Luận văn Quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu từ thực tiễn Thành phố Đà Nẵng

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu từ thực tiễn Thành phố Đà Nẵng

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THÀNH NAM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ PHÒNG CHÁY VÀ CHỮA CHÁY TRÊN LĨNH VỰC KINH DOANH XĂNG DẦU TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC GS.TS. VÕ KHÁNH VINH HÀ NỘI- Năm 2016
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu ghi trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả luận văn Nguyễn Thành Nam
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ PHÒNG CHÁY VÀ CHỮA CHÁY TRÊN LĨNH VỰC KINH DOANH XĂNG DẦU 6 1.1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, đối tượng, nội dung, chủ thể quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy 6 1.2. Những vấn đề lý luận cơ bản của quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu 19 1.3. Chủ thể, khách thể, hình thức quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu 21 1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu 26 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ PHÒNG CHÁY VÀ CHỮA CHÁY TRÊN LĨNH VỰC KINH DOANH XĂNG DẦU TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 32 2.1. Đặc điểm tình hình có liên quan đến công tác quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu trên địa bàn thành phố Đà Nẵng 32 2.2. Mô hình tổ chức quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu 38 2.3. Thực trạng tổ chức và thực hiện quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu của lực lượng Cảnh sát Phòng cháy và chữa cháy thành phố Đà Nẵng 41 2.4. Nhận xét đánh giá chung 52
4. CHƯƠNG 3. TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ PHÒNG CHÁY VÀ CHỮA TRÊN LĨNH VỰC KINH DOANH XĂNG DẦU TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 58 3.1. Dự báo và yêu cầu công tác quản lý hành chính nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu 58 3.2. Các giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu 63 KẾT LUẬN 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
5. DANH MỤC CÁC HÌNH Số hiệu Tên hình Trang hình Cửa hàng xăng dầu Nam Khang sử dụng mặt bằng 2.1. 47 chứa dầu nhờn Cửa hàng xăng dầu Quốc Việt sử dụng mặt bằng làm 2.2. 47 nơi để xe ô tô
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xăng, dầu là nguồn nguyên liệu, nhiên liệu quan trọng và không thể thiếu trong hầu hết các lĩnh vực đời sống xã hội như giao thông vận tải, công nghiệp, nông nghiệp đặc biệt là trong lĩnh vực sản xuất công nghiệp nặng. Bên cạnh đó xăng dầu còn là mối quan tâm hàng đầu đối với sự phát triển của nền kinh tế của mỗi quốc gia, cũng như vấn đề an ninh năng lượng của thế giới. Thực tế cho thấy, khi kinh tế, xã hội càng phát triển thì nhu cầu sử dụng về xăng, dầu càng lớn. Việt Nam là quốc gia đang phát triển, với dân số gần 100 triệu người, tốc độ tăng trưởng kinh tế khá cao, do vậy nhu cầu sử dụng xăng, dầu vào các quá sản xuất, sinh hoạt ngày càng tăng cao. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII tiếp tục xác ịđ nh phát triển kinh tế biển trong đó: “Khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư phát triển các ngành khai thác dầu khí” [32], nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm, thì hạn chế lớn nhất của xăng dầu là tính nguy hiểm về cháy, nổ rất cao, đe dọa đến tính mạng, tài sản của nhân dân, của nhà nước, ảnh hưởng trực tiếp đến an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội. Đà Nẵng có vị trí địa lý đặc biệt quan trọng về kinh tế, chính trị, quốc phòng, an ninh, là thành phố động lực và trung tâm kinh tế của Miền Trung; Đà Nẵng có 07 đơn vị hành chính, gồm: 06 quận, 01 huyện và 01 huyện đảo với dân số gần 1,2 triệu người. Những năm qua, tình hình an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội trên địa bàn thành phố được giữ vững; kinh tế tiếp tục phát triển, đạt mức tăng trưởng cao và ổn định. Quá trình toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế thế giới sâu, rộng đã tạo điều kiện thuận lợi cho thành phố phát triển, nhưng cũng đặt ra nhiều khó khăn, thách thức mới đối với công tác bảo đảm an ninh, trật tự trong đó có công tác phòng cháy và chữa cháy. 1
