Luận văn Quy chế đấu thầu quốc tế về mua sắm hàng hóa

Nội dung text: Luận văn Quy chế đấu thầu quốc tế về mua sắm hàng hóa

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN DUY PHƯƠNG QUY CHẾ ĐẤU THẦU QUỐC TẾ VỀ MUA SẮM HÀNG HÓA Chuyên ngành : Luật quốc tế Mã số : 60 38 60 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Bá Diến Hµ néi - 2006
2. MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN d. Thông báo phù hợp, công khai 24 e. Không phân biệt đối xử 24 Trang g. Nguyên tắc trung lập 24 Trang phụ bìa h. Nguyên tắc hình thức 25 Lời cam đoan i. Nguyên tắc bảo mật 25 Mục lục 1.4.2. Nguyên tắc của ADB 25 Danh mục từ viết tắt a. Nguyên tắc xuất xứ 26 MỞ ĐẦU 1 b. Nguyên tắc ưu tiên 26 Chương 1: Một số vấn đề lý luận về đấu thầu quốc tế về mua sắm 5 c. Nguyên tắc bình đẳng 26 hàng hóa d. Nguyên tắc minh bạch 26 1.1. Khái niệm về đấu thầu quốc tế về mua sắm hàng hóa 5 1.4.3. Nguyên tắc của JIBIC 27 1.1.1. Sự ra đời của pháp luật đấu thầu quốc tế 5 a. Nguyên tắc được tiếp cận thông tin 27 1.1.2. Vai trò của hình thức đấu thầu quốc tế 8 b. Đánh giá hồ sơ dự thầu dựa trên yếu tố hiệu quả tổng hợp 27 1.1.2.1. Đối với bên chủ đầu tư (mời thầu) 8 c. Tạo thuận lợi cho nhà thầu tham gia 27 1.1.2.2. Đối với nhà thầu 10 d. Không có quy định ưu đãi nhà thầu 28 1.1.2.3. Đối với nhà tài trợ 11 1.4.4. Nguyên tắc của SIDA Thụy Điển 28 1.1.2.4. Đối với chính phủ nước được hưởng lợi 13 a. Công khai, công bằng, kinh tế và hiệu quả 28 1.2. Phân loại theo phương thức đấu thầu quốc tế mua sắm hàng 15 b. Nguyên tắc đạo đức 28 hóa c. Nguyên tắc đúng mục đích 28 1.2.1. Theo quan điểm của WB (IBRD, IDA) 15 d. Nguyên tắc quan tâm đến mục đích chung 28 1.2.2. Theo quan điểm của ADB 16 e. Nguyên tắc bí mật 28 1.2.3. Theo UNCITRIAL 18 1.4.5. Nguyên tắc của Việt Nam 29 1.2.4. Theo quan điểm của pháp luật Việt Nam 19 a. Bảo đảm cạnh tranh trong đấu thầu 29 a. Phương thức đấu thầu một túi hồ sơ 20 b. Đảm bảo công khai, minh bạch 29 b. Phương thức đấu thầu hai túi hồ sơ 20 c. Nguyên tắc áp dụng hình thức đấu thầu quốc tế 30 c. Phương thức đấu thầu hai giai đoạn 20 d. Nguyên tắc mục tiêu hiệu quả kinh tế 30 1.3. Đặc điểm chung của các chế định về đấu thầu mua sắm hàng hóa 21 1.5. Phân biệt mua sắm hàng hóa bằng hình thức đấu thầu quốc tế với 30 quốc tế các hình thức mua sắm khác 1.3.1. Về chủ thể 21 1.5.1. Phân biệt đối tượng đấu thầu 30 1.3.2. Về đối tượng giao dịch 21 1.5.1.1. Dịch vụ tư vấn 30 1.3.3. Điều kiện mua bán được quy định trước 22 1.5.1.2. Xây lắp 31 1.3.4. Điều kiện pháp lý khác 22 1.5.2. Phân biệt đấu thầu quốc tế với hình thức khác 31 1.4. Nguyên tắc trong đấu thầu mua sắm hàng hóa quốc tế của một số 23 a. Đấu thầu trong nước 31 nhà tài trợ b. Đấu thầu hạn chế 31 1.4.1. Nguyên tắc của WB 23 c. Chỉ định thầu 31 a. Nguyên tắc khách quan 23 d. Mua sắm trực tiếp 31 b. Nguyên tắc nhất quán 23 e. Chào hàng cạnh tranh 32 c. Chia các gói thầu phù hợp 23 g. Tự thực hiện 32 1 2
3. h. Lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc biệt 32 2.2.3. Theo quy định của JBIC 65 1.6. Cơ sở pháp lý về đấu thầu quốc tế của một tổ chức tài chính, nhà 32 a. Hình thức đấu thầu 65 tài trợ quốc tế b. Quảng cáo, thông tin mời thầu 65 1.6.1. Quy định của UNCITRAL 32 c. Đánh giá hồ sơ dự thầu 66 1.6.2. Quy định của WB 33 d. Về phương thức mời thầu 66 1.6.3. Quy định của ADB 34 e. Một vài điểm khác biệt chính 66 1.6.4. Quy định của WTO 36 2.2.4. So sánh với quy định của Việt Nam 67 Chương 2: Nội dung cơ bản Các quy định về đấu thầu mua sắm 38 a. Hình thức và phương thức đấu thầu 67 hàng hoá quốc tế hiện nay b. Hồ sơ thầu 72 2.1. Khái quát những quy định chung của pháp luật Việt Nam về 38 c. Điều kiện ưu đãi trong đấu thầu quốc tế 73 đấu thầu d. Các thông tin về đấu thầu 74 2.1.1. Hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam quy định về đấu thầu quốc 38 e. Đấu thầu