Luận văn Quy hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay

Nội dung text: Luận văn Quy hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI  NGUYỄN HUY ĐỨC QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số : 8380107 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Trần Quang Huy HÀ NỘI - 2018
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn là kết quả quá trình tìm tòi nghiên cứu! Người cam đoan
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 8 1.1. Khái niệm, đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất 8 1.2. Vai trò, ý nghĩa của quy hoạch sử dụng đất 13 1.2. Vai trò, ý nghĩa của quy hoạch sử dụng đất 16 1.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội 15 1.4. Nội dung quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng đất 17 1.5. Quy hoạch sử dụng đất theo từng thời kỳ theo quy định của pháp luật về đất đai 22 1.6. Kinh nghiệm của một số nước trong công tác lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 26 Chương 2: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 33 2.1. Thực trạng quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai 34 2.2. Nguyên nhân của những bất cập liên quan đến quy hoạch sử dụng đất 54 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM 55 3.1. Quan điểm và yêu cầu hoàn thiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất 55 3.2. Đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất 57 KẾT LUẬN 76 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 78
4. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Ý nghĩa LĐĐ Luật Đất đai QPPL Quy phạm pháp luật CHXHCN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp của FAO Liên Hợp Quốc
5. DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU, BẢN ĐỒ Bản đồ 1: Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 của thành phố Hồ Chí Minh được Chính phủ phê duyệt tại Nghị quyết số 02/NQ-CP ngày 06 tháng 01 năm 2014; Bản đồ 2: Điều chỉnh Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 của thành phố Hồ Chí Minh đang trình Chính phủ phê duyệt Bảng 2.1: Chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, trang Bảng 2.2: Kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2011 – 2015 cấp quốc gia, trang
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai có vai trò và vị trí to lớn trong nền kinh tế quốc dân: là tài sản, tài nguyên quý giá không gì thay thế được của quốc gia; là tư liệu sản xuất đặc biệt đối với nông nghiệp, lâm nghiệp; là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống; là địa bàn phân bố dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng an ninh Để thực hiện vai trò thống nhất quản lý của mình, Nhà nước tiến hành lập quy hoạch sử dụng đất của cả nước và của các cấp, thông qua quy hoạch để ban hành các chính sách, bố trí sử dụng đất đai một cách hợp lý có hiệu quả. Quy hoạch sử dụng đất đã trở thành công cụ quản lý nhà nước về đất đai hiệu quả và là một trong những giải pháp lớn để sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và bảo vệ môi trường sinh thái. Quy hoạch sử dụng đất có vai trò phân bổ quỹ đất cho các ngành, lĩnh vực nhằm thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh của cả nước và các địa phương; là cơ sở để các ngành, lĩnh vực lập quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực; định hướng cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư có hiệu quả vào đất đai. Tuy nhiên, quá trình toàn cầu, phát triển của khoa học và công nghệ, biến đổi khí hậu đang tạo ra những tác động nhiều mặt và làm biến đổi sâu sắc các lĩnh vực về đời sống xã hội. Đất đai bị suy thoái, hủy hoại do nhiều nguyên nhân với nhiều biểu hiện đa dạng như hoang mạc hóa, xói mòn, sạt lở, rửa trôi, chua hóa, mặn hóa, ô nhiễm, khủng hoảng hệ sinh thái đất đang diễn biến theo chiều hướng xấu, ngày càng nhanh hơn. Thoái