Luận văn Thẩm quyền xét xử của tòa hành chính theo luật tố tụng hành chính Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Thẩm quyền xét xử của tòa hành chính theo luật tố tụng hành chính Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN ĐỨC CHÍNH THÈM QUYÒN XÐT Xö CñA TßA HµNH CHÝNH THEO LUËT Tè TôNG HµNH CHÝNH VIÖT NAM Chuyên ngành: Lí luận lịch sử Nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS. TS. NGUYỄN HOÀNG ANH HÀ NỘI - 2014
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan kết quả nghiên cứu trong luận văn này là do chính bản thân tôi thực hiện, được xuất phát từ nhu cầu học tập và nghiên cứu của bản thân và được hoàn thành dưới sự hướng dẫn của PGS . TS. Nguyễn Hoàng Anh . Tôi cũng xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn là trung thực và đã được chỉ rõ nguồn gốc. NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Đức Chính
3. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH 7 1.1. Khái niệm thẩm quyền xét xử của tòa hành chính 7 1.1.1. Khái niệm thẩm quyền xét xử của Tòa án 7 1.1.2. Khái niệm Tòa hành chính 9 1.1.3. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 11 1.2. Những căn cứ để xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 12 1.2.1. Căn cứ vào tính đặc thù của đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 12 1.2.2. Căn cứ vào mục tiêu, định hướng của Nhà nước trong phát triển tư pháp, quản lý hành chính 13 1.3. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trước khi ban hành luật tố tụng hành chính 14 1.3.1. Giai đoạn 1996 đến 1998 15 1.3.2. Giai đoạn 1998 đến 2006 20 1.3.3. Giai đoạn 2006 đến khi ban hành Luật tố tụng hành chính 22 1.4. Vài nét về luật tố tụng hành chính Việt Nam 24 1.4.1. Sự cần thiết ban hành Luật tố tụng hành chính 25 1.4.2. Bố cục Luật tố tụng hành chính 27 1.4.3. Vai trò của Luật tố tụng hành chính 28
4. Chương 2: THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH THEO LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG 30 2.1. Đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 30 2.1.1. Quyết định hành chính, hành vi hành chính 31 2.1.2. Danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân 44 2.1.3. Quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống 47 2.1.4. Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh 50 2.2. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo địa giới hành chính 56 2.3. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cấp xét xử 60 2.3.1. Xét xử theo thủ tục sơ thẩm 60 2.3.2. Xét xử theo thủ tục phúc thẩm 63 2.3.3. Xét lại Bản án, Quyết định theo thủ tục Giám đốc thẩm, Tái thẩm 64 2.3.4. Thủ tục đặc biệt xem xét lại Quyết định của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao 65 2.4. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong một số trường hợp cụ thể 66 2.4.1. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong trường hợp người khởi kiện vừa có khiếu nại đến người có thẩm quyền, vừa có khiếu kiện tại Tòa án 66 2.4.2. Sự mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai 69 2.5. So sánh với thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính một số nước trên thế giới 73
5. 2.5.1. Về đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử 74 2.5.2. Về phân định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 75 2.6. Thực tiễn áp dụng quy định của luật tố tụng hành chính về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 76 2.6.1. Tình hình xét xử khiếu kiện hành chính nói chung 76 2.6.2. Bước phát triển trong xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính từ sau khi ban hành Luật tố tụng hình sự 78 2.6.3. Một vài hạn chế trong xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hình sự 80 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH 85 3.1. Khắc phục những nội dung còn hạn chế trong luật tố tụng hành chính 86 3.2. Đảm bảo sự phù hợp với các quy định pháp luật có liên quan 92 3.3. Đảm bảo khả năng xét xử độc lập của Tòa hành chính 95 KẾT LUẬN 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 100
6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BHXH: Bảo hiểm xã hội HVHC: Hành vi hành chính QĐHC: Quyết định hành chính TTHC: Tố tụng hành chính UBND: Ủy ban nhân dân WTO: Tổ chức thương mại thế giới
