Luận văn Quản lý nhà nước về luật sư từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước về luật sư từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang

1. LÊ PHÚ TÂN VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ PHÚ TÂN LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀNH VÀ LUẬT HIẾN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LUẬT SƯ TỪ THỰC TIỄN TỈNH TIỀN GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC KHÓA VI VI KHÓA ĐỢT 1 NĂM 2 015 HÀ NỘI - 2017
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ PHÚ TÂN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LUẬT SƯ TỪ THỰC TIỄN TỈNH TIỀN GIANG Chuyên ngành: Luật hiến pháp và Luật hành chính Mã số: 60 38 01 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Nguyễn Minh Phương HÀ NỘI - 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi tên Lê Phú Tân, xin cam đoan danh dự rằng, Luận văn này là kết quả của quá trình tổng hợp và nghiên cứu nghiêm túc của bản thân tôi, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Nguyễn Minh Phương. Những vấn đề về thực trạng và các số liệu nêu trong luận văn là trung thực, chính xác và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình khoa học nào khác. Tiền Giang, ngày 08 tháng 5 năm 2017 Người thực hiện Luận văn Lê Phú Tân
4. LỜI CẢM ƠN Để thực hiện hoàn thành Luận văn này, ngoài sự nỗ lực của bản thân, còn được sự quan tâm, giúp đỡ của tất cả mọi người. Tôi xin gửi lời cảm ơn trân trọng nhất đến: - Quý Thầy, Cô là Giảng viên Học viện Khoa học xã hội - Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, những người đã truyền đạt cho tôi những kiến thức quý báu, mang tính ứng dụng cao. - PGS.TS Nguyễn Minh Phương, người hướng dẫn khoa học hướng dẫn đề tài, với kiến thức, kinh nghiệm và sự nhiệt tình của Thầy đã giúp tôi hoàn thành Luận văn này. - Các tác giả, tập thể và cá nhân của những tài liệu tham khảo đã giúp tôi có được những kiến thức cần thiết và tiết kiệm rất nhiều thời gian trong quá trình thực hiện Luận văn. - Các đồng nghiệp tại Sở Tư pháp tỉnh Tiền Giang đã tận tình giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi cho tôi tìm hiểu tài liệu và đóng góp ý kiến để tôi hoàn thiện Luận văn này. Trân trọng cảm ơn ! Lê Phú Tân
5. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ 7 NHÀ NƯỚC VỀ LUẬT SƯ 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò quản lý nhà nước về luật sư 7 1.2. Nội dung, hình thức và phương pháp quản lý nhà nước về luật sư 15 1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về luật sư 22 1.4. Thực trạng quy định pháp luật về quản lý nhà nước về luật sư 24 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LUẬT SƯ TẠI 31 TỈNH TIỀN GIANG 2.1. Đặc điểm kinh tế - xã hội và thực trạng đội ngũ luật sư ở tỉnh Tiền 31 Giang 2.2. Thực tiễn quản lý nhà nước về luật sư 36 2.3. Đánh giá chung về quản lý nhà nước về luật sư 51 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ 59 QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LUẬT SƯ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 3.1. Yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về luật sư 59 3.2. Quan điểm tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về luật sư 63 3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về luật sư 65 KẾT LUẬN 76 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 79
6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HNLS: Hành nghề luật sư QLNN: Quản lý nhà nước QLHCNN: Quản lý hành chính nhà nước TTHC: Thủ tục hành chính XHCN: Xã hội chủ nghĩa UBND: Ủy ban nhân dân VPHC: Vi phạm hành chính
