Luận văn Sự tiếp nhận các nguyên tắc quản trị công ty của OECD trong pháp luật về tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam hiện nay

Nội dung text: Luận văn Sự tiếp nhận các nguyên tắc quản trị công ty của OECD trong pháp luật về tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam hiện nay

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ LÂM Sù TIÕP NHËN C¸C NGUY£N T¾C QU¶N TRÞ C¤NG TY CñA OECD TRONG PH¸P LUËT VÒ TËP §OµN KINH TÕ NHµ N¦íC VIÖT NAM HIÖN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ LÂM Sù TIÕP NHËN C¸C NGUY£N T¾C QU¶N TRÞ C¤NG TY CñA OECD TRONG PH¸P LUËT VÒ TËP §OµN KINH TÕ NHµ N¦íC VIÖT NAM HIÖN NAY Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN ĐỨC MINH HÀ NỘI - 2015
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Lê Thị Lâm
4. MỤC LỤC Trang LỜI CAM ĐOAN DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VÀ CHỮ VIẾT TẮT DANH MỤC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TIẾP NHẬN PHÁP LUẬT VÀ CÁC NGUYÊN TẮC QUẢN TRỊ CÔNG TY CỦA OECD ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƢỚC 8 1.1. Quan điểm về tiếp nhận pháp luật 8 1.2. Nội dung các nguyên tắc quản trị công ty của OECD 10 1.2.1. Quan niệm về quản trị công ty của OECD 10 1.2.2. Nội dung các nguyên tắc quản trị công ty của OECD áp dụng đối với doanh nghiệp nhà nƣớc 15 1.3. Một số đặc trƣng của tập đoàn kinh tế nhà nƣớc Việt Nam 21 1.4. Kinh nghiệm áp dụng Bộ nguyên tắc quản trị công ty trong các tập đoàn kinh tế nhà nƣớc ở các nƣớc thuộc OECD và một số nƣớc không thuộc OECD 23 1.4.1. Tổng quan kinh nghiệm áp dụng các nguyên tắc quản trị công ty của các nƣớc thành viên OECD 24 1.4.2. Kinh nghiệm Trung Quốc về quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc 27 1.5. Lợi ích của việc áp dụng các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp của OECD đối với các tập đoàn kinh tế Nhà nƣớc Việt Nam 29 1.6. Tiểu kết Chƣơng 1 31
5. Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN TRỊ TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC VIỆT NAM TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI CÁC NGUYÊN TẮC QUẢN TRỊ CÔNG TY CỦA OECD 33 2.1. Cơ sở pháp lý của quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc 33 2.2. Thực trạng pháp luật về quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc Việt Nam 37 2.2.1. Các quy định liên quan đến đảm bảo hoạt động của Nhà nƣớc với tƣ cách một chủ sở hữu 38 2.2.2. Các quy định liên quan đến đối xử công bằng giữa các chủ sở hữu của tập đoàn kinh tế nhà nƣớc 44 2.2.3. Các quy định về công khai, minh bạch của tập đoàn kinh tế nhà nƣớc 47 2.2.4. Trách nhiệm của tập đoàn kinh tế nhà nƣớc trong các giao dịch với các bên có liên quan 57 2.2.5. Các quy định về trách nhiệm của Hội đồng thành viên 59 2.2.6. Vai trò giám sát của công ty mẹ đối với các công ty con và giám sát thực hiện mục tiêu chung của cả tập đoàn 62 2.3. Thực tiễn quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc ở Việt Nam 63 2.3.1 Những ƣu điểm 63 2.3.2. Những hạn chế 68 2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế 72 2.4. Tiểu kết chƣơng 2 74 Chƣơng 3: KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT QUẢN TRỊ TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM VỚI SỰ CHÚ Ý, THAM KHẢO CÁC NGUYÊN TẮC QUẢN TRỊ CÔNG TY CỦA OECD 76 3.1. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc 76 3.2. Quan điểm tiếp nhận pháp luật bên ngoài trong quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc 78
6. 3.3. Cơ chế tiếp nhận các nguyên tắc quản trị công ty vào hệ thống pháp luật Việt Nam 80 3.4. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc trên cơ sở tham khảo các nguyên tắc quản trị công ty của OECD 82 3.4.1. Vấn đề hoàn thiện khung pháp luật về quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc 83 3.4.2. Hoàn thiện các quy định pháp luật về vai trò của chủ sở hữu nhà nƣớc 83 3.4.3. Bổ sung các quy định về thực thi quyền giám sát của chủ sở hữu đối với tập đoàn kinh tế nhà nƣớc 86 3.4.4. Bổ sung những hƣớng dẫn để thực hiện quy định về quản trị nội bộ mang tính đặc thù của tập đoàn kinh tế nhà nƣớc đạt hiệu quả cao 88 3.4.5. Hoàn thiện các quy định về minh bạch thông tin và chế độ kiểm toán đối với tập đoàn kinh tế nhà nƣớc 89 3.5. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc Việt Nam hiện nay 90 3.6. Tiểu kết chƣơng 3 92 KẾT LUẬN 94 TÀI LIỆU THAM KHẢO 96
7. DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VÀ CHỮ VIẾT TẮT Ký hiệu và Nội dung chữ viết tắt BKS Ban kiểm soát CIEM Viện nghiên cứu và quản lý kinh tế Trung ƣơng ĐHĐCĐ Đại hội đồng cổ đông DNNN Doanh nghiệp nhà nƣớc HĐQT Hội đồng quản trị HĐTV Hội đồng thành viên KTNN Kiểm toán nhà nƣớc OECD Tổ chức phát triển và hợp tác kinh tế TCT Tổng công ty TĐKT Tập đoàn kinh tế TNHH Trách nhiệm hữu hạn
8. DANH MỤC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ Số hiệu Tên Biểu đồ, Sơ đồ Trang Biểu đồ, Sơ đồ Biểu đồ 2.1: Một số chỉ tiêu tài chính của Tập đoàn dầu khí Việt Nam 65 Biểu đồ 2.2: Đóng góp của tập đoàn viễn thông quân đội vào hoạt động an sinh xã hội, từ thiện 66 Sơ đồ 2.1: Sơ đồ tổ chức bộ máy quản lý và điều hành EVN 67
9. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết, thời sự, ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài Mô hình Tập đoàn kinh tế (TĐKT) ở Việt Nam đã đƣợc manh nha hình thành từ đầu những năm 1990. Đó là những thí điểm đầu tiên về việc thành lập TĐKT nhà nƣớc đƣợc ghi nhận trong Quyết định số 90/TTg và Quyết định số 91/TTg của Thủ tƣớng Chính phủ ban hành ngày 7/3/1994 về việc tiếp tục sắp xếp doanh nghiệp nhà nƣớc và thí điểm thành lập TĐKT nhà nƣớc, sau đó đƣợc quy định trong Luật Doanh nghiệp Nhà nƣớc 2003 và hiện nay khi Luật Doanh nghiệp Nhà nƣớc 2003 hết hiệu lực, các TĐKT nhà nƣớc cũng sẽ chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp. Cụ thể hơn, đó chính là quy chế pháp lý về nhóm doanh nghiệp quy định tại Chƣơng VII – Luật Doanh nghiệp 2005 về nhóm công ty. Tính đến tháng 31 tháng 03 năm 2014, cả nƣớc có 12 Tập đoàn kinh tế nhà nƣớc. Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động của các TĐKT nhà nƣớc lại không đạt đƣợc những mục tiêu đƣợc chủ sở hữu nhà nƣớc giao cho thực hiện. Sự thất bại trong thí điểm thành lập và hoạt động của một số TĐKT nhà nƣớc cho thấy còn nhiều vƣớng mắc về cơ chế pháp lý mô hình TĐKT và các vấn đề quản trị TĐKT nhà nƣớc. Quy chế pháp lý về quản trị TĐKT còn nhiều bất cập khi chƣa xây dựng cơ cấu tổ chức quản lý hợp lý, chƣa thể hiện đƣợc vai trò của đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc, hoạt động của các công ty trong các tập đoàn còn mang nặng tính hành chính, mệnh lệnh, không tạo ra đƣợc sự độc lập trong quản lý và điều hành doanh nghiệp, tính trách nhiệm của các bộ phận nhƣ Hội đồng quản trị, hội đồng thành viên, vai trò của các cơ quan này không đƣợc đề cao và có sự phụ thuộc lẫn nhau dễ dẫn đến tƣ lợi cá nhân, cơ chế kiểm soát nội bộ và chế độ minh bạch thông tin của doanh nghiệp còn thiếu và yếu, chức năng giám sát của chủ sở hữu công ty còn chƣa rõ ràng, tình trạng đầu tƣ 1
10. ngoài ngành ở một số chƣa đƣợc kiểm soát dẫn đến tình trạng tập đoàn phát triển lệch định hƣớng, không hoàn thành mục tiêu đƣợc giao. Quản trị công ty là một vấn đề cơ bản trong lĩnh vực Luật công ty và Luật chứng khoán ở nhiều nƣớc trên thế giới. Bộ nguyên tắc quản trị công ty của Tổ chức hợp tác và Phát triển kinh tế (Tên tiếng anh: Organization for Economic Cooperation and Development- tên viết tắt OECD) và hƣớng dẫn của OECD về quản trị công ty trong Doanh nghiệp nhà nƣớc cung cấp một khuôn khổ cho việc xác định những vấn đề quản trị công ty gồm có: quyền và việc đƣợc đối xử bình đẳng của các cổ đông và các bên có lợi ích tài chính liên quan, vai trò của các bên có lợi ích phi tài chính liên quan; vấn đề công bố thông tin và tính minh bạch; trách nhiệm của Hội đồng quản trị. Mặc dù, Việt Nam đã ghi nhận sự khuyến nghị của Tổ chức hợp tác và phát triển Kinh tế (OECD), nhƣng nguyên tắc quản trị công ty còn là một vấn đề mới đối với hệ thống pháp luật về TĐKT nhà nƣớc Việt Nam. Năm 2012, Bộ Tài chính Việt Nam ban hành “Bộ quy chế quản trị công ty và Điều lệ mẫu tại Thông tƣ 121/2012/TT-BTC” áp dụng cho các công ty đại chúng trong đó đề cập đến các nguyên tắc cơ bản đƣợc chấp nhận rộng rãi trong quản trị công ty, bao gồm các nguyên tắc Quản trị công ty của OECD. Pháp luật về TĐKT nhà nƣớc hiện hành mới dừng lại ở việc xây dựng mô hình quản lý mà chƣa quan tâm thỏa đáng đến vấn đề quản trị tập đoàn. Với nhận thức đây là một vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn cao, tôi lựa chọn vấn đề “Sự tiếp nhận các nguyên tắc quản trị công ty của OECD trong pháp luật về tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam hiện nay” là đề tài luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Lý luận về TĐKT là một vấn đề lớn, nhận đƣợc sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu khoa học. Cho đến nay, nhiều cơ quan, tổ chức, giáo sƣ, tiến sĩ 2
11. và nhiều Luật gia quan tâm đến nội dung pháp lý về TĐKT nhà nƣớc. Tuy nhiên, nghiên cứu về khía cạnh quản TĐKT nhà nƣớc trong pháp luật quản trị công ty Việt Nam còn hạn chế. Hiện nay, có một số nghiên cứu liên quan nhƣ: "Dự án đổi mới quản trị Doanh nghiệp Nhà nước và giám sát TĐKT nhà nước theo cam kết gia nhập tổ chức thương mại thế giới và thông lệ kinh tế thị trường." của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ƣơng (CIEM) năm 2010; "Khung pháp luật về quản trị doanh nghiệp - Thực trạng và nhu cầu hoàn thiện." của TS. Lê Minh Toàn. "Thực trạng quản trị doanh nghiệp nhà nước sau cổ phần hóa tại Việt Nam" của ThS. Hoàng Anh Duy và ThS Lê Việt Anh Dự án nghiên cứu của CIEM đã tiếp cận vấn đề quản trị doanh nghiệp nhà nƣớc theo cam kết gia nhập Tổ chức thƣơng mại thế giới (WTO). Nghiên cứu này đã đạt đƣợc những kết quả sau: Một là, hệ thống hóa các văn bản pháp luật có đối tƣợng điều chỉnh là Doanh nghiệp nhà nƣớc đến năm 2010. Trên cơ sở nhìn nhận tổng quan về hệ thống pháp luật, nghiên cứu chỉ ra những bất cập, yếu kém của cả hệ thống pháp luật về doanh nghiệp nhà nƣớc, đánh giá dựa trên tiến trình cam kết gia nhập WTO của Việt Nam; Hai là, nghiên cứu kinh nghiệm của một số nƣớc về quản trị doanh nghiệp nhà nƣớc, ví dụ: Trung Quốc, Đức, Pháp, Slovenia Từ đó đƣa ra khuyến nghị cải cách quản trị khối doanh nghiệp nhà nƣớc nói chung; Ba là, đề xuất những kiến nghị cải cách quản trị Doanh nghiệp nhà nƣớc theo cam kết gia nhập WTO. Nghiên cứu của TS. Lê Minh Toàn xác định nội hàm của khái niệm quản trị công ty, nêu lên vai trò của quản trị công ty đối với nền kinh tế thị trƣờng. Căn cứ vào "Báo cáo đánh giá tình hình quản trị công ty của Việt Nam" của Ngân hàng thế giới tại Việt Nam thực hiện vào tháng 06/2006 để xác định thực trạng của tình hình quản trị doanh nghiệp thông qua việc phân tích thực trạng quản trị tại một số công ty là Công ty niêm yết. Các nội dung về quản trị đƣợc xem xét bao gồm: Đảm bảo quyền lợi của cổ đông nói chung 3
12. và cổ thông thiểu số nói riêng; tính công khai hóa; Kiểm soát các giao dịch của công ty đối với các bên có liên quan; kiểm soát nội bộ doanh nghiệp; vai trò và vị thế của Hội đồng quản trị; Minh bạch hóa các báo cáo doanh nghiệp Nghiên cứu của ThS. Hoàng Anh Duy và ThS. Lê Việt Anh phân tích quản trị doanh nghiệp nhà nƣớc dƣới góc nhìn kinh tế. Theo đó, quản tri doanh nghiệp nhà nƣớc đƣợc xem xét dƣới ba góc độ là: Quản trị chiến lƣợc, quản trị tài chính và quản trị nhân sự. Đánh giá quy luật tích tụ và tập trung vốn của trƣờng, các tác giả đã chỉ rõ đƣợc ƣu và nhƣợc điểm trong từng loại hình quản trị của Doanh nghiệp nhà nƣớc; phân tích những hạn chế và nguyên nhân nhƣ: Phƣơng thức và biện pháp quản trị lỗi thời, đổi mới quản trị còn mang nặng tính hình thức, không chú trọng tới hiệu quả, chƣa thể hiện tính mới, tính sáng tạo trong quản trị doanh nghiệp, tƣ tƣởng