Luận văn Quản lý nhà nước về hộ tịch từ thực tiễn huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước về hộ tịch từ thực tiễn huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ THỊ PHƯƠNG HUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH TỪ THỰC TIỄN HUYỆN YÊN PHONG, TỈNH BẮC NINH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật hành chính Mã số : 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. VŨ THƯ HÀ NỘI, 2016
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng Tôi. Các số liệu trích dẫn trong luận văn dựa trên số liệu báo cáo bảo đảm độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của Luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả Lê Thị Phương Huyền
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU .1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH .6 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của quản lý nhà nước về hộ tịch .6 1.2. Nội dung, hình thức và phương pháp quản lý nhà nước về hộ tịch 15 1.3. Các nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về hộ tịch 18 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH TẠI HUYỆN YÊN PHONG, TỈNH BẮC NINH 23 2.1. Các đặc điểm của quản lý nhà nước về hộ tịch ở huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh 23 2.2. Các quy định pháp luật về quản lý nhà nước về hộ tịch 25 2.3. Thực tiễn quản lý nhà nước về hộ tịch ở huyện Yên Phong 27 2.4. Đánh giá chung về quản lý nhà nước về hộ tịch hiện nay 44 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH 57 3.1. Nhu cầu nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch 57 3.2. Các quan điểm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch hiện nay 57 3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch ở huyện Yên Phong 60 KẾT LUẬN . . . 76 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 78
4. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xét trên phương diện khoa học quản lý nhà nước thì quản lý hộ tịch giữ vị trí trung tâm đối với hoạt động quản lý dân cư. Đây là một lĩnh vực quan trọng của nền hành chính mà mọi quốc gia đương đại, không phân biệt chế độ chính trị, trình độ phát triển, đều phải quan tâm. Sự vững mạnh của một quốc gia liên quan mật thiết với hiệu quả của hoạt động quản lý dân cư nói chung và quản lý hộ tịch nói riêng. Quản lý hộ tịch là nhiệm vụ quan trọng, thường xuyên của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm theo dõi thực trạng và sự biến động về hộ tịch, trên cơ sở đó bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và gia đình. Thực hiện tốt công tác đăng ký và quản lý hộ tịch giúp xác định các thông tin về nhân thân của một con người; đồng thời giúp cho cơ quan chức năng phòng ngừa, ngăn chặn, xử lý kịp thời những cá nhân cố tình chỉnh sửa các giấy tờ hộ tịch để trốn tranh nghĩa vụ hoặc trốn tránh trách nhiệm pháp lý từ hậu quả do hành vi vi phạm pháp luật của mình gây ra. Trên cơ sở đó nhằm bảo đảm thực thi quyền con người và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Công tác quản lý hộ tịch không những liên quan đến nhân thân của con người mà còn liên quan đến sự vận động và phát triển chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước, đến thể chế hóa mối quan hệ giữa Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, Nhà nước quản lý. Để quản lý dân cư, mỗi quốc gia có những phương thức quản lý khác nhau nhưng đều hướng đến mục đích quản lý một cách đầy đủ, kịp thời, chính xác các dữ liệu về đặc điểm nhân thân cơ bản của từng cá nhân. Ở nước ta hiện nay, quản lý hộ tịch được thực hiện theo Luật Hộ tịch số 60/2014/QH13 ngày 20/11/2014 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 (trước ngày 31/12/2015 công tác đăng ký và quản lý hộ tịch được thực hiện theo Nghị định 158/2005/NĐ - CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về đăng ký và quản lý hộ tịch). Trong thời gian qua, các cấp chính quyền đã có nhiều cố gắng, tổ chức thực hiện tốt công tác quản lý hộ tịch. Vì vậy, quản lý hộ tịch đã dần đi vào nề nếp, đạt được những 1
