Luận văn Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay

Nội dung text: Luận văn Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay

1. MỤC LỤC Trang Mở đầu 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QLNN BẰNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC GIÁO DỤC ĐẠI HỌC 7 1.1 Khái niệm và đặc điểm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học 7 1.1.1. Khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học 7 1.1.2 Đặc điểm của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học 20 1.2 Nội dung của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học 28 1.3 Những xu hƣớng QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học trên thế giới 30 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG QLNN BẰNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC GIÁO DỤC ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM 42 2.1 Thực trạng xây dựng pháp luật về QLNN trong lĩnh vực giáo dục đại học 42 2.2 Thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật 51 2.2.1 Về bộ máy tổ chức thực hiện pháp luật về giáo dục đại học 51 2.2.2 Thực trạng quá trình đưa pháp luật về giáo dục đại học vào cuộc sống 54 2.3 Thực trạng công tác thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật trong QLNN trong lĩnh vực giáo dục đại học 61 2.4 Đánh giá chung và nguyên nhân của những hạn chế 64
2. Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QLNN BẰNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC GIÁO DỤC ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 69 3.1 Tăng cƣờng QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học- yêu cầu cấp bách hiện nay 69 3.2 Quan điểm tăng cƣờng QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay 75 3.3 Giải pháp tăng cƣờng QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học 85 3.3.1 Tiếp tục đẩy mạnh cải cách giáo dục đại học nhằm tạo cơ sở khoa học cho việc QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học 85 3.3.2 Hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học 95 3.3.3 Tăng cường công tác tổ chức thực hiện pháp luật về giáo dục đại học 100 3.3.4 Từng bước hoàn thiện bộ máy quản lý giáo dục đại học 102 3.3.5 Tăng cường công tác pháp chế trong lĩnh vực giáo dục đại học 104 Kết luận 109 Tài liệu tham khảo 113
3. NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN QLNN: Quản lý nhà nước UNESCO: Tổ chức văn hoá, khoa học, giáo dục của Liên Hợp Quốc XHCN: Xã hội chủ nghĩa
4. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân ở nước ta ngày nay, pháp luật ngày càng phát huy mạnh mẽ vai trò điều chỉnh các quan hệ xã hội. Việc tăng cường QLNN bằng pháp luật đối với các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội trở thành một trong những yêu cầu cơ bản nhằm bảo đảm ổn định trật tự kinh tế- xã hội, góp phần thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Phát triển giáo dục và đào tạo được Đảng và Nhà nước ta xác định là một trong những động lực quan trọng thúc đẩy sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá; là điều kiện để phát huy nguồn lực con người- yếu tố cơ bản để phát triển xã hội, tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững. QLNN đối với lĩnh vực giáo dục nói chung và lĩnh vực giáo dục đại học nói riêng, do đó, có vai trò thực sự quan trọng trong thời kỳ đổi mới hiện nay. Khi nền kinh tế chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường theo định hướng XHCN, cùng với những lĩnh vực xã hội khác, giáo dục đại học đã có những thay đổi to lớn, đặt ra những yêu cầu mới đối với hoạt động QLNN đối với lĩnh vực này. Có thể nói, giáo dục đại học của nước ta trong những năm đổi mới đã có bước phát triển rõ rệt về quy mô, đa dạng hoá về loại hình và hình thức đào tạo, bước đầu điều chỉnh cơ cấu hệ thống, cải tiến chương trình, quy trình đào tạo và huy động được nhiều nguồn lực xã hội. Số lượng sinh viên đại học không ngừng gia tăng do nhu cầu học tập ở trình độ cao ngày càng lớn. Sự tồn tại của nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần và xu hướng xã hội hoá giáo dục đã đa dạng hoá các mô hình đào tạo ở bậc đại học, từ chỗ chỉ có một mô hình đại học công lập thì cho đến nay, chúng ta đã có nhiều mô hình 1