quản trị vẫn mang nặng cơ chế "xin - cho", vấn đề sử dụng lao động chất xám chƣa coi trọng. Bản thân tác giả trong khóa luận tốt nghiệp năm 2011 đã nghiên cứu đề tài “Một số vấn đề pháp lý về tập đoàn kinh tế theo Luật Doanh nghiệp 2005”. Đề tài đã nghiên cứu những cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hình thành và phát triển TĐKT ở Việt Nam;Thực trạng pháp luật về TĐKT và đƣa ra những kiến nghị hoàn hiện pháp luật về cơ chế đầu tƣ vốn, kiện toàn mối quan hệ giữa công ty mẹ- công ty con và các đơn vị phụ thuộc của công ty mẹ. Trên cơ sở tổng quan các nghiên cứu nêu trên, trong luận văn này, tác giả sẽ tiếp tục kế thừa có chọn lọc những kết quả nghiên cứu và tiếp tục nghiên cứu những vấn đề sau: - Thứ nhất, làm rõ lý luận về tiếp nhận pháp luật và các nội dung của quản trị công ty, quản trị TĐKT nhà nƣớc. - Thứ hai, nghiên cứu khuyến nghị của OECD về quản trị Doanh nghiệp nhà nƣớc, phân tích những đặc thù của quản trị DNNN, dựa trên những đặc điểm riêng của TĐKT nhà nƣớc Việt Nam để xem xét sự phù hợp 4
13. trong các khuyến nghị của OECD về quản trị công ty. - Thứ ba, phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc theo từng nguyên tắc quản trị DNNN của OECD; phân tích những mặt đạt đƣợc, những hạn chế, yếu kém, chỉ ra các nguyên nhân và đề xuất các giải pháp trong thời gian tới. 3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục tiêu nghiên cứu Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn, kinh nghiệm một số nƣớc về sự tiếp nhận các nguyên tắc quản trị công ty của OECD áp dụng với TĐKT nhà nƣớc; đánh giá sự phù hợp của Các nguyên tắc quản trị công ty của OECD và Hƣớng dẫn của OECD về quản trị công ty trong DNNN; đánh giá hiệu quả quản trị TĐKT nhà nƣớc từ các quy định pháp luật Việt Nam hiện hành đến thực tiễn quản trị công ty tại TĐKT nhà nƣớc theo từng nguyên tắc của OECD, nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật về quản trị công ty đối với TĐKT nhà nƣớc; trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc ở Việt Nam với sự tham khảo các nguyên tắc quản trị công ty của OECD. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt đƣợc những mục tiêu trên, Luận văn thực hiện các nhiệm vụ cụ thể sau: Một là, hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về tiếp nhận pháp luật, các nội dung chính của quản trị doanh nghiệp và quản trị TĐKT nhà nƣớc dựa trên các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp nhà nƣớc của OECD. Hai là, hệ thống, phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc Việt Nam, trong đó chỉ rõ những khía cạnh pháp lý về quản trị, những kết quả đạt đƣợc, những hạn chế và chỉ ra các nguyên nhân của những bất cập đó. Ba là, kiến nghị một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc và giải pháp để nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về quản trị 5
14. của DNNN trên cơ sở tham khảo những nguyên tắc quản trị công ty của OECD trong thời gian tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu là việc xây dựng các nguyên tắc quản trị TĐKT nhà nƣớc trong pháp luật Việt Nam dựa trên các khuyến nghị của OECD về quản trị công ty. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về mặt không gian và thời gian: Luận văn tập trung nghiên cứu pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc ở Việt Nam từ khi thí điểm thành lập TĐKT Nhà nƣớc đến nay. Về mặt nội dung: Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề cơ bản nhất trong các nguyên tắc quản trị công ty của OECD và vấn đề tiếp nhận các nguyên tắc này trong pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc Việt Nam 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Các phƣơng pháp nghiên cứu khoa học đƣợc thực hiện gồm: phƣơng pháp hệ thống hóa, phân tích tổng hợp, phân tích so sánh, đối chiếu và có sự kế thừa kết quả nghiên cứu của các tác giả trƣớc đó đã công bố. Bằng những phƣơng pháp này, luận văn xác định nội dung nghiên cứu chính là sự phù hợp các nguyên tắc quản trị công ty của OECD với vấn đề quản trị TĐKT nhà nƣớc. Đây sẽ là định hƣớng xuyên suốt luận văn để làm cơ sở cho các nhiệm vụ nghiên cứu tiếp theo. Việc nghiên cứu kinh nghiệm các nƣớc đã áp dụng bộ nguyên tắc quản trị công ty của OECD bằng phƣơng pháp tổng hợp so sánh và thông qua việc kế thừa các kết quả nghiên cứu trƣớc đó, luận văn đã cố gắng làm rõ những điểm tƣơng đồng và khác biệt trong quản trị DNNN của mỗi quốc gia; từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm làm cơ sở cho phần nội dung chính của 6