5. kết quả nhất định: số trẻ em được đăng ký khai sinh đạt tỷ lệ cao, đăng ký kết hôn đúng quy định . Là một huyện của tỉnh Bắc Ninh, trong những năm qua, huyện Yên Phong đã có nhiều cố gắng, nỗ lực trong quản lý nhà nước về hộ tịch trên địa bàn huyện. Với sự quan tâm, chỉ đạo của các cấp uỷ, các cấp chính quyền (huyện, xã) quản lý về hộ tịch ở huyện Yên Phong từng bước được thực hiện nghiêm túc đầy đủ, chính xác. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được quản lý hộ tịch ở huyện Yên Phong còn có nhiều hạn chế như: thủ tục quản lý hộ tịch chưa khoa học, chưa phù hợp thực tế, trình độ, năng lực của đội ngũ công chức làm công tác quản lý hộ tịch (nhất là ở cấp xã chưa đáp ứng được yêu cầu); việc tuyên truyền, giáo dục pháp luật về hộ tịch chưa được quan tâm đúng mức . Những hạn chế này đã làm giảm đi hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch. Vì vậy, nghiên cứu về quản lý hộ tịch nói chung cũng như ở thực tế của huyện Yên Phong nói riêng nhằm làm rõ hơn nữa cơ sở lý luận, thực tiễn của quản lý hộ tịch, chỉ ra những nguyên nhân của các hạn chế, trên cơ sở đó, đưa ra những khuyến nghị góp phần nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch trên địa bàn huyện Yên Phong là một điều cấp thiết hiện nay. Đây là lý do thứ nhất để đề tài “ Quản lý nhà nước về hộ tịch từ thực tiễn huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh” được lựa chọn để nghiên cứu. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Có thể khẳng định rằng quản lý hộ tịch là hoạt động khó khăn và phức tạp đòi hỏi nhà quản lý phải có tầm hiểu biết sâu rộng về lĩnh vực chuyên môn và cần thiết hơn đó là sự thông thạo về đặc điểm dân cư, tập quán, truyền thống, văn hóa, trình độ phát triển của địa phương. Có như vậy nhà quản lý mới có thể áp dụng một cách linh hoạt pháp luật của nhà nước, từ đó đưa ra các quyết định quản lý phù hợp, mang lại hiệu quả cao. Vấn đề quản lý hộ tịch không chỉ thu hút sự quan tâm của các nhà lãnh đạo mà còn là vấn đề quan tâm của cả những nhà khoa học và các nhà quản lý. Một số công trình khoa học tiêu biểu về quản lý hộ tịch đã được công bố trong thời gian qua như: 2
6. - Viện nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Bảo vệ quyền trẻ em trong pháp luật về quốc tịch và đăng ký hộ tịch ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, 2000; - Viện nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Chuyên đề thông tin khoa học pháp lý về hộ tịch, 1995; - Phạm Trọng Cường: Về quản lý hộ tịch, NXB. Chính trị quốc gia, 2004; Từ quản lý đinh đến quản lý hộ tịch, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2007; - Tổng cục thống kê: Một số kết quả về dự án cải tiến đăng ký hộ tịch và thống kê dân số, Nxb Thống kê, 1989; - Lê Thị Hoàng Yến: Đăng ký hộ tịch thực tiễn và hướng hoàn thiện, Luận văn thạc sĩ luật học, 2002; Ngoài ra còn rất nhiều các bài nghiên cứu đăng trên các tạp chí khoa học, các đề tài đã được nghiệm thu về vấn đề hộ tịch và đăng ký hộ tịch. Các công trình khoa học kể trên đã đi sâu nghiên cứu khái niệm, lịch sử quản lý hộ tịch, các sự kiện, phương thức quản lý và đăng ký hộ tịch. Đó là các tài liệu tham khảo cần thiết cho các học viên thực hiện đề tài này. Tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu nào đề cập đến việc quản lý nhà nước về hộ tịch từ thực tiễn một địa bàn cụ thể. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài là làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn của quản lý nhà nước về hộ tịch ở huyện Yên Phong. Từ đó, đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước về hộ tịch nói chung, trên địa bàn huyện Yên Phong nói riêng trong thời gian tới. Để đạt được mục đích nghiên cứu nêu trên, Đề tài có những nhiệm vụ nghiên cứu sau: + Làm rõ cơ sở lý luận của quản lý nhà nước về hộ tịch: khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung, hình thức, phương pháp quản lý nhà nước về hộ tịch + Phân tích, đánh giá thực trạng để làm rõ những ưu điểm và hạn chế, nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế của hoạt động quản lý nhà nước về hộ tịch trên địa bàn huyện Yên Phong; + Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về hộ tịch trên địa bàn huyện Yên Phong nói riêng và cả nước nói chung. 3
7. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề lý luận thực tiễn của quản lý nhà nước về hộ tịch. Phạm vi nghiên cứu là quản lý nhà nước về hộ tịch tại huyện Yên Phong từ năm 2011 đến năm 2015. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Cơ sở lý luận của việc nghiên cứu đề tài là những luận điểm trong học thuyết Mác- Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về quản lý hành chính nhà nước; các quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về quản lý hộ tịch. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được tác giả sử dụng trong luận văn là: phương pháp phân tích, tổng hợp, diễn dịch, quy nạp, phương pháp lịch sử, phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh Trong Chương 1, để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quản lý hành chính nhà nước về hộ tịch, luận văn sử dụng phương pháp hệ thống, so sánh, phân tích nhằm làm rõ thêm quan niệm, nội dung của quản lý hành chính nhà nước về hộ tịch. Bằng việc sử dụng phương pháp thống kê, so sánh, phân tích , Chương 2 của luận văn đã đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về hộ tịch trên địa bàn huyện Yên Phong trong những năm qua. Ở Chương 3, phương pháp phân tích tổng hợp được sử dụng để đưa ra giải pháp tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước về hộ tịch trên địa bàn huyện Yên Phong hiện nay. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Đề tài hệ thống hóa những vấn đề lý luận chung về hộ tịch và quản lý nhà nước đối với hộ tịch; đánh giá thực trạng về quản lý hộ tịch ở huyện Yên Phong trong thời gian qua, từ đó nêu lên những giải pháp để góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước về hộ tịch ở huyện Yên Phong. Các kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm cơ sở để các cấp chính quyền ở Yên Phong nghiên cứu, vận dụng vào thực tế quản lý hộ tịch. Luận văn cũng có thể là tài liệu nghiên cứu về quản lý hộ tịch cho các học viên, sinh viên của học viện khoa học xã hội. 4
8. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Luận văn được kết cấu thành 3 chương, cụ thể: Chương 1: Những vấn đề lý luận của quản lý nhà nước về hộ tịch Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về hộ tịch tại huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch. 5
9. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của quản lý nhà nước về hộ tịch 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước về hộ tịch 1.1.1.1. Khái niệm hộ tịch Khái niệm “hộ tịch” từ trước cho đến nay tồn tại khá nhiều quan niệm khác nhau. Có quan niệm cho rằng: Hộ tịch là sổ biên chép các việc liên hệ đến các người trong nhà [1]. Hộ tịch gồm ba số để ghi chép các sự khai giá thú, khai sinh, khai tử. Quan niệm thứ hai lại cho rằng, việc ghi chép vào sổ sách không phải là hộ tịch mà bản thân các sự kiện liên quan đến tình trạng nhân thân của con người mới là hộ tịch[4]. Có thể xem cách hiểu thứ hai là cách hiểu khá thấu đáo và toàn diện, được khoa học công nhận và được quy định khá rõ ràng trong văn bản quy phạm pháp luật. Ngày nay, theo nhận thức chung của xã hội về hộ tịch thì hộ tịch được hiểu là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết. Quan niệm hộ tịch này đã được thể hiện tại điều 2 Luật hộ tịch số 60/2014/QH13 ngày 20/11/2014 có hiệu lực thi hành từ 01/01/2016 [26] và tại điều 1 Nghị định số 158/2005/NĐ - CP ngày 27/12/2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch [8]. Về khía cạnh pháp lý, khái niệm “hộ tịch” kể trên cũng là một trường hợp đặc biệt trong hệ thống khái niệm pháp lý tiếng Việt. Các nhà xây dựng pháp luật đã áp dụng quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật [21] cho phép, đó là cho phép sử dụng khái niệm này với tư cách là một thuật ngữ chuyên môn và định nghĩa trong văn bản. Những sự kiện về hộ tịch rất đa dạng. Nếu theo quan niệm trước đây thì hộ tịch chủ yếu bao gồm các sự kiện về sinh, tử, kết hôn, còn hiện nay hộ tịch bao gồm các sự kiện: - Xác nhận vào sổ các sự kiện hộ tịch: Khai sinh, khai tử, kết hôn, giám hộ, nhận cha, mẹ, con; thay đổi, cải chính hộ tịch, xác định lại dân tộc, bổ sung thông tin hộ tịch. - Ghi vào sổ hộ tịch việc thay đổi hộ tịch của cá nhân theo bản án, quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền: Thay đổi quốc tịch; xác định cha, mẹ, con; xác định lại giới tính; nuôi con nuôi, chấm dứt việc nuôi con nuôi; ly hôn, hủy việc kết hôn 6
10. trái pháp luật, công nhận việc kết hôn; công nhân giám hộ; tuyên bố hoặc hủy tuyên bố một người mất tích, đã chết, bị mất hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự - Ghi vào sổ hộ thị tịch sự kiện khai sinh; kết hôn; ly hôn; hủy việc kết hôn; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; xác định cha, mẹ, con; nuôi con nuôi; thay đổi hộ tịch; khai tử của công dân Việt Nam đã được giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài. Các sự kiện hộ tịch có thể chia thành các nhóm có tính chất tương đối như sau: - Nhóm các sự kiện hộ tịch không bao giờ thay đổi gồm: sự kiện sinh (ngày, tháng, năm sinh; nơi sinh); quan hệ gia đình (cha - mẹ - con); sự kiện tử (ngày, tháng, năm chết; nơi chết, nguyên nhân chết). -Nhóm các sự kiện hộ tịch có thể thay đổi nhưng chỉ hạn chế trong một số trường hợp nhất định và việc thay đổi phải được tiến hành theo thủ tục rất chặt chẽ gồm: họ tên, dân tộc, giới tính, quốc tịch, quan hệ hôn nhân; Việc phân chia như trên rất có ý nghĩa trong việc xác định phạm vi của đăng ký hộ tịch. Nếu sự kiện nào thuộc nhóm không thay đổi, thì khi đăng ký, nếu đăng ký sai hoặc thiếu thì chỉ có thể thực hiện việc cải chính hoặc bổ sung hộ tịch, chứ không thể thực hiện việc thay đổi chúng. Thực tế đã có nhiều người nhầm lẫn vấn đề này, kể cả cán bộ Tư pháp hộ tịch cấp xã. Vì vậy, khi đăng ký hộ tịch, đã có trường hợp giải quyết cho cá nhân “thay đổi ngày, tháng, năm sinh” thay vì “cải chính ngày, tháng, năm sinh”. Đối với nhóm các sự kiện hộ tịch có thể thay đổi nhưng chỉ hạn chế trong một số trường hợp nhất định và việc thay đổi phải được tiến hành theo thủ tục rất chặt chẽ gồm: họ tên, dân tộc, giới tính, quốc tịch, quan hệ hôn nhân thì có thể thực hiện cải