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong quá trình thực hiện công cuộc đổi mới đất nước từ năm 1986 cho đến nay, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm cải cách bộ máy nhà nước nói chung và đổi mới hệ thống tư pháp nói riêng cho phù hợp. Cải cách tư pháp là nhiệm vụ quan trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, chính sách để hoàn thiện nhà nước và pháp luật, trong đó có một số nghị quyết nổi bật phải kể đến như Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị (khóa IX) về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới, Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị (khóa IX) về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/205 của Bộ Chính trị (khóa IX) về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 và gần đây là Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII. Theo đó đổi mới hệ thống tư pháp từ tổ chức đến cơ chế hoạt động là nhằm xây dựng các cơ quan tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo môi trường ổn định cho sự phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Một trong những nhiệm vụ quan trọng để hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp nói chung đó là vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan và tổ chức bổ trợ tư pháp, trong đó đổi mới tổ chức và hoạt động luật sư cũng như quản lý nhà nước (QLNN) về luật sư là vấn đề có ý nghĩa quan trọng. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/205 của Bộ Chính trị (khóa IX) về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã chỉ rõ: “Đào tạo, phát triển đội ngũ luật sư đủ về số lượng, có phẩm chất chính trị, đạo đức, có trình độ chuyên 1
8. môn. Hoàn thiện cơ chế bảo đảm để luật sư thực hiện tốt việc tranh tụng tại phiên tòa, đồng thời xác định rõ chế độ trách nhiệm đối với luật sư. Nhà nước tạo điều kiện về pháp lý để phát huy chế độ tự quản của tổ chức luật sư; đề cao trách nhiệm của các tổ chức luật sư đối với thành viên của mình” [28, tr. 6]. Trong 25 năm đổi mới (1986 - 2011), kể từ khi cải cách tư pháp được thực hiện, tổ chức và hoạt động của luật sư cũng như QLNN về luật sư đã có nhiều đổi mới. Hoạt động luật sư ở nước ta có bước trưởng thành nhanh chóng. Đặc biệt, những kết quả đạt được trong lĩnh vực phát triển kinh tế, cải cách tư pháp, hội nhập quốc tế trong các năm gần đây đã có những tác động tích cực đến việc phát triển nghề luật sư nước ta, tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức và hoạt động luật sư ở nước ta. Số lượng luật sư đã tăng lên đáng kể và đang có xu hướng ngày phát triển, đồng thời chất lượng hoạt động cũng từng bước được nâng cao [56, tr. 2]. Tuy nhiên, việc thực hiện chức năng QLNN trong một số mặt đối với tổ chức, hoạt động hành nghề luật sư (HNLS) trong phạm vi cả nước và ở địa phương còn bộc lộ nhiều hạn chế. Đội ngũ luật sư tuy có tăng lên đáng kể nhưng vẫn còn quá thấp so với dân số của tỉnh. Sự phát triển luật sư chưa đồng đều giữa các địa phương trên địa bàn tỉnh, chủ yếu tập trung ở thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh. Chất lượng luật sư tuy được cải thiện nhưng vẫn còn ở mức thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao của cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế sâu rộng như hiện nay. Mặt khác, hoạt động tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư tại địa phương vẫn còn nhiều hạn chế, có hiện tượng buông lỏng quản lý, chưa thực hiện tốt trách nhiệm giám sát các tổ chức HNLS tại địa phương của Ban chủ nhiệm Đoàn luật sư dẫn đến tình trạng nhiều tổ chức HNLS có hành vi vi phạm pháp luật; các cơ quan nhà nước, tổ chức, cộng đồng doanh nghiệp và xã hội còn chưa nhận thức đầy đủ về vị trí, vai trò của luật sư, làm ảnh hưởng không nhỏ đến việc phát triển số lượng luật sư và hiệu quả của hoạt động HNLS. 2
9. Những hạn chế, tồn tại nêu trên là do một số nguyên nhân khách quan và chủ quan như các văn bản pháp luật điều chỉnh còn bất cập, chưa rõ ràng, thiếu đồng bộ; cơ quan QLNN ở trung ương và địa phương chưa quan tâm đúng mức, chưa thật sự sâu sát, chưa thường xuyên hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật của các tổ chức HNLS; vai trò tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư chưa được phát huy đúng mức trong việc quản lý luật sư và tổ chức HNLS; ý thức trách nhiệm của cá nhân luật sư trong hành nghề, đặc biệt là việc tuân thủ pháp luật, giữ gìn đạo đức nghề nghiệp, kỷ luật hành nghề vẫn chưa được nhận