15. Luận văn và kiến nghị những giải pháp phù hợp với pháp luật quản trị DNNN trong nƣớc. Phƣơng pháp hệ thống hóa đƣợc sử dụng để tác giả có đƣợc nhìn nhận tổng quát nhất về đặc trƣng quản trị công ty trong các TĐKT nhà nƣớc để từ có có những kiến nghị phù hợp với đặc trƣng của nền kinh tế Việt Nam và mô hình hoạt động của các TĐKT nhà nƣớc. 6. Những điểm mới và những đóng góp của đề tài Nghiên cứu lý thuyết chung về tiếp nhận pháp luật, cơ chế tiếp nhận pháp luật và những lợi ích của việc tham khảo các nguyên tắc quản trị công ty đối với TĐKT nhà nƣớc; Làm rõ các vấn đề pháp lý về quản trị công ty áp dụng đối với TĐKT Nhà nƣớc Việt Nam theo phƣơng pháp tiếp cận về quản trị công ty của OECD. Phân tích rõ thực trạng pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc; đánh giá hiệu quả thực tế quản trị tại một số tập đoàn, chỉ ra những điểm mạnh, điểm yếu trong quản trị, làm rõ những nguyên nhân; từ đó chỉ ra đặc trƣng riêng trong quản trị TĐKT nhà nƣớc Việt Nam và kiến nghị giải pháp nhằm hoàn thiện khung pháp lý về quản trị TĐKT nhà nƣớc trên cơ sở tham khảo các nguyên tắc quản trị công ty của OECD. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, mục lục, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chƣơng nhƣ sau: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về tiếp nhận pháp luật và các nguyên tắc quản trị công ty của OECD đối với doanh nghiệp nhà nƣớc Chương 2: Thực trạng pháp luật về quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc Việt Nam trong mối liên hệ với các nguyên tắc quản trị công ty của OECD Chương 3: Kiến nghị hoàn thiện pháp luật quản trị tập đoàn kinh tế nhà nƣớc ở Việt Nam với sự chú ý, tham khảo các nguyên tắc quản trị công ty của OECD. 7
16. Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TIẾP NHẬN PHÁP LUẬT VÀ CÁC NGUYÊN TẮC QUẢN TRỊ CÔNG TY CỦA OECD ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƢỚC 1.1. Quan điểm về tiếp nhận pháp luật Tiếp nhận pháp luật là một lĩnh vực không mới ở nƣớc ngoài nhƣng còn là một khái niệm mới ở Việt Nam. Khi nghiên cứu việc áp dụng những quy phạm pháp luật nƣớc ngoài hay những học thuyết pháp lý, những thông lệ quốc tế thì có nhiều thuật ngữ khác nhau đƣợc sử dụng nhƣ: chuyển giao pháp luật, vay mƣợn pháp luật, hài hòa hóa pháp luật, thích nghi pháp luật, cấy ghép pháp luật. Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ chuyển giao pháp luật (legal transplant) lần đầu tiên đƣợc sử dụng vào năm 1974 trong hai nghiên cứu độc lập của Alan Watson và của Kahn Freund. Theo đó thì “legal transplant” là việc đƣa quy định pháp luật từ một quốc gia này sang áp dụng tại một quốc gia hay đây là quá trình mà luật và các chế định pháp lý đƣợc xây dựng ở một quốc gia sau đó đƣợc chấp nhận và thực hiện ở một quốc gia khác [30]. Nhà tƣ tƣởng Pháp Montesquieu và học giả Pierre Legrand lại có quan điểm phủ nhận khả năng tiếp nhận pháp luật nƣớc ngoài và cho rằng, "pháp luật của mỗi quốc gia gắn liền với điều kiện tự nhiên, xã hội và con người của quốc gia đó, cho nên nó không thể “sống” trong một môi trường khác" [36]. Và Pierre Legrand đã thẳng thừng bác bỏ: “Nói một cách thẳng thắn, trong trường hợp tốt nhất, điều có thể du nhập từ nước này vào nước khác chỉ là những từ ngữ vô hồn" [55]. Ở Việt Nam, áp dụng pháp luật trong quá trình xây dựng pháp luật trong nƣớc - legal transplant (trong tiếng Anh) thƣờng đƣợc sử dụng dƣới tên gọi “tiếp nhận” pháp luật nƣớc ngoài hoặc cấy ghép pháp luật. 8