qua mạng 64 tế g. Tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ dự thầu 74 2.1.1.1. Hệ thống văn bản pháp luật trước khi có Luật đấu thầu 2005 38 h. Hợp đồng 76 2.1.1.2. Hệ thống văn bản pháp luật hướng dẫn, thi hành Luật đấu thầu 40 2.3. So sánh với quy trình giám sát quản lý của các nhà tài trợ WB, 77 2005 ADB, SIDA với Việt Nam 2.1.1.3. Nội dung cơ bản của Luật đấu thầu 2005 41 2.3.1. Trình tự đấu thầu theo quy định của Việt Nam 77 2.1.1.4. Mối quan hệ với các luật khác 48 2.3.2. So sánh quy định về quản lý giám sát, kiểm soát 77 2.1.2. Khảo cứu quy định về đấu thầu quốc tế mua sắm hàng hóa ở 50 a. Về hệ thống pháp luật 77 một số nước b. Về phân cấp quản lý 78 2.1.2.1. Quy định đấu thầu của Trung Quốc 50 c. Về hướng dẫn thực hiện chính sách, pháp luật 81 2.1.2.2. Quy định đấu thầu của Hàn Quốc 51 d. Kiểm tra, giải quyết khiếu nại, xử lý vi phạm và báo cáo 82 2.1.2.3. Quy định về đấu thầu của Ba Lan 51 e. Về phê duyệt và báo cáo 83 2.2. Nội dung cơ bản các quy định của Việt Nam so sánh với các 52 Chương 3: Thực trạng thực thi và Một số giải pháp nhằm hoàn thiện 88 nhà tài trợ quốc tế như WB, ADB, FIDIC pháp luật đấu thầu quốc tế mua sắm hàng hóa tại Việt Nam 2.2.1. Quy định của WB 52 3.1. Thực trạng thực thi pháp luật đấu thầu tại Việt Nam 88 a. Lựa chọn hình thức đấu thầu 52 3.1.1. Thực tế áp dụng Luật đấu thầu 88 b. Hồ sơ mời thầu 52 3.1.1.1. Về pháp luật, chính sách, cơ chế 88 c. Đăng tải thông báo mời thầu 53 3.1.1.2. Về chuyên môn 89 d. Ưu đãi nhà thầu trong nước 54 3.1.1.3. Về mức độ phù hợp với quy định của nhà tài trợ quốc tế 89 e. Phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu 54 3.1.2. Những tồn tại và khó khăn 91 2.2.2. Theo quy định của ADB 55 3.1.2.1. Về luật pháp 91 a. Hình thức và phương thức đấu thầu 56 3.1.2.2. Về cơ chế phân cấp quản lý đấu thầu mua sắm 92 b. Hồ sơ mời thầu 62 3.1.2.3. Vể chính sách 94 c. Phương thức đánh giá hồ sơ dự thầu 63 3.1.2.4. Những tồn tại do thiếu công khai, minh bạch 95 d. Quy trình thực hiện đánh giá thầu 63 3.1.2.5. Hạn chế do cạnh tranh không lành mạnh 96 e. Ưu đãi nhà thầu trong nước 64 3.1.2.6. Về chuyên môn và quản lý 97 g. Một số quy định khác trong hướng dẫn đấu thầu 64 3 4
4. 3.2. Những vấn đề phát sinh thường gặp trong đấu thầu quốc tế 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 143 mua sắm hàng hóa PHỤ LỤC 147 3.2.1. Về nhà thầu 99 3.2.2. Vấn đề liên quan đến xã hội 101 3.2.3. Về nhận thức, tổ chức thực hiện đấu thầu quốc tế 101 3.2.4. Về nghiệp vụ quản lý đấu thầu 103 3.2.5. Về chính sách đấu thầu 104 3.3. Thực trạng áp dụng thầu quốc tế mua sắm hàng hoá ở một 105 số nước 3.3.1. Thực trạng thực thi Luật đấu thầu tại Trung Quốc 105 3.3.2. Thực trạng thực thi Luật đấu thầu của Hàn Quốc 108 3.2.3. Thực trạng thực thi luật pháp về đấu thầu ở Ba Lan 109 3.4. Hoàn thiện pháp luật đấu thầu hiện nay 112 3.4.1. Tính cấp thiết phải có hệ thống Luật đấu thầu hoàn thiện 112 3.4.2. Mục tiêu hoàn thiện 113 3.4.3. Giải pháp hoàn thiện một số nội dung cụ thể của Luật đấu thầu 2005 114 3.4.3.1. Phần quan điểm chung 114 a. Nhận xét, giải pháp chung về cấu trúc bộ luật 114 b. Nhận xét, giải pháp chung về nội dung 116 3.4.3.2. Nhận xét và giải pháp sửa đổi một số điều cụ thể 118 a. Liên quan đến công khai minh bạch trong đấu thầu 118 b. Về lựa chọn nhà thầu 119 c. Về hình thức đấu thầu rộng rãi ở Điều 18 120 d. Về tiêuchí đánh giá hồ sơ dự thầu 121 e. Về xếp hạng nhà thầu 122 g. Chương III quy định về hợp đồng 123 h. Trong Điều 54, về ký kết hợp đồng 124 3.5. Giải pháp và đề xuất hoàn thiện quản lý đấu thầu quốc tế mua 124 sắm hàng hoá 3.5.1. Hoàn thiện văn bản pháp lý về đấu thầu 124 3.5.2. Cải cách tổ chức hành chính về đấu thầu 127 3.5.3. Đào tạo nhân lực 129 3.5.4. Hài hòa các quy định đấu thầu của các tổ chức tài chính quốc 131 tế với quy định của Chính phủ Việt Nam 3.5.4.1. Giải pháp tổng thể 131 3.5.4.2. Các vấn đề cụ thể 133 KẾT LUẬN 140 5 6
5. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ở Việt Nam, kể từ khi chuyển sang nền kinh tế thị trường, các văn bản qui phạm pháp luật về đấu thầu nói chung và đấu thầu quốc tế về mua sắm hàng hoá nói riêng mới bắt đầu ban hành. Mục tiêu lúc đó là là sử dụng nguồn vốn thuộc sở hữu toàn dân hay có nguồn gốc từ các hiệp định vay vốn của nước ngoài có hiệu quả nhất. Trong đó mục tiêu minh bạch là một trong những yếu tố quan trọng nhất, tránh các vi phạm của chủ đầu tư - là những người được giao trách nhiệm tiêu tiền của nhân dân. Tinh thần Đại hội Đảng lần thứ X cũng nhấn mạnh trong cương lĩnh về các hoạt động tăng cường, chủ động hội nhập và tranh thủ đầu tư của các tổ chức và các nhà đầu tư, nhà tài trợ nước ngoài nhằm "sớm đưa nước ta ra khỏi tình trạng nước kém phát triển, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại" [22]. Các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Tổ chức các quốc gia có nền kinh tế phát triển (OECD), Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC), Luật mẫu mua sắm công của Ủy ban Luật thương mại quốc tế Liên hợp quốc (UNCITRAL) đều có các qui định, hướng dẫn mua sắm riêng, nhằm chi tiêu có hiệu quả nhất vốn đầu tư của mình, đồng thời đảm bảo cho các nhà thầu đến từ các nước thành viên được đối xử bình đẳng, công bằng. Trong đấu thầu, bên mua bao giờ cũng muốn có thứ mình cần với giá rẻ nhất. Bên bán (các nhà thầu) bao giờ cũng muốn bán nhanh thứ mình có với lợi nhuận cao nhất. Tuy nhiên, để đạt được mục đích đó, người mua phải tạo ra luật chơi đảm bảo tính công bằng, minh bạch nhằm thu hút các nhà thầu có năng lực tham gia cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho mình. Thực tế trong thời gian qua, mặc dù đã có nhiều tiến bộ trong công tác đấu thầu mua sắm nhưng 1
6. còn rất nhiều gói thầu mua sắm hàng hoá quốc tế đã gặp phải những khó khăn ngay từ khâu lập kế hoạch, mời thầu cạnh tranh quốc tế, lựa chọn nhà thầu quốc tế, đến khâu giải ngân do thiếu hiểu biết về quy định của Việt Nam cũng như quy định của các tổ chức quốc tế cho vay, viện trợ vốn, đã gây ra những thất thoát ngân sách, lãng phí vốn vay ưu đãi và làm giảm uy tín của Việt Nam trong thu hút đầu tư nước ngoài nói chung. Thực tế sau hơn 10 năm thực hiện, Quy chế đấu thầu, ban hành kèm theo Nghị định số 43/CP ngày 16 tháng 7 năm 1996, đã đem lại rất nhiều hiệu quả kinh tế đồng thời cũng còn những hạn chế. Để hiểu rõ vấn đề này cần phải phân tích cụ thể các quy định có liên quan mang tính bất đồng, từ đó tìm ra giải pháp thúc đẩy công tác đấu thầu quốc tế hiện nay ở nước ta sao cho hoạt động đấu thầu quốc tế trở nên công khai, minh bạch, đạt sự tín nhiệm cao đối với các tổ chức tín dụng, nhà tài trợ quốc tế, nhằm thu hút ngày càng nhiều hơn nguồn vốn ưu đãi trong thời gian tới, đồng thời tránh thất thoát lãng phí, tăng cường hội nhập quốc tế và hợp tác quốc tế toàn diện, phát huy hiệu quả lợi thế so sánh của Việt Nam khi đã là thành viên chính thức của Tổ chức thương mại quốc tế (WTO). 2. Tình hình nghiên cứu Đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết về quy chế đấu thầu quốc tế mua sắm hàng hoá trong thời gian qua. Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu chỉ tập chung vào lý luận và dàn trải mà chưa đưa ra những giải pháp, tình huống cụ thể để hoàn thiện pháp luật đấu thầu quốc tế mua sắm hàng hoá trong mối quan hệ giữa các quy định của Việt Nam và các tổ chức quốc tế. Luận văn xin được tiếp cận một khía cạnh nhỏ nhưng thường xuyên gặp nhất trong công tác đấu thầu thông qua các quy định quốc tế và trong nước về đấu thầu quốc tế mua sắm hàng hóa. Ngoài ra, hiện nay đã có nhiều sự thay đổi trong chính sách của cả Việt Nam và các tổ chức quốc tế liên quan tới các quy định về mua sắm đấu thầu hàng hoá quốc tế. Do vậy, luận văn cũng cập nhật, phát hiện những điểm mới, 2