5. hoàn toàn mới như đại học dân lập, đại học bán công, đại học tư thục, đại học liên kết với nước ngoài,v.v Các hình thức giáo dục đại học cũng ngày càng trở nên phong phú, tạo rất nhiều cơ hội cho những người có nhu cầu học tập, giúp họ tự do lựa chọn theo học những hình thức phù hợp như học tập chính quy, tập trung, tại chức, đào tạo từ xa, du học tại chỗ,v.v Chất lượng giáo dục đại học ở một số ngành, lĩnh vực, cơ sở giáo dục đại học có những chuyển biến tích cực, từng bước đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội. Đội ngũ cán bộ có trình độ đại học và trên đại học mà tuyệt đại đa số được đào tạo tại các cơ sở giáo dục trong nước đã góp phần quan trọng vào công cuộc đổi mới và xây dựng đất nước. Tuy nhiên, những thành tựu đó của giáo dục đại học chưa vững chắc, chưa mang tính hệ thống và cơ bản, chưa đáp ứng được những đòi hỏi của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, nhu cầu học tập của nhân dân và yêu cầu hội nhập quốc tế trong giai đoạn mới. Trên thực tế, bên cạnh những khởi sắc như đã nói ở trên, trong lĩnh vực giáo dục đại học đã phát sinh nhiều vấn đề tiêu cực, gây bức xúc trong xã hội và khiến cho hoạt động của ngành giáo dục trở thành một trong những điểm nóng của toàn xã hội trong thời gian vừa qua. Sự buông lỏng quản lý của các cơ quan nhà nước, tình trạng tuân thủ pháp luật chưa nghiêm minh và xu hướng thương mại hoá giáo dục đã dẫn đến nhiều hiện tượng không lành mạnh trong lĩnh vực giáo dục đại học như “chạy điểm”, thi hộ để vào đại học, mua-bán bằng cấp, chứng chỉ, tuyển sinh vượt quá khả năng đào tạo, cấp văn bằng sai quy chế, chất lượng giáo dục chưa cao,v.v Bên cạnh đó, còn tồn tại những yếu kém, bất cập về cơ chế quản lý, cơ cấu hệ thống, cơ cấu ngành nghề, mạng lưới cơ sở giáo dục đại học, quy trình đào tạo, phương pháp giảng dạy, học tập, đội ngũ giảng viên và cán bộ quản lý giáo dục và hiệu quả sử dụng các nguồn lực cho giáo dục đại học. Những hạn chế đó đã phần nào làm giảm sút niềm tin của người dân đối với lĩnh vực giáo dục đại học, nơi cung 2
6. cấp nguồn nhân lực có tri thức cao, phục vụ trực tiếp cho công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước. Một lần nữa, vai trò của nhà nước đối với giáo dục đại học cần phải được nhìn nhận lại một cách nghiêm túc, vai trò đó không thể giảm nhẹ mà phải được tăng cường hơn nữa trong điều kiện nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay. Tình hình nói trên đặt ra yêu cầu cấp bách trong việc nghiên cứu, tìm tòi những giải pháp khả thi, từ đó bảm đảm tăng cường QLNN trong lĩnh vực giáo dục đại học, đặc biệt là quản lý nhà nước bằng pháp luật, nhằm góp phần vào sự nghiệp chấn hưng nền giáo dục nước nhà. Với những lý do trên, tôi chọn đề tài “Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay để nghiên cứu và viết luận văn thạc sĩ Luật học. 2. Tình hình nghiên cứu Hiện nay đã có một số công trình nghiên cứu vấn đề QLNN bằng pháp luật trong nhiều lĩnh vực. Ví dụ: “Tăng cường QLNN bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ở Việt Nam hiện nay” (Trịnh Đăng Thanh, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2004); “Tăng cường QLNN bằng pháp luật đối với bảo hiểm xã hội ở Việt Nam hiện nay” (Nguyễn Kim Thái, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2005); “Tăng cường QLNN bằng pháp luật đối với doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay” (Lê Văn Trung, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2001) Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu vấn đề QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam. Bên cạnh đó, cũng có một số công trình nghiên cứu vấn đề QLNN trong lĩnh vực giáo dục đại học từ những góc độ khác nhau, như: “Mối quan hệ giữa vai trò QLNN về giáo dục và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học” của Đặng Xuân Hải, Tạp chí Giáo dục, số 76/2004; “Vấn 3