17. Theo nhà luật học Bùi Xuân Hải "Cấy ghép pháp luật đƣợc hiểu là quá trình “di chuyển” của các quy tắc pháp lý hay các chế định pháp luật (hoặc có thể là các học thuyết pháp lý) từ nƣớc này sang nƣớc khác trong quá trình làm luật và cải cách pháp luật. Sự di chuyển này thể hiện ở việc các quy tắc, chế định, học thuyết pháp lý của nƣớc A đƣợc nƣớc B tiếp nhận và đƣa vào hệ thống pháp luật của mình. Việc tiếp nhận có thể thực hiện ở nhiều cấp độ: quy tắc đơn lẻ, một chế định, một nguyên tắc pháp lý và thậm chí, cả cấu trúc pháp luật [30]. Nhà luật học Phạm Duy Nghĩa cho rằng “tiếp nhận pháp luật không chỉ bao gồm việc vay mƣợn pháp luật ngoại quốc bởi các cơ quan soạn thảo và ban hành pháp luật. Cũng nhƣ văn hoá nói chung, sự tiếp nhận pháp luật diễn ra bởi nhiều kênh giao lƣu khác nhau; càng tự nhiên thì càng có hiệu quả; ngƣợc lại càng gƣợng ép hoặc bắt buộc thì dƣờng nhƣ càng thất bại”. Theo đó, tiếp nhận pháp luật không phải là việc máy móc áp dụng những quy phạm pháp luật, những nguyên tắc pháp lý trong các văn bản luật của một hay nhiều quốc gia vào pháp luật của nƣớc mình mà nó là quá trình nghiên cứu, học hỏi những quy tắc những chế định pháp lý trong từng lĩnh vực pháp luật khác nhau bằng nhiều cách thức khác nhau nhƣ: nội luật hoá các công ƣớc, điều ƣớc, hiệp định quốc tế song và đa phƣơng; những cam kết khi tham gia vào một tổ chức quốc tế; thông qua việc áp dụng các luật mẫu; các điều lệ của các tổ chức nghề nghiệp, các thông lệ quốc tế; nghiên cứu khoa học, đào tạo và trao đổi tƣ liệu [38, Chƣơng 3]. Thạc sỹ Nguyễn Đức Lam cùng quan điểm với học giả Teubner cho rằng: Lý luận về tiếp nhận pháp luật cần phải có “cái nhìn có tính chủ thuyết tinh tế về thực tiễn tiếp nhận”. “Cái nhìn có tính chủ thuyết tinh tế” của ông bao gồm bốn luận điểm về hình dạng của những mối liên hệ pháp lý: thứ nhất, 9
18. các mối liên hệ của pháp luật hiện này không còn mang tính toàn diện nữa, mà trải từ những mối liên hệ lỏng lẻo đến chặt chẽ nhất; thứ hai, chúng không kết nối với toàn thể xã hội, mà với từng mảng trong xã hội; thứ ba, ở những nơi trƣớc đây pháp luật gắn với xã hội bởi tính đồng nhất của nó, thì giờ đây các mối liên hệ đƣợc thiết lập bởi tính khác biệt; thứ tƣ, các mối liên hệ không còn nhập vào một con đƣờng phát triển lịch sử chung nữa, mà tách thành hai hay ba con đƣờng tiến hóa độc lập và xung đột với nhau [33]. Xem xét những quan điểm nêu trên tác giả có cùng quan điểm về tiếp nhận pháp luật với nhà luật học Phạm Duy Nghĩa cho rằng tiếp nhận pháp luật là sự nghiên cứu, đánh giá và học hỏi và đƣa vào hệ thống pháp luật của mình một cách có chọn lọc các quy tắc pháp lý, chế định luật, học thuyết pháp lý hay các thông lệ quốc tế của các quốc gia khác hoặc tổ chức quốc tế, khu vực (thuộc chính phủ hoặc phi chính phủ). Sự tiếp nhận này đƣợc áp dụng ở mỗi nƣớc là khác nhau và đƣợc chọn lọc dựa trên các điều kiện về kinh tế, chính trị, văn hóa xã hội và hệ thống pháp luật hiện tại của từng quốc gia. Với phạm vi nghiên cứu của đề tài, trong nội dung nghiên cứu lý luận về tiếp nhận pháp luật dƣới đây, tác giả tập trung nghiên cứu lý luận về tiếp nhận thông lệ quốc tế mà cụ thể là các nguyên tắc quản trị công ty của OECD với các nội dung về phƣơng thức tiếp nhận, điều kiện tiếp nhận hiệu quả và cơ chế tiếp nhận pháp luật đối với pháp luật về quản trị TĐKT nhà nƣớc Việt Nam. 1.2. Nội dung các nguyên tắc quản trị công ty của OECD 1.2.1. Quan niệm về quản trị công ty của OECD Tổ chức Phát triển và Hợp tác kinh tế thành lập năm 1961 trên cơ sở Tổ chức Hợp tác Kinh tế Châu Âu (OEEC) với 20 thành viên sáng lập gồm các nƣớc có nền kinh tế phát triển trên thế giới nhƣ Mỹ, Canada và các nƣớc Tây Âu. Hiện nay, số thành viên của OECD là 30 quốc gia, gồm Mỹ, Canada, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Pháp, Đức, Hy Lạp, Iceland, Ireland, Ý, Luxembourg, Hà Lan, 10
