Luận văn Quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy trên địa bàn Quận Liên Chiểu, Thành phố Đà Nẵng

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy trên địa bàn Quận Liên Chiểu, Thành phố Đà Nẵng

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM TẤN QUỐC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ PHÒNG CHÁY, CHỮA CHÁY TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN LIÊN CHIỂU, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. VŨ THƢ HÀ NỘI, năm 2016
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là hoàn toàn trung thực và không trùng lặp với các luận văn khác trong cùng lĩnh vực. Các thông tin, tài liệu trình bày trong luận văn đã được ghi rõ nguồn gốc. Luận văn này là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này./. Tác giả Luận văn Phạm Tấn Quốc
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ PHÒNG CHÁY, CHỮA CHÁY 6 1.1. Khái niệm, các yếu tố cấu thành, đặc điểm và vai trò quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy 6 1.2. Nguyên tắc, nội dung và phương pháp quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy 21 1.3. Các yếu tố tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy 28 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ PHÒNG CHÁY, CHỮA CHÁY TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN LIÊN CHIỂU, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 32 2.1. Đặc điểm tự nhiên và xã hội ảnh hưởng đến công tác quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy trên địa bàn quận Liên Chiểu 32 2.2. Các quy định pháp luật về quản lý nhà nước đối với công tác phòng cháy, chữa cháy 36 2.3. Thực tiễn quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy trên địa bàn quận Liên Chiểu 42 2.4. Đánh giá tổng quát ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân hạn chế trong quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy 53 CHƢƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ PHÒNG CHÁY, CHỮA CHÁY 58 3.1. Nhu cầu tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về PCCC trên địa bàn quận Liên Chiểu, thành phố Đà N ng 58
4. 3.2. Các quan điểm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy 60 3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy trên địa bàn quận Liên Chiểu 63 KẾT LUẬN 74 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
5. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CNCH Cứu nạn cứu hộ CS PCCC Cảnh sát Phòng cháy chữa cháy FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài GDP Tổng sản phẩm nội địa HĐND Hội đồng nhân dân Nghị định Nghị định số 79/2014/NĐ-CP của Chính phủ hướng 79/2014/NĐ-CP dẫn thi hành một số điều của Luật PCCC và luật sữa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCCC PCCC Phòng cháy, chữa cháy Thông tư số Thông tư số 66/2014/TT-BCA của Bộ Công an Quy 66/2014/TT-BCA định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 79/2014/NĐ của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật PCCC và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCCC TP Đà N ng Thành phố Đà N ng UBND Ủy ban nhân dân
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quận Liên Chiểu, thành phố Đà N ng được thành lập theo Nghị định số 07/1997/NĐ-CP ngày 23/01/1997 của Chính phủ. Là quận công nghiệp, phân bố dọc theo quốc lộ 1A; có vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên đa dạng, phức tạp (sông, núi, biển, đèo dốc, cảng biển, đường bộ, đường sắt, hầm đường bộ). Có 02 khu công nghiệp với trên 200 nhà máy, xí nghiệp đang hoạt động; có 04 tổng kho xăng dầu với tổng dung tích chứa hàng chục nghìn m3 nhiên liệu, 02 công ty khí đốt với hàng trăm tấn khí đốt xuất - nhập mỗi ngày; trên 650 cơ sở sản xuất kinh doanh nằm xen lẫn trong khu dân cư; 131 khu dân cư, 05 khu chung cư luôn tiềm ẩn nguy cơ cháy nổ; 02 trường đại học, 05 trường cao đẳng và 08 trường trung học chuyên nghiệp; rừng đặc dụng Hải Vân có diện tích 3.418,7 ha, có hầm đường bộ Hải Vân xuyên qua lòng núi và là một trong những đường hầm dài nhất Đông Nam Á. Với điều kiện tự nhiên và xã hội như trên, nguy cơ xảy ra cháy nổ là rất lớn. Trước yêu cầu cao của việc bảo đảm an toàn PCCC phục vụ sự nghiệp CNH, HĐH, công tác quản lý nhà nước về PCCC đang đứng trước đòi hỏi phải có sự thay đổi mạnh mẽ về tổ chức và phương thức hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả quản lý. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta luôn xác định quản lý nhà nước, xây dựng mô hình tổ chức, nâng cao năng lực của các chủ thể quản lý, trong đó có quản lý nhà nước về PCCC được đặt ra như những nhu cầu bức xúc của xã hội. Chỉ thị 47-CT/TW ngày 25/6/2015 của Ban Bí thư Trung ương Đảng chỉ rõ: “Quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy còn buôn lỏng, hiệu lực, hiệu quả chưa cao; vi phạm các quy định về phòng cháy, chữa cháy còn phổ biến”. Định hướng trong thời gian đến, Chỉ thị cũng nhấn mạnh: “Kiện toàn tổ chức bộ máy, nâng cao năng lực thực hiện nhiệm vụ quản lý 1
7. nhà nước về phòng cháy và chữa cháy ở các cấp. Phát huy trách nhiệm của lực lượng Công an nhân dân trong việc hướng dẫn các bộ, ban ngành, địa phương thực hiện công tác phòng cháy, chữa cháy ”. Ngày 29 tháng 6 năm 2001, tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa X đã thông qua Luật PCCC, có hiệu lực thi hành ngày 04/10/2001. Tiếp đó tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XIII ngày 22/11/2013 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCCC. Triển khai thi hành Luật PCCC và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCCC, Chính phủ ban hành Nghị định 79/2014/NĐ-CP “Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật PCCC và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCCC”. Bộ Công an ban hành Thông tư số 66/2014/TT-BCA ngày 16/12/2014 hướng dẫn thi hành Nghị định 79/2014/NĐ-CP ,v.v Trên cơ sở các quy định pháp luật, tại quận Liên Chiểu, UBND cấp quận, phường ngày càng nhận thức rõ hơn và thực hiện đầy đủ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có trách nhiệm trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước về PCCC tại địa phương; nhận thức về công tác PCCC trong cơ quan, doanh nghiệp và cộng đồng dân cư được nâng lên. Từ những kết quả trên, trong 05 năm qua tình hình cháy trên địa bàn quận Liên Chiểu đã được kiềm chế cả về số vụ và thiệt hại, góp phần quan trọng vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội chung của thành phố. Tuy nhiên, công tác PCCC vẫn còn nhiều bất cập, ý thức của cán bộ, nhân dân về công tác PCCC chưa cao, đòi hỏi công tác này phải được hết sức tăng cường, đặt biệc là trong những năm tới tốc độ công nghiệp hóa, đô thị hóa trên địa bàn quận Liên Chiểu tăng nhanh. Cụ thể là sự hình thành các khu đô thị mới, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao tiếp tục được mở rộng và phát triển; các tổ hợp như cảng nước sâu tại phường Hòa Hiệp Bắc, ga đường sắt tại phường Hòa Minh sẽ được khởi công xây dựng; các công trình cao tầng sẽ đầu tư xây dựng; số cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ 2
8. tăng nhanh; cơ sở nguy cơ cháy nổ cao như hầm đương bộ Hải Vân, các tổng kho xăng dầu, các kho chứa khí đốt hóa lỏng, các doanh nghiệp có quy mô đầu tư lớn ngày càng nhiều nên luôn tiềm ẩn nhiều nguy cơ cháy nổ; khi xảy ra cháy, nổ sẽ trở thành thảm họa đối với xã hội và môi trường. Từ thực tiễn trên, tác giả chọn đề tài: “Quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy trên địa bàn quận Liên Chiểu, thành phố Đà Nẵng” làm luận văn thạc sĩ nhằm góp phần đưa ra các giải pháp để nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về PCCC trên địa bàn quận. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề quản lý nhà nước về PCCC đã được một số tác giả đề cập trong một số nghiên cứu khoa học như: - Đề tài khoa học của các tác giả: Nguyễn Ngọc Sơn, Nguyễn Thế Từ, Kiều Hồng Mai: “Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động PCCC trong các cơ sở sản xuất công nghiệp ở nước ta hiện nay”. Hà Nội, 2004. - Đề tài khoa học cơ sở của tác giả Đào Hữu Dân - Trường ĐH PCCC: “Nghiên cứu chức năng quản lý Nhà nước trong lĩnh vực PCCC của lực lượng Cảnh sát PCCC trước yêu cầu đòi hỏi của sự nghiệp đổi mới đất nước hiện nay” - Hà Nội, 2001. - Giáo trình của tác giả TS. Đào Hữu Dân - Trường Đại học PCCC: “Quản lý nhà nước về PCCC”- NXB Giao thông vận tải, Hà Nội-2012. - Luận văn thạc sĩ kinh tế chính trị của tác giả Nguyễn Thị Hương Giang “Tăng cường vai trò quản lý Nhà nước đối với dịch vụ PCCC trong doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài ở Việt Nam” - Luận văn thạc sĩ quản lý hành chính công của tác giả: Nguyễn Chấn Nam “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực PCCC của lực lượng Cảnh sát PCCC”. Hà Nội, 2008. - Luận văn thạc sĩ Luật hành chính của tác giả: Trần Đình Chung 3
9. “Quản lý nhà nước về PCCC từ thực tiễn thành phố Đà N ng”. Đà N ng, năm 2014. Ngoài ra, trên Tạp chí Khoa học PCCC còn có một số bài viết, bài nghiên cứu của một số tác giả đề cập đến nội dung quản lý Nhà nước về phòng cháy, chữa cháy . Các công trình nghiên cứu trên đều có liên quan đến đề tài, ở mức độ nhất định đã đề cập đến quản lý Nhà nước về PCCC, nhưng chưa có đề tài nghiên cứu trực tiếp quản lý nhà nước về PCCC trên địa bàn quận Liên Chiểu, thành phố Đà N ng. Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu từ các công trình nghiên cứu khoa học là rất quan trọng để tác giả thực hiện luận văn này. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước về PCCC; đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về PCCC nói chung, trên địa bàn quận Liên Chiểu nói riêng. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Làm rõ các vấn đề mang tính lý luận quản lý nhà nước về PCCC. - Nghiên cứu, phân tích thực trạng tình hình cháy và quản lý nhà nước về PCCC trên địa bàn quận Liên Chiểu; đánh giá kết quả đạt được, các mặt còn hạn chế thiếu sót và nguyên nhân của những hạn chế thiếu sót đó. - Đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về PCCC nói chung và quận Liên Chiểu nói riêng trong giai đoạn hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về PCCC. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Địa bàn nghiên cứu: Quận Liên Chiểu, thành phố Đà N ng. - Thời gian nghiên cứu: 05 năm (từ năm 2011 đến 2015). 4
10. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin; tư tưởng Hồ Chí Minh; các quan điểm và chủ trương đường lối chính sách pháp luật của Đảng, nhà nước ta trong quản lý nhà nước về PCCC. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: khảo sát thực tế, tổng kết, phân tích, so sánh, thống kê 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Kết quả nghiên cứu luận văn sẽ góp phần phát triển hệ thống lý luận và thực tiễn trong hoạt động quản lý nhà nước về PCCC trên địa bàn quận Liên Chiểu nói riêng và thành phố Đà N ng. Luận văn cũng có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo trong học tập và trong nghiên cứu khoa học. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Kết quả luận văn là một nguồn thông tin quan trọng để tham mưu cho Đảng, Nhà nước, Chính phủ, Bộ Công an và UBND các cấp nghiên cứu áp dụng nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về PCCC trong tình hình hiện nay. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận văn có cấu trúc 3 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận của quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy Chương 2. Thực trạng thực hiện quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy trên địa bàn quận Liên Chiểu, thành phố Đà N ng Chương 3. Quan điểm và các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy 5
11. CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ PHÒNG CHÁY, CHỮA CHÁY 1.1. Khái niệm, các yếu tố cấu thành, đặc điểm và vai trò quản lý nhà nƣớc về phòng cháy, chữa cháy 1.1.1. Khái niệm, yếu tố cấu thành của quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy 1.1.1.1. Khái niệm và cấu thành của quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy Về khái niệm về phòng cháy, chữa cháy. Theo Từ điển Bách khoa Công an nhân dân Việt Nam năm 2005, “cháy” được hiểu là: “Phản ứng ôxy hóa có kèm theo tỏa nhiệt và phát sáng. Sự cháy chỉ xảy ra khi có đầy đủ điều kiện cháy, đó là sự kết hợp giữa chất cháy, chất ôxi hóa (thường là ôxi trong không khí) và nguồn gây cháy. Thiếu một trong ba yếu tố đó thì không có sự cháy” [29]. Trong Tiêu chuẩn Việt Nam 5303:1990 An toàn cháy - thuật ngữ và định nghĩa, cũng nêu rõ: “Sự cháy là phản ứng ôxy hóa, tỏa nhiệt và phát sáng”. Như vậy, xét về bản chất, cháy là một phản ứng hóa học giữa các chất cháy với ôxy của không khí hoặc với một chất ôxy hóa khác kèm theo sự tỏa nhiệt và phát sáng. Sự cháy chỉ có thể xảy ra khi có sự kết hợp trong những điều kiện nhất định giữa chất cháy (hơi, khí, bụi cháy) với chất ôxy hóa có tác động của nguồn gây cháy. Các yêu tố cần cho sự cháy bao gồm: chất cháy, nguồn gây cháy và chất ôxy hóa, thiếu một trong ba yếu tố trên thì không có sự cháy xảy ra (điều kiện cần). Tuy nhiên, không phải lúc nào cứ có đủ 3 yếu tố đó là sự cháy xảy ra mà phải có sự kết hợp các yếu tố trong những điều kiện nhất định (điều kiện đủ). Các điều kiện gây cháy ở đây có thể là thời gian tiếp xúc, khoảng cách giữa chất cháy với nguồn gây cháy; giới hạn nồng độ 6
12. bốc cháy của chất cháy; cường độ nguồn gây cháy, nhiệt độ môi trường v.v Vì vậy, trong lĩnh vực PCCC phải nghiên cứu các nguyên nhân và điều kiện gây cháy để phục vụ công tác phòng cháy cũng như dập tắt đám cháy. Việc nghiên cứu xác định bản chất, quy luật hình thành sự cháy có ý nghĩa quan trọng không chỉ trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học PCCC mà còn có ý nghĩa tích cực trong quản lý nhà nước về PCCC. Tuy nhiên giữa nghiên cứu khoa học PCCC với quản lý nhà nước về PCCC không đồng nhất với nhau về phạm vi khái niệm “cháy”. Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật PCCC, cháy được hiểu là: “Trường hợp xảy ra cháy không kiểm soát được có thể gây thiệt hại về người, tài sản và ảnh hưởng môi trường”. Như vậy, phạm vi điều chỉnh của Luật PCCC là phạm vi quản lý nhà nước về PCCC không tác động đến mọi trường hợp gây cháy nói chung mà chỉ giới hạn trong trường hợp sự cháy không kiểm soát được (đám cháy). Quan niệm về cháy như vậy là tiền đề để xem xét các hoạt động của con người trong phòng ngừa cháy, nổ cũng như trong hoạt động chữa cháy và các hoạt động khác có liên quan đến công tác PCCC. Việc nghiên cứu tìm ra bản chất, quy luật của quá trình phát sinh, phát triển đám cháy đối với mỗi chất, mỗi quá trình công nghệ sản xuất và trong các hoạt động bình thường khác của đời sống xã hội v.v là để tìm ra các giải pháp phòng ngừa có hiệu quả, đó chính là hoạt động phòng cháy. Theo Tiêu chuẩn Việt Nam 5303-1990 An toàn cháy, thuật ngữ và định nghĩa đã nêu rõ: “An toàn cháy là tình trạng hoặc tính chất của các sản phẩm, các phương pháp, phương tiện sản xuất và các khu vực đảm bảo loại trừ được khả năng phát sinh cháy và hạn chế được hậu quả khi cháy xảy ra nhờ các biện pháp tổ chức, các giải pháp kỷ thuật và công nghệ”. Hoạt động đó có thể là sự tác động tích cực từ phía Nhà nước (bằng việc ban hành các quy định bảo đảm yêu cầu phòng cháy, nổ; tổ chức công tác kiểm tra, tuyên truyền, xử lý vi 7
13. phạm ) và sự tự giác thực hiện của cơ quan, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và của toàn xã hội. Theo đó, trên quan điểm phòng ngừa tích cực, phòng ngừa chủ động, có thể chỉ ra rằng: Phòng cháy là hệ thống các biện pháp, giải pháp về tổ chức, kỹ thuật nhằm loại trừ hoặc hạn chế các điều kiện và nguyên nhân gây cháy, tạo điều kiện thuận lợi cho việc cứu người, cứu tài sản, chống cháy lan khi xảy ra cháy và cho việc tổ chức dập tắt đám cháy [16, tr.34]. Tuy nhiên, từ sự cháy (trong phạm vi kiểm soát) phát sinh và phát triển thành đám cháy là một quá trình có thể do nguyên nhân khách quan và chủ quan, trong đó có những nguyên nhân do sơ xuất bất cẩn hoặc ngoài sự kiểm soát của con người đã và sẽ tiếp tục tồn tại, gây nên những đám cháy có thể gây tổn hại lớn về người và tài sản. Vì vậy, việc phòng ngừa cháy, nổ phải đi đôi với chữa cháy, hoạt động chữa cháy tồn tại như là một tất yếu trong các hoạt động chung của xã hội. Điều 3 Luật PCCC quy định:“Chữa cháy bao gồm các công việc huy động, triển khai lực lượng, phương tiện chữa cháy, cắt điện, tổ chức thoát nạn, cứu người, cứu tài sản, chống cháy lan, dập tắt đám cháy và các hoạt động khác có liên quan đến chữa cháy”. Hoạt động phòng cháy và hoạt động chữa cháy tuy là hai khái niệm có nội hàm khác nhau nhưng lại có quan hệ chặt chẽ với nhau, tạo nên một thể thống nhất trong chủ động phòng ngừa cháy, nổ và s n sàng dập tắt đám cháy. Vì vậy, có thể khái quát chung về PCCC là: Tổng hợp các biện pháp, giải pháp về tổ chức, chiến thuật và kỹ thuật nhằm loại trừ hoặc hạn chế nguyên nhân, điều kiện gây cháy; tạo điều kiện thuận lợi cho việc chủ động cứu người, cứu tài sản, chống cháy lan và chữa cháy kịp thời, có hiệu quả khi có cháy xảy ra [28, tr.30]. Về quản lý nhà nước, khái niệm này thường được hiểu theo nghĩa hẹp là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước trên cơ sở pháp luật đối với các 8
14. quá trình xã hội và hành vi của con người, do các cơ quan trong hệ thống hành chính từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những mục tiêu, chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Từ những nội dung nêu trên có thể rút ra một số điểm chú ý sau: Một là, quản lý hành chính nhà nước có tư cách là quyền lực nhà nước hay còn gọi là quyền hành pháp trong hành động; Hai là, quản lý hành chính nhà nước với tư cách là hoạt động thực hiện hàng ngày, tổ chức và điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của công dân bằng việc ra các quyết định quản lý hành chính mang tính quy phạm hay tính cá biệt và tiến hành các hành vi quản lý cụ thể; Ba là, quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi hệ thống pháp nhân công quyền - thiết chế tổ chức hành chính nhà nước. Từ những trình bày kể trên các quan niệm về PCCC và quản lý hành chính nhà nước, có thể hiểu: “Quản lý nhà nước về PCCC là sự tác động có tổ chức của các cơ quan nhà nước, bằng pháp luật do nhà nước ban hành, tác động tới hoạt động PCCC trong các cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân của các chủ thể có thẩm quyền, hướng tới mục đích ngăn ngừa, hạn chế đến mức thấp nhất các vụ cháy xảy ra và thiệt hại do cháy gây ra góp phần bảo vệ tính mạng, bảo vệ tài sản của nhà nước, của tổ chức và cá nhân, bảo vệ môi trường, bảo đảm an ninh và trật tự an toàn xã hội” [6]. Đó là một bộ phận trong quản lý nhà nước về an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. 1.1.1.2. Các yếu tố cấu thành của quản lý nhà nước về PCCC Quản lý nhà nước về PCCC bao gồm các yếu tố: Chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, phương pháp và mục tiêu quản lý. Giữa chủ thể và đối tượng quản lý tuy có sự phân biệt nhưng sự phân biệt đó chỉ mang ý nghĩa tương đối, hiệu quả của sự tác động của chủ thể đến đối tượng cũng phụ thuộc vào sự tác động của khách thể đến chủ thể quản lý. Mục tiêu của quản lý nhà nước về PCCC là nhằm hạn chế đến mức 9
15. thấp nhất các vụ cháy xảy ra (nhất là các vụ cháy lớn) và thiệt hại do cháy gây ra; góp phần bảo vệ tính mạng, sức khỏe con người, bảo vệ tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân, bảo vệ môi trường, bảo đảm ANCT và TTATXH; đưa nhiệm vụ PCCC từng bước đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, phục vụ đắc lực sự công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. a) Chủ thể của quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy Chủ thể quản lý nhà nước về PCCC là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền và các cá nhân được bầu, được bổ nhiệm hoặc được trao một quyền hạn nhất định trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý. Theo quy định tại Điều 58 Luật PCCC, chủ thể quản lý nhà nước về PCCC bao gồm: Chính phủ, Bộ Công an, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp [28, tr.36]. - Chính phủ: Theo quy định tại Điều 94 Hiến pháp năm 