hoá tài nguyên đất càng làm tăng áp lực lên tình trạng đói nghèo và an ninh lương thực. Trong khi, nguồn lực phục vụ cho công tác quản lý đất đai còn nhiều khó khăn, bất cập. Hạ tầng thông tin và hệ thống thông tin đất đai chưa được hoàn thiện; thiếu cán bộ có trình độ cao về chuyên môn, đòi hỏi ngày càng đổi mới, phát triển để đáp ứng yêu cầu công tác quản lý đất đai hiện đại. Một trong những nguyên nhân của tình trạng trên do hạn chế từ công tác quy hoạch sử dụng đất như tính ổn định chưa cao, chưa đồng bộ với các quy hoạch chuyên ngành, tính kết nối liên vùng, liên tỉnh và quản lý quy hoạch còn yếu, 1
7. thường xuyên điều chỉnh, dẫn đến thực tế sử dụng đất không như ý định, mong muốn ban đầu của nhà quản lý. Bên cạnh đó, Luật Quy hoạch đã được Quốc hội thông qua ngày 24 tháng 11 năm 2017, quy định những vấn đề chung mang tính nguyên tắc trong công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố, thực hiện, đánh giá, điều chỉnh quy hoạch. Luật Quy hoạch được ban hành, đồng nghĩa nhiều Luật chuyên ngành có điều chỉnh vấn đề quy hoạch cần được rà soát, đánh giá và sửa đổi để đảm bảo phù hợp với Luật Quy hoạch, trong đó có Luật Đất đai năm 2013, liên quan đến quy hoạch sử dụng đất. Từ thực tế nêu trên và yêu cầu cấp bách phải hoàn thiện các quy hoạch để Nhà nước quản lý nền kinh tế, định hướng, điều tiết, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội theo Cương lĩnh phát triển đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, trong đó thể chế liên quan đến quy hoạch sử dụng đất cần phải được nghiên cứu để sửa đổi trước tiên, việc nghiên cứu đề tài "Quy hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay” là rất cần thiết. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề về quy hoạch sử dụng đất được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu. Liên quan đến quy hoạch sử dụng đất có một số công trình nghiên cứu, tài liệu sau: Đề tài khoa học cấp Bộ, cấp nhà nước: - Đề tài: "Nghiên cứu thực trạng và đề xuất cơ chế quản lý, sử dụng đất hiệu quả đối với các công trình ngầm", Cơ quan chủ trì: Cục Quy hoạch đất đai, Chủ nhiệm đề tài: Th.s. Vũ Sỹ Kiên. Trong nghiên cứu này, tác giả đã đánh giá thực trạng việc quản lý, sử dụng đất các công trình ngầm từ đó đề xuất cơ chế quản lý, sử dụng đất đối với các công trình ngầm phục vụ bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện các quy định của pháp luật đất đai. Việc khai thác sử dụng đất không gian ngầm để xây dựng công trình ngầm có ý nghĩa rất lớn đối với con người, phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, con người đang hướng tới mục tiêu sử dụng đất hợp lý, khoa học, hiệu quả và phát triển bền vững. Bên cạnh đó, ở đề tài này, nhóm tác giả đã phân tích những quy định pháp luật liên quan đến không gian ngầm, công trình ngầm ở một số nước trên thế giới làm kênh tham khảo cho các nhà quản lý trong quá trình hoạch định các chính sách có liên quan đến quản lý 2
8. không gian ngầm, công trình ngầm trong hệ thống pháp luật về dân sự, xây dựng, nhà ở, đất đai Ở hầu hết các quốc gia, quyền sở hữu đất đai bao gồm cả phần trên và phần không gian ngầm của khu đất, tuy nhiên ở một số nước quyền sở hữu phần không gian ngầm là có giới hạn hoặc có điều kiện. Pháp luật Việt Nam chưa có những quy định cụ thể về quản lý, sử dụng đất đối với không gian ngầm, công trình ngầm, tuy nhiên cũng có những quy định bước đầu về vấn đề này tại Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Nhà ở, Luật Xây dựng Đề tài đã nghiên cứu đề xuất được cơ chế chung nhất về quản lý, sử dụng đất đối với không gian ngầm, công trình ngầm, bước đầu giải quyết những vấn đề vướng mắc từ thực tiễn hiện nay ở nước ta, như: đo đạc lập bản đồ, xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác quy hoạch, đầu tư xây dựng và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không