19. Na Uy, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sỹ, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh, Nhật Bản, Phần Lan, Úc, New Zealand, Hàn Quốc, Mexico, Cộng hòa Séc, Hungary, Ba Lan, Cộng hòa Slovakia [33]. Trên thế giới, OECD đã có nhiều các nghiên cứu và báo cáo đánh giá về tình hình quản trị công ty của các nƣớc nhƣng chủ yếu tập trung ở các nƣớc thành viên. Trên cơ sở việc nghiên cứu và đánh giá đó năm 1999, OECD đã ban hành các nguyên tắc quản trị công ty. Bộ nguyên tắc này cung cấp các tiêu chuẩn không bắt buộc và các thông lệ tốt cũng nhƣ hƣớng dẫn thực hiện các tiêu chuẩn và thông lệ tốt này, có thể điều chỉnh cho phù hợp với từng hoàn cảnh cụ thể của từng quốc gia và khu vực. Tổ chức Phát triển và Hợp tác kinh tế (OECD) (2004) quan niệm "quản trị công ty liên quan tới một tập hợp các mối quan hệ giữa Ban Giám đốc, Hội đồng quản trị, cổ đông và các bên có quyền lợi liên quan khác" [40, tr. 11]. Khái niệm này đƣợc cho là phù hợp với yêu cầu của bối cảnh kinh tế mới khi mà quản trị công ty gắn chặt và bảo vệ quyền lợi của chủ sở hữu cũng nhƣ các chủ nợ, ngƣời cung cấp, ngƣời lao động, khách hàng của công ty. Mục tiêu cải thiện quản trị công ty là nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp thông qua các công cụ đòn bẩy và khuyến khích các nhà quản lý và ngƣời lao động tối đa hóa hiệu quả hoạt động của mình; hạn chế tình trạng lạm dụng quyền lực của các nhà quản lý; cung cấp các công cụ giám sát hành vi của ngƣời quản lý và đảm bảo trách nhiệm giải trình của ngƣời quản lý. Đồng thời, OECD cho rằng, các lỗ hổng về quản trị công ty là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến và làm trầm trọng thêm khủng hoảng tài chính năm 1997 ở châu Á nên đã phát triển và bổ sung hoàn thiện các nguyên tắc quản trị công ty (5 nguyên tắc) vào năm 1999 đến năm 2004 lại bổ sung thêm 1 nguyên tắc nữa. Sáu nguyên tắc này có thể tóm tắt ở các điểm mấu chốt sau: (1) quản trị công ty cần bảo đảm các quyền cơ bản của 11
20. các chủ sở hữu; (2) quản trị công ty phải đối xử công bằng giữa các chủ sở hữu và bảo đảm quyền đƣợc bồi thƣờng khi quyền chủ sở hữu bị xâm phạm; (3) quản trị công ty phải đƣợc tôn trọng các quyền của chủ sở hữu đƣợc pháp luật quy định và khuyến khích hỗ trợ cho sự hợp tác giữa doanh nghiệp và chủ sở hữu vì sự thịnh vƣợng của doanh nghiệp, có việc làm và có nền tảng tài chính lành mạnh, bền vững; (4) quản trị công ty cần tạo cơ chế để tình hình tài chính, kết quả hoạt động, các thông tin về chủ sở hữu và giám sát doanh nghiệp đƣợc công khai một cách kịp thời và xác thực; (5) quản trị công ty phải đƣa ra những hƣớng dẫn chiến lƣợc của doanh nghiệp cũng nhƣ việc giám sát có hiệu quả công tác quản lý của Hội đồng quản trị và trách nhiệm giải trình của Hội đồng quản trị đối với chủ sở hữu; (6) quản trị công ty cần phù hợp với các quy định pháp lý; hỗ trợ cho các thị trƣờng một cách minh bạch và có hiệu quả; gắn chặt với việc phân chia trách nhiệm giữa các cơ quan giám sát, lập pháp và hành pháp có thẩm quyền. Một quan điểm khá phổ biến hiện nay ở các nƣớc cho rằng, vai trò của DNNN ngày càng giảm đi khi nền kinh tế thị trƣờng phát triển, sở hữu tƣ nhân là tƣ tƣởng chi phối, hệ quả là DNNN không đƣợc coi là lựa chọn đúng đắn [42]. Nếu một nền kinh tế chỉ tồn tại khu vực tƣ nhân và các doanh nghiệp tƣ nhân thì vấn đề trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp đƣợc đặt ra, điều đó nghĩa là các doanh nghiệp tƣ nhân sẽ phải tự giải quyết các vấn đề xã hội và sự công bằng. Một thực tế khác lại cho thấy, trong khoảng một thập kỷ gần đây, xu hƣớng phát triển của một hình thức doanh nghiệp vì cộng đồng là doanh nghiệp xã hội. Đây là bằng chứng rõ ràng nhu cầu cần thiết về việc phải có một khu vực/tổ chức kinh tế nhận trách nhiệm lớn lao về xã hội và phát triển. Khu vực kinh tế này có trách nhiệm bảo đảm sự phát triển kinh tế công bằng, giúp đấu tranh, khắc phục những hậu quả về xã hội khi kinh tế đối mặt với rủi ro. Mặc dù có nhiều tranh cái về sự tồn tại của DNNN hay không, 12
