bổn phận của ngƣời thừa hành của cơ quan lập pháp thì có thể khiến cho việc quản trị nền tài chính công trở nên kém dân chủ và thiếu minh bạch hơn. Đây cũng là một trong những dấu hiệu quan trọng để phân biệt giữa NSNN với NS của các chủ thể khác, vốn dĩ chẳng dính dáng gì đến mối tƣơng quan giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp [39, tr.20]. 1.1.1.3. Khái niệm và đặc điểm của thu chi ngân sách nhà nước Thu chi ngân sách là hoạt động chính của hệ thống ngân sách nhà nƣớc. Các quy định của pháp luật về NSNN phần lớn đều đề cập tới hoạt động thu chi NS, nguyên tắc, trình tự và định mức thu chi Hoạt động thu ngân sách nhà nƣớc là hoạt động tạo lập nguồn vốn của NSNN. Thu Ngân sách Nhà nƣớc bao gồm những khoản tiền Nhà nƣớc huy động vào Ngân sách để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của Nhà nƣớc. Về mặt bản chất, thu NSNN là hệ thống những quan hệ kinh tế giữa Nhà nƣớc và xã hội 10
18. phát sinh trong quá trình Nhà nƣớc huy động các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nƣớc nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của mình. Thu NSNN chỉ bao gồm những khoản tiền Nhà nƣớc huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tƣợng nộp Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật ngân sách năm 2002 thì: “Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức cá nhân; các khoản viện trợ; và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật” [33]. Việc thu ngân sách nhà nƣớc nhằm huy động một bộ phận giá trị sản phẩm xã hội, vì vậy hoạt động này luôn gắn chặt với thực trạng kinh tế của đất nƣớc, với mức độ phát triển của nền kinh tế. Hoạt động thu ngân sách nhà nƣớc đƣợc thực hiện thông qua hai cơ chế pháp lý điển hình là bắt buộc và tự nguyện, trong đó cơ chế bắt buộc đƣợc xem là chủ yếu. Cơ chế bắt buộc đƣợc áp dụng trong trƣờng hợp Nhà nƣớc tiến hành tập trung các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí vào NSNN, còn cơ chế tự nguyện đƣợc Nhà nƣớc áp dụng trong trƣờng hợp cần huy động các khoản tiền viện trợ của nƣớc ngoài, của các tổ chức quốc tế hay các khoản đóng góp tự nguyện khác của công chúng cho Nhà nƣớc. Thu NSNN không thể đƣợc tiến hành một cách tùy tiện mà phải thực hiện trong khuôn khổ pháp luật. Để thực hiện hoạt động thu ngân sách, Nhà nƣớc phải ban hành các văn bản pháp luật quy định về hình thức thu cũng nhƣ nội dung thu. Nhà nƣớc đƣợc phép thu những khoản thu đã đƣợc luật hóa và chỉ thực hiện quyền thu đó trong khuôn khổ pháp luật, các cấp, các ngành không đƣợc tự ý đặt ra các khoản thu trái pháp luật. Chủ thể tham gia vào hoạt động thu ngân sách Nhà nƣớc gồm hai nhóm: - Chủ thể đại diện cho Nhà nƣớc trong việc thực hiện quyền thu bao gồm các cơ quan Nhà nƣớc nhƣ cơ quan tài chính, cơ quan thuế, cơ quan hải 11
19. quan Chịu trách nhiệm quản lý, đôn đốc, tổ chức việc thu, nộp và trực tiếp đứng ra tập trung các khoản thu, nộp vào ngân sách Nhà nƣớc. - Chủ thể đóng góp khoản thu ngân sách theo nghĩa vụ hoặc dựa trên tinh thần tự nguyện. Bao gồm các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp các khoản bắt buộc vào ngân sách nhà nƣớc hoặc tự nguyện đóng góp tiền cho Nhà nƣớc. Vậy thu NSNN là việc nhà nƣớc huy động những khoản tiền vào NSNN để thỏa mãn những nhu cầu chi tiêu của nhà nƣớc, đƣợc thực hiện thông qua hình thức bắt buộc hoặc tự nguyện theo những quy định của pháp luật hiện hành bởi các chủ thể thực hiện quyền thu đối với các chủ thể đóng góp. Khác