gian ngầm và quyền sở hữu công trình ngầm; xác định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất không gian ngầm, công trình ngầm; thu tiền sử dụng đất và thu hồi đất, giải phóng mặt bằng xây dựng công trình ngầm. Kết quả nghiên cứu của đề tài là cơ sở bước đầu phục vụ sửa đổi pháp luật đất đai và pháp luật có liên quan (dân sự, đầu tư, xây dựng). - Đề tài: “Nghiên cứa đặc điểm và tính kế thừa của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai từ năm 1945 đến nay nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật đất đai ở Việt Nam”, Cơ quan chủ trì: Viện Nghiên cứu Quản lý đất đai – Tổng cục quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường; chủ nhiệm đề tài: ThS. Nguyễn Thị Song Hiền. Ở nghiên cứu này, tác giả trình bày vấn đề lý luận về đất đai và sở hữu đất đai, các chính sách pháp luật thuộc lĩnh vực liên quan đến chính sách, pháp luật đất đai của Việt Nam từ năm 1987 đến nay (tính đến thời điểm ban hành Luật Đất đai năm 2003), giới thiệu chính sách pháp luật đất đai của một số nước trên thế giới, đặc điểm và tính kế thừa của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai Việt Nam từ năm 1945 đến nay, nghiên cứu và phân tích những thành quả cũng như hạn chế của nó, đề xuất phương án hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật đất đai ở Việt Nam (phục vụ cho việc xây dựng Luật Đất đai năm 2013). Những nghiên cứu chuyên khảo dưới dạng các luận án, tác phẩm, tài liệu của các cơ quan quản lý nhà nước, nhà khoa học: 3
9. - Báo cáo chuyên đề: Nghiên cứu cơ sở khoa học của Quy hoạch sử dụng đất, Cục Quy hoạch đất đai – Tổng cục quản lý đất đai. - Báo cáo tổng kết về công tác quy hoạch – Bộ Kế hoạch và Đầu tư . - Bản tin Thông tin Khoa học Lập pháp số 01-2013, Hoàn thiện các quy định của pháp luật đất đai về quy hoạch sử dụng đất, Thạc sĩ ThS. Lê Văn Bình. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích - Rà soát các quy định pháp luật có liên quan đến quy hoạch sử dụng đất (trong Luật Đất đai năm 2013 và Luật Quy hoạch năm 2017), đánh giá việc thực hiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam trong thời gian qua; - Đề xuất quan điểm và ý tưởng hoàn thiện hệ thống pháp luật về quy hoạch sử dụng đất trong thời gian tới. Luận văn sẽ là luận chứng về mặt lý luận và thực tiễn để làm cơ sở cho quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam trong thời gian tới; trong đó, tập trung sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến quy hoạch sử dụng đất trong dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành luật ở trung ương cũng như để phục vụ cho việc đề xuất xây dựng, ban hành mới các văn bản còn thiếu để điều chỉnh hoạt động liên quan đến quy hoạch sử dụng đất. 3.2. Nhiệm vụ Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ sau: Tập hợp hệ thống văn bản pháp luật có liên quan đến quy hoạch sử dụng đất đang còn hiệu lực, đánh giá hiện trạng pháp luật về quy hoạch sử dụng đất của Việt Nam hiện nay bằng việc so sánh với những quy định mới được ban hành trong Luật Quy hoạch, phân tích kết quả đạt được và những tồn tại, hạn chế; tham khảo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới có quy định về quy hoạch sử dụng đất là cơ sở đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Các quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng đất tại các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên. 4
10. Phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến công tác quy hoạch sử dụng đất do các cơ quan trung ương ban hành (Quốc Hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ) (không bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện ban hành) 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1 Phương pháp lý luận Luận văn tập trung nghiên cứu hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến công tác quy hoạch sử dụng đất do các cơ quan trung ương ban hành (Quốc Hội, Ủy ban Thường Vụ quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ). 5.2. Phương pháp nghiên cứu Để giải quyết những vấn đề đặt ra, luận văn đã sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, vận dụng trong môi trường thực tế, hiện đại và kết hợp với các phương pháp cụ thể như: - Phương pháp tiếp cận hệ thống: Việc nghiên cứu đề xuất hoàn thiện nội dung, phương pháp quy hoạch sử dụng đất được tiếp cận từ cơ sở lý luận đến thực tiễn; từ tổng thể đến chi tiết và từ nhiều góc độ kinh tế, pháp lý, hành chính. - Phương pháp kế thừa: Phương pháp kế thừa được sử dụng chủ yếu trong việc nghiên cứu tổng quan về kinh tế thị trường, lý luận về quy hoạch, các phân tích, đánh giá các kinh nghiệm rút ra trong quá trình nghiên cứu hoàn thiện quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam và kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong công tác lập, quản lý quy hoạch sử dụng đất nói chung và trong phương pháp lập quy hoạch sử dụng đất nói riêng. Trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu, các tài liệu về công tác lập và thực hiện quy hoạch để phân tích, đánh giá, kế thừa những đánh giá, phân tích phù hợp với điều kiện hiện nay của Việt Nam để có đề xuất sát với yêu cầu đặt ra trong thực tiễn đối với công tác này. - Phương pháp điều tra, thu thập thông tin: 5
11. Điều tra thu thập thông tin, tài liệu, số liệu tại các cơ quan trung ương có liên quan làm cơ sở cho các phân tích đề xuất nội dung liên quan đến quy hoạch sử dụng đất. - Phương pháp chuyên gia: Quy hoạch sử dụng đất thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử - xã hội, tính khống chế vĩ mô, tính chỉ đạo, tính tổng hợp trung và dài hạn, tính kinh tế, chính trị - xã hội là bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc dân có liên quan đến các lĩnh vực khác. Vì vậy, phương pháp chuyên gia được sử dụng nhằm khai thác tốt nhất các tri thức khoa học trong các lĩnh vực trên. Các nội dung nghiên cứu cần có sự tham gia của các chuyên gia bằng cách trực tiếp nghiên cứu, tham gia ý kiến, hiệu đính kết quả nghiên cứu từng nội dung. - Phương pháp phân tích tổng hợp: Là phương pháp chủ yếu được sử dụng để nghiên cứu các nội dung, tạo ra các sản phẩm của đề tài. Trên cơ sở phân tích, tổng hợp các tư liệu, tài liệu có liên quan; về nội dung, phương pháp sử dụng trong quy hoạch sử dụng đất các cấp và thực trạng công tác quy hoạch sử dụng đất trên cơ sở đó xác định được những vấn đề còn bất cập, mâu thuẫn và nguyên nhân để đề xuất hoàn thiện. Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để nghiên cứu: (1) tổng hợp, phân tích, đánh giá thực tiễn công tác lập và triển khai công tác quy hoạch sử dụng đất; (2) phân tích những định hướng đổi mới về công tác lập và quản lý quy hoạch sử dụng đất của Đảng và Nhà nước để đề xuất phù hợp với những định hướng đổi mới về công tác quy hoạch trong giai đoạn tới. - Phương pháp so sánh: Là phương pháp được sử dụng chủ yếu trong quá trình phân tích các văn bản quy phạm pháp luật là đối tượng nghiên cứu của đề tài và kinh nghiệm của các nước trong việc lập quy hoạch sử dụng đất nhằm đề xuất hoàn thiện quy định của pháp luật liên quan đến quy hoạch sử dụng đất phù hợp với điều kiện thực tiễn tại Việt Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn giúp cho các cơ quan quản lý nhà nước có cái nhìn tổng quan về thực trạng pháp luật về quy hoạch sử dụng đất; góp phần đề 6
12. xuất với cơ quan có thẩm quyền các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về đất đai nói chung và pháp luật về quy hoạch sử dụng đất nói riêng . Kết quả nghiên cứu của luận văn còn làm tài liệu tham khảo cho quá trình xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, các bảng biểu, sơ đồ và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành ba chương như sau: - Chương 1: Những vấn đề lý luận về quy hoạch sử dụng đất; - Chương 2: Thực trạng quy định về quy hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay. - Chương 3: Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam. 7
13. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 1.1. Khái niệm, đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất 1.1.1. Các khái niệm Về mặt thuật ngữ khoa học, đất đai được hiểu theo nghĩa rộng như sau: “Đất đai” là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó bao gồm: khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước (hồ, sông suối, đầm, lầy ) các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn thực vật và động vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hồ chứa )[22]. Như vậy, đất đai là một khoảng không gian có giới hạn theo chiều thẳng đứng (gồm khí hầu của bầu khí quyển, lớp đất phủ bề mặt, thảm thực vật, động vật, diện tích mặt nước, tài nguyên nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất); theo chiều nằm ngang trên mặt đất (là sự kết hợp giữa thổ nhưỡng, địa hình, thuỷ văn, thảm thực vật cùng với các thành phần khác) giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa to lớn đối với hoạt động sản xuất cũng như cuộc sống của xã hội loài người. Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, không phụ thuộc vào hình thái kinh tế, xã hội, để thực hiện quá trình lao động cần phải hội tụ 3 yếu tố: - Hoạt động hữu ích: chính là lao động hay con người có khả năng sản xuất, có kỹ năng lao động và biết sử dụng công cụ, phương tiện lao động để sản xuất ra của cải vật chất. - Đối tượng lao động: Là đối tượng để lao động tác động lên quá trình lao động. - Tư liệu lao động: là công cụ hay phương tiện lao động, được lao động sử dụng để tác động lên đối tượng lao động. Như vậy: quá trình lao động chỉ có thể bắt đầu và hoàn thiện được khi có con người và điều kiện vật chất (bao gồm cả đối tượng lao động và công cụ hay phương tiện lao động). 8
14. Đất đai còn là điều kiện vật chất chung nhất đối với mọi ngành sản xuất và hoạt động của con người, vừa là đối tượng lao động (cho môi trường để tác động như: xây dựng nhà xưởng, bố trí máy móc, làm đất) vừa là phương tiện lao động (cho công nhân nơi đứng, dùng để gieo trồng, nuôi gia súc). Vì vậy, đất đai là “tư liệu sản xuất”. Các tư liệu sản xuất có thể được thay thế bằng tư liệu sản xuất khác hoàn thiện hơn, có hiệu quả kinh tế hơn. Đối với đất đai việc thay thế đất bằng tư liệu sản xuất khác là việc không thể làm được. Đây là đặc tính không thể thay thế của đất. Đất đai xuất hiện, tồn tại ngoài ý chí và nhận thức của con người, là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động, là điều kiện tự nhiên của lao động. Chỉ khi tham gia vào hoạt động sản xuất của xã hội, dưới tác động của lao động đất đai mới trở thành tư liệu sản xuất. Trong khi đó các tư liệu sản xuất khác là kết quả của lao động có trước của con người (do con người tạo ra). Đất đai còn mang một đặc tính cơ bản đó là tính cố định về vị trí: đất đai hoàn toàn cố định vị trí trong sử dụng (không thể di chuyển từ chỗ này sang chỗ khác). Các tư liệu sản xuất khác được sử dụng ở mọi nơi, mọi chỗ và có thể di chuyển trên các khoảng cách khác nhau tuỳ theo sự cần thiết. Ngoài ra một đặc tính cơ bản của đất mà hầu như không một tư liệu sản xuất nào có được đó là tính vĩnh cửu của đất đai. Đất đai là tư liệu sản xuất vĩnh cửu (không lệ thuộc vào tác động phá hoại của thời gian). Nếu biết sử dụng hợp lý, đặc biệt là trong sản xuất nông, lâm nghiệp, đất sẽ không bị hư hỏng, ngược lại có thể tăng tính chất sản xuất (độ phì nhiêu) cũng như hiệu quả sử dụng đất. Khả năng tăng tính chất sản xuất của đất tuỳ thuộc vào phương thức sử dụng là tính chất có giá trị đặc biệt không tư liệu sản xuất nào có được. Các tư liệu sản xuất khác đều bị hư hỏng dần, hiệu ích sản xuất giảm và cuối cùng bị loại khỏi quá trình sản xuất. Quy hoạch là một từ Hán Việt, được du nhập từ Trung Quốc khi Trung Quốc giúp đỡ Việt Nam xây dựng khu công nghiệp Việt Trì, khu gang thép Thái Nguyên vào những năm 1950-1960 và được phát triển theo yêu cầu kế hoạch hóa nền kinh tế. Đến nay, các chuyên gia kinh tế của Việt Nam tương đối thống nhất trong cách phân định quy hoạch và kế hoạch, đó là: “quy hoạch” được hiểu “là quản trị các hoạt động kinh tế - xã hội trên một không gian địa lý nhất định”, quy hoạch mang 9