21. khu vực kinh tế này vẫn tồn tại một cách hiển nhiên và có những đóng góp không thể phủ nhận. Doanh nghiệp nhà nƣớc rõ ràng là một bộ phận quan trọng của nền kinh tế, mà trong nền kinh tế thị trƣờng nó đã chuyển từ vai trò chủ đạo sang vai trò công cụ chính sách. Thông qua các DNNN, tính ổn định và bền vững của nền kinh tế đƣợc bảo đảm. Yêu cầu đối với các DNNN khi tham gia vào nền kinh tế này chính là sự đối xử công bằng giữa các thành phần kinh tế. Để làm đƣợc điều này, các DNNN cần tiến hành cổ phần hóa. Quá trình cổ phần hóa DNNN là một hình thức chuyển dần sở hữu tài sản nhà nƣớc sang cho xã hội, nhà nƣớc chỉ quản lý phần tài sản của mình thông qua cơ chế đại diện và chính sách. Tại nhiều nƣớc, trong khu vực kinh tế nhà nƣớc tồn tại các TĐKT, Tổng công ty (TCT), DNNN có thực trạng tài chính là rất yếu kém, thua lỗ kéo dài, tiềm ẩn nguy cơ rủi ro mất cân đối tài chính [53]. Thực tế đó buộc Chính phủ các nƣớc phải tiến hành cải cách doanh nghiệp sao cho phù hợp với nền kinh tế trƣờng, vừa đảm bảo hiệu quả hoạt động và duy trì đƣợc vai trò xã hội của DNNN. Đại diện trong các DNNN không giống nhƣ đại diện ở các doanh nghiệp thuộc khu vực sở hữu tƣ nhân. DNNN là một thực thể thuộc sở hữu nhà nƣớc, nhà nƣớc đầu tƣ vốn vào doanh nghiệp bên cạnh những mục tiêu kinh tế, còn có mục tiêu xã hội (phần lớn các doanh nghiệp nhà nƣớc là những doanh nghiệp sản xuất, cung ứng dịch vụ công ích cho xã hội). Điểm khác biệt chính của DNNN đó là, chủ sở hữu DNNN mang quyền lực Nhà nƣớc. Nhà nƣớc vừa ban hành cơ chế chính sách, pháp luật cho nó tồn tại và cũng là chủ thể sở hữu nó. Vì vậy, kinh tế thị trƣờng có thể dễ dàng bị bóp méo bởi sự can thiệp của nhà nƣớc thông qua các DNNN. Thực tế này đã từng tồn tại trong thời gian dài ở Việt Nam trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, thị trƣờng không phát triển theo quy luật cạnh tranh, khu vực kinh tế nhà nƣớc chiếm vị trí thống lĩnh và duy trì toàn bộ hoạt động của nền kinh 13
22. tế. Mặc dù, thừa nhận sự tồn tại và bình đẳng của tất cả các thành phần kinh tế nhƣng cũng không thể phủ nhận vai trò to lớn của DNNN đối với nên kinh tế. Vì vậy, cần có cơ chế quản trị DNNN thích hợp để tách rời quyền lực nhà nƣớc với chức năng đại diện sở hữu của nhà nƣớc, bảo đảm nhà nƣớc thể hiện vai trò nhƣ một cổ đông tham gia vào hoạt động quản trị công ty và bình đẳng với những cổ đông khác. Doanh nghiệp nhà nƣớc cũng đƣợc đối xử nhƣ những doanh nghiệp trong khu vực kinh tế tƣ nhân, bảo đảm các yếu tố minh bạch, tính trách nhiệm và tính giải trình của ngƣời quản lý doanh nghiệp, có cơ chế giám sát độc lập, hiệu quả (không phải kiểm tra giám sát nhà nƣớc) và có tính thông tin đầy đủ và rõ ràng. Vì vậy, năm 2005 tổ chức OECD đã ban hành các hƣớng dẫn bộ nguyên tắc về quản trị công ty áp dụng đối với DNNN. Theo đó, quản trị công ty trong các DNNN xác định cách thức để cân bằng trách nhiệm thực thi một cách tích cực, chủ động chức năng chủ sở hữu của nhà nƣớc với việc nhà nƣớc hạn chế việc can thiệp vào quản trị của các DNNN. Mục tiêu của bộ quy tắc này là tạo ra cơ hội ngang nhau cho cạnh tranh giữa các doanh nghiệp khu vực tƣ nhân với các DNNN trên thị trƣờng, đồng thời với việc nhà nƣớc thực thi quyền lập pháp, lập quy và quyền giám sát thì Nhà nƣớc không đƣợc làm méo mó quy luật cạnh tranh của thị trƣờng. Theo định hƣớng của OECD, Nhà nƣớc đƣợc khuyến nghị thực hiện chức năng chủ sở hữu thông qua một đơn vị chủ sở hữu tập trung - đơn vị này cần hoạt động độc lập, thực hiện chính sách chủ sở hữu đƣợc công bố công khai. Đây đƣợc coi là nhân tố quan trọng trong quản trị công ty trong các DNNN, điều này giúp tách bạch rõ ràng giữa vai trò quản lý nhà nƣớc nói chung và vai trò chức năng chủ sở hữu nhà nƣớc trong các DNNN. Việc thực hiện các nguyên tắc trên đối với DNNN đƣợc đánh giá là khách quan, chuyên nghiệp, có trách nhiệm và khi đó, nhà nƣớc sẽ có vai trò tích cực trong cải thiện quản trị DNNN. 14