7. những quy định mới và nhận xét để thấy rõ bản chất của đấu thầu mua sắm trong thời điểm hiện nay. Đồng thời, luận văn cũng xin được đưa ra những giải pháp cụ thể nhằm hài hoà hoá các quy định về đấu thầu giữa pháp luật Việt Nam và luật quốc tế có liên quan. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Nghiên cứu khái quát các cơ sở lý luận của quy chế đấu thầu mua sắm hàng hoá quốc tế; nguyên tắc cơ bản, thực tiễn áp dụng quy chế đấu thầu hiện hành của Việt Nam và quốc tế; phân tích có hệ thống các quy định của pháp luật trong nước và quốc tế về đánh giá tồn tại, vướng mắc trong đấu thầu, trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp nhằm thực hiện tốt và hài hoà quy định pháp luật về quy chế đấu thầu trong nước và quốc tế. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu sâu các quy định về đấu thầu mua sắm hàng hoá quốc tế trên cơ sở thực tiễn hoạt động đấu thầu mua sắm hàng hoá quốc tế tại một số dự án nhóm A mà chính tác giả đã thực hiện tại Bộ Y tế. 5. Cơ sở khoa học của đề tài - Cơ sở lý luận: Luận văn dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện chứng mác-xít; tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm đường lối chính sách của Đảng, Nhà nước về xây dựng nhà nước pháp quyền và chính sách hội nhập quốc tế. - Cơ sở khoa học: Dựa trên phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, quy nạp để rút ra kết luận đúng đắn nhất. - Cơ sở thực tiễn: Thực tế công tác mua sắm đấu thầu trang thiết bị tại một số Dự án nhóm A của Bộ Y tế và ở một số nước. 6. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu: Lịch sử, thống kê, tổng hợp, phân tích, so sánh, đối chiếu, trao đổi với chuyên gia, quy nạp để rút ra kết luận đúng đắn nhất. 3
8. 7. Điểm mới của đề tài - Nghiên cứu, phân tích cụ thể pháp luật đấu thầu quốc tế một các có hệ thống trên cơ sở khái quát lý luận và thực tiễn để thấy rõ quy trình mà luật pháp quy định. - Nghiên cứu các kinh nghiệm hay của một số nước để áp dụng cho việc quản lý các dự án vay ODA hoặc viện trợ không hoàn lại tại Việt Nam trong thời gian tới. - Nêu ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện, hài hoà quy chế đấu thầu quốc tế của Việt Nam và của các tổ chức quốc tế dưới nhiều góc độ. - Kiến nghị hoàn thiện Luật đấu thầu 2005. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về đấu thầu quốc tế về mua sắm hàng hoá. Chương 2: Nội dung cơ bản các quy định về đấu thầu mua sắm hàng hoá quốc tế hiện nay Chương 3: Thực trạng và một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật đấu thầu quốc tế mua sắm hàng hóa tại Việt Nam 4
9. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẤU THẦU QUỐC TẾ VỀ MUA SẮM HÀNG HOÁ 1.1. KHÁI NIỆM VỀ ĐẤU THẦU QUỐC TẾ VỀ MUA SẮM HÀNG HOÁ 1.1.1. Sự ra đời của pháp luật đấu thầu quốc tế Theo quan điểm của các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin thì xã hội cộng sản nguyên thủy chưa có nhà nước, do đó chưa hình thành hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, chế độ cộng sản lại là tiền đề vật chất cho sự xuất hiện nhà nước và pháp luật. Về lý luận đã được các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin chỉ ra rằng, những nguyên nhân làm hình thành và phát sinh Nhà nước cũng chính là các nguyên nhân dẫn đến sự ra đời của pháp luật. Đó là nguyên nhân về chuyển biến trong đời sống kinh tế - xã hội. Xã hội loài người đã trải qua ba lần phân công lao động lớn ở cuối chế độ cộng sản nguyên thủy: 1. Chăn nuôi tách khỏi trồng trọt; 2. Thủ công nghiệp tách khỏi nông nghiệp; 3. Buôn bán phát triển và thương nghiệp xuất hiện. Nhờ có các cuộc cách mạng đó, sản phẩm xã hội ngày càng nhiều làm nảy sinh việc chiếm các sản phẩm dư thừa đó làm của riêng và chế độ tư hữu tài sản và tư liệu sản xuất ra đời. Mặt khác, một số người giàu lên do tự tiến hành sản