7. Trong 10 năm qua (2006-2015), trên địa bàn thành phố Đà Nẵng xảy ra 895 vụ cháy, 04 vụ nổ gây thiệt hại 99,6 tỷ đồng, làm chết 13 người, bị thương 33 người. Trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu xảy ra 09 vụ cháy, nổ và các sự cố vỡ bể chứa nhưng thiệt hại về tài sản cũng lên đến hàng chục tỷ đồng đặc biệt vụ cháy, nổ bể chứa tại Tổng kho xăng dầu Nước Mặn làm chết 4 người, bị thương 4 người, gây thiệt hại gần 10 tỷ đồng. Nguyên nhân của tình hình trên chủ yếu là do ý thức chấp hành các quy định của pháp luật của nhân dân, người lao động và người đứng đầu cơ sở chưa cao. Bên cạnh đó vẫn còn những bấp cập trong quản lý nhà nước về PCCC như vẫn còn tồn tại nhiều kho và cửa hàng xăng dầu được xây dựng từ trước khi Luật PC&CC 2001, có kho chứa xăng dầu được xây dựng từ trước ngày giải phóng; Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về PC&CC của nhà nước ta và hệ thống các QCVN, TCVN về PC&CC còn thiếu chặt chẽ và chưa đầy đủ; quản lý nhà nước về PC&CC có nơi còn buông lỏng Cho đến nay chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách tổng thể về thực trạng và giải pháp tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước về PC&CC trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu tại thành phố Đà Nẵng. Vì vậy, tác giả chọn nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng” làm luận văn thạc sỹ ngành Luật Hành chính 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Một số giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý hành chính trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu đã được đề cập trong một số đề tài nghiên cứu khoa học các cấp cũng như một số một số giáo trình chuyên ngành, cụ thể như: - Đào Hữu Dân (2013), Giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về PCCC của lực lượng Cảnh sát phòng cháy và chữa cháy trong giai đoạn hiện nay,Nhiệm vụ khoa học cấp bộ, Bộ Công an, Hà Nội; - Trần Kiên (2012), Hoàn thiện một số giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác phòng cháy tại cửa hàng xăng dầu thuộc thành phố Thanh Hóa nhằm 2
8. góp phần hạn chế và loại trừ khả năng gây cháy, nổ, Đồ án tốt nghiệp, Trường Đại học PCCC, Hà Nội; - Trịnh Quốc Tiến, Dương Văn Bình (2011) “Thực trạng và giải pháp đảm bảo an toàn phòng cháy và chữa cháy tại các cửa hàng xăng dầu trên địa bàn thành phố Hà Nội” Đề tài nghiên cứu khoa học sinh viên, Trường Đại học PCCC, Hà Nội; - Trần Tuấn Anh và Phan Đình Cường (2011), Các biện pháp đảm bảo an toàn phòng cháy và chữa cháy tại các cửa hàng xăng dầu trên địa bàn tỉnh Đắk Nông, Đề tài nghiên cứu khoa học sinh viên,Trường Đại học PCCC, Hà Nội. - Trần Đình Chung 2013 “Quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng” Đề tài luận văn Thạc sỹ ngành Luật hành chính - Lê Đức Hiệp 2014 “Giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về PCCC đối với các cơ sở kinh doanh xăng dầu trên địa bàn tỉnh Đồng Nai” Đề tài luận văn Thạc sỹ ngành Phòng cháy và chữa cháy, cứu nạn, cứu hộ Tuy nhiên, chưa có một chuyên đề, đề tài nào ở trong nước nghiên cứu cụ thể về Quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng. Hơn nữa, trong giai đoạn hiện nay, công tác quản lý nhà nước về PC&CC đối với các cơ ởs kinh doanh xăng dầu vẫn còn nhiều bất cập, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về PC&CC còn thấp. Do vậy, đề tài luận văn sẽ là cơ sở khoa học giúp cho việc đề ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về PC&CC trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu từ thực tiễn TP Đà Nẵng. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở phân tích các yếu tố ảnh hưởng, mô hình tổ chức quản lý; làm rõ thực trạng và những vấn đề đặt ra trong quản lý nhà nước về PC&CC trên 3