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 21/5/1996, có hiệu lực thi hành ngày 01/7/1996; được sửa đổi, bổ sung lần thứ nhất ngày 25/12/1998 và sửa đổi, bổ sung lần thứ hai ngày 5/4/2006. Việc ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và các Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung đã tạo điều kiện cho việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, qua thực tiễn 14 năm áp dụng Pháp lệnh đã bộc lộ những hạn chế và bất cập; có những quy định trong Pháp lệnh mâu thuẫn với các văn bản khác (như Luật đất đai, Luật khiếu nại tố cáo ); có những quy định chưa phù hợp hoặc không còn phù hợp, chưa đầy đủ, thiếu rõ ràng và còn có nhiều cách hiểu khác nhau. Những hạn chế, bất cập của Pháp lệnh nêu trên đã làm giảm hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án, gây trở ngại cho người dân khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình. Với chính sách mở cửa, hội nhập kinh tế, cùng với việc Việt Nam đã là thành viên của nhiều điều ước quốc tế và đã gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) thì việc pháp điển hóa quy định của pháp luật tố tụng để giải quyết các khiếu kiện hành chính, cụ thể hóa các cam kết của Việt Nam là rất cần thiết. Ngày 02/6/2005, Bộ chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49 – NQ/TW về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2010; trong đó một trong các nhiệm vụ được xác định là: “Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham 1
8. gia tố tụng, đảm bảo sự bình đẳng giữa công dân với các cơ quan công quyền trước Tòa án” [6]. Để phù hợp với Nghị quyết của Bộ chính trị, Quốc hội đã ban hành Luật tố tụng hành chính (sau đây viết là Luật TTHC), có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011. Khác với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trong việc xác định những loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, nay Luật TTHC không quy định theo hướng liệt kê 21 loại vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án mà quy định theo hướng loại trừ những vụ việc không thuộc thẩm quyền của Tòa án, số còn lại sẽ do Tòa án giải quyết. Theo đó, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã được mở rộng rất nhiều, về nguyên tắc tất cả các Quyết định hành chính (sau đây viết là QĐHC), hành vi hành chính (sau đây viết là HVHC) đều có thể trở thành đối tượng xét xử của Tòa hành chính, trừ một vài ngoại lệ - những loại việc không thuộc thẩm quyền của Tòa án bao gồm: các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Quy định như trên của Luật TTHC là bước ngoặt trong việc ghi nhận và hiện thực hóa quyền được khởi kiện của công dân đối với QĐHC, HVHC mà theo họ các QĐHC, HVHC đó xâm phạm đến quyền lợi hợp pháp của họ. Tuy nhiên, để việc hiểu và áp dụng đúng quy định trên trên thực tế không phải lúc nào cũng được dễ dàng và thuận lợi cho mỗi công dân, tổ chức khi thực hiện quyền khởi kiện của mình. Mặt khác, quy định trên cũng chưa được hướng dẫn, xác định rõ ràng, cụ thể các QĐHC, HVHC nào thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức? Tại sao chỉ được khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân mà không được khiếu kiện danh sách ứng cử? 2
9. Để trả lời các câu hỏi đó, rất cần những nghiên cứu cập nhật về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính ở Việt Nam. Nói cách khác, việc nghiên cứu vấn đề này sẽ góp phần nhất định cho việc áp dụng pháp luật trong thực tiễn và hoàn thiện pháp luật trong tương lai. Do đó tác giả chọn “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật Tố tụng hành chính Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Ở Việt Nam, việc nghiên cứu về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính là một đề tài không mới, thậm chí còn được các học giả đặt ra từ trước khi Tòa hành chính được thành lập. Có thể kể đến các công trình nghiên cứu: “Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam” - PTS. Lê Bình Vọng, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1994; “Tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS. Đinh Văn Mậu và PTS. Phạm Hồng Thái, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 1995. Những công trình nghiên cứu này chủ yếu phân tích và đưa ra những nhận định về việc xây dựng một mô hình thích hợp để giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam. Sau khi Tòa hành chính được thành lập vào năm 1995, các công trình nghiên cứu tập trung vào việc đánh giá tính hiệu quả, sự phù hợp của thiết chế Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Tiêu biểu là một số công trình nghiên cứu như: “Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”- TS. Nguyễn Văn Thanh và LG. Đinh Văn Minh, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004; “Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay” - Nguyễn Cảnh Hợp, chủ biên PGS.TS Nguyễn Như Phát, Nxb. Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2010. Nhìn chung, các công trình nghiên cứu này nghiên cứu về tổng thể quy chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính, bao gồm cả trình tự, thủ tục và kỹ năng giải quyết vụ việc hành chính; và cả hệ thống tài 3
10. phán hành chính, mà Tòa án là cơ quan giải quyết các khiếu kiện, cùng với các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính. Một số công trình chỉ tập trung nghiên cứu về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án, như: “Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của Tòa án” - Nguyễn Thanh Bình, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004; Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng về “Thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân”. Ngoài các công trình nghiên cứu tiêu biểu kể trên, vấn đề thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án cũng được đặt ra trong các bài đăng trên báo, tạp chí. Tuy nhiên các công trình trên hoặc là nghiên cứu về quy chế xét xử hành chính một cách chung, toàn diện; hoặc nghiên cứu về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhưng không đảm bảo tính mới vì đã được nghiên cứu, công bố trước khi Luật TTHC được ban hành. Do vậy, tác giả tin tưởng rằng công trình nghiên cứu về “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam” này là một đóng góp mới vào hoạt động nghiên cứu trong lĩnh vực này tại Việt Nam. 3. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu các quy định của pháp luật TTHC, thực tiễn xét xử của Tòa án, mục đích của luận văn nhằm làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn, bản chất, nội dung của chế định thẩm quyền của Tòa hành chính, chỉ ra những điểm không hợp lý, những vướng mắc khi áp dụng chúng, qua đó đề xuất những giải pháp hoàn thiện các quy định của Luật TTHC về thẩm quyền của Tòa hành chính trong hoạt động xét xử vụ án hành chính. 4. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên luận văn có nhiệm vụ: - Phân tích những vấn đề lý luận để làm rõ các quan niệm, quan điểm khoa học, nhận thức chung về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong TTHC; lý giải những căn cứ để quy định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính; 4
11. - Phân tích các quy định pháp luật về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trước khi ban hành Luật TTHC và đặc biệt kể từ năm 2010 – sau khi Luật TTHC ra đời; - Đánh giá thưc̣ tiêñ áp duṇ g các quy điṇ h pháp lý này trong ho ạt động giải quyết vụ án hành chính ở Việt Nam, đưa ra những đề xuất nhằm ứ ng duṇ g tốt hơn các quy điṇ h pháp lý này; - Đề xuất những giải pháp hoàn thiện và bảo đảm thực hiện các quy định của Luật TTHC về thẩm quyền của Tòa hành chính. 5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Trên cơ sở các quy định của pháp luật Việt Nam nói chung và pháp luật về hành chính nói riêng, đề tài tập trung phân tích và làm rõ về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật TTHC Việt Nam. Trong phạm vi nghiên cứu, đề tài nghiên cứu về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, không nghiên cứu về cơ cấu tổ chức, quản lý, hoạt động của Tòa hành chính, cũng không nghiên cứu về trình tự, thủ tục giải quyết, xét xử của Tòa hành chính hay thẩm quyền của Hội đồng xét xử trong giải quyết vụ án hành chính. Đồng thời, đề tài chủ yếu tập trung làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được quy định trong Luật TTHC, theo đó, phân tích làm rõ các quy định trong Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn Luật TTHC, không đi sâu nghiên cứu các quy phạm pháp luật khác. Việc phân tích, đánh giá các quy phạm pháp luật khác có liên quan chỉ nhằm làm rõ về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo quy định của Luật TTHC. 6. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn là triết học Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, những quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền về cải cách tư pháp và cải cách nền hành chính quốc gia. 5