thức một cách đầy đủ Xuất phát từ tình hình trên, việc nghiên cứu thực hiện đề tài luận văn “Quản lý nhà nước về luật sư từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang” là rất cần thiết, có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn. Thông qua việc nghiên cứu sẽ làm rõ thêm, bổ sung thêm cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng QLNN về luật sư, từ đó đề ra những quan điểm và giải pháp đổi mới nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN về luật sư tại tỉnh Tiền Giang trong giai đoạn hiện nay, đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh cải cách tư pháp, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Đó là lý do tác giả chọn đề tài này làm Luận văn thạc sỹ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Nghề luật sư được hình thành và phát triển sớm ở các quốc gia phát triển như Anh, Hoa Kỳ, Pháp, Đức nên vấn đề QLNN về luật sư đã được nhiều công tình nghiên cứu cả về phương diện lý luận cũng như thực tiễn, thì ở nước ta nghề luật sư mới xuất hiện khoảng hơn 100 năm và bắt đầu phát triển mạnh, mang dần tính chuyên nghiệp từ năm 1987 đến nay, với sự non trẻ của nghề so với thế giới, những năm qua, việc nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống đối với QLNN về luật sư còn chưa được chú trọng đúng mức. Đến nay, trong lĩnh vực luật sư và HNLS đã có một số công trình nghiên cứu có thể kể đến, đó là: Đề tài cấp Bộ năm 2005: “Cơ sở lý luận và thực tiễn 3
10. của việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức và HNLS trong điều kiện mới của Việt Nam” do Luật sư Nguyễn Văn Thảo làm chủ nhiệm đề tài; Đề tài cấp Bộ năm 2005: “Dịch vụ pháp lý ở Việt Nam, thực trạng, nhu cầu và định hướng phát triển” do Tiến sỹ Nguyễn Văn Tuân làm chủ nhiệm đề tài; “Luật sư và HNLS” của Tiến sỹ Nguyễn Văn Tuân; Bộ sách “Kỹ năng HNLS” của Học viện Tư pháp; “Hoàn thiện pháp luật về luật sư ở Việt Nam” của Tiến sỹ, Luật sư Phan Trung Hoài; “Cơ sở lý luận đổi mới quản lý luật sư ở Việt Nam hiện nay” của Thạc sỹ Nguyễn Văn Bốn; “Quản lý nhà nước đối với các tổ chức HNLS tại thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn hiện nay” của Thạc sỹ Đỗ Hà Hồng; một số bài viết của các nhà khoa học đăng trên các tạp chí chuyên ngành luật như: Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Tạp chí Khoa học pháp lý Những công trình nghiên cứu nêu trên đề cập nhiều về luật sư và HNLS ở Việt Nam, góp phần làm rõ thêm các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến tổ chức và hoạt động luật sư. Tuy nhiên, vấn đề QLNN về luật sư mà cụ thể là tại tỉnh Tiền Giang là một vấn đề tương đối mới và chưa có công trình nào nghiên cứu về thực trạng QLNN về luật sư Vì vậy, luận văn này góp phần khỏa lấp khoảng trống nghiên cứu hiện hành, làm rõ thêm về cơ sở lý luận, thực tiễn về thực trạng QLNN về luật sư tại tỉnh Tiền Giang, từ đó đưa ra những giải pháp khắc phục, nhằm thúc đẩy sự phát triển đối với nghề luật sư nói chung và nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác QLNN về luật sư nói riêng. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Đề tài nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và pháp lý về QLNN về luật sư và đánh giá thực trạng QLNN về luật sư tại tỉnh Tiền Giang, từ đó đề xuất các quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN đối với lĩnh vực đặc biệt này trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ 4
11. Để đạt được mục đích trên, đề tài phải hoàn thành các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: - Hệ thống hóa, phân tích làm rõ những vấn đề lý luận và pháp lý về QLNN về luật sư ở nước ta hiện nay; - Khảo sát, đánh giá thực trạng QLNN về luật sư tại tỉnh Tiền Giang; - Đề xuất các quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN về luật sư trong giai đoạn hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Trong phạm vi giới hạn của đề tài, luận văn đề cập đến hoạt động QLNN về luật sư tại tỉnh Tiền Giang gồm: Cấp phép thành lập Đoàn luật sư, quyết định việc giải thể Đoàn luật sư, phê duyệt đề án tổ chức đại hội của Đoàn luật sư; công tác cấp, thu hồi Giấy đăng ký hoạt động của tổ chức HNLS Việt Nam, tổ chức HNLS nước ngoài tại Việt Nam; kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo về tổ chức, hoạt động của Đoàn luật sư, tổ chức HNLS; thực hiện các biện pháp hỗ trợ phát triển nghề luật sư 4.2. Phạm vi nghiên cứu Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu thực tiễn QLNN về luật sư tại tỉnh Tiền Giang trong 05 năm gần đây (2011 - 2016); đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN về luật sư giai đoạn 2017 - 2020. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn vận dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, chủ trương của Đảng về QLNN về luật sư. Đồng thời, đề tài còn kết hợp sử dụng các phương pháp khác như: phương pháp thống kê, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp phân tích, tổng kết thực tiễn để tiếp cận và làm sáng tỏ các vấn đề mà nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 5
12. Đề tài là công trình nghiên cứu một cách cơ bản, bao quát các hoạt động QLNN về luật sư từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang dựa trên cơ sở lý luận và thực tiễn khá toàn diện. Luận văn đã chỉ ra những đặc trưng cơ bản của QLNN về luật sư, làm rõ vai trò, nội dung, hình thức và phương pháp quản lý loại hoạt động này. Luận văn đã phân tích làm rõ tầm quan trọng của QLNN về luật sư trong giai đoạn hiện nay. Xuất phát từ những kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại sẽ góp phần nâng cao nhận thức về vai trò QLNN về luật sư, chỉ ra những hạn chế, bất cập, thiếu sót còn tồn tại cũng như đưa ra những quan điểm và giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác QLNN về luật sư tại tỉnh Tiền Giang hiện nay. Kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan QLNN ở tỉnh Tiền Giang và một số cơ sở đào tạo, bồi dưỡng về QLNN cho cán bộ, công chức ở nước ta, đồng thời dùng làm tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý và những người quan tâm đến đề tài này. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về quản lý nhà nước về luật sư. Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước về luật sư tại tỉnh Tiền Giang. Chương 3. Quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về luật sư ở nước ta hiện nay. 6
13. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LUẬT SƯ 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò quản lý nhà nước về luật sư 1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về luật sư 1.1.1.1. Khái niệm luật sư Trong pháp luật thực định cũng như trong khoa học pháp lý và nhận thức xã hội về khái niệm “luật sư” thường là rất chung chung, không rõ ràng và dễ gây nhầm lẫn. Ở nước ta hiện nay, vẫn còn tồn tại hai khái niệm “luật sư” và “luật gia”. “Luật sư” và “luật gia” được hiểu khác nhau và đôi lúc còn có sự nhầm lẫn. Việc nhầm lẫn giữa hai thuật ngữ này do nhiều nguyên nhân khác nhau. Trước hết có thể kể đến nguyên nhân là do hệ thống pháp luật cũng như các nghề nghiệp về tư pháp ở Việt Nam chưa phát triển. Việc biết đến các chức danh này trong xã hội còn chưa được hiểu một cách rõ ràng và phổ biến trong xã hội nên nhiều người đã đánh đồng hai khá niệm này thành một, gộp luật sư với luật gia thành một chức danh riêng và thường thì luật sư thường được biết đến nhiều hơn là luật gia. Thứ hai, việc dịch các thuật ngữ nước ngoài chưa thực sự chuẩn xác, chưa thống nhất cũng dẫn đến việc nhầm lẫn trong hai thuật ngữ này. Theo cách giải thích của nhiều từ điển và qua tìm hiểu thực tiễn của một số nước, thuật ngữ “Jurist” (luật gia) được hiểu là nhà luật học, luật gia, là người có kiến thức về pháp luật, những chuyên gia luật. Có thể hiểu đó là những người tốt nghiệp cử nhân luật trở lên. Ở Việt Nam, “luật gia” được hiểu rất rộng, không chỉ những người có bằng cử nhân luật trở lên mà cả những người không có bằng cử nhân luật nhưng có kiến thức về pháp luật, đã hoặc đang làm công tác pháp luật trong cơ quan, tổ 7