2013, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Vai trò của Chính phủ trong quản lý nhà nước về PCCC là tổ chức thực hiện, bảo đảm việc chấp hành các yêu cầu của Luật PCCC thông qua việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về PCCC nhằm cụ thể hóa các yêu cầu của Luật PCCC, như: Nghị quyết liên tịch, Nghị định và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; bảo đảm sự thống nhất trong hoạt động quản lý nhà nước về PCCC; thực hiện vai trò lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện và kiểm tra hoạt động của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND các cấp thực hiện các quy định của pháp luật về PCCC; có trách nhiệm phê duyệt quy hoạch, kế hoạch mang tính chiến lược về PCCC trong phạm vi toàn quốc; quyết định những vấn đề chung thuộc nội dung, phạm vi quản lý nhà nước; đề ra và tổ chức chỉ đạo thực hiện các chủ trương, biện pháp công tác 10
16. lớn về PCCC; bảo đảm các điều kiện về tài chính, phương tiện, chế độ chính sách v.v và các vấn đề khác có liên quan đến PCCC. - Bộ Công an: Phòng cháy, chữa cháy thuộc lĩnh vực bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đồng thời, theo quy định tại Điều 58 Luật PCCC, Bộ Công an được Chính phủ giao nhiệm vụ thực hiện và chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về PCCC. Nhiệm vụ cụ thể của Bộ Công an trong quản lý nhà nước về PCCC là: Đề xuất và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch về PCCC trên phạm vi toàn quốc; đề xuất ban hành hoặc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về PCCC; hướng dẫn, tổ chức thực hiện và kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về PCCC; hướng dẫn, chỉ đạo tuyên truyền, giáo dục pháp luật, kiến thức về PCCC, xây dựng phong trào quần chúng tham gia hoạt động PCCC; thực hiện công tác kiểm tra, thanh tra về PCCC; giải quyết các khiếu nại, tố cáo có liên quan đến PCCC trong phạm vi thẩm quyền; thực hiện thẩm duyệt, nghiệm thu về PCCC đối với các dự án, công trình xây dựng, các phương tiện giao thông cơ giới có yêu cầu đặc biệt về đảm bảo an toàn PCCC; kiểm tra, kiểm định và chứng nhận phù hợp đối với thiết bị, phương tiện PCCC, vật liệu chống cháy; thực hiện công tác điều tra, xử lý vụ cháy và xử lý các vi phạm quy định về PCCC; hướng dẫn, chỉ đạo việc tổ chức thường trực s n sàng chiến đấu, xây dựng và thực tập phương án chữa cháy; thực hiện nhiệm vụ CNCH; xây dựng và tổ chức thực hiện dự án đầu tư trang bị phương tiện PCCC cho lực lượng Cảnh sát PCCC; ban hành và tổ chức thực hiện các quy định về trang bị, sử dụng phương tiện PCCC; xây dựng lực lượng Cảnh sát PCCC, tổ chức đào tạo cán bộ chuyên môn về PCCC; tổ chức việc nghiên cứu, phổ biến và ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ trong lĩnh vực PCCC; tổ chức hệ thống thông tin quản lý, chỉ huy, điều hành hoạt động PCCC; kiểm tra hoạt động bảo hiểm cháy, nổ 11
17. gắn với hoạt động PCCC; trình Chính phủ tham gia các tổ chức quốc tế, ký kết hoặc tham gia các điều ước quốc tế về hoạt động PCCC; thực hiện các hoạt động quốc tế liên quan đến hoạt động PCCC theo thẩm quyền. Cơ quan trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về PCCC thuộc Bộ Công an là Cảnh sát PCCC, bao gồm: Cục Cảnh sát PCCC và CNCH; các Cảnh sát PCCC và CNCH và các Phòng Cảnh sát PCCC và CNCH thuộc Công an cấp tỉnh. Đây là lực lượng nòng cốt trong quản lý nhà nước về PCCC (Điều 55 Nghị định 79/CP). Cụ thể như sau: Vị trí của lực lượng Cảnh sát Cảnh sát PCCC thuộc Công an nhân dân, là một bộ phận của lực lượng vũ trang, được tổ chức và quản lý thống nhất từ Trung ương đến địa phương. Cảnh sát PCCC là lực lượng nòng cốt trong thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về PCCC (Điều 47 Luật PCCC). Chức năng và nhiệm vụ của lực lượng Cảnh sát PCCC Cảnh sát PCCC thuộc Công an nhân dân, là một bộ phận của lực lượng vũ trang, do đó lực lượng Cảnh sát PCCC phải thực hiện đầy đủ các chức năng chung trong Công an nhân dân; đồng thời phải thực hiện đầy đủ các chức năng được quy định khoản 29 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCCC. Cụ thể: Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn được giao, tham mưu, đề xuất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, chỉ đạo và tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về PCCC. Tổ chức tuyên truyền, phổ biến pháp luật; hướng dẫn xây dựng phong trào toàn dân tham gia hoạt động PCCC; huấn luyện, bồi dưỡng nghiệp vụ, kiến thức về PCCC. Thực hiện các biện pháp phòng cháy; thẩm định, phê duyệt thiết kế và nghiệm thu về PCCC; chữa cháy kịp thời, hiệu quả. Xây dựng lực lượng PCCC; trang bị và quản lý phương tiện, thiết bị PCCC. Tổ chức nghiên cứu, ứng dụng tiến bộ khoa học 12
18. và công nghệ trong lĩnh vực PCCC; kiểm tra, kiểm định kỹ thuật và chứng nhận phù hợp đối với phương tiện, thiết bị và hàng hóa có yêu cầu nghiêm ngặt về phòng cháy và chữa cháy theo quy định. Kiểm tra, thanh tra, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về PCCC; cấp giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm về cháy, nổ theo quy định. Thực hiện một số hoạt động điều tra theo quy định của pháp luật về tổ chức điều tra hình sự và các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật.” Quyền hạn của lượng Cảnh sát PCCC Thẩm duyệt về PCCC đối với các dự án, quy hoạch, các công trình xây dựng, phương tiện giao thông cơ giới có yêu cầu đặc biệt về PCCC theo quy định của pháp luật; kiểm tra nghiệm thu công trình về PCCC. Tạm đình chỉ, đình chỉ hoạt động của cơ sở, phương tiện giao thông cơ giới, hộ gia đình, cá nhân không đảm bảo an toàn về PCCC. Quyết định phục hồi hoạt động của cơ sở, phương tiện giao thông cơ giới, hộ gia đình, cá nhân. Cấp Giấy phép vận chuyển chất, hàng nguy hiểm về cháy, nổ. Cấp Giấy chứng nhận huấn luyện nghiệp vụ PCCC; giấy chứng nhận kiểm định phương tiện PCCC. Yêu cầu cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân khắc phục các sơ hở, thiếu sót trong PCCC. Tiến hành kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm quy định về PCCC theo quy định của pháp luật; Phê duyệt phương án chữa cháy. Trực tiếp chỉ huy chữa cháy, trong phạm vi quyền hạn được giao có quyền huy động lực lượng, phương tiện và tài sản của cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân để chữa cháy; quyết định phá dỡ nhà, công trình và di chuyển tài sản trong tình thế cấp thiết để cứu người, ngăn chặn nguy cơ cháy lớn, gây thiệt hại nghiêm trọng. Điều động lực lượng, phương tiện tham gia hoạt động PCCC theo quy định của pháp luật. Tình thế cấp thiết được sử dụng quyền quyết định phá, dỡ nhà, công trình, vật chướng ngại và di chuyển tài sản khi chữa cháy. Trong khi thực hiện nhiệm vụ quản lý của mình mà phát hiện có dấu hiệu tội phạm, 13
19. có thẩm quyền khởi tố vụ án và tiến hành một số hoạt động điều tra ban đầu theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự. Tổ chức bộ máy của lực lượng Cảnh sát PCCC Theo quy định tại Điều 47 Luật PCCC “lực lượng Cảnh sát PCCC là một bộ phận của lực lượng vũ trang, được tổ chức thống nhất từ Trung ương đến địa phương do Bộ trưởng Bộ Công an quản lý, chỉ đạo”. Tuy nhiên, trước yêu cầu ngày càng cao trong việc bảo đảm an toàn PCCC thời kỳ CNH-HĐH, tổ chức bộ máy của lực lượng Cảnh sát PCCC đã có sự thay đổi, Cục Cảnh sát PCCC thêm chức năng tổ chức, hướng dẫn công tác CNCH và được đổi tên thành Cục Cảnh sát PCCC và CNCH; đến nay đã thành lập thí điểm 20 Cảnh sát PCCC tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. - Chủ thể quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy là các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm phối hợp với Bộ Công an tổ chức thực hiện công tác PCCC như: ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các quy định về phòng cháy, chữa cháy trong phạm vi quản lý và thẩm quyền của mình; phối hợp với Bộ Công an tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về PCCC; tổ chức tuyên truyền, giáo dục pháp luật, hướng dẫn kiến thức về PCCC; chỉ đạo xây dựng và duy trì phong trào quần chúng PCCC; chỉ đạo việc đầu tư kinh phí cho hoạt động PCCC, trang bị phương tiện PCCC; chỉ đạo về tổ chức chữa cháy và khắc phục hậu quả vụ cháy; bố trí lực lượng thực hiện nhiệm vụ PCCC; thống kê, báo cáo Chính phủ và Bộ Công an về PCCC. - Chủ thể quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy là Ủy ban nhân dân các cấp Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước, chấp hành nghị quyết của HĐND 14