chính (nếu đăng ký sai), bổ sung (nếu đăng ký sót) hoặc thay đổi (nếu cá nhân có nhu cầu và có đủ điều kiện theo pháp luật quy định). Mặt khác việc phân chia này còn có ý nghĩa trong việc hạn chế tính công khai cũng như khả năng thu thập, công bố thông tin về các đặc điểm nhân thân này, nhất là những thông tin thuộc về bí mật đời tư của mỗi cá nhân. Tất cả các đặc điểm nhân thân của cá nhân nói trên đều là đối tượng quản lý của hoạt động quản lý nhà nước về căn cước của cá nhân. Tuy nhiên, trong hoạt động quản lý hộ tịch giới hạn phạm vi quản lý trong các nhóm đặc điểm nhân thân có các 7
11. thuộc tính sau: tính ổn định cao, tính công khai, có khả năng phổ biến thông tin. Còn nhóm hạn chế thông tin (như tình trạng tiền án ) không thuộc phạm vi quản lý hộ tịch. 1.1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về hộ tịch Quản lý hộ tịch là một trong những hoạt động của quản lý Nhà nước, thông qua việc đăng ký hộ tịch, Nhà nước nắm được tình hình biến động dân cư và sự biến động của xã hội, giúp Nhà nước có cơ sở khoa học để xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội và là cơ sở để hoạch định chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình. Ở nước ta, vấn đề quản lý hộ tịch có lịch sử lâu đời từ thời nhà Trần và các triều đại phong kiến tiếp theo. Tuy nhiên, việc quản lý hộ tịch được thực hiện một cách đầy đủ, hệ thống, được lưu giữ lâu dài thực sự chỉ bắt đầu từ thời kỳ Pháp thuộc. Điểm nổi bật trong hệ thống đăng ký và quản lý hộ tịch của thời kỳ này là có một đội ngũ hương chức chuyên làm công tác hộ tịch, gọi là Hộ lại. Hộ lại là người nắm giữ sổ sách hộ tịch và trực tiếp đăng ký các việc hộ tịch trong địa bàn xã do mình phụ trách. Vì việc quản lý hộ tịch đòi hỏi phải nắm rất kỹ biến động về hộ tịch của từng người dân, từng gia đình, nên chức danh Hộ lại được bổ nhiệm suốt đời (trừ phi bị truất chức do vi phạm), thậm chí được khuyến khích “cha truyền con nối”. Điểm nổi bật thứ hai trong quản lý hộ tịch thời kỳ Pháp thuộc là có hệ thống sổ sách hộ tịch đầy đủ (gọi là “sổ bộ”), được bảo quản cẩn thận. Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, công tác đăng ký và quản lý hộ tịch được Nhà nước ta tiếp tục duy trì và phát triển. Theo tinh thần Sắc lệnh số 47/SL ngày 10 tháng 10 năm 1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh, thì các thể lệ đăng ký hộ tịch đã được quy định trong Bộ Dân luật giản yếu được áp dụng ở Nam kỳ, Hoàng Việt hộ luật được áp dụng ở Trung kỳ và Dân luật Bắc kỳ, vẫn tiếp tục được áp dụng ở Việt Nam. Ngày 08 tháng 5 năm 1956, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 764/TTg kèm theo Bản Điều lệ hộ tịch. Ngày 16 tháng 01 năm 1961, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 04/CP [18], kèm theo Bản Điều lệ đăng ký hộ tịch mới thay thế. Theo quy định tại hai Bản Điều lệ này, thì Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) được giao nhiệm vụ thống nhất chỉ đạo, tổ chức quản lý hộ tịch; việc đăng ký hộ tịch do Uỷ ban hành chính xã, thị trấn, thị xã, khu phố phụ trách. Ngày 20 tháng 11 năm 1987, Hội 8
12. đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành Nghị định số 219/HĐBT về việc chuyển giao công tác đăng ký hộ tịch ở Trung ương từ Bộ Nội vụ sang Bộ Tư pháp. Từ nghiên cứu thực tiễn quản lý hộ tịch ở nước ta thì có thể nhận thức: Quản lý nhà nước về hộ tịch là một hình thức hoạt động của nhà nước, do các chủ thể có thẩm quyền (trước hết và chủ yếu bởi các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền) thực hiện trên cơ sở pháp luật và để thi hành pháp luật trong lĩnh vực hộ tịch, góp phần vào bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, phục vụ cho công cuộc phát triển kinh tế- xã hội. Quản lý nhà nước về hộ tịch là một hoạt động quản lý hành chính nhà nước, là một nội dung trong quản lý nhà nước về hành chính- tư pháp, tập trung chủ yếu vào các hoạt động: ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về hộ tịch; đăng ký các sự kiện hộ tịch; xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách, kế hoạch, định hướng về hoạt động hộ tịch; phổ biến, giáo dục pháp luật về hộ tịch; quản lý hệ thống tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong hoạt động hộ tịch; đào tạo, bồi dưỡng, hướng dẫn nghiệp vụ về đăng ký hộ tịch; kiểm tra, thanh tra, khen thưởng, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động đăng ký hộ tịch; bảo đảm kinh phí, cơ sở vật chất, phương tiện cho một số hoạt động hộ tịch; tổng kết hoạt động hộ tịch; báo cáo cơ quan nhà nước cấp trên về hoạt động đăng ký hộ tịch. 1.1.1.3. Đặc điểm quản lý nhà nước về hộ tịch Quản lý nhà nước đối với hộ tịch ở nước ta có những đặc điểm sau đây: Một là, quản lý nhà nước về hộ tịch là hoạt động mang quyền lực nhà nước Trong quản lý nhà nước đối với hộ tịch quyền lực nhà nước thể hiện ở việc các chủ thể có thẩm quyền thể hiện ý chí nhà nước thông qua phương tiện nhất định, trong đó phương tiện cơ bản và đặc biệt quan trọng được sử dụng là văn bản quản lý hộ tịch. Chủ thể quản lý hộ tịch thể hiện ý chí của mình dưới dạng các hoạt động áp dụng pháp luật; dưới dạng các mệnh lệnh cá biệt nhằm áp dụng pháp luật vào thực tiễn, trực tiếp thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý; dưới những dạng mệnh lệnh chỉ đạo trong hoạt động, nhằm tổ chức thực hiện pháp luật trong thực tiễn; dưới dạng những thông tin hướng dẫn người dân để thực hiện việc đăng ký hộ tịch thông qua hệ thống của bộ máy quản lý hộ tịch của Nhà nước. Mặt khác, các chủ thể có thẩm 9
13. quyền tiến hành những hoạt động cần thiết để bảo đảm thực hiện ý chí, quyền lực nhà nước, như các biện pháp về tổ chức, tuyên truyền giáo dục, thuyết phục, vận động. Hai là, quản lý nhà nước về hộ tịch có tính chấp hành và điều hành Tính chấp hành và điều hành của hoạt động quản lý nhà nước về hộ tịch thể hiện trong việc những hoạt động này được tiến hành trên cơ sở pháp luật và nhằm mục đích thực hiện pháp luật, cho dù đó là hoạt động chủ động sáng tạo của chủ thể quản lý thì cũng không được vượt quá khuôn khổ pháp luật, điều hành cấp dưới, trực tiếp áp dụng pháp luật hoặc tổ chức những hoạt động thực tiễn , trên cơ sở quy định pháp luật nhằm hiện thực hóa pháp luật. Tính điều hành của hoạt động quản lý nhà nước về hộ tịch thể hiện trong việc chủ thể có thẩm quyền tổ chức thực hiện pháp luật trong đời sống xã hội. Trong quá trình đó, các chủ thể này, không chỉ tự mình thực hiện pháp luật mà quan trọng hơn cả đảm nhận chức năng chỉ đạo nhằm vận hành hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc theo một quy trình thống nhất; tổ chức để mọi đối tượng có liên quan thực hiện pháp luật nhằm hiện thực hóa các quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ quản lý. Ba là, quản lý nhà nước về hộ tịch là hoạt động có tính thống nhất, được tổ chức chặt chẽ Đối với công tác quản lý nhà nước về hộ tịch, bộ máy các cơ quan quản lý nhà nước về hộ tịch được tổ chức từ Trung ương tới địa phương, nhờ đó các hoạt động của bộ máy được chỉ đạo, điều hành, hướng dẫn kịp thời, thống nhất, bảo đảm lợi ích chung của cả nước, bảo đảm sự liên kết, phối hợp nhịp nhàng giữa các địa phương tạo ra sức mạnh tổng hợp của cả nước, tránh được sự cục bộ phân hóa giữa các