14. chức. Hội viên Hội luật gia được hiểu là công dân Việt Nam có phẩm chất đạo đức tốt, đã hoặc đang làm công tác pháp luật trong cơ quan, tổ chức với thời gian từ ba năm trở lên, tán thành điều lệ Hội đều có thể được gia nhập Hội [2, tr. 4]. Thuật ngữ “lawyer” có nghĩa là luật sư, là luật gia được đào tạo thêm kỹ năng hành nghề, được gia nhập Đoàn luật sư và được công nhận là luật sư để hành nghề chuyên nghiệp trong lĩnh vực tranh tụng và tư vấn pháp luật hoặc một trong hai lĩnh vực đó. Tương đương với hai thuật ngữ tiếng Anh là “jurist” và “lawyer” là hai thuật ngữ trong tiếng Pháp là “juriste” (luật gia) và “avocat” (luật sư, trạng sư). Ở Việt Nam, khái niệm “luật sư” luôn là vấn đề gặp nhiều khó khăn trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về luật sư. Theo tìm hiểu kinh nghiệm nước ngoài cho thấy, không phải nước nào họ cũng đưa ra khái niệm hoặc định nghĩa về luật sư. Khái niệm luật sư được quy định ở các nước khác nhau trên thế giới là rất khác nhau. Hầu hết ở các nước có nghề luật sư phát triển, việc đưa ra khái niệm hoặc định nghĩa về luật sư chỉ mang tính quy ước, khái niệm luật sư thường mang tính hình thức hơn là khái niệm về mặt nội dung. Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987 đã chính thức hóa thuật ngữ “luật sư”. Tuy nhiên, Pháp lệnh chưa đưa ra được một khái niệm hay định nghĩa hoàn chỉnh về luật sư mà chỉ quy định người muốn trở thành luật sư phải gia nhập Đoàn luật sư. Thành viên của Đoàn luật sư là các luật sư và luật sư tập sự. Một người muốn trở thành luật sư phải được Hội nghị toàn thể Đoàn luật sư thông qua, theo đề nghị của Ban chủ nhiệm [37, tr. 2]. Đến Pháp lệnh luật sư năm 2001 thay thế Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987 đã đưa ra khái niệm luật sư (Điều 1): “Luật sư là người có đủ điều kiện hành nghề theo quy định của Pháp lệnh này và tham gia hoạt động tố tụng, thực hiện tư vấn pháp luật, các dịch vụ pháp lý khác theo yêu cầu của cá nhân, tổ chức nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ theo quy định của pháp luật ” [67, tr. 1]. 8
15. Luật luật sư năm 2006 quy định tại Điều 2: “Luật sư là người có đủ tiêu chuẩn, điều kiện hành nghề theo quy định của Luật này, thực hiện dịch vụ pháp lý theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức [45, tr. 1]. Như vậy, khái niệm luật sư ở nước ta được thể hiện theo hướng luật sư là người có đủ điều kiện HNLS và HNLS. Điều kiện HNLS là phải có Chứng chỉ HNLS và gia nhập một Đoàn luật sư. Như vậy, ở nước ta, luật sư có thể là một luật gia nhưng luật gia thì chưa chắc đã là luật sư. Sự khác biệt đó còn thể hiện ở các điểm sau đây: - Một trong những tiêu chuẩn quan trọng, không thể thiếu đối với luật sư là phải được đào tạo nghề sau khi đã tốt nghiệp đại học luật. - Chức năng của luật sư là cung cấp dịch vụ pháp lý cho cá nhân, tổ chức, bao gồm việc tham gia tố tụng để bào chữa hoặc biện hộ cho bị can, bị cáo, đương sự; tư vấn pháp luật cho cá nhân, tổ chức và làm các dịch vụ pháp lý khác. - Sứ mệnh xã hội của luật sư là góp phần bảo vệ công lý và xây dựng Nhà nước pháp quyền theo Hiến pháp và pháp luật Việt Nam. - Luật sư độc lập, tự chịu trách nhiệm trong hành nghề, trong đó có trách nhiệm bồi thường thiệt hại vật chất mà luật sư gây ra cho khách hàng; trách nhiệm vật chất của luật sư là trách nhiệm vô hạn. - Ngoài việc phải tôn trọng và tuân thủ pháp luật, luật sư còn phải tuân theo các quy tắc hành nghề, trong đó có các quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp do tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư ban hành. - Nguồn thu nhập của luật sư là tiền thù lao do khách hàng trả. Như vậy, “luật gia” và “luật sư” là hai thuật ngữ khác nhau, bởi lẽ đây vốn là hai chức danh khác nhau. Chỉ khi đất nước có hệ thống pháp luật phát triển, người dân có kiến thức pháp luật cao thì hai thuật ngữ này mới được hiểu một cách rõ ràng và không bị nhầm lẫn như hiện nay. 1.1.1.2. Khái niệm hành nghề luật sư 9