20. cùng cấp cũng như các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Lĩnh vực PCCC thuộc quyền quản lý của UBND các cấp theo quy định của Luật PCCC và Nghị định 79/NĐ-CP của Chính phủ. - Trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy Ban hành các quy định về PCCC tại địa phương; chỉ đạo, kiểm tra và tổ chức việc thực hiện các quy định của pháp luật về PCCC tại địa phương; xử lý hành chính các hành vi vi phạm quy định về PCCC theo thẩm quyền; hướng dẫn, chỉ đạo tuyên truyền, giáo dục pháp luật, kiến thức về PCCC cho nhân dân, xây dựng phong trào quần chúng PCCC; đầu tư ngân sách cho hoạt động PCCC; trang bị phương tiện PCCC; quy hoạch địa điểm, đề xuất cấp đất và xây dựng doanh trại cho lực lượng Cảnh sát PCCC; chỉ đạo việc xây dựng và thực tập phương án chữa cháy cần huy động nhiều lực lượng, phương tiện tham gia; chỉ đạo tổ chức chữa cháy và khắc phục hậu quả vụ cháy; thống kê, báo cáo Ủy ban nhân dân cấp trên, Chính phủ và Bộ Công an về phòng cháy, chữa cháy; - Trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp xã trong quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy Chỉ đạo, kiểm tra và tổ chức việc thực hiện các quy định của pháp luật về PCCC tại địa phương; bảo đảm các điều kiện an toàn về PCCC đối với khu dân cư; xử lý hành chính các hành vi vi phạm quy định về PCCC theo thẩm quyền; tổ chức tuyên truyền, hướng dẫn, giáo dục pháp luật, kiến thức về PCCC; xây dựng phong trào quần chúng PCCC; quản lý đội dân phòng tại các thôn; đầu tư kinh phí cho hoạt động PCCC; trang bị phương tiện PCCC cho các đội dân phòng theo quy định; bảo đảm điều kiện về thông tin báo cháy, đường giao thông, nguồn nước phục vụ chữa cháy; chỉ đạo việc xây dựng và thực tập phương án chữa cháy; tổ chức chữa cháy và khắc phục hậu quả vụ 15
21. cháy; thống kê, báo cáo về PCCC lên UBND cấp huyện. b) Đối tượng của quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy Các hoạt động trong lĩnh vực PCCC luôn là hành vi của những cá nhân, cơ quan, tổ chức cụ thể nhằm thực hiện các quy định của pháp luật về PCCC. Như vậy, sự tác động của chủ thể quản lý tới khách thể phải thông qua các cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân với tư cách là các đối tượng thuộc phạm vi quản lý nhà nước về PCCC. Đối tượng quản lý nhà nước về PCCC là hoạt động của cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân trong lĩnh vực PCCC. Luật PCCC phân loại đối tượng quản lý nhà nước về PCCC bao gồm: Các cơ sở, khu dân cư, phương tiện giao thông cơ giới và đối với rừng. - Đối tượng quản lý là hoạt động phòng cháy, chữa cháy trong các cơ quan, doanh nghiệp (gọi tắt là cơ sở) Tại khoản 1 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCCC giải thích: Cơ sở là nơi sản xuất, kinh doanh, công trình công cộng, trụ sở làm việc, khu chung cư và công trình độc lập khác theo danh mục do Chính phủ quy định. Cơ sở thuộc diện quản lý nhà nước về PCCC khi nó đáp ứng đủ các điều kiện: phải được bố trí trên một diện tích độc lập nhất định; có người tổ chức quản lý, hoạt động và cần thiết phải có phương án chữa cháy và phải đảm bảo điều kiện an toàn về PCCC theo quy định tại Điều 7 Nghị định số 79/2014/NĐ-CP của Chính phủ. - Đối tượng quản lý là hoạt động phòng cháy, chữa cháy trong các khu dân cư (gọi tắc là khu dân cư) Nhà ở phải bố trí hệ thống điện, bếp đun nấu, nơi thờ cúng bảo đảm an toàn; các chất dễ cháy, nổ phải để xa nguồn lửa, nguồn nhiệt; chuẩn bị các điều kiện, phương tiện để s n sàng chữa cháy. Thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố (sau đây gọi chung là thôn) phải có các quy định, nội quy về phòng cháy và chữa cháy, về sử dụng điện, sử dụng lửa và các chất dễ 16