suất hoặc do tích lũy được kinh nghiệm sản xuất, hoặc do lợi dụng vị trí nào đó trong xã hội. Những người giàu có, chiếm hữu được nhiều tư liệu sản xuất, bóc lột nô lệ; những người lợi dụng quyền lực được thị tộc giao cho trước đây hợp thành giai cấp thống trị. Còn những nô lệ, người nghèo khổ trong thị tộc hợp thành giai cấp bị bóc lột. Do quyền lợi của hai bộ phận này đối lập nhau dẫn đến mâu thuẫn giai cấp ngày càng khốc liệt. Để điều hành, duy trì ổn định xã hội đòi hỏi phải có một tổ chức ra đời với công cụ quyền lực của nó nhằm giải quyết các xung đột giai cấp và giữ cho chúng vận động trong ổn định. Tổ chức đó là "nhà 5
10. nước" với công cụ của nó là "pháp luật". Nhà nước và pháp luật là hai phạm trù lịch sử, có quá trình phát sinh, phát triển, tiêu vong và gắn bó mật thiết với nhau. Pháp luật là công cụ mà nhà nước sử dụng thực hiện quyền lực của mình. Nhà nước ban hành pháp luật và đảm bảo cho pháp luật đó được thực thi. Cùng với nhà nước, pháp luật ngày càng thể hiện và thực hiện vai trò to lớn của mình trong xã hội hiện đại. Nhà nước ra đời ngoài việc ban hành pháp luật nói chung, còn phải thực hiện các công việc khác cần thiết để đảm bảo sự tồn tại và hoạt động của nó cũng như sự ổn định của xã hội như: xây dựng các công trình công ích, các dịch vụ công cộng phục vụ cùng lúc cho nhiều thành viên trong xã hội và phát triển những ngành kinh tế cần thiết cho xã hội có hiệu quả kinh tế thấp, cần nhiều vốn đầu tư, lâu hoàn vốn thông qua việc mua sắm công cụ, phương tiện, cơ sở vật chất cho hoạt động của chính phủ. Những "mua sắm" chi tiêu của chính phủ với số vốn khổng lồ và các đặc trưng riêng của nó đã trở thành mục tiêu cạnh tranh gay gắt của các nhà cung cấp, tổ chức kinh tế tài chính lớn. Theo thuật ngữ chuyên ngành tiếng Anh thì mua sắm có xuất xứ là từ "Procurement". Tại Điều 2, khoản a, Luật mẫu của UCITRIAL thì "Procurement" cũng được định nghĩa là sự có được hàng hóa, công trình hay dịch vụ nào đó. Riêng về "hàng hóa", Điều 2 khoản c, Luật mẫu định nghĩa là tất cả các vật thể mô tả được bao gồm cả nguyên vật liệu thô, sản phẩm, các thiết bị, các vật thể định hình hoặc dưới dạng lỏng, điện và dịch vụ phụ đi kèm hàng hóa nhưng có giá trị thấp hơn hàng hóa (và các loại hàng hóa khác theo quy định của từng nước). Theo Từ điển tiếng Việt (do Viện ngôn ngữ biên soạn năm 1998) thì "đấu thầu" là việc "đọ công khai, ai nhận làm, nhận bán với điều kiện tốt nhất thì được giao cho làm hoặc được bán hàng". Còn theo quy định của WB thì các từ "bid" và "tender" (trong tiếng Anh) đều có nghĩa như nhau là "đấu thầu" [33, tr. 1]. Khi việc mua sắm với số lượng lớn do các cơ quan, tổ chức hay cá nhân được chính phủ ủy quyền thì việc lợi dụng các kẽ hở trong quản lý để họ trục lợi 6
11. cho cá nhân một số người là rất có khả năng và cơ hội xảy ra. Để ngăn chặn những hành vi được gọi là tham nhũng này, một biện pháp đã được áp dụng rất lâu ở nhiều nước tiên tiến trên thế giới là áp dụng biện pháp mua sắm công khai và cạnh tranh. Trong đó, một người mua và nhiều người bán có năng lực, công khai cạnh tranh nhau để đưa ra những điều khoản và điều kiện về tiêu chuẩn kỹ thuật, giá cả và thương mại cạnh tranh nhất. Đây chính là biện pháp đấu thầu. Ở nhiều nước tư bản, luật mua sắm đấu thầu công tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau. Thực chất thì hoạt động đấu thầu dưới nhiều hình thức diễn ra rất sớm trong xã hội nhưng luật, quy chế đấu thầu thì ra đời muộn hơn. Ví dụ các hoạt động mua sắm ở chợ cũng được coi là đấu thầu vì ở đó với một người mua nhất định họ có rất nhiều cơ hội để lựa chọn món hàng mình định mua của nhiều người bán khác nhau với giá và đặc tính kỹ thuật của từng món hàng được công khai niêm yết. Trong thuật ngữ thương mại quốc tế thì mua sắm quốc tế "International shopping" cũng đã được nhiều tổ chức tài chính quốc tế như WB