địa phương hay vùng miền khác nhau. Trên thực tế, mỗi địa phương đều có những nét đặc thù riêng về điều kiện kinh tế - xã hội, nên để có thể phát huy tối đa những yếu tố của từng địa phương, tạo sự năng động sáng tạo trong quản lý điều hành, bộ máy quản lý hộ tịch còn được tổ chức theo hướng phân cấp, trao quyền tự quyết, tạo sự chủ động sáng tạo cho chính quyền địa phương nhưng vẫn đảm bảo tính chặt chẽ, liên kết trong từng địa phương và giữa những địa phương với nhau trên toàn quốc. Bốn là, quản lý nhà nước đối với hộ tịch là hoạt động mang tính liên tục 10
14. Quản lý nhà nước đối với hộ tịch luôn cần có tính liên tục, kịp thời và linh hoạt để đáp ứng sự vận động không ngừng của đời sống xã hội. Chính điểm đặc thù này được coi là một cơ sở quan trọng trong việc xác lập quy định về tổ chức và hoạt động, quy chế công chức của bộ máy quản lý hộ tịch; tạo ra bộ máy quản lý hộ tịch gọn nhẹ, có sự linh hoạt trong tổ chức, có đội ngũ công chức quản lý hộ tịch năng động sáng tạo, quyết đoán và chịu sự ràng buộc trách nhiệm đối với hoạt động của mình. Năm là, quản lý nhà nước về hộ tịch là hoạt động được tiến hành bởi những chủ thể có quyền hành pháp là các cơ quan hành chính nhà nước trong bộ máy nhà nước Chủ thể chủ yếu thực hiện quản lý nhà nước về hộ tịch là các cơ quan quản lý hành chính nhà nước với các chức năng, nhiệm vụ nhất định. Chẳng hạn, ở nước ta các cơ quan quản lý nhà nước về hộ tịch như: + Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về hộ tịch + Bộ Tư pháp là cơ quan giúp Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về hộ tịch trong phạm vi cả nước. + Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Sở Tư pháp thực hiện quản lý nhà nước về hộ tịch tại địa phương. + Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện quản lý nhà nước về hộ tịch tại địa phương mình. Phòng Tư pháp giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý nhà nước về hộ tịch theo phân cấp. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện chịu trách nhiệm về tình hình đăng ký và quản lý hộ tịch của địa phương. + Ủy ban nhân dân cấp xã có nhiệm vụ thực hiện đăng ký các việc hộ tịch thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp xã theo quy định. Cán bộ làm công tác hộ tịch có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn nói trên trừ trường hợp giải quyết tố cáo. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã chịu trách nhiệm về tình hình đăng ký và quản lý hộ tịch của địa phương. + Cơ quan Ngoại giao, Lãnh sự Việt Nam thực hiện việc quản lý nhà nước về hộ tịch, có nhiệm vụ thực hiện đăng ký các việc hộ tịch cho công dân Việt Nam ở nước ngoài theo hướng dẫn của Bộ Tư pháp và Bộ Ngoại giao. Viên chức Lãnh sự làm công tác hộ tịch có trách nhiệm giúp Cơ quan Ngoại giao, Lãnh sự Việt Nam thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn nói trên trừ trường hợp giải quyết tố cáo. 11
15. 1.1.1.4. Phân biệt “quản lý hộ tịch” và “quản lý hộ khẩu” Quản lý nhà nước về hộ tịch khác với khái niệm dễ gây lầm lẫn là quản lý hộ khẩu. Hiện nay, quản lý hộ khẩu đã được nhiều bước tiến bộ để bảo đảm cho mọi công dân có được sự bình đẳng trong hưởng thụ các dịch vụ công cũng như sự bảo vệ từ phía nhà nước. Có thể xem đây là điểm đặc thù ở nước ta. Tuy nhiên, sự hiện diện của hộ khẩu trong pháp luật cũng cần được làm rõ về phương diện lý luận. Hộ khẩu là “người ở trong một hộ”[6, tr.141]. Đăng ký hộ khẩu: “Biện pháp quản lý hành chính của nhà nước nhằm xác định việc cư trú của công dân, bảo đảm thực hiện quyền, nghĩa vụ của công dân, tăng cường quản lý xã hội, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Việc