15. tính định hướng cao hơn kế hoạch và phải bao gồm việc tổ chức, bố trí không gian các định hướng phát triển (là nội dung không thể hiện tại kế hoạch). Còn “kế hoạch” là cụ thể hóa của quy hoạch, trong đó thể hiện các định hướng, mục tiêu cho thời gian ngắn; thể hiện các cân đối chủ yếu (tích lũy - tiêu dùng, thu - chi ngân sách, cán cân thanh toán, cân đối vốn đầu tư phát triển, cân đối lao động - việc làm ) và xác định cụ thể các chương trình, dự án đầu tư. Cụm từ “quy hoạch” và “kế hoạch” khi dịch sang tiếng Anh thường được dùng chung bằng từ “planning” (quy hoạch/kế hoạch). Theo đó, các nước xác định “planning” của là quy hoạch khi đáp ứng 2 tiêu chí chủ yếu: (1) nội dung “không gian”; (2) tính định hướng cao của “plan”. Tất cả các mục tiêu phát triển quốc gia cả trước mắt và lâu dài đều phải căn cứ trước hết vào hai yếu tố nội lực quan trọng nhất là lao động và đất đai. Ngoài chức năng là một nguồn lực vật chất, đất đai còn là địa bàn, là vật mang các điều kiện sinh hoạt cơ bản của con người (đường sá, khu dân cư, khu nghỉ dưỡng, khu bảo vệ thiên nhiên và môi trường, an ninh quốc phòng, các công trình văn hoá ). Vì vậy, cùng với quy hoạch, kế hoạch phát triển nguồn nhân lực, quy hoạch, kế hoạch phát triển đất đai quốc gia phải trở thành quy hoạch, kế hoạch phát triển cấp cao nhất của Việt Nam Đó cũng chính là một phần nội hàm của Điều 18 Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả ”. Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu”. Với thuộc tính ba quyền của sở hữu (quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt), quy hoạch chỉ đề cập đến quyền sử dụng, trở thành quy hoạch sử dụng đất. Về kinh tế, quy hoạch sử dụng đất là quá trình “tối đa hoá” giá trị bất động sản; việc sử dụng đất được quyết định trên cơ sở các động lực của thị trường nên cũng có thể xem quy hoạch sử dụng đất là một sản phẩm của thị trường. Quy hoạch sử dụng đất phải làm cho tổng giá trị đất đai trong vùng đều tăng cao. Về chính trị - xã hội thì quy hoạch sử dụng đất là phương cách đảm bảo cân bằng nhu cầu đất đai cho các nhóm lợi ích, cân bằng giữa nhu cầu sản xuất và đời sống của các cộng đồng dân cư, thoả mãn nhu cầu đa dạng đối với đất đai của toàn xã hội; và đây cũng là đầu mối thực tế để thực hiện dân chủ hoá trong 10
16. sử dụng tài nguyên và tài sản xã hội. Quá trình lập, tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng là quá trình hiện thực hoá việc công khai, minh bạch nội dung quản lý Nhà nước cấp cơ sở; đối tượng quan trọng của nhiệm vụ cải cách hành chính; và cũng là bước đi đầu tiên và bắt buộc của tiến trình xây dựng nông thôn mới và nâng cấp đô thị hiện nay. Theo quan điểm đất đai là tài nguyên quốc gia, một yếu tố cơ bản của sản xuất xã hội, là nguồn lực quan trọng của sự phát triển kinh tế - xã hội thì quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống đánh giá tiềm năng đất đai, những loại hình sử dụng đất và những dữ kiện kinh tế - xã hội nhằm lựa chọn các giải pháp sử dụng đất tối ưu, đáp ứng với nhu cầu của con người trên cơ sở bảo vệ các nguồn tài nguyên lâu dài. Nhìn từ góc độ chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước, đất đai là tài sản quốc gia được sử dụng trong sự điều khiển và kiểm soát của Nhà nước thì quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp bố trí và sử dụng đất, thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia theo địa bàn lãnh thổ các cấp và theo các ngành kinh tế - xã hội. Từ những khái niệm nêu trên, có thể hiểu “Quy hoạch sử dụng đất là hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua việc phân bổ quỹ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất, nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trường. Như vậy, về thực chất quy hoạch sử dụng đất là quá trình hình thành các quyết định nhằm đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang lại lợi ích cao nhất, thực hiện đồng thời hai chức năng: điều chỉnh các mối quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng. Hiện tại, trong văn bản pháp quy, thuật ngữ quy hoạch sử dụng đất được điều chỉnh ở hai văn bản khác nhau. Khoản 2 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 giải thích: “Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định” với kỳ quy hoạch sử dụng đất theo quy định tại Điều 37 Luật Đất đai năm 2013 xác định là 10 năm. Còn ở Luật 11
17. Quy hoạch năm 2017 định nghĩa “Quy hoạch sử dụng đất quốc gia là quy hoạch cấp quốc gia, cụ thể hóa quy hoạch tổng thể quốc gia về phân bổ và khoanh vùng đất đai cho các ngành, lĩnh vực và các địa phương trên cơ sở tiềm năng đất đai”. Về nguyên tắc áp dụng pháp luật, cùng một vấn đề và được quy định ở cùng cấp văn bản thì áp dụng văn bản ban hành sau. Như vậy, thuật ngữ quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế, xã hội cũng như những vấn đề chung liên quan đến lập, thẩm định, công bố, thực hiện, điều chỉnh quy hoạch thực hiện theo Luật quy hoạch. Song về bản chất, thuật ngữ quy hoạch sử dụng đất quy định ở hai luật nhưng có cùng nội hàm. 1.1.2. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất Quy hoạch sử dụng đất vừa có những thuộc tính riêng nhưng cũng lại chứa đựng đầy đủ tính chất chung của các loại hình quy hoạch nói chung. Đặc điểm của Quy hoạch sử dụng đất được thể hiện ở các mặt sau: - Tính lịch sử - xã hội: Lịch sử phát triển của xã hội chính là lịch sử phát triển của quy hoạch sử dụng đất. Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phương thức sản xuất của xã hội thể hiện theo 2 mặt: lực lượng sản xuất (quan hệ giữa người với sức hoặc vật tự nhiên trong quá trình sản xuất) và quan hệ sản xuất (quan hệ giữa người với người trong quá trình sản xuất). Trong quy hoạch sử dụng đất, luôn nảy sinh quan hệ giữa người với đất đai - là sức tự nhiên (như điều tra, đo đạc, khoanh định, thiết kế ), cũng như quan hệ giữa người với người (xác nhận bằng văn bản về sở hữu và quyền sử dụng đất giữa những người chủ đất). Quy hoạch sử dụng đất thể hiện đồng thời là yếu tố thúc đẩy phát triển lực lượng sản xuất, vừa là yếu tố thúc đẩy các mối quan hệ sản xuất, vì vậy nó luôn là một bộ phận của phương thức sản xuất của xã hội. - Tính tổng hợp: Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất biểu hiện chủ yếu ở hai mặt: đối tượng của quy hoạch là khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ toàn bộ tài nguyên đất đai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc dân (trong quy hoạch sử dụng đất thường động chạm đến việc sử dụng đất của tất cả các loại đất); quy hoạch sử dụng đất đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội như: khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông, công nghiệp, môi trường sinh thái 12