16. Ở Việt Nam lâu nay vẫn sử dụng các cụm từ “nghề luật sư”, “nghề nghiệp luật sư” và “HNLS”. Thực ra gọi như vậy không hoàn toàn chính xác về mặt ngôn ngữ. Bởi vì, “luật sư” là một danh từ chỉ người, chứ không phải dùng để chỉ một nghề. Trong tiếng Anh người ta dùng “lawyer” để chỉ (luật sư) và “practice law” để chỉ (hành nghề luật). Tiến sỹ, Luật sư Phan Trung Hoài cho rằng: “Nghề luật sư là một nghề luật, trong đó các luật sư bằng kiến thức pháp luật của mình, độc lập thực hiện các hoạt động trong phạm vi hành nghề theo quy định của pháp luật và quy chế trách nhiệm nghề nghiệp, nhằm mục đích phụng sự công lý, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của khách hàng, góp phần tích cực bảo vệ pháp chế và xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN” [51, tr. 81 - 82]. Tuy nhiên, việc sử dụng cụm từ “nghề luật sư”, “nghề nghiệp luật sư” và “HNLS” là phù hợp với thực tiễn của Việt Nam và phù hợp với Pháp lệnh luật sư năm 2001. Pháp lệnh luật sư 2001 chính thức chấp nhận các cụm từ “nghề luật sư”, “nghề nghiệp luật sư” và “HNLS”. Theo quy định của Pháp lệnh luật sư 2001 thì “HNLS” được hiểu là việc luật sư tham gia hoạt động tố tụng, thực hiện tư vấn pháp luật, các dịch vụ pháp lý khác theo yêu cầu của cá nhân, tổ chức nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ theo quy định của pháp luật. Luật luật sư 2006 đã khái quát hơn, mở rộng hơn khái niệm “HNLS”. Theo đó, HNLS là việc luật sư thực hiện dịch vụ pháp lý bao gồm tham gia tố tụng, tư vấn pháp luật, đại diện ngoài tố tụng cho khách hàng và các dịch vụ pháp lý khác theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Như vậy, “HNLS” theo quy định của Luật luật sư 2006 là phải hành nghề chuyên nghiệp, có trình độ chuyên môn sâu về kiến thức pháp lý và kỹ năng hành nghề. Việc HNLS chủ yếu phải bằng trình độ và kinh nghiệm chuyên môn mà đối tượng phục vụ là khách hàng. Luật sư cung cấp dịch vụ pháp lý cho khách hàng và nhận thù lao từ khách hàng. Các luật sư được lựa chọn một trong hai hình thức để hành nghề như: hành nghề trong tổ chức HNLS được thực hiện bằng việc thành lập hoặc tham gia 10
17. thành lập tổ chức HNLS; làm việc theo hợp đồng lao động cho tổ chức HNLS; hoặc là hành nghề với tư cách cá nhân. Các luật sư tự tổ chức việc hành nghề của mình theo quy định của pháp luật. Xuất phát từ những quy định của pháp luật và thực tiễn hành nghề, chúng ta có thể khái quát hóa và định nghĩa HNLS như sau: “HNLS là hoạt động chỉ của luật sư trong một phạm vi hành nghề và dưới một hình thức hành nghề theo quy định của Luật luật sư, nhằm đáp ứng các yêu cầu của khách hàng và góp phần bảo vệ công lý, phát triển kinh tế, vì sự nghiệp dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. 1.1.1.3. Khái niệm quản lý nhà nước về luật sư Trong xã hội có nhà nước, bất cứ một quốc gia, dân tộc nào nếu như không có sự quản lý chặt chẽ về mọi mặt của nhà nước sẽ không thể tồn tại và phát triển. Hoạt động QLNN diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội và trong đó chúng ta không thể không nói đến sự QLNN về luật sư, vì đó là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của công tác tư pháp và là một phần không thể thiếu trong Chiến lược cải cách tư pháp của Đảng, Nhà nước ta hiện nay và trong thời gian tới. QLNN về luật sư là một trong những nội dung quan trọng có ý nghĩa quyết định trong việc quản lý luật sư, bên cạnh sự quản lý, giám sát của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư đối với việc tuân theo pháp luật, quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp luật sư. Các nước có hệ thống pháp luật và tư pháp khác nhau thì vấn đề QLNN về luật sư cũng khác nhau cả vai trò và mức độ quản lý. Ở các nước có nghề luật sư phát triển hàng trăm năm nay như Anh, Pháp, Đức nhà nước không quản lý luật sư bằng các biện pháp hành chính, không can thiệp vào hoạt động nghề nghiệp của luật sư mà chỉ xây dựng một hành lang pháp lý chặt chẽ để các luật sư hoạt động [1, tr. 19]. Điều này không có nghĩa là nhà nước không quản lý hoặc buông lỏng quản lý luật sư. Để việc nhà nước chỉ quản lý luật sư bằng pháp luật thì đòi hỏi hệ thống pháp luật điều chỉnh HNLS phải 11
18. hoàn thiện, đồng thời luật sư phải có trình độ chuyên môn, tính chuyên nghiệp cao, các tổ chức luật sư được phát triển ngang tầm. Đối với những nước nghề luật sư mới hình thành thì việc QLNN về luật sư là cần thiết và có ý nghĩa quyết định đối với sự phát triển của luật sư và HNLS. Để quản lý luật sư đạt hiệu quả, nhà nước ban hành các văn bản pháp luật nhằm tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động luật sư nhưng đồng thời cũng tạo điều kiện hỗ trợ về mọi mặt để tổ chức, hoạt động luật sư tồn tại, củng cố và phát triển. Trong pháp luật thực định ở nước ta cho đến nay chưa có một văn bản pháp luật nào đưa ra khái niệm QLNN về luật sư, từ việc nghiên cứu các tài liệu và trong quá trình thực tế, cùng với sự đúc rút kinh nghiệm nghiên cứu các khái niệm về QLNN các lĩnh vực khác có liên quan, có thể khái quát chung về khái niệm QLNN về luật sư như sau: “QLNN về luật sư là sự tác động của các chủ thể QLNN chủ yếu bằng pháp luật tới tổ chức, hoạt động của luật sư nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước. Đó là sự tác động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền vào đối tượng quản lý là luật sư và các hoạt động hành nghề của luật sư theo quy định của Luật luật sư, nhằm phát triển đội ngũ luật sư có phẩm chất đạo đức, trình độ chuyên môn đáp ứng nhu cầu của xã hội và yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam, góp phần bảo vệ công lý, quyền con người, quyền công dân, phát triển kinh tế, xây dựng xã hội dân chủ, công bằng, văn minh”. 1.1.2. Đặc điểm quản lý nhà nước về luật sư QLNN về luật sư có các đặc điểm chung của mọi QLNN cụ thể, đó là: QLNN là hoạt động vừa mang tính chấp hành, vừa mang tính điều hành; là hoạt động mang tính chủ động và sáng tạo; được bảo đảm về phương diện tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; là hoạt động có mục tiêu chiến lược, có chương trình và có kế hoạch để thực hiện mục tiêu; QLNN không có sự tách biệt tuyệt đối về mặt xã hội giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý; QLNN mang tính chuyên nghiệp, tính ổn định và liên tục, không vụ lợi Tuy nhiên, đối với lĩnh vực 12
19. QLNN về luật sư thì ngoài những đặc điểm chung của QLNN thì còn có đặc điểm riêng. Điều 6 Luật luật sư sửa đổi, bổ sung năm 2012 quy định: “Quản lý luật sư và HNLS được thực hiện theo nguyên tắc kết hợp QLNN với chế độ tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư, tổ chức HNLS ” [46, tr. 2]. Từ đây, đặc điểm riêng của QLNN về luật sư thể hiện ở hai điểm: Thứ nhất, QLNN về luật sư có mục tiêu đảm bảo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các luật sư trong tổ chức và hoạt động. Nhà nước không can thiệp sâu vào công việc nội bộ của các luật sư, mà tạo điều kiện mọi mặt cho các luật sư hoạt động, đồng thời tạo điều kiện để các tổ chức HNLS tham gia vào các lĩnh vực hành nghề theo quy định của pháp luật. Thứ hai, QLNN về luật sư trên cơ sở tôn trọng và bảo đảm lợi ích chính đáng của tổ chức HNLS. Tổ chức HNLS với tư cách là một tổ chức và hoạt động hợp pháp của luật sư phải được nhà nước tôn trọng và tạo điều kiện pháp lý và điều kiện xã hội khác để các tổ chức thực hiện hoạt động của mình. Sự tôn trọng của nhà nước nói chung và của hệ thống chính quyền nói riêng đối với tổ chức HNLS là xuất phát từ bản chất tôn trọng nhân dân của nhà nước. 1.1.3. Vai trò quản lý nhà nước về luật sư Nghề luật sư là một nghề tự do có những đặc thù riêng của nó, nên việc QLNN về luật sư có vai trò rất quan trọng. Do đó, việc QLNN về luật sư cũng có điểm khác biệt so với việc quản lý đối với các ngành nghề khác. Mặt khác, nghề luật sư là một nghề dựa trên sự hiểu biết pháp luật, có chức năng cơ bản là bảo vệ công lý, bảo vệ pháp chế. Chính vì thế việc quản lý nghề luật sư không chỉ giao cho tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư (được hình thành trên cơ sở tự nguyện của các luật sư) mà cần đến sự quản lý của nhà nước. QLNN về luật sư là một nhu cầu khách quan, là một lĩnh vực quan trọng của QLNN. Nhờ có sự quản lý của nhà nước mà các tổ chức HNLS được hoạt động theo đúng quỹ đạo, bảo đảm được kỷ cương trong lĩnh vực HNLS nói riêng và bảo đảm trật tự xã hội nói chung. 13