7. đề kiểm định chất lượng giáo dục đại học nước ta” của Phạm Thành Nghị. Tạp chí Giáo dục, số 10/2002, “Thực trạng xã hội hoá giáo dục đại học Việt Nam” của Nguyễn Công Giáp. Tạp chí Giáo dục, số 61/2003; Các công trình này chủ yếu tập trung nghiên cứu dựa trên phương diện chuyên môn thuần tuý về quản lý giáo dục hoặc chỉ đề cập đến một vài khía cạnh QLNN đối với giáo dục đại học, mà chưa có công trình nào luận giải một cách toàn diện và có tính hệ thống về những vấn đề pháp lý liên quan đến việc QLNN trong lĩnh vực giáo dục đại học. Mặc dù vậy, có thể nói, tất cả những công trình nêu trên đều là những tài liệu tham khảo có giá trị để tác giả nghiên cứu và hoàn thành luận văn này. 3. Phạm vi nghiên cứu QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học là một vấn đề rộng lớn và phức tạp, trong khuôn khổ có giới hạn, luận văn chỉ tập trung vào một số khía cạnh pháp lý chủ yếu liên quan đến vấn đề này, đặc biệt là hoạt động xây dựng, thực hiện và bảo đảm thực hiện pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học. Thời gian nghiên cứu của đề tài được giới hạn từ những năm đổi mới đến nay, trong đó chủ yếu từ năm 1998, khi Luật Giáo dục đầu tiên được ban hành. 4. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam, từ đó đề xuất quan điểm và một số giải pháp chủ yếu nhằm tăng cường QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay. - Để thực hiện mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ sau: 4
8. + Phân tích cơ sở lý luận về QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học và luận chứng yêu cầu khách quan của việc tăng cường QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực này ở Việt Nam hiện nay. + Phân tích, đánh giá khái quát thực trạng của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam từ năm 1998, khi Luật Giáo dục đầu tiên được ban hành. + Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm tăng cường QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về đổi mới giáo dục nói chung và giáo dục đại học nói riêng. Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu của triết học Mác- Lênin, như: phương pháp kết hợp lý luận với thực tiễn, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp lịch sử- cụ thể; bên cạnh đó còn vận dụng một số phương pháp của các bộ môn khoa học khác như phương pháp thống kê, phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp luật học so sánh, v.v 6. Điểm mới của luận văn: Luận văn là chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu một cách tương đối toàn diện, có hệ thống vấn đề QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học. Vì vậy, luận văn có những đóng góp mới khoa học cụ thể sau: - Luận giải và đưa ra các khái niệm, nêu các đặc điểm và nội dung của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học. 5
9. - Bước đầu đánh giá được các ưu, khuyết điểm và nghiên cứu công tác xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và công tác kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học của Việt Nam thời gian qua. - Nêu và luận giải một số quan điểm và giải pháp nhằm tăng cường QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay. 7. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn: - Kết quả của luận văn góp phần làm phong phú thêm một số vấn đề lý luận về QLNN bằng pháp luật nói chung và lý luận về QLNN bằng pháp luật đối với giáo dục đại học nói riêng. - Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý giáo dục nói chung và giáo dục đại học nói riêng cũng như dành cho những người quan tâm nghiên cứu về những vấn đề liên quan đến QLNN bằng pháp luật và QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học. 8. Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương. 6
10. Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QLNN BẰNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC GIÁO DỤC ĐẠI HỌC 1.1 Khái niệm và đặc điểm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học 1.1.1. Khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học 1.1.1.1 Khái niệm QLNN Quản lý là một hiện tượng xã hội, đồng thời cũng là một dạng hoạt động của con người. Hoạt động quản lý chỉ phát sinh khi con người kết hợp với nhau thành tập thể, trong một tổ chức để thực hiện những mục tiêu chung. Quản lý đã trở thành đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học tự nhiên và khoa học xã hội như điều khiển học, ngôn ngữ học, khoa học quản lý, khoa học pháp lý, v.v Về mặt ngôn ngữ, thuật ngữ “quản lý” được hiểu là hành động điều khiển, tổ chức hoạt động của một cơ quan, đơn vị nào đó [7, tr. 1363]. Theo quan điểm của hành chính công, quản lý là việc thực hiện một số chức năng như soạn thảo chính sách, quy hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm soát và đánh giá; sử dụng một số kỹ năng như ra quyết định, thông tin liên lạc, đổi mới, giải quyết xung đột và các kỹ năng thương thuyết [62, tr. 274]. Dưới góc độ khoa học quản lý, quản lý được định nghĩa là phương thức làm cho những hoạt động được hoàn thành với một hiệu suất cao, bằng và thông qua những người khác [57, tr. 3]. Nói cách khác, quản lý là một công việc có mục tiêu làm cho một hiện trạng đang ở tình hình hiện nay được chuyển sang trạng thái sắp tới, mà trạng thái sắp tới phải tốt hơn, hiệu quả hơn và có chất lượng hơn so với tình trạng ban đầu. 7
11. Có thể nói, tuỳ theo cách tiếp cận khác nhau mà người ta có những định nghĩa khác nhau về quản lý. Tuy nhiên, cho đến nay, quan điểm của ngành điều khiển học đang được xem là quan niệm chung nhất về quản lý, theo đó quản lý được hiểu là “sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hoá nó và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định. Hệ thống được hiểu là những yếu tố cấu thành có những đặc trưng riêng mà những đặc trưng đó không phải là thuộc tính của mỗi yếu tố riêng rẽ nằm trong hệ thống” [60, tr. 85]. Quan niệm này không những phù hợp với sự vận động của thiết bị tự động hoá, máy móc cơ giới, với cơ thể sống, mà còn phù hợp với một tập thể người, một tổ chức hay một cơ quan nhà nước nhất định, tức là cũng phù hợp với quản lý xã hội, bởi trong đó đã xác định tương đối đầy đủ chủ thể, đối tượng và mục đích của hoạt động quản lý. Với quan điểm trên, có thể nói rằng, quản lý xã hội chính là sự tác động có định hướng lên các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người, làm cho chúng vận động phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích và theo ý chí của người quản lý. Do chỗ đối tượng tác động của quản lý xã hội là hành vi của con người, là hoạt động của các cơ quan, tổ chức của con người bao giờ cũng đa dạng, phức tạp nên bản thân quản lý xã hội cũng là một quá trình đa dạng, phức tạp không kém. Trong quá trình quản lý xã hội, các chức năng tổ chức luôn đòi hỏi phải được thực hiện một cách hiệu quả, sao cho có thể đạt được những mục đích đề ra trong quá trình hoạt động chung của con người ở khắp mọi nơi, mọi tế bào lớn, nhỏ của xã hội. Theo nghĩa này, quản lý xã hội là một khái niệm rộng bao hàm quản lý các công việc nhà nước và quản lý các công việc của xã hội. Quản lý các công việc của xã hội được thực hiện bởi tất cả các tổ chức xã hội, các cơ quan xã hội, gia đình, tổ chức tư nhân, v.v. và cơ sở của nó là quyền lực xã hội. Trong khi đó, quản lý các công việc của nhà nước ( hay còn 8