12. Việc nghiên cứu đề tài còn dựa vào quy định của pháp luật về thẩm quyền của Tòa án trong xét xử hành chính, các số liệu thống kê về xét xử, v.v để đánh giá, chỉ rõ những bất cập trong các quy định của pháp luật để kiến nghị bổ sung, sửa đổi cho phù hợp. Một cách khái quát, đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng để làm rõ đối tượng nghiên cứu của đề tài. Trên cơ sở đó, đối tượng nghiên cứu của đề tài được nghiên cứu một cách khách quan, theo đúng bản chất vốn có của nó, trong mối liên hệ của nó với các nội dung khác có liên quan. Để làm rõ các nội dung cần nghiên cứu, đề tài sử dụng phương pháp tổng hợp và phương pháp phân tích, để từ các quy định pháp luật về hành chính nói chung và Luật TTHC nói riêng, có được cái nhìn tổng quát cũng như chi tiết về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Phương pháp phán đoán và phương pháp suy luận cũng được sử dụng để làm rõ những vấn đề có tính logic, hoặc chứng minh một giả thuyết được đặt ra để làm sáng tỏ các vấn đề liên quan đến đối tượng nghiên cứu của đề tài. Đồng thời đề tài cũng sử dụng phương pháp so sánh để làm rõ những điểm mới trong Luật TTHC quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, so với các văn bản ban hành trước đây. 7. Kết cấu của đề tài Ngoài phần Lời nói đầu, phần thống kê các thuật ngữ thường gặp trong đề tài, danh mục các tài liệu tham khảo và phần kết luận cuối cùng, nội dung chính của đề tài gồm ba phần được chia thành 3 chương cụ thể như sau: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Chương 2: Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam và thực tiễn áp dụng. Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện Luật tố tụng hành chính về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. 6
13. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH 1.1. Khái niệm thẩm quyền xét xử của tòa hành chính 1.1.1. Khái niệm thẩm quyền xét xử của Tòa án 1.1.1.1. Thẩm quyền Theo Từ điển tiếng Việt “Thẩm quyền là quyền xem xét để kết luận và định đoạt một vấn đề theo pháp luật” [82, tr.922] Theo Từ điển Luật học thì Thẩm quyền được hiểu là: “Quyền chính thức được xem xét để kết luận và định đoạt, quyết định một vấn đề” [79, tr.701]. Theo các khái niệm này, thẩm quyển gắn liền với quyền và nghĩa vụ mà pháp luật quy định cho cơ quan nhà nước, người nắm giữ những chức vụ lãnh đạo, quản lý trong các cơ quan đó để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của họ. Mỗi cơ quan Nhà nước có chức năng và thẩm quyền được phân định theo lĩnh vực, ngành, khu vực hành chính, cấp hành chính. Thực hiện chức năng này, Tòa án có thẩm quyền xét xử. 1.1.1.2. Thẩm quyền xét xử của Tòa án Trước hết, xét xử là hoạt động xem xét, đánh giá bản chất pháp lý của vụ việc nhằm đưa ra một phán xét về tính chất, mức độ pháp lý của vụ việc, từ đó nhân danh Nhà nước đưa ra một phán quyết phù hợp với bản chất, mức độ trái hay không trái pháp luật của vụ việc Theo pháp luật hiện hành, Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân các địa phương, các Tòa án quân sự và các Tòa án khác do luật định là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [79, tr.869-870]. Nghĩa là, thẩm quyền xét xử là thẩm quyền chuyên biệt của Tòa án mà 7
14. không thuộc bất kỳ một cơ quan Nhà nước nào khác. Đó là quyền của Tòa án được xem xét, đánh giá, đưa ra phán xét về tính chất, mức độ pháp lý của một vụ việc, nhưng quan trọng nhất chính là được nhân danh Nhà nước đưa ra một phán quyết để giải quyết vụ việc về mặt pháp lý. Theo Từ điển Luật học “Thẩm quyền xét xử của Tòa án là quyền xem xét và định đoạt trong hoạt động xét xử của Tòa án theo quy định của pháp luật” [79, tr.701]. Để làm rõ khái niệm này, Từ điển Luật học đưa ra hai cách hiểu cụ thể: Thứ nhất, “thẩm quyền xét xử của Tòa án” được hiểu là một quyền chuyên biệt được trao riêng cho Tòa án, khác với thẩm quyền của các cơ quan khác. Thẩm quyền xét xử là quyền chung của các Tòa án không phân biệt phân cấp, phân vùng lãnh thổ. Theo cách hiểu này, thẩm quyền xét xử được khẳng định là thẩm quyền chuyên biệt của Tòa án, mà không một cơ quan Nhà nước nào khác có thẩm quyền này. Thứ hai, “thẩm quyền xét xử của Tòa án” còn được hiểu là thẩm quyền riêng của từng Tòa án cụ thể được phân định theo cấp, theo lãnh thổ và theo vụ việc. Theo đó, phân định theo cấp xét xử có: thẩm quyền xét xử sơ thẩm và thẩm quyền xét xử phúc thẩm; phân định theo vụ việc có thẩm quyền của Tòa án xét xử vụ án, vụ việc dân sự, hình sự, hành chính, hôn nhân gia đình ; phân định theo lãnh thổ có vụ án, vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của từng Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, của từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo địa giới hành chính [79, tr.701-702]. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam”, tác giả làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cách hiểu thứ hai. Nghĩa là ở đây, 8
15. khái niệm “thẩm quyền xét xử” được phân tích dựa trên các quy định của pháp luật nhằm làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo vụ việc, theo cấp (có thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm và phúc thẩm), theo lãnh thổ (phân biệt thẩm quyền của các Tòa hành chính trong phạm vi địa giới hành chính). Như vậy, một cách khái quát, thẩm quyền xét xử của Tòa án có thể hiểu là quyền của Tòa án được xác định trên cơ sở phân định vụ việc, cấp xét xử, trong phạm vi địa giới hành chính nhất định, nhằm thực hiện việc xem xét, đánh giá, đưa ra kết luận và định đoạt các vấn đề pháp lý của vụ việc thông qua hoạt động xét xử. 1.1.2. Khái niệm Tòa hành chính Ngày 28/10/1995, Tòa hành chính được thành lập trong hệ thống Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân cấp tỉnh bên cạnh các Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, trên cơ sở việc Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa IX thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân. Trải qua quá trình hoạt động từ khi thành lập cho đến nay, việc thành lập Tòa hành chính đã góp phần thúc đẩy quá trình cải cách nền hành chính Nhà nước, buộc các cơ quan Nhà nước phải tự nâng cao năng lực quản lý và ý thức trách nhiệm; làm cho các cơ quan quản lý hành chính phải cân nhắc, thận trọng hơn khi ban hành một Quyết định hành chính hay thực hiện hành vi hành chính. Tòa hành chính là “Tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao, tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính theo quy định của pháp luật” [79, tr.775]. Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 không đưa ra định nghĩa thế nào là Tòa hành chính, nhưng quy định về việc Tòa hành chính tại Điều 18 về cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao và Điều 27 về cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương [35]. 9
16. Bằng khái niệm được giải thích trong Từ điển Luật học như nêu trên và quy định tại Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 [35, Điều 18, 27], Tòa hành chính có những đặc điểm cơ bản như sau: - Tòa hành chính là tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, mà không có ở Tòa án quân sự, Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; - Tòa hành chính có nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính. Ở đây cần làm rõ, thế nào là vụ án hành chính. Có quan điểm cho rằng, vụ án hành chính là vụ án phát sinh tại Tòa hành chính do cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện ra Tòa án để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Song, cách hiểu này chưa thể hiện được đặc điểm của vụ án hành chính, đồng thời cho rằng việc vụ án hành chính phát sinh tại “Tòa hành chính” là khá phiến diện, chưa đầy đủ. Theo khái niệm “vụ án” được định nghĩa trong Từ điển Luật học thì vụ án là: Một vụ việc có dấu hiệu trái pháp luật mang tính chất hình sự hoặc tranh chấp giữa các chủ thể pháp luật được đưa ra tòa án hoặc cơ quan trọng tài giải quyết. Vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của tòa án; tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan trọng tài. Theo Luật tổ chức tòa án nhân dân, tòa xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, lao động, kinh doanh, thương mại, hành chính và giải quyết những việc khác theo quy định của pháp luật [79, tr.860]. Theo đó, vụ án hành chính là loại vụ án phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước, do các cá nhân, tổ chức khởi kiện tại Tòa án nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, một cách khái quát, Tòa hành chính là các tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, có nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính. 10