hay ADB sử dụng và coi đó là một trong nhiều hình thức đấu thầu. Cùng với sự phát triển phức tạp của xã hội, đấu thầu ngày càng trở thành biện pháp, phương thức và công cụ hữu hiệu được áp dụng rộng rãi trên toàn thế giới. Đấu thầu không chỉ được nhà nước áp dụng, mà được rất nhiều tổ chức phi chính phủ, tổ chức liên chính phủ, tổ chức nhân đạo, chính trị - xã hội và rất nhiều cá nhân quan tâm tìm hiểu và áp dụng. Mới đầu các hoạt động đấu thầu chỉ được quy định một cách đơn giản là: công khai và cạnh tranh. Nhưng thực tế áp dụng đòi hỏi các quy định đó phải đầu đủ, không chỉ dừng lại ở chế quy, quy định tạm thời mà cần thiết phải có một hệ thống pháp lý đầy đủ. Điều này thực sự cần thiết và phù hợp với các quy luật trong một xã hội phát triển có nền kinh tế hàng hóa thị trường. Ngày nay, mua sắm đấu thầu không chỉ dừng lại ở mua sắm hàng hóa mà còn mua sắm đấu thầu các dịch vụ tư vấn, xây lắp. Đồng thời có rất nhiều phương thức và hình thức đấu thầu mua sắm được thừa nhận rộng rãi trên toàn thế giới (vấn đề này được xem xét cụ thể ở mục 1.2, Chương I). Nó mang tính 7
12. quy ước hoặc mang tính cưỡng chế thi hành đối với khoản vay nhất định của nhà tài trợ nhất định. Kể từ khi Hiệp hội quốc tế các kỹ sư tư vấn (FIDIC) do ba hiệp hội quốc gia các kỹ sư tư vấn ở Châu Âu sáng lập năm 1913 [25], thì các mẫu hợp đồng, mẫu hồ sơ mời thầu do tổ chức này xuất bản năm 1999 đã được hoàn thiện rất nhiều, thông qua các quy định về quy chế, luật pháp đấu thầu của các tổ chức quốc tế và quy chế, luật pháp đấu thầu của các quốc gia trên khắp thế giới. Đối với đấu thầu cạnh tranh quốc tế, ngoài việc phải tuân theo quy định của Chính phủ còn phải tuân theo quy định, hướng dẫn của nhà tài trợ và luật pháp quốc tế. Do dó, các thể lệ, quy trình đấu thầu ngày càng phức tạp, chặt chẽ và hoàn thiện hơn. 1.1.2. Vai trò của hình thức đấu thầu quốc tế Trước tiên phải xem xét đến lợi ích về mặt kinh tế - xã hội của việc áp dụng biện pháp đấu thầu trong mua sắm hàng hóa quốc tế. Thực tế đấu thầu quốc tế cũng đã chứng minh được sức sống tiềm tàng của mình. Trong tương lai nó sẽ được sử dụng rộng rãi hơn, không chỉ ở các nước phát triển, đang phát triển mà còn ở các nước chậm phát triển như là một công nghệ hiện đại đối với việc mua bán hàng hóa, dịch vụ, công trình 1.1.2.1. Đối với bên chủ đầu tư (mời thầu) Họ luôn mong muốn với một số tiền nhất định, được phép chi tiêu theo kế họach, sẽ đựợc thỏa mãn tốt nhất về chất lượng sản phẩm và giá cả hợp lý. Trong khi đó, họ chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước, các công ty, các tổ chức (các ban quản lý) không phải lúc nào cũng am hiểu về thị trường, không có kinh nghiệm về mua bán, không có kinh nghiệm về chủng loại hàng hóa cũng như chất lượng của hàng hóa. Vì vậy, đấu thầu là biện pháp hiệu quả nhất đối với họ. Bởi vì, trong mối quan hệ giữa các bên trong đấu thầu thì thị trường thuộc về người mua hàng, trong đó chỉ có một người mua và rất nhiều người bán. Người mua sẽ có nhiều cơ hội để đạt được lợi ích tối đa trong thị trường này liên quan đến giá cả, chất lượng sản phẩm, và các điều kiện tài chính, thương mại khác như: Thời hạn giao hàng; thời hạn bảo hành; dịch vụ 8
13. hỗ trợ kỹ thuật; dịch vụ cung cấp vật tư tiêu hao; mức độ uy tín và kinh nghiệm của nhà cung cấp. Các hoạt động mua sắm thông qua đấu thầu đều phải thông qua các bước và quy trình báo cáo, trình phê duyệt, lấy ý kiến không phản đối của chủ đầ tư hoặc nhà tài trợ rất chặt chẽ, dù cho người mua có là công ty nhà nước hay một công ty kinh doanh. Để áp dụng được phương pháp đấu thầu, các hoạt động mua sắm bao gồm từ khâu nghiên cứu tiền khả thi, khả thi; phân tích xác định nhu cầu mua sắm; lập kế hoạch, trình phê duyệt kế hoạch; thuê tư vấn xây dựng tiêu chuẩn kỹ thuật, hồ sơ mời thầu; mời thầu; chấm thầu; trình phê duyệt kết quả; đàm phán, ký kết