18. - Tính dài hạn: Căn cứ vào các dự báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế xã hội quan trọng (như sự thay đổi nhân khẩu, tiến bộ kỹ thuật, đô thị hoá, công nghiệp hoá ), từ đó xác định quy hoạch trung và dài hạn về sử dụng đất, đề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có tính chiến lược, tạo căn cứ khoa học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất hàng năm và ngắn hạn. - Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô: Quy hoạch sử dụng đất chỉ dự kiến trước được các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất (mang tính đại thể, không dự kiến được chi tiết của sự thay đổi), vì vậy nó mang tính chiến lược, các chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chỉ đạo vĩ mô, phương hướng và khái lược về sử dụng đất của các ngành. Do khoảng thời gian dự báo tương đối dài, chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố kinh tế - xã hội khó xác định, nên chỉ tiêu quy hoạch càng khái lược hoá, quy hoạch sẽ càng ổn định. - Tính chính sách: Quy hoạch sử dụng đất thể hiện rất mạnh đặc tính chính trị và chính sách xã hội. Khi xây dựng phương án phải quán triệt các chính sách và quy định có liên quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế - xã hội; tuân thủ các quy định, các chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai và môi trường sinh thái. - Tính khả biến: Dưới sự tác động của nhiều nhân tố khó dự đoán trước, theo nhiều phương diện khác nhau, quy hoạch sử dụng đất chỉ là một trong những giải pháp biến đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thái mới thích hợp hơn cho việc phát triển kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế thay đổi, các dự kiến của quy hoạch sử dụng đất không còn phù hợp. Việc chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch và điều chỉnh biện pháp thực hiện là cần thiết. Điều này thể hiện tính khả biến của quy hoạch. 1.2. Vai trò, ý nghĩa của quy hoạch sử dụng đất Vị trí, vai trò của công tác quy hoạch nói chung đã được khẳng định trong Cương lĩnh phát triển đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) trong đó chỉ rõ: “các nguồn lực được phân bổ theo chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; thực hiện chế độ 13
19. phân phối chủ yếu theo kết quả lao động, hiệu quả kinh tế, đồng thời theo mức đóng góp vốn cùng các nguồn lực khác và phân phối thông qua hệ thống an sinh xã hội, phúc lợi xã hội. Nhà nước quản lý nền kinh tế, định hướng, điều tiết, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội bằng pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và lực lượng vật chất”. Với quy hoạch sử dụng đất đai, đối tượng của quy hoạch là đất đai yếu tố đầu vào cho mọi hoạt động sản xuất và sinh hoạt. Do đó quy hoạch sử dụng đất giữ vai trò trung tâm trong hệ thống quy hoạch của Nhà nước. Căn cứ vào đặc điểm điều kiện tự nhiên, tiềm năng đất đai, phương hướng, nhiệm vụ và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của mỗi vùng lãnh thổ, quy hoạch sử dụng đất được tiến hành nhằm phân bổ hợp lý quỹ đất cho các ngành, các lĩnh vực. Về kinh tế, quy hoạch sử dụng đất đảm bảo ưu tiên đất đai cho phát triển sản xuất nông nghiệp để vừa đảm bảo an ninh lương thực quốc gia, vừa thỏa mãn nhu cầu nông sản phẩm cho toàn xã hội và đáp ứng nhu cầu về nguyên liệu cho công nghiệp; đồng thời phải cân đối quỹ đất thích hợp cho nhiệm vụ công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước. Về mặt xã hội và môi trường, quy hoạch sử dụng đất phải đảm bảo độ che phủ thực vật của các hệ sinh thái bền vững, tăng độ phì tự nhiên và độ phì kinh tế của đất; phải đáp ứng được nhu cầu tăng lên về đất ở và chất lượng của môi trường sống, đặc biệt chú ý đến tác động môi trường của quá trình sử dụng đất để công nghiệp hóa và đô thị hóa. Về mặt pháp lý, quy hoạch sử dụng đất là căn cứ, cơ sở để các ngành, lĩnh vực lập quy hoạch, kế hoạch phát triển các ngành, các lĩnh vực phù hợp với nhiệm vụ, mục tiêu, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng – an ninh của cả nước và các địa phương. Quy hoạch sử dụng đất là công cụ quản lý nhà nước về đất đai, điều tiết thị trường và là căn cứ để thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; định hướng cho nhà đầu tư đầu tư có hiệu quả về đất đai. 14