12. gọi là “QLNN” theo nghĩa rộng”) được thực hiện chủ yếu bởi các cơ quan nhà nước và dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước, có nghĩa là được ghi nhận, củng cố bằng pháp luật và được đảm bảo thực hiện bằng sự cưỡng chế của nhà nước. QLNN chỉ xuất hiện cùng với sự ra đời của nhà nước trong lịch sử nhằm bảo vệ và duy trì quyền lực của giai cấp thống trị trong xã hội. Tuy nhiên, QLNN không chỉ được thực hiện bởi một chủ thể duy nhất là nhà nước, mà nó còn được tiến hành bởi nhiều chủ thể khác, chẳng hạn như khi nhân dân trực tiếp thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu toàn dân, hoặc do các tổ chức, cơ quan xã hội thực hiện khi được nhà nước giao quyền thực hiện chức năng nhà nước. Theo nghĩa hẹp, QLNN là hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước (hay còn gọi là hoạt động quản lý hành chính nhà nước), là một trong bốn loại hoạt động cơ bản của nhà nước. Đó là những hoạt động chủ yếu do hệ thống các cơ quan nhà nước, mà đứng đầu là Chính phủ thực hiện. Tính chất chấp hành thể hiện ở mục đích QLNN là đảm bảo thực hiện trên thực tế các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước. Mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật. Tính chất điều hành của quản lý hành chính nhà nước thể hiện ở chỗ để đảm bảo cho các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước được thực hiện trên thực tế, các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước phải tiến hành hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc quyền. Đặc trưng của hoạt động điều hành là ra văn bản dưới luật mang tính chất pháp lý (hay còn gọi là hoạt động lập quy). Hoạt động chấp hành đồng thời bao hàm sự điều hành, bởi trong đa số trường hợp, thiếu hoạt động điều hành thì không thể chấp hành pháp luật một cách nghiêm chỉnh được. 9
13. Nghiên cứu các tài liệu hiện hành cho thấy, so với các dạng quản lý xã hội khác, hoạt động QLNN có những đặc điểm khác biệt sau đây: Thứ nhất, QLNN mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ chức cao và tính mệnh lệnh đơn phương của Nhà nước. QLNN được thiết lập trên cơ sở mối quan hệ “quyền uy” và “sự phục tùng”. Quyền lực nhà nước được ghi nhận, củng cố bằng pháp luật và đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước. Thứ hai, QLNN là hoạt động, tác động mang tính tổ chức và điều chỉnh. Tổ chức ở đây được hiểu như là một khoa học về sự thiết lập những mối quan hệ giữa con người với con người để thực hiện quá trình quản lý xã hội. Tính điều chỉnh là sự tác động của nhà nước trên cơ sở pháp luật và bằng các quyết định quản lý cụ thể nhằm tạo sự cân bằng, cân đối các mặt hoạt động của các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người. Thứ ba, QLNN là hoạt động mang tính kế hoạch, tính khoa học, do đó một mặt công tác QLNN phải có chiến lược, chương trình, kế hoạch, có các chỉ tiêu khả thi và các biện pháp tổ chức hữu hiệu. Mặt khác, do đối tượng quản lý, môi trường pháp lý luôn có sự vận động, biến đổi nên QLNN phải có sự linh hoạt, sáng tạo, ứng biến kịp thời khi hoàn cảnh thay đổi, tránh gò bó, cứng nhắc nhằm đạt được hiệu quả cao nhất trong việc thực hiện các mục tiêu quản lý đã được trù liệu từ trước. Thứ tư, QLNN bao gồm những tác động mang tính liên tục lên các quá trình xã hội, không có sự gián đoạn, ngắt quãng, bởi lẽ ngay chính đối tượng quản lý cũng luôn nằm trong trạng thái vận động thường xuyên, không ngừng. Đặc trưng này cho thấy lối làm việc theo “phong trào” hay theo các “chiến dịch” rầm rộ có tính chất ngắn hạn không thể đáp ứng được yêu cầu của hoạt động QLNN. Chỉ có sự tác động mang tính nối tiếp mới thúc đẩy sự phát triển 10
14. của các quá trình xã hội sao cho phù hợp với tính chất, mức độ cũng như đòi hỏi khách quan do cuộc sống đặt ra. Qua những phân tích trên, có thể nói QLNN (hiểu theo nghĩa hẹp) là hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước, là một loại hoạt động cơ bản của nhà nước, do các cơ quan hành chính nhà nước và bộ máy trực thuộc thực hiện, trong một số trường hợp nhất định có thể được thực hiện bởi các chủ thể khác khi được Nhà nước trao quyền. Đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng pháp luật của các cơ quan nhà nước đối với các quá trình xã hội, các hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ cũng như trật tự pháp luật nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. 1.1.1.2 Khái niệm QLNN bằng pháp luật QLNN bằng pháp luật đối với mọi mặt của đời sống xã hội được hiểu là sự tác động của chủ thể quản lý (Nhà nước) lên đối tượng quản lý (các quá trình xã hội, các hành vi của con người) nhằm đạt mục tiêu của quản lý thông qua hệ thống pháp luật do Nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện trong cuộc sống. Pháp luật có vị trí đặc biệt quan trọng trong QLNN. Mặc dù Nhà nước thực hiện các chức năng và nhiệm vụ quản lý của mình thông qua nhiều phương tiện, công cụ quản lý khác nhau, nhưng trong đó pháp luật luôn là công cụ quan trọng nhất, có ý nghĩa quyết định đối với hiệu lực, hiệu quả của hoạt động QLNN. Ngay từ thời cổ đại, các nhà tư tưởng lớn của thế giới, ở phương Đông cũng như phương Tây, đã nhận thức được vai trò to lớn của pháp luật trong việc cai trị đất nước. Chẳng hạn, ở Trung Hoa thời cổ đại, Hàn Phi Tử, đại diện tiêu biểu cho trường phái Pháp gia đã đề cao pháp luật, coi đó là một tiêu 11
15. chuẩn để phân biệt đúng sai, là công cụ quan trọng của nhà nước để duy trì trật tự xã hội theo ý chí của mình: “sửa chữa được sai lầm của người trên, trị được cái gian của kẻ dưới, trừ được loạn, sửa được điều sai, thống nhất đường lối của dân không gì bằng pháp luật” [29, tr. 49]. Trong giai đoạn cách mạng tư sản, sự ra đời và phát triển của lý thuyết về nhà nước pháp quyền cũng khẳng định, trong hoạt động của nhà nước, pháp luật có vị trí thượng tôn và nhà nước phải thực hiện việc quản lý xã hội bằng pháp luật. Đối với nhà nước ta, tư tưởng Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật tuy được nhận thức muộn, song có thể nói, đó là đường lối đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta trong lý luận và thực tiễn xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Ngay từ Đại hội toàn quốc lần thứ VI, khi quyết định xoá bỏ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung để chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, Đảng ta chỉ rõ: “Quản lý đất nước bằng pháp luật, chứ không phải bằng đạo lý. Pháp luật là thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân, phải được thực hiện thống nhất trong cả nước”. [11, tr. 120]. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội cũng nêu: “Nhà nước ta phải có đủ quyền lực và đủ khả năng định ra luật pháp và tổ chức, quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật” [12, tr. 19]. Như vậy, QLNN bằng pháp luật là một yêu cầu, đòi hỏi đối với nhà nước. Thể chế hoá đường lối của Đảng về việc quản lý đất nước bằng pháp luật, Điều 12 Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) ghi nhận: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN”. Trong nhà nước Việt Nam pháp quyền XHCN hiện nay, vai trò của pháp luật trong việc QLNN được đảm bảo bởi các yếu tố sau: 12
16. - Pháp luật của Nhà nước là pháp luật XHCN, thể hiện ý chí và nguyện vọng của đông đảo nhân dân lao động, cho nên dễ được mọi người tôn trọng và thực hiện. Đây là một ưu thế quan trọng của công cụ pháp luật trong quản lý kinh tế- xã hội ở nước ta. - Pháp luật là công cụ do Nhà nước ban hành và tổ chức thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của bộ máy nhà nước nên hiệu lực của nó vô cùng mạnh mẽ, tác động to lớn đến mọi mặt của đời sống kinh tế- xã hội. - Pháp luật ở nước ta có quan hệ mật thiết với đường lối, chủ trương của Đảng, theo đó, phương hướng, nội dung và việc tổ chức thực hiện pháp luật được sự chỉ đạo quan trọng của Đảng. Đồng thời, nhờ đó, đường lối của Đảng được triển khai một cách nhanh chóng, cụ thể và tiến hành trên quy mô rộng lớn nhất. Thực tiễn pháp lý là môi trường để kiểm nghiệm tính đúng đắn và hiệu quả thực hiện các đường lối, chính sách và quan điểm của Đảng. - Điều quan trọng để pháp luật được coi là công cụ hàng đầu trong QLNN về kinh tế- xã hội không chỉ ở những đặc tính ưu việt của nó mà còn ở chỗ, pháp luật là công cụ chuyển tải và pháp lý hoá nội dung của các công cụ khác vào thực tiễn QLNN. Các công cụ khác như kế hoạch, cơ chế, chính sách, các nguồn lực của khu vực kinh tế nhà nước, các công cụ đòn bẩy kinh tế, nếu không được chuyển hoá bằng một hình thức pháp luật nhất định thì hiệu lực và hiệu quả của việc thực hiện chúng sẽ không đảm bảo, thậm chí không thể tiến hành được. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong một nhà nước pháp quyền, ở đó yêu cầu quan trọng hàng đầu là Nhà nước quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật, thông qua pháp luật. Nói tóm lại, QLNN bằng pháp luật là hoạt động quản lý của nhà nước, sử dụng công cụ quản lý riêng có của nhà nước là pháp luật (thông qua các hoạt động xây dựng luật pháp, tổ chức thực hiện và bảo vệ pháp luật) để thực 13
17. hiện sự tác động điều chỉnh mang tính quyền lực nhà nước lên các quá trình xã hội và hành vi của con người nhằm tăng cường pháp chế, thiết lập một trật tự các quan hệ xã hội trong khuôn khổ luật pháp, thực hiện mục tiêu xây dựng một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Trong điều kiện hiện nay, đây còn là một yêu cầu tất yếu khách quan thể hiện đặc trưng cơ bản trong nội dung hoạt động quản lý đất nước của nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. 1.1.1.3 Khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học Giáo dục đại học không chỉ là đối tượng nghiên cứu của khoa học pháp lý, mà còn được nghiên cứu bởi nhiều ngành khoa học khác nhau, đặc biệt là khoa học quản lý giáo dục. Để tìm hiểu khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học, trước hết cần phải làm rõ khái niệm giáo dục đại học. Giáo dục đại học trước hết phải được xem như một bộ phận không thể thiếu của hệ thống giáo dục quốc dân và nếu hình dung hệ thống giáo dục quốc dân như một hình chóp nhọn thì giáo dục đại học là phần đỉnh cao của hình chóp giáo dục ấy. Phần đỉnh này bao giờ cũng nhỏ hơn phần đáy nhiều và nó cho thấy rằng trong hệ thống giáo dục quốc dân, càng lên cao thì càng thu hẹp dần, nhất là về số lượng, nhưng đồng thời cũng phản ánh thực tế giáo dục đại học là tinh hoa của giáo dục quốc dân. Từ góc độ pháp lý, chúng ta có thể viện dẫn quy định của Điều 38 Luật Giáo dục 2005 về giáo dục đại học như sau: “Giáo dục đại học bao gồm: 1. Đào tạo trình độ cao đẳng được thực hiện từ hai đến ba năm học tuỳ theo ngành nghề đào tạo đối với người có bằng tốt nghiệp trung học phổ 14
18. thông hoặc bằng tốt nghiệp trung cấp; từ một năm rưỡi đến hai năm học đối với người có bằng tốt nghiệp trung cấp cùng chuyên ngành; 2. Đào tạo trình độ đại học được thực hiện từ bốn đến sáu năm tuỳ theo ngành nghề đào tạo đối với người có bằng tốt nghiệp trung học phổ thông hoặc bằng tốt nghiệp trung cấp; từ hai năm rưỡi đến bốn năm học đối với người có bằng tốt nghiệp trung cấp cùng chuyên ngành; từ một năm rưỡi đến hai năm học đối với người có bằng tốt nghiệp cao đẳng cùng chuyên ngành; 3. Đào tạo trình độ thạc sĩ được thực hiện từ một đến hai năm học đối với người có bằng tốt nghiệp đại học; 4. Đào tạo trình độ tiến sĩ được thực hiện trong bốn năm học đối với người có bằng tốt nghiệp đại học, từ hai đến ba năm học đối với người có bằng thạc sĩ. Trong trường hợp đặc biệt, thời gian đào tạo trình độ tiến sĩ có thể được kéo dài theo quy định của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo. Thủ tướng Chính phủ quy định cụ thể việc đào tạo trình độ tương đương với trình độ thạc sĩ, trình độ tiến sĩ ở một số ngành có chuyên môn đặc biệt”. Mỗi trình độ đào tạo của giáo dục đại học sẽ giúp cho người học có được kiến thức chuyên môn và kỹ năng thực hành tương ứng để giải quyết những vấn đề thực tế thuộc chuyên ngành được đào tạo. Luật Giáo dục năm 2005 còn quy định, mục tiêu của giáo dục đại học là đào tạo người có phẩm chất chính trị, đạo đức, có ý thức phục vụ nhân dân, có kiến thức và năng lực thực hành nghề nghiệp tương xứng với trình độ đào tạo, có sức khoẻ, đáp ứng yêu cầu xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Như vậy, có thể thấy, giáo dục đại học là hoạt động giáo dục ở bậc cao, là sự tiếp nối của giáo dục phổ thông. Không thể đồng nhất giáo dục đại học chỉ với giáo dục ở trình độ đại học hay hoạt động đào tạo cử nhân của các 15