17. Trong khoa học pháp lý, khái niệm Tòa hành chính thường được hiểu một cách “tương đối”: nghĩa là, thông thường khi nói “Tòa hành chính” các học giả thường nhằm đến các Tòa án có thẩm quyền xét xử vụ án hành chính. Theo đó, bao gồm cả hệ thống các Tòa án nhân dân cấp huyện, quận, thị xã – cũng có thẩm quyền xét xử vụ án hành chính. Khi nghiên cứu Luận văn này, tác giả cũng nghiên cứu về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cách hiểu thông thường. Do vậy, trong Luận văn này, khái niệm Tòa hành chính được hiểu là hệ thống Tòa án được tổ chức ở các cấp (Tòa án nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh và Tòa án nhân dân tối cao) có thẩm quyền xét xử vụ án hành chính. 1.1.3. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Theo khái niệm thẩm quyền xét xử của Tòa án đã được phân tích trên đây, cũng hiểu rằng, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cũng mang đặc tính chuyên biệt so với các cơ quan Nhà nước khác không thuộc hệ thống Tòa án nhân dân. Với chức năng là một tòa chuyên trách trong hệ thống tổ chức Tòa án nhân dân, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính có thể được tiếp cận ở nhiều bình diện khác nhau như sau: Thứ nhất, theo tiêu chí về vụ việc: Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính. Điều này đã được làm rõ trong khái niệm về Tòa hành chính. Trong các nội dung dưới đây của luận văn phân tích và làm rõ nhiều nhóm đối tượng khác nhau thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, gồm: Quyết định hành chính, hành vi hành chính, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, Quyết định kỷ luật buộc thôi việc Nhưng một cách khái quát thì các nhóm đối tượng này đều được coi là những vụ án hành chính. Cho nên, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo phân loại vụ việc, chính là quyền của Tòa 11
18. hành chính được xem xét, đánh giá, đưa ra kết luận và định đoạt các vấn đề pháp lý trong vụ án hành chính. Thứ hai, theo tiêu chí về cấp xét xử: Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm và thủ tục phúc thẩm các vụ án hành chính. Tòa hành chính xét xử theo thủ tục sơ thẩm những loại vụ việc nào và xét xử theo thủ tục phúc thẩm những loại vụ việc nào sẽ được làm rõ trong những phần sau của luận văn, song cần khẳng định rằng, Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử theo cả thủ tục sơ thẩm và thủ tục phúc thẩm các vụ án hành chính. Thứ ba, theo địa giới hành chính: Tòa án nhân dân cấp huyện và cấp tỉnh xét xử những vụ án hành chính phát sinh trên cùng địa giới hành chính nơi Tòa án có trụ sở [44, Điều 29, 30]), Tòa án nhân dân tối cao xét xử những vụ án hành chính trong phạm vi cả nước. Như vậy, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cũng được hiểu là quyền của Tòa hành chính được xác định theo cấp xét xử, trong phạm vi địa giới hành chính nhất định, nhằm thực hiện việc xem xét, đánh giá, đưa ra kết luận và định đoạt các vấn đề pháp lý của vụ án hành chính thông qua hoạt động xét xử. 1.2. Những căn cứ để xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 1.2.1. Căn cứ vào tính đặc thù của đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính (sẽ được làm rõ trong Chương 2 của Luận văn) là những QĐHC, HVHC, Quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ công chức, khiếu kiện giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Nghĩa là, về bản chất, đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính là những hoạt động trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. Hầu hết các đối tượng này cũng đồng thời là đối tượng trong giải quyết 12
19. khiếu nại hành chính. Trong đó, các cơ quan Nhà nước là chủ thể ban hành, thực hiện các đối tượng này, đồng thời lại cũng là chủ thể giải quyết các vấn đề, tranh chấp phát sinh từ các đối tượng đó, mà như người ta vẫn nói nôm na là “vừa đá bóng vừa thổi còi”. Điều này tạo ra những bất cập, không đảm bảo tính khách quan, minh bạch, cũng như đảm bảo được các quyền và lợi ích hợp pháp cho các chủ thể trong quan hệ hành chính. Theo đó, đặt ra vấn đề là khi các chủ thể phát hiện ra những nội dung của các đối tượng này xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ, thì các đối tượng này cần phải được xem xét, giải quyết bằng một cơ chế độc lập hơn, khách