hợp đồng; thực hiện hợp đồng; giao nhận hàng hóa; thanh toán, giải ngân, thanh lý hợp đồng. Điều này giúp cho chủ đầu tư quản lý, sử dụng có hiệu quả đúng mục đích của nguồn vốn. Thông qua việc hướng dẫn mua sắm của nhà tài trợ, chẳng hạn như danh sách các nước hợp lệ về xuất xứ hàng hóa, "danh sách đen" các công ty vi phạm, cá nhân không hợp lệ , sẽ giúp cho chủ đầu tư tránh các rủi ro trong khi thực hiện hợp đồng. Ngoài ra, đấu thầu còn là biện pháp đảm bảo thi hành các cam kết thông qua các loại bảo lãnh như tiền bảo lãnh dự thầu (theo Điều ITB 21.1. mục D, Phần II, Hướng dẫn mua sắm của ADB) [30] (thường là 2% giá chào thầu), bảo lãnh thực hiện hợp đồng (thường là 10% giá trị hợp đồng), bảo lãnh bảo hành (5% giá trị hợp đồng). Tiến độ thanh toán cũng được quy định rất chặt chẽ theo tiến độ thực hiện hợp đồng và được quy định bắt buộc các nhà thầu chấp nhận vô điều kiện khi tham dự thầu. Điều này đảm bảo tuyệt đối cho chủ đầu tư về nguồn vốn không bao giờ bị thất thoát nếu áp dụng biện pháp đấu thầu trong mua sắm hàng hóa quốc tế. Mặt khác, biện pháp đấu thầu thường áp dụng với lô hàng có gía trị và số lượng lớn, do đó chủ đầu tư có lợi rất nhiều trong quá trình đàm phán giá, tiêu chuẩn kỹ thuật và các điều kiện hậu mãi. Ví dụ, chủ đầu đầu tư có thể được giảm giá dưới các hình thức sau: giảm giá mua số lượng lớn, giảm giá do giá trị lớn, giảm giá ưu tiên, giảm giá bí mật, giảm giá công khai Mục đích 9
14. của việc nhà thầu dành cho chủ đầu tư nhiều như vậy, ngoài lý do kinh tế, lợi nhuận còn có lý do về việc làm tăng tính cạnh tranh, uy tín, thương hiệu của chính nhà thầu thông qua các hợp đồng lớn cung cấp hàng hóa. Hầu hết các nhà tài trợ lớn như WB, ADB, JBIC, đều đánh giá rất cao nếu một nhà thầu nào đó đã từng có kinh nghiệm trong việc thực hiện các hợp đồng tương tự hoặc thực hiện hợp đồng sử dụng vốn của chính nhà tài trợ đó. Đây là quy định rất phổ biến và cụ thể trong hầu hết các hướng dẫn mua sắm của các nhà tài trợ quốc tế. Như vậy, qua đấu thầu quốc tế, chủ đầu tư được lợi rất nhiều. Họ có khả năng cắt giảm được các chi phí so với mua sắm thông thường. Đấu thầu quốc tế còn là biện pháp để chủ đầu tư khắc phục những yếu kém về trình độ và kinh nghiệm mua sắm. Thông qua đấu thầu quốc tế, thông qua các nhà tư vấn, chủ đầu tư cũng tích lũy được rất nhiều kinh nghiệm về tổ chức, quản lý sử dụng vốn hiệu quả. Việc đấu thầu công khai, rộng rãi cạnh tranh quốc tế còn giúp cho cơ quan quản lý chủ đầu tư tránh các thiên vị, tham nhũng thúc đẩy cạnh tranh tự do phát triển. Cuối cùng thì việc sử dụng vốn hiệu quả đến lượt nó lại làm nâng cao uy tín của chủ đầu tư đối với các nhà tài trợ quốc tế để thu hút ngày càng nhiều hơn nguồn vốn ưu đãi. Ở Việt Nam hiện nay có tới trên 45 nhà tài trợ quốc tế hoạt động liên tục gối đầu với khoản 1.400 dự án lớn nhỏ và trên 350 tổ chức phi chính phủ (NGO) với những yêu cầu giải ngân rất khác nhau. Trong các nhà tài trợ thì WB, ADB và Nhật Bản tài trợ lên tới 80% tổng số vốn ODA [23]. Tuy nhiên, tốc độ giải ngân rất chậm và đến cuối dự án chỉ thực hiện được khoản 60% tổng số vốn. Điều này ảnh hưởng rất lớn đến việc thu hút vốn đầu tư của Việt Nam. Trong thời gian tới việc thay đổi cơ chế quản lý dự án và luật pháp về đấu thầu ở Việt Nam là điều cần thiết để tăng cường năng lực cạnh tranh của Việt Nam so với Trung Quốc, Thái Lan và các nước khác trong khu vực đối với nguồn vốn đầu tư ưu đãi, ân hạn dài, lãi xuất thấp. 1.1.2.2. Đối với nhà thầu 10