9. lĩnh vực kinh doanh xăng dầu tại TP Đà Nẵng. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Luận văn đề xuất những phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hiệu lực quản lý nhà nước về PC&CC trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu tại thành phố Đà Nẵng thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Hoạt động của lực lượng Cảnh sát PC&CC trong lĩnh vực quản lý nhà nước về PC&CC trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu. 4.2. Phạm vi nghiên cứu + Không gian: Công tác quản lý nhà nước về PC&CC trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu trên địa bàn thành phố Đà Nẵng + Thời gian nghiên cứu: 10 năm, từ 2006 đến 2015. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác - Lênin; các quan điểm, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước về PC&CC. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Thu thập, phân tích, tổng hợp tài liệu. - Tiến hành khảo sát thực tế và thu thập các tư liệu, số liệu có liên quan đến đề tài nghiên cứu, thống kê, so sánh để rút ra kết luận. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần bổ sung, hoàn thiện hệ thống lý luận về hoạt động quản lý nhà nước về PC&CC trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu, góp phần bổ sung, hoàn thiện nội dung, chương trình đào tạo lực lượng Cảnh sát PC&CC. 4
10. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Kết quả luận văn giúp lực lượng Cảnh sát PC&CC TP Đà Nẵng nắm vững tình hình công tác PC&CC trên địa bàn, từ đó áp dụng các giải pháp nhằm khắc phục những tồn tại thiếu sót, từng bước nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về PC&CC trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu. đồng thời là cơ sở đề xuất xây dựng mới, điều chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật về PCCC, hoàn thiện mô hình tổ chức của lực lượng Cảnh sát PC&CC để tăng cường quản lý nhà nước về PC&CC trên lĩnh vựckinh doanh xăng dầu. 8. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và phần mục lục, nội dung chính của đề tài luận văn được cấu trúc gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận của quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháytr ên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu. Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu trên địa bàn thành phố Đà nẵng. Chương 3: Tăng cường quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy trên lĩnh vực kinh doanh xăng dầu. 5
11. CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ PHÒNG CHÁY VÀ CHỮA CHÁY TRÊN LĨNH VỰC KINH DOANH XĂNG DẦU 1.1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, đối tượng, nội dung, chủ thể quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy 1.1.1. Khái niệm về phòng cháy và chữa cháy Theo Từ điển Bách khoa Công an nhân dân Việt Nam năm 2005 thì cháy được hiểu là: “Phản ứng ôxy hóa có kèm theo tỏa nhiệt và phát sáng”. Sự cháy chỉ xảy ra khi có đầy đủ các điều kiện cháy, đó là sự kết hợp giữa chất cháy, chất ôxi hóa (thường là ôxi trong không khí) và nguồn gây cháy, thiếu một trong ba yếu tố đó thì không có sự cháy” [33], theo Tiêu chuẩn Việt Nam 5303:1990 An toàn cháy - thuật ngữ và định nghĩa, cũng nêu rõ: “Sự cháy là phản ứng ôxy hóa, tỏa nhiệt và phát sáng”. Như vậy, xét về bản