quan hơn, theo một trình tự thủ tục riêng biệt. Và hình thức tài phán đáp ứng được các yêu cầu cần thiết để xem xét, giải quyết các vụ việc liên quan đến các đối tượng này, chính là giải quyết tại Tòa án. Do vậy mà các đối tượng này (QĐHC, HVHC, Quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ công chức ) trở thành đối tượng xét xử trong vụ án hành chính, thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Tính đặc thù của các đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xác định thẩm quyền của Tòa hành chính. Bởi các đối tượng này chính là yếu tố chủ yếu để xác định một vụ việc là một khiếu kiện hành chính, chứ không phải loại vụ án nào khác. Và theo đó, là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, chứ không phải Tòa dân sự, hình sự, kinh tế, lao động 1.2.2. Căn cứ vào mục tiêu, định hướng của Nhà nước trong phát triển tư pháp, quản lý hành chính Trong văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, tại mục 2 “Kiện toàn hợp lý tổ chức bộ máy nhà nước” thuộc phần VII về “Đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh”, Đảng đã khẳng định cần “nâng cao vai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính” [3, mục 2]. 13
20. Ngày 02/6/2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó một trong các nhiệm vụ được xác định đó là: mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án [6]. Theo những quan điểm chỉ đạo này thì thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân có xu hướng được mở rộng, đồng thời tạo thuận lợi cho công dân tham gia Tố tụng hành chính, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án. Xuất phát từ những ưu thế của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính tại Tòa án so với các cơ chế giải quyết khác, quan điểm chỉ đạo về việc mở rộng thẩm quyền xét xử các tranh chấp hành chính của Tòa án nhân dân là quan điểm đúng đắn trong thời kỳ hiện nay. 1.3. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trước khi ban hành luật tố tụng hành chính Trước đây, việc giải quyết khiếu nại do các cấp quản lý hành chính và tổ chức Thanh tra giải quyết. Các cơ quan hành chính Nhà nước, công chức Nhà nước vừa là người bị khiếu kiện, vừa là người giải quyết (xét xử) nên không đảm bảo tính khách quan, dân chủ và có hiệu quả. Vì vậy, đơn thư khiếu nại bị đùn đẩy, tồn đọng, người khiếu nại bị oan ức kéo dài. Nên đặt ra vấn đề cần phải tổ chức Toà án hành chính để xét xử những khiếu kiện hành chính, đảm bảo xét xử nhanh chóng, có hiệu quả để củng cố lòng tin của nhân dân đối với chính quyền, đồng thời góp phần chống quan liêu, cửa quyền, tham nhũng trong bộ máy hành chính nhà nước. 14
21. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII (23/01/1995) đã quyết định về việc thành lập Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân. Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân, trong đó giao cho Toà án nhân dân chức năng xét xử những vụ án hành chính. Như vậy, một thiết chế tài phán mới - thiết chế bảo vệ hữu hiệu quyền hợp pháp của công dân trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân đã chính thức được thành lập [2]. Do vậy, với mục đích nghiên cứu về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, tác giả chỉ tập trung phân tích những quy định, những đặc trưng của các quy phạm pháp luật từ năm 1996 đến nay. Cùng với sự thành lập Tòa hành chính, Ủy ban thường vụ quốc hội cũng ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính làm cơ sở cho hoạt động xét xử các vụ án hành chính. Trên cơ sở các lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, tác giả chia thành 03 giai đoạn: 1.3.1. Giai đoạn 1996 đến 1998 Khái niệm Tòa hành chính ở Việt Nam xuất hiện lần đầu trong Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân do Quốc hội thông qua ngày 28.5.1995 [32]. Tại khoản 3 Điều 1 (bổ sung khoản 2 Điều 17) và khoản 6 Điều 1 (bổ sung khoản 1 Điều 27) của Luật này thể hiện Tòa hành chính là một tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương [32, Điều 1]. Cũng theo quy định tại Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân được Quốc hội thông qua năm 1995 thì thẩm quyền của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao là: Sơ thẩm đồng thời chung thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng; Giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản 15