15. Về lợi ích kinh tế, thì đấu thầu là sân chơi bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh nhất mà qua đó nhà thầu sẽ dành được những hợp đồng rất lớn, với khả năng thanh toán đảm bảo. Nhờ các hợp đồng lớn này nhà thầu có khả năng đầu tư nâng cao công nghệ, tăng cường năng lực cạnh tranh, mở rộng sản suất và thu hút được nhiều lao động. Như vậy bên cạnh việc tăng vốn đầu tư, giá trị cổ phiếu tăng cao, nhà thầu còn giúp giải quyết các vấn đề xã hội như thất nghiệp, nâng cao thu nhập cho công nhân Khi nhà thầu được cung cấp bất kỳ hợp động nào sẽ là điều kiện để chủ đầu tư mở rộng hợp đồng thêm 10-20% (theo điều ITB 41.1. mục D, Phần II, Hướng dẫn mua sắm của ADB) [30] mà không cần phải tham gia đấu thầu lại. Một mặt, lợi ích kinh tế đối với nhà thầu thông qua đấu thầu có thể nhận thấy ngay thông qua lợi nhận và doanh số. Tuy nhiên còn một mặt khác rất quan trọng mà không phải bất kỳ một doanh nghiệp nào cũng có thể dễ dàng có được, đó là uy tín, kinh nghiệm trong đấu thầu quốc tế cung cấp hàng hóa. Như đã nói ở trên, điểm về kinh nghiệm là rất quan trọng và mang tính quyết định đối với đấu thầu cạnh tranh quốc tế. Vì hầu hết các nhà tài trợ cũng như luật pháp đấu thầu trong nước đều quy định, đánh giá kỹ thuật trước khi đánh giá về giá của các hồ sơ chào thầu. Một số nhà tài trợ và một số ngành còn quy định điểm kỹ thuật (bao gồm cả kinh nghiệm của nhà thầu đối với việc đã từng cung cấp hàng hóa tương tự) có 70% tổng số điểm thì mới được đưa vào xét giá. Như vậy uy tín của nhà thầu hay nói cách khác thương hiệu của nhà thầu đã được đánh giá rất cao trong thương mại quốc tế hiện đại. Ngược lại, nhà thầu chưa từng có hợp đồng cung cấp hàng hóa tương tự, hoặc nằm trong "danh sách đen" của nhà tài trợ thì thực sự là vấn đề rất nghiêm trọng, khả năng trúng thầu thấp hoặc không có. Theo quy định của ADB các công ty trong danh sách đen sẽ được ngân hàng đối chiếu khi chủ đầu tư đề nghị trao hợp đồng và nếu đã nằm trong danh sách đen thì sẽ vĩnh viễn không bao giờ có cơ hội tham gia tất cả các gói thầu ở tất các các nước thành viên của ngân hàng. 1.1.2.3. Đối với nhà tài trợ 11
16. Hầu hết các nhà tài trợ ngoài mục đích tài trợ vào một lĩnh vực nhất định đòi hỏi bên được hưởng lợi là chủ đầu tư phải đạt được như các chỉ số phát triển, cải cách hành chính, kinh tế, xã hội, y tế, giáo dục họ còn muốn tham gia sâu vào quá trình sử dụng số tiền tài trợ thông qua kiểm soát một số công đoạn của quy trình đấu thầu như thẩm định tiêu chuẩn kỹ thuật, thẩm định báo cáo xét thầu Do vậy, biện pháp đấu thầu quốc tế được coi là hiệu quả nhất trong qúa trình sử dụng vốn đúng mục đính. Trong hướng dẫn mua sắm họ rất khuyến khích đối với các hoạt động đấu thầu quốc tế. Đồng thời quy định chặt chẽ trong các hiệp định tài trợ rằng hoạt động nào cần phải đấu thầu, hoạt động nào không đấu thầu. Việc quy định như vậy sẽ kiểm soát tốt việc tổ chức đấu thầu, tránh tình trạng xé nhỏ gói thầu gây lãng phí vốn đầu tư (có thể thấy rõ nội dung này trong Hướng dẫn mua sắm đấu thầu sử dụng nguồn vốn của ADB tại điều 201, 205, 206, 211). Việc quy định các hoạt động nào phải áp dụng đấu thầu quốc tế còn tạo điều kiện cho các nhà thầu hợp lệ tham gia cung cấp hàng hóa trong môi trường cạnh tranh bình đẳng, công khai và minh bạch. Qua đó sẽ tại điều kiện phát triển cho chính các công ty của nước có nhà tài trợ hoặc là thành viên của nhà tài trợ để nâng cao năng lực sản suất, thu lại lợi nhận nhiều hơn nữa. Đi đầu trong các nhà tài trợ mang lại hiệu quả kinh tế cho chính các công ty của nước mình phải kể đến Nhật Bản, với chiến dịch "đàn sếu bay", đã mang lại lợi ích và thu nhập vô cùng lớn khi luồng vốn đầu tư quay trở về Nhật thông qua chính sách viện trợ ODA cho các nước Châu Á, trong đó có Việt Nam. Thông qua việc áp dụng đấu thầu quốc tế với mua sắm hàng hóa, các nhà tài trợ còn thực hiện được mục tiêu chi phối, định hướng đối với thể chế, chính sách và pháp luật của nước được hưởng lợi thông qua các điều kiện về nhà thầu hợp lệ. Ví dụ ADB và WB hiện nay đều quy định các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp quân đội không được tham gia đấu thầu cung cấp hàng hóa có sử dụng vốn vay của họ. Hệ quả là ngay lập tức Chính phủ nước 12