chất, cháy là một phản ứng hóa học giữa các chất cháy với ôxy của không khí hoặc với một chất ôxy hóa khác kèm theo sự tỏa nhiệt và phát sáng. Sự cháy chỉ có thể xảy ra khi có sự kết hợp trong những điều kiện nhất định giữa chất cháy với chất ôxy hóa có tác động của nguồn gây cháy, các yêu tố cần cho sự cháy như vậy bao gồm: chất cháy, nguồn gây cháy và chất ôxy hóa, thiếu một trong 3 yếu tố đó thì không có sự cháy xảy ra (điều kiện cần). Tuy nhiên, không phải lúc nào cứ có đủ 3 yếu tố đó là sự cháy xảy ra mà phải có sự kết hợp các yếu tố trong những điều kiện nhất định (điều kiện đủ), các điều kiện gây cháy ở đây có thể là thời gian tiếp xúc, khoảng cách giữa chất cháy với nguồn gây cháy; giới hạn nồng độ bốc cháy của chất cháy; cường độ nguồn gây cháy, nhiệt độ môi trường vì vậy, trong lĩnh vực phòng cháy và chữa cháy người ta phải nghiên cứu các nguyên nhân và điều kiện gây cháy để phục vụ cho 6
12. công tác phòng ngừa cháy cũng như cho việc dập tắt đám cháy. Nghiên cứu bản chất, quy luật hình thành sự cháy có ý nghĩa quan trọng không chỉ trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học phòng cháy, chữa cháy mà còn có ý nghĩa tích cực trong quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy, theo Luật phòng cháy và chữa cháy “Cháy được hiểu là trường hợp xảy ra cháy không kiểm soát được có thể gây thiệt hại về người, tài sản và ảnh hưởng môi trường” [17]. Như vậy, phạm vi điều chỉnh của Luật Phòng cháy và chữa cháy, mà theo đó là phạm vi quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy không tác động đến mọi trường hợp gây cháy nói chung mà chỉ giới hạn trong trường hợp sự cháy không kiểm soát được (đám cháy). Quan niệm về cháy như vậy là tiền đề để xem xét các hoạt động của con người trong phòng ngừa cháy, nổ cũng như trong hoạt động chữa cháy và các hoạt động khác có liên quan đến công tác PC&CC. Việc nghiên cứu tìm ra bản chất, quy luật của quá trình phát sinh, phát triển đám cháy đối với mỗi chất, mỗi quá trình công nghệ sản xuất và trong các hoạt động bình thường khác của đời sống xã hội là để tìm ra các giải pháp phòng ngừa có hiệu quả, đó chính là hoạt động phòng cháy. Theo đó, trên quan điểm phòng ngừa tích cực, chủ động, có thể chỉ ra rằng: Phòng cháy là hệ thống các biện pháp, giải pháp về tổ chức, kỹ thuật nhằm loại trừ hoặc hạn chế các điều kiện và nguyên nhân gây cháy, tạo điều kiện thuận lợi cho việc cứu người, cứu tài sản, chống cháy lan khi xảy ra cháy và cho việc tổ chức dập tắt đám cháy [17]. Tuy nhiên, từ sự cháy (trong phạm vi kiểm soát) phát sinh và phát triển thành đám cháy là một quá trình có thể do nguyên nhân khách quan và chủ quan, trong đó có những nguyên nhân do sơ xuất bất cẩn hoặc ngoài sự kiểm soát của con người đã và sẽ tiếp tục tồn tại, gây nên những đám cháy có thể gây tổn hại lớn về người và tài sản. Vì vậy, việc phòng ngừa cháy, nổ phải đi đôi với chữa cháy, hoạt động chữa cháy nó tồn tại như là một tất yếu trong 7
13. các hoạt động chung của xã hội. “Chữa cháy bao gồm các công việc huy động, triển khai lực lượng, phương tiện chữa cháy, cắt điện, tổ chức thoát nạn, cứu người, cứu tài sản, chống cháy lan, dập tắt đám cháy và các hoạt động khác có liên quan đến chữa cháy” [17]. Hoạt động phòng cháy và hoạt động chữa cháy tuy là hai khái niệm có nội hàm khác nhau nhưng lại có quan hệ chặt chẽ với nhau, tạo nên một thể thống nhất trong chủ động phòng ngừa cháy, nổ và sẵn sàng dập tắt đám cháy. Vì vậy, có thể khái quát chung về phòng cháy và chữa cháy là: Tổng hợp các biện pháp, giải pháp về tổ chức, chiến thuật và kỹ thuật nhằm loại trừ, hạn chế nguyên nhân, điều kiện gây cháy; tạo điều kiện thuận lợi cho việc chủ động cứu người, cứu tài sản, chống cháy lan và chữa cháy kịp thời, có hiệu quả khi có cháy xảy ra [17, tr.30]. 