với thu NSNN, chi NS là hoạt động phân phối sử dụng nguồn NSNN. Chi ngân sách nhà nƣớc là hoạt động nhằm sử dụng quỹ ngân sách, là quá trình phân phối nguồn tiền tệ nằm trong quỹ NSNN để chi vào những mục đích khác nhau. Chi ngân sách là phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo dự toán ngân sách đã đƣợc chủ thể quyền lực quyết định nhằm duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nƣớc và đảm bảo nhà nƣớc thực hiện đƣợc các chức năng của mình [39]. Theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật ngân sách nhà nƣớc năm 2002 thì: “Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật” [33]. Nhƣ vậy: Chi ngân sách nhà nƣớc là hoạt động nhằm sử dụng quỹ ngân sách, là quá trình phân phối nguồn tiền tệ nằm trong quỹ ngân sách nhà nƣớc để chi dùng vào những mục đích khác nhau. Từ đó chi ngân sách nhà nƣớc chỉ đƣợc tiến hành trên cơ sở pháp luật và theo kế hoạch chi ngân sách cũng nhƣ phân bổ ngân sách do cơ quan quyền lực nhà nƣớc quyết định. Hoạt động chi ngân sách nhà nƣớc nhằm vào mục tiêu thỏa mãn nhu cầu về tài chính cho sự vận hành của bộ máy nhà nƣớc, đảm bảo cho Nhà nƣớc thực hiện đƣợc các chức năng nhiệm vụ của mình. 12
20. Chi NSNN là hoạt động phân phối và sử dụng quỹ NSNN, hoạt động này chỉ có thể thực hiện trên cơ sở quy định pháp luật và dự toán ngân sách do cơ quan quyền lực nhà nƣớc quyết định. Đây là một nội dung quan trọng quyết định đến hiệu quả quản lý nhà nƣớc của bộ máy nhà nƣớc nên nó phải đƣợc thông qua theo nguyên tắc tập thể bằng một quá trình nghiêm ngặt. Mọi hoạt động chi ngân sách phải đƣợc thực hiện trên cơ sở dự toán do quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp quyết định. Chi ngân sách nhà nƣớc là hoạt động đƣợc tiến hành bởi các chủ thể quyền lực gồm hai nhóm: - Nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nƣớc thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN gồm Bộ tài chính, Sở tài chính cấp tỉnh, phòng tài chính cấp huyện, Sở kế hoạch đầu tƣ và kho bạc nhà nƣớc - Nhóm chủ thể có thể sử dụng ngân sách nhà nƣớc bao gồm: các cơ quan nhà nƣớc, kể cả cơ quan hành chính sự nghiệp thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính; các đơn vị, kể cả đơn vị sự nghiệp; các chủ dự án sử dụng kinh phí NSNN. Mục tiêu cơ bản của chi NSNN là đáp ứng nhu cầu về tài chính cho sự hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, đảm bảo cho nhà nƣớc thực hiện đƣợc chức năng và nhiệm vụ của mình. Ngoài ra, thông qua việc thể chế hóa bằng pháp luật đối với các hoạt động chi ngân sách, Nhà nƣớc còn hƣớng đến những mục tiêu khác, trong đó bao gồm mục tiêu quản lý hiệu quả việc sử dụng công quỹ tăng cƣờng kỷ luật ngân sách, tạo cơ sở pháp lý cho việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về NS góp phần hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí tài sản nhà nƣớc. 1.1.2. Khái quát về ngân sách địa phƣơng 1.1.2.1. Khái niệm thu chi ngân sách địa phương Theo quy định của pháp luật hiện hành ngân sách địa phƣơng bao gồm 13
21. ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. NSĐP đƣợc phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ đƣợc giao; tăng cƣờng nguồn lực cho NS xã; hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NS các cấp chính quyền địa phƣơng phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên dịa bàn [7]. NSĐP có vai trò vô cùng quan trọng đối với sự phát triển của địa phƣơng nói riêng và của cả nƣớc nói chung. NSĐP cung cấp các phƣơng tiện, vật chất nhằm đảm bảo cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy chính quyền ở địa phƣơng. Mặt khác NSĐP cũng góp phần làm lành mạnh hóa tài chính địa phƣơng và tài chính quốc gia, là công cụ đặc biệt để địa phƣơng quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội ở địa phƣơng. Cũng giống nhƣ NSNN, thu NSĐP tức là việc địa phƣơng huy động những khoản tiền vào NS nhằm đảm bảo nhu cầu chi tiêu của địa phƣơng. Hoạt động thu đƣợc diễn ra theo quy định chung của pháp luật về NS, đồng thời phải phù hợp với hƣớng dẫn, quy định của NS cấp trên trực tiếp. Thu NSĐP giúp chính quyền địa phƣơng thực hiện kiểm tra, kiểm soát, điều chỉnh các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đảm bảo cho các hoạt động này đi theo đúng hành lang pháp luật, chống các hành vi hoạt động kinh doanh trái pháp luật, trốn lậu thuế, qua đó tác động trực tiếp tới quá trình sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tạo động lực phát triển. Mặt khác, thu NSĐP cũng đồng thời tác động tới các mặt xã hội nhƣ: đảm bảo công bằng giữa những ngƣời có nghĩa vụ đóng góp NS, hỗ trợ cho các đối tƣợng nộp, hỗ trợ cho các lĩnh vực sản xuất kinh doanh gặp khó khăn, hoặc thuộc diện ƣu tiên theo chính sách của nhà nƣớc thông qua việc xét miễn giảm, dãn số thuế. Ngoài ra việc áp dụng đúng những hình thức thu phạt hành chính đối với các cá nhân, tổ chức vi phạm trên các lĩnh vực góp phần đảm bảo trật tự an toàn xã hội, giữ gìn 14
22. môi trƣờng. Nói cách khác, thu ngân sách địa phƣơng là phƣơng thức tạo lập nguồn quỹ giúp chính quyền địa phƣơng có nguồn lực tài chính để thực hiện nhiệm vụ của mình. Khái niệm chi ngân sách địa phƣơng là toàn bộ các khoản chi của chính quyền địa phƣơng đƣợc thực hiện trong một thời kỳ để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Cũng nhƣ chi ngân sách nhà nƣớc Chi ngân sách địa phƣơng là hoạt động nhằm sử dụng quỹ ngân sách, là quá trình phân phối nguồn tiền tệ nằm trong quỹ ngân sách của địa phƣơng để chi dùng vào những mục đích khác nhau. Chính vì vậy, chi ngân sách địa phƣơng cũng mang những đặc điểm nhƣ chi ngân sách nhà nƣớc nhƣ phải tuân thủ các quy định của pháp luật, đƣợc thực hiện bởi chủ thể đặc biệt là cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng. Ngƣợc lại với thu ngân sách địa phƣơng, chi ngân sách địa phƣơng là phƣơng thức nhà nƣớc sử dụng để phân phối, giải ngân nguồn quỹ trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của địa phƣơng. Nhƣ vậy, thu chi ngân sách địa phƣơng là hoạt động của ngân sách địa phƣơng trong quá trình tạo lập và phân phối nguồn quỹ từ ngân sách trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng, cũng nhƣ tạo nguồn lực làm cơ sở để phát triển địa phƣơng. Thu chi ngân sách địa phƣơng là một bộ phận của thu chi ngân sách nhà nƣớc, do đó nó mang đầy đủ những đặc điểm của thu chi ngân sách nhà nƣớc, phải thực hiện theo những quy định cụ thể của pháp luật, đƣợc tiến hành bởi chủ thể đặc biệt là cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Bên cạnh đó thu chi NSĐP cũng có những đặc điểm riêng biệt, nhƣ chỉ đƣợc tiến hành trong phạm vi của địa phƣơng, mang tính chất địa phƣơng. Thu chi NSĐP đƣợc vận dụng linh hoạt tại từng địa phƣơng nên nó sẽ mang đặc điểm của địa phƣơng mình. Tóm lại thu chi ngân sách địa phƣơng là phƣơng thức mà chính quyền địa phƣơng sử dụng để tạo lập và phân phối nguồn quỹ nhằm thực hiện chức năng và chính quyền của địa phƣơng. 15