19. trường đại học, bởi nội hàm của khái niệm giáo dục đại học rộng hơn, nó bao gồm giáo dục ở các trình độ cao đẳng, đại học và trên đại học. Tuy nhiên, trên thực tế, trong cơ cấu số lượng người theo học giáo dục đại học, những người theo học ở trình độ đại học luôn chiếm số lượng áp đảo, tỷ lệ những người theo học ở trình độ trên đại học (thạc sĩ và tiến sĩ) bao giờ cũng ít hơn do yêu cầu thi tuyển đầu vào cao hơn, chỉ tiêu của các cơ sở đào tạo về loại đối tượng này cũng ít hơn. Chính vì vậy, giáo dục ở trình độ đại học luôn giành được sự quan tâm lớn nhất khi người ta bàn tới giáo dục đại học nói chung và nói đến giáo dục đại học thông thường người ta hay nói tới giáo dục ở trình độ đại học. Giáo dục đại học bao gồm những đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, giáo dục đại học là giáo dục sau trung học phổ thông. Đó là đặc điểm cơ bản do tổ chức UNESCO đưa ra và được thừa nhận chung trên toàn thế giới. Giáo dục đại học là sự tiếp nối của giáo dục trung học phổ thông ở một trình độ cao hơn, là một bước tiến mới về chất so với giáo dục phổ thông. Giáo dục đại học và giáo dục trung học phổ thông có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, giáo dục trung học phổ thông là tiền đề, là nền tảng cho giáo dục đại học, còn giáo dục đại học là sự kế thừa của giáo dục trung học phổ thông, nhờ đó giáo dục là một quá trình liên lục, lâu dài và học tập cũng vì thế mà trở thành mục tiêu suốt đời của người học. Thứ hai, giáo dục đại học hiện được phát triển theo xu hướng xã hội hoá về hình thức và mở rộng về phạm vi, không còn giới hạn ở giáo dục tinh hoa như đại học truyền thống. Trước đây, giáo dục bậc đại học chỉ thu hút một bộ phận nhỏ người theo học bởi tính chất phức tạp và yêu cầu cao của nó đối với người học. Không phải ai cũng đáp ứng đủ điều kiện về năng lực cá nhân, về khả năng tài chính và một số đòi hỏi khác để có thể theo đuổi giáo 16
20. dục ở bậc đại học. Hơn nữa, những ngành đào tạo của giáo dục đại học không được phong phú và đa dạng như hiện tại, chỉ tập trung ở một số ngành học cơ bản và vì lẽ đó thu hẹp khả năng tiếp cận giáo dục đại học của nhiều người. Giáo dục đại học được xem là đỉnh cao của quá trình giáo dục đào tạo và chỉ những thành phần tinh hoa trong xã hội mới có khả năng hưởng thụ nền giáo dục đại học. Ngày nay, cùng với sự phát triển của khoa học kỹ thuật, cuộc sống đặt ra nhiều yêu cầu mới và trong xu thế đó, giáo dục đại học đã mở rộng cả về quy mô ngành nghề đào tạo cũng như số lượng người được đào tạo. Từ chỗ là khu vực của giới trí thức tinh hoa, giáo dục đại học đã dần mang tính đại trà, phổ cập đến người dân trên diện rộng và người ta có nhiều cơ hội hơn trong việc tiếp cận nền giáo dục bậc cao này. Hai đặc điểm nói trên không hạ thấp yêu cầu cao của tri thức và phương pháp đào tạo đại học, mà đó là bước tiến của kinh tế-xã hội, thể hiện sự dân chủ hoá đại học và đòi hỏi của dân trí. Thứ ba, giáo dục đại học luôn gắn với giáo dục dạy nghề, là giáo dục dạy nghề bậc cao nhất. Mỗi trường đại học đều đào tạo những ngành nghề cụ thể nhất định. Danh mục ngành nghề đào tạo này không cố định, khép kín, mà luôn thay đổi, có tính mở, tuỳ theo yêu cầu của đời sống xã hội. Người học theo đuổi giáo dục đại học không chỉ thuần tuý tìm kiếm kiến thức mà quan trọng hơn là trang bị cho mình một nghề nghiệp trong tương lai. Việc tách rời giáo dục dạy nghề và giáo dục đại học sẽ gây khó khăn cho cả cơ sở đào tạo lẫn người học, khi đó giáo dục đại học chỉ là giáo dục kinh viện thuần tuý và xã hội không thu được lợi ích nào từ giáo dục đại học (trong khi giáo dục đại học là nơi cung cấp nguồn nhân lực trình độ cao cho xã hội). Mối quan hệ chặt chẽ giữa giáo dục dạy nghề và giáo dục đại học cũng là cơ sở nhận thức quan trọng đối với việc QLNN trong lĩnh vực giáo dục đại học, đặc biệt là 17