1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy Phòng cháy và chữa cháy là một lĩnh vực hoạt động có liên quan trực tiếp đến việc bảo đảm trật tự an toàn xã hội, do vậy cần thiết phải đặt dưới sự quản lý, điều chỉnh và tác động của nhà nước. Năm 1961, Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh quy định việc quản lý của nhà nước đối với công tác phòng cháy và chữa cháy, quy định trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước, đồng thời hình thành hệ thống quản lý chuyên trách từ trung ương đến cấp tỉnh, thành phố. Tổng kết 40 năm thi hành Pháp lệnh, Luật Phòng cháy và chữa cháy được Quốc hội khóa X, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 29/6/2001 và sau 10 năm thi hành Luật PCCC - 2001, Quốc hội khóa XIII đã ban hành luật số 40/2013/QH13 sửa đổi một số điều của luật PCCC - 2001, theo đó một lần nữa xác định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong quản lý nhà nước về PC&CC. Quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy bao gồm các yếu tố: Chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, phương pháp và mục tiêu quản lý, giữa chủ thể và đối tượng quản lý tuy có sự phân biệt nhưng sự phân biệt đó chỉ 8
14. mang ý nghĩa tương đối, hiệu quả của sự tác động của chủ thể đến đối tượng cũng phụ thuộc vào sự tác ộđ ng của khách thể đến chủ thể quản lý. Mục tiêu của quản lý nhà nước về PC&CC là nhằm hạn chế đến mức thấp nhất số vụ cháy và thiệt hại do cháy gây ra; góp phần bảo vệ tính mạng, sức khỏe con người, bảo vệ tài sản của Nhà nước, của nhân dân, bảo vệ môi trường, bảo đảm an ninh trật tự; đưa công tác PC&CC từng bước đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, phục vụ đắc lực sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Có thể định nghĩa về quản lý nhà nước về PC&CC như sau: Quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy là sự tác động có tổ chức của các cơ quan nhà nước, bằng pháp luật do nhà nước ban hành, tác động tới hoạt động phòng cháy và chữa cháy trong các cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân của các chủ thể có thẩm quyền, hướng tới mục đích ngăn ngừa, hạn chế đến mức thấp nhất các vụ cháy xảy ra và thiệt hại do cháy gây ra góp phần bảo vệ tính mạng, bảo vệ tài sản của nhà nước, của tổ chức và cá nhân, bảo vệ môi trường, bảo đảm an ninh và trật tự an toàn xã hội. [13] 1.1.3. Đặc điểm và nguyên tắc quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy 1.1.3.1. Đặc điểm quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy Quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy là một nội dung trong quản lý hành chính nhà nước đối với các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội, vì vậy quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy cũng mang những đặc điểm chung của quản lý hành chính nhà nước, như: Là hoạt động quản lý mang tính quyền lực nhà nước, được thực hiện bởi các chủ thể có quyền năng hành pháp; là hoạt động chấp hành và điều hành, có tính tổ chức, thống nhất và thứ bậc chặt chẽ v.v Trên thế giới và ở Việt Nam hiện nay, hoạt động PC&CC là lĩnh vực có liên quan chặt chẽ đến các hoạt động kinh tế, xã hội, dặc biệt là quá trình hội nhập, mở cửa, liên doanh liên kết với nước ngoài để 9
15. thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đã làm cho các đối tượng quản lý về PCCC phát triển rất đa dạng và phức tạp hơn, đòi hỏi ở trình độ kỹ thuật cao. Sự xuất hiện ngày càng nhiều nhà máy trong các khu chế xuất, khu công nghiệp tập trung, khu công nghệ cao có sử dụng công nghệ hiện đại; nhiều ngành kinh tế mũi nhọn như: khai thác chế biến dầu mỏ, khí đốt, khai khoáng, điện, điện tử, hóa chất, vật liệu xây dựng v.v sử dụng và sản xuất ra ngày càng tăng các nguyên liệu, các chất dễ cháy, đã đặt ra những yêu cầu mới cho công tác PC&CC [16]. Về phương diện xã hội: việc hình thành các trung tâm đô thị lớn, tập trung, các khu chung cư cao tầng và quá trình đô thị hóa đã đặt ra những yêu cầu mới cho công tác phòng cháy, chữa cháy ngay từ khâu thiết kế quy hoạch đến việc bảo đảm an toàn an toàn PC&CC cho cộng đồng dân cư tại những khu đô thị tập trung. Có thể nói PC&CC như là một quá trình gắn liền một cách tất yếu ngay trong các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh hoạt của cộng đồng dân cư và của toàn xã hội. Từ tính chất và đặc điểm của đối tượng quản lý có thể rút ra một số đặc điểm của hoạt động quản lý nhà nước về PC&CC như sau: + Một là, quản lý nhà nước về PC&CC thuộc lĩnh vực quản lý an toàn xã hội có liên quan chặt chẽ đến việc đảm bảo an toàn tính mạng, tài sản và môi trường; có tác động trực tiếp đến việc đảm bảo an toàn và hiệu quả sản xuất, kinh doanh cũng như hiệu quả các hoạt động khác trong xã hội. + Hai là, quản lý nhà nước về PC&CC, dựa trên cơ sở kiến thức chuyên môn kỹ thuật và ứng dụng các thành tựu của khoa học, công nghệ về PC&CC vào trong các quá trình quản lý. Các yêu cầu về PC&CC đối với các loại hình cơ sở, các công trình xây dựng, các khu dân cư đều có những yêu cầu, nội dung cụ thể khác nhau, vì vậy nó đòi hỏi các quyết định quản lý phải phù hợp với khả năng kinh tế và điều kiện kỹ thuật cho phép. + Ba là, quản lý nhà nước về PC&CC luôn gắn liền với quá trình xã 10
16. hội hóa công tác phòng cháy và chữa cháy. Mục tiêu quản lý nhà nước về PC&CC và mục tiêu xã hội hóa công tác PC&CC là đồng nhất nhưng có sự khác nhau về cách thức, hình thức thực hiện. Hoạt động quản lý nhà nước về PC&CC nhằm từng bước xác lập quá trình xã hội hóa và ngược lại xã hội hóa càng sâu rộng bao nhiêu càng bảo đảm hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước về PC&CC bấy nhiêu. 1.1.3.2. Nguyên tắc quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy Quản lý nhà nước là quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội chủ yếu và quan trọng của con người, điểm khác nhau cơ bản giữa quản lý nhà nước và các hình thức quản lý khác là tính quyền lực nhà nước gắn liền với cưỡng chế nhà nước khi cần. Quản lý nhà nước là sự tác động của các chủ thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu bằng pháp luật đến đối tượng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước, như vậy, tất cả các cơ quan quản lý nhà nước đều làm chức năng quản lý nhà nước, và pháp luật là phương tiện chủ yếu để quản lý nhà nước. Bằng pháp luật, nhà nước có thể trao quyền cho các tổ chức hoặc các cá nhân để họ thay mặt nhà nước tiến hành hoạt động quản lý nhà nước Nguyên tắc quản lý nhà nước là những quy tắc, tư tưởng chỉ đạo đòi hỏi các chủ thể của quản lý nhà nước phải tuân thủ trong tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước Quản lý nhà nước về PC&CC phải tuân thủ những nguyên tắc chung của quản lý hành chính nhà nước, đó là các nguyên tắc: - Nguyên tắc Đảng lãnh đạo; - Nguyên tắc nhân dân lao động tham gia quản lý nhà nước; - Nguyên tắc tập trung dân chủ; - Nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng với quản lý theo địa phương; 11
17. - Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng và phối hợp quản lý liên ngành; - Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên do tính chất, đặc điểm của hoạt động PC&CC, Luật Phòng cháy và chữa cháy đã đề ra các nguyên tắc chi phối toàn bộ hoạt động PC&CC. Theo đó, hoạt động quản lý nhà nước về PC&CC của các chủ thể có thẩm quyền cũng phải quán triệt, các nguyên tắc đó là [17]: 1. Huy động sức mạnh tổng hợp của toàn dân tham gia hoạt động PC&CC 2. Trong hoạt động PC&CC lấy phòng ngừa là chính; phải tích cực và chủ động phòng ngừa, hạn chế đến mức thấp nhất số vụ cháy và thiệt hại do cháy gây ra. 3. Phải chuẩn bị sẵn sàng lực lượng, phương tiện, phương án và các điều kiện khác để khi có cháy xảy ra thì chữa cháy kịp thời, có hiệu quả. 4. Mọi hoạt động PC&CC trước hết phải được thực hiện và giải quyết bằng lực lượng và phương tiện tại chỗ. 1.1.4. Đối tượng và nội dung quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy 1.1.4.1. Đối tượng quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy Các hoạt động trong lĩnh vực PC&CC là hành vi của những cá nhân, cơ quan, tổ chức cụ thể nhằm thực hiện các quy định của pháp luật về PC&CC. Như vậy, sự tác động của chủ thể quản lý tới khách thể phải thông qua các cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân với tư cách là các đối tượng thuộc phạm vi quản lý nhà nước về PC&CC. Vì vậy có thể khái quát: ốĐ i tượng quản lý nhà nước về PC&CC là hoạt động của các cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân trong lĩnh vực PC&CC [17]. Luật PC&CC quy định đối tượng quản lý nhà nước về PC&CC là các hoạt động của các cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân trong lĩnh vực 12
18. PC&CC Đối tượng quản lý là các cơ sở Tại khoản 1, Điều 1 Luật số 40/2013/QH ngày 22/11/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PC&CC xác định: Cơ sở làn ơi sản xuất, kinh doanh, công trình công cộng, trụ sở làm việc, khu chung cư và công trình độc lập khác theo danh mục do Chính phủ quy định Đối tượng quản lý là hoạt động PC&CC trong các khu dân cư Luật Phòng cháy và chữa cháy đã có quy định về yêu cầu PC&CC đối với nhà ở và khu dân cư, theo đó, Nghị định số 79/2014/NĐ-CP của Chính phủ đã cụ thể hóa thành điều kiện an toàn về PC&CC đối với hộ gia đình và khu dân cư. Các khu dân cư được quản lý về PC&CC theo mô hình các thôn, ấp, bản, tổ dân phố mà ở đó có các trưởng thôn, trưởng bản, trưởng ấp, tổ trưởng dân phố chịu trách nhiệm tổ chức các hoạt động về PC&CC theo sự chỉ đạo của Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường, xã, thị trấn. Đối tượng quản lý an toàn PC&CC là các phương tiện giao thông cơ giới Luật quy định: Phương tiện giao thông cơ giới từ 4 chỗ ngồi trở lên, phương tiện giao thông cơ giới vận chuyển chất, hàng nguy hiểm về cháy [26]. Phương tiện giao thông cơ giới có yêu cầu đặc biệt về bảo đảm an toàn phòng cháy và chữa cháy gồm tàu thủy, tàu hỏa chuyên dùng để vận chuyển hành khách, vận chuyển xăng dầu, chất lỏng dễ cháy, khí cháy, vật liệu nổ, hóa chất có nguy hiểm cháy, nổ [28]. Đối tượng quản lý là hoạt động PC&CC đối với rừng Rừng với tư cách là đối tượng quản lý về PC&CC phải được hiểu trong sự tác động của chủ thể quản lý đến quá trình quản lý, bảo vệ, phát triển và 13
19. khai thác rừng rừng là tài nguyên quốc gia, cháy rừng được xem như là một thảm họa đối với việc bảo vệ môi trường sinh thái và cho chính cuộc sống của con người. Chính vì vậy, Luật Phòng PC&CC, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng đã đặt ra nguyên tắc, yêu cầu, điều kiện an toàn và các giải pháp nhằm bảo đảm an toàn PC&CC. 1.1.4.2. Nội dung quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy Nội dung quản lý nhà nước về PC&CC là việc xác định các mặt hoạt động PC&CC được đặt dưới sự quản lý, điều chỉnh của nhà nước, bao gồm [13]. 1. Xây dựng và thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch về PC&CC 2. Ban hành, hướng dẫn và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về PC&CC. 3. Tuyên truyền, giáo dục pháp luật và kiến thức về PC&CC 4. Tổ chức và chỉ đạo hoạt động phòng cháy và chữa cháy. 5. Xây dựng lực lượng, trang bị và quản lý phương tiện PC&CC. 6. Bảo đảm ngân sách cho hoạt động PC&CC, tổ chức bảohiểm cháy, nổ bắt buộc gắn với hoạt động PC&CC. 7. Thẩm định, phê duyệt các dự án, thiết kế và nghiệm thu công trình xây dựng về PC&CC; kiểm định và chứng nhận an toàn phương tiện; xác nhận điều kiện an toàn vềPC&CC. 8. Tổ chức nghiên cứu, ứng dụng, phổ biến tiến bộ khoa học, công nghệ về PC&CC. 9. Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo về phòng cháy và chữa cháy; điều tra vụ cháy. 10. Tổ chức thống kê nhà nước về phòng cháy và chữa cháy. 11. Hợp tác quốc tế về phòng cháy và chữa cháy. Các nội dung quản lý nhà nước về PC&CC là sự phản ánh nhu cầu thực tế của quản lý nhà nước về PC&CC. Phạm vi, mức độ quản lý của nhà nước 14
20. có thể được điều chỉnh cho phù hợp với sự phát triển và yêu cầu thực tế, không phải là sự cứng nhắc, bất di, bất dịch. 1.1.5. Chủ thể quản lý nhà nước về phòng cháy Chủ thể quản lý nhà nước về PC&CC là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền được trao quyền hạn nhất định trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý. Chủ thể quản lý nhà nước về PC&CC bao gồm: Chính phủ, Bộ Công an, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND các cấp [26, tr.39]. Chính phủ Theo quy định tại Điều 94 Hiến pháp năm 2013, quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội vai trò của Chính phủ trong quản lý nhà nước về PC&CC được thể hiện như sau: - Chính phủ tổ chức thực hiện, bảo đảm việc chấp hành các yêu cầu của Luật PC&CC thông qua việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về PC&CC nhằm cụ thể hóa các quy định của Luật PC&CC, như: Nghị quyết liên tịch, Nghị định của Chính phủ và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; - Bảo đảm sự thống nhất trong hoạt động quản lý nhà nước về PC&CC, Chính phủ thực hiện vai trò lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện và kiểm tra hoạt động của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện các quy định của pháp luật về PC&CC; - Chính phủ có trách nhiệm phê duyệt quy hoạch, kế hoạch mang tính chiến lược về PC&CC trong phạm vi toàn quốc; quyết định những vấn đề chung thuộc nội dung, phạm vi quản lý nhà nước; đề ra và tổ chức chỉ đạo thực hiện các chủ trương, biện pháp công tác lớn về PC&CC; bảo đảm các điều kiện về tài chính, phương tiện, chế độ chính sách v.v và các vấn đề khác có liên quan; 15
21. * Bộ Công an Bộ Công an có trách nhiệm thống nhất quản lý nhà nước về PC&CC trong phạm vi cả nước và thực hiện các nhiệm vụ sau đây [28]: Đề xuất và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch PC&CC trên phạm vi toàn quốc; Đề xuất ban hành hoặc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về PC&CC; hướng dẫn, tổ chức thực hiện và kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về PC&CC; Hướng dẫn, chỉ đạo tuyên truyền, giáo dục pháp luật, kiến thức về PC&CC xây dựng phong trào toàn dân PC&CC; Thực hiện công tác thanh tra chuyên ngành về PC&CC; giải quyết các khiếu tố, khiếu nại có liên quan đến PC&CC trong phạm vi thẩm quyền; Thực hiện thẩm duyệt về PC&CC đối với các dự án, công trình; nghiệm thu công trình xây dựng về PC&CC; kiểm định, cấp và thu hồi giấy chứng nhận an toàn phương tiện và đủ điều kiện về PC&CC; Thực hiện công tác điều tra, xử lý xử lý các vi phạm quy định về PC&CC; Tổ chức và kiểm tra hoạt động bảo hiểm cháy, nổ gắn với hoạt động PC&CC; Hướng dẫn, chỉ đạo việc tổ chức thường trực sẵn sàng chiến đấu, xây dựng và thực tập phương án chữa cháy; thực hiện nhiệm vụ cứu hộ, cứu nạn hàng ngày; Xây dựng và tổ chức thực hiện dự án đầu tư trang bị phương tiện PC&CC cho lực lượng Cảnh sát PC&CC; ban hành các quy định về trang bị, sử dụng phương tiện PC&CC; Xây dựng lực lượng Cảnh sát PC&CC, tổ chức đào tạo chuyên môn PC&CC; Tổ chức nghiên cứu và ứng dụng khoa học công nghệ về PC&CC; Tổ chức hệ thống thông tin quản lý, chỉ huy, điều hành hoạt động PC&CC; 16