20. QLNN về luật sư thể hiện chức năng định hướng, điều tiết và hỗ trợ phát triển đối với nghề luật sư, không mang tính hành chính, không can thiệp vào hoạt động nghề nghiệp của luật sư. Nhà nước quản lý hoạt động HNLS thông qua việc ban hành pháp luật về luật sư nhằm bảo đảm quyền và tự do cơ bản của công dân. Nói rộng ra, các giá trị dân chủ và xã hội mà pháp luật về luật sư mang lại là chỗ dựa của Nhân dân và là điều kiện để công lý được duy trì và thực hiện. Cùng với hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật về luật sư là nền tảng, là cơ sở pháp lý vững chắc, dựa trên đó Nhà nước pháp quyền XHCN thực hiện được các chức năng quản lý xã hội của mình. Nhà nước thực hiện việc quản lý hoạt động nghề nghiệp luật sư thông qua việc ban hành pháp luật và chính sách nhằm tạo ra các khuôn mẫu xử sự chung và các biện pháp chế tài xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; xây dựng tổ chức và đào tạo luật sư một cách thích hợp; cấp chứng chỉ hành nghề và giấy phép thành lập các tổ chức HNLS. Thông qua pháp luật về luật sư, nhà nước hỗ trợ luật sư, các tổ chức HNLS hoạt động có hiệu quả và bình đẳng. Bằng phương tiện quan trọng này, nhà nước bảo đảm cho các luật sư thực hiện được việc hành nghề chuyên nghiệp mà không bị cản trở hoặc can thiệp, không bị đe dọa, truy tố hoặc các hình thức phạt hành chính, kinh tế và những hình thức phạt khác vì bất kỳ một hành động nào do luật sư, tổ chức HNLS thực hiện phù hợp với những quy định của pháp luật. Nói khái quát, QLNN có vai trò quan trọng trong việc tạo hành lang pháp lý, tạo điều kiện và khuyến khích phát triển nghề luật sư ở Việt Nam. Nhà nước bảo đảm cho luật sư, tổ chức HNLS hành nghề đúng pháp luật, người HNLS phải hội đủ các tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật và những người có đủ tiêu chuẩn đều có quyền HNLS. 1.2. Nội dung, hình thức và phương pháp quản lý nhà nước về luật sư 1.2.1. Nội dung quản lý nhà nước về luật sư 14
21. Luật luật sư 2006 và Luật luật sư sửa đổi, bổ sung 2012 đã quy định khá cụ thể trách nhiệm QLNN về luật sư cũng như trách nhiệm tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư. Tuy nhiên, trong phạm vi giới hạn của đề tài này, tác giả chỉ đề cập đến một số nội dung QLNN đối với luật sư theo quy định của pháp luật như: (1) QLNN đối với việc cho phép thành lập Đoàn luật sư; quyết định việc giải thể Đoàn luật sư; phê duyệt đề án tổ chức đại hội của Đoàn luật sư. (2) QLNN đối với việc cấp giấy phép thành lập, đăng ký hoạt động, thay đổi nội dung đăng ký hoạt động, tạm dừng, chấm dứt hoạt động của tổ chức HNLS tại Việt Nam. (3) QLNN đối với việc kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo về tổ chức, hoạt động của Đoàn luật sư, tổ chức HNLS. (4) QLNN về hỗ trợ phát triển nghề luật sư tại Việt Nam (Điều 83 Luật luật sư 2006). 1.2.2. Hình thức quản lý nhà nước về luật sư Hình thức quản lý hành chính nhà nước (với tư cách là cách thức thể hiện nội dung của QLHCNN trong hoàn cảnh quản lý cụ thể) là hoạt động biểu hiện ra bên ngoài của chủ thể quản lý nhằm thực hiện tác động quản lý [62, tr. 93]. Do tính chất đa dạng của hoạt động QLHCNN nên việc xác định hình thức quản lý đem lại hiệu quả cao là nhiệm vụ quan trọng và không dễ dàng. Việc xác định hình thức quản lý có hiệu quả phụ thuộc vào những điều kiện khách quan, những chức năng quản lý, nội dung và tính chất của những nhiệm vụ cần giải quyết, những đặc điểm của đối tượng quản lý, yêu cầu cụ thể đặt ra trước chủ thể QLHCNN. Nhà nước quản lý tổ chức và hoạt động của tổ chức HNLS bằng nhiều hình thức: Một là, nhà nước quản lý luật sư bằng pháp luật: Với tư cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc đảm bảo sự ổn định và phát triển của xã hội. Pháp luật là phương tiện để nhà nước quản lý xã hội, ngăn ngừa và xử lý các vi phạm pháp 15