đăng ký và quản lý hộ khẩu do Bộ Công an phụ trách”[7, tr.2]. Đăng ký và quản lý hộ khẩu là biện pháp quản lý hành chính của Nhà nước nhằm xác định việc cư trú của công dân. Theo quy định của Luật cư trú (được Quốc hội khóa XI thông qua tại kỳ họp thứ 10 ngày 29 tháng 11 năm 2006 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/07/2007), thì “Cư trú là việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc xã, phường, thị trấn dưới hình thức thường trú hoặc tạm trú”[24,tr.8]. Như vậy, hoạt động quản lý hộ tịch và quản lý hộ khẩu đều nằm trong phạm trù quản lý dân cư. Tuy nhiên, hai khái niệm này được phân biệt ở những điểm cơ bản sau: Về chủ thể quản lý: Quản lý hộ tịch là hoạt động chuyên môn của ngành tư pháp, còn quản lý hộ khẩu là hoạt động chuyên môn của ngành Công an. Điểm phân biệt này chỉ đúng với pháp luật thực định của Việt Nam hiện nay, còn trước năm 1987, ngành Nội vụ (Công an hiện nay) thống nhất quản lý cả hai nhiệm vụ. Về đối tượng quản lý: Đối tượng của quản lý hộ khẩu chỉ là đặc điểm về nơi cư trú của cá nhân, trong khi đó đối tượng quản lý của quản lý hộ tịch bao gồm tổng thể rất nhiều đặc điểm nhân thân của cá nhân: ngày, tháng, năm sinh, dân tộc, quốc tịch, nơi sinh, quê quán, quan hệ hôn nhân, xác địn lại giới tính Về tính chất: Quản lý hộ tịch quan tâm đến các đặc điểm nhân thân có tính bền vững của cá nhân, những đặc điểm này chỉ có thể được thay đổi trong những trường hợp đặc biệt, theo một thủ tục pháp lý chặt chẽ. Trong khi đó, đặc điểm về nơi cư trú của cá nhân - đối tượng quản lý của hộ khẩu - là đặc điểm nhân thân có tính “động”, dễ thay đổi. 12
16. Về cách thức quản lý: Theo quy định của pháp luật hiện hành, khi thực hiện đăng ký hộ tịch ngoài sổ gốc lưu giữ tại mỗi cơ quan đăng ký thì công dân đến đăng ký hộ tịch được giao giữ bản gốc giấy tờ hộ tịch, còn khi đăng ký hộ khẩu, thì công dân được ghi tên trong sổ hộ khẩu và giao cho gia đình giữ. Về mục đích quản lý: Quản lý hộ khẩu để nắm được việc biến động về nơi thường trú, tạm trú của công dân và để quản lý hành chỉnh, còn hộ tịch là phương tiện để kiểm tra quyền, nghĩa vụ của công dân Trong thực tế đời sống của mỗi cá nhân, các vấn đề về hộ tịch và hộ khẩu có mối quan hệ hết sức mật thiết, trong đó hoạt động đăng ký hộ tịch luôn là cơ sở, căn cứ làm phát sinh hoạt động đăng ký hộ khẩu. Các giấy tờ hộ tịch là cơ sở, điều kiện để xem xét đăng ký hộ khẩu. Ngược lại, trong thủ tục đăng ký hộ tịch (khai sinh, khai tử, kết hôn) các giấy tờ về hộ khẩu (Sổ hộ khẩu hoặc Giấy xác nhận tạm trú có thời hạn) luôn là loại giấy tờ quan trọng cần có trong hồ sơ đăng ký hộ tịch. Vai trò quan trọng của các giấy tờ hộ khẩu trong hoạt động đăng ký hộ tịch thể hiện ở chỗ nó là căn cứ để xác định cơ quan có thẩm quyền đăng ký hộ tịch theo quy định của pháp luật. 1.1.2. Vai trò của quản lý nhà nước về hộ tịch Hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết, nên đăng ký, quản lý hộ tịch là một vấn đề quan trọng đối với mỗi cá nhân trong xã hội. Đăng ký hộ tịch thể hiện việc nhà nước công nhận một cá nhân con người tồn tại với tất cả đầy đủ tính pháp lý của nó. Quản lý hộ tịch có vị trí trọng tâm của hoạt động quản lý dân cư, là hoạt động đối nội cơ bản, quan trọng, đồng thời là một lĩnh vực trọng yếu của nền hành chính mà mọi quốc gia, dù bất kỳ chế độ chính trị với trình độ phát triển nào cũng đều quan tâm. Sự vững mạnh của một quốc gia có mối liên hệ mật thiết với hiệu quả quản lý dân cư nói chung và quản lý hộ tịch nói riêng. Quản lý hộ tịch là lĩnh vực hoạt động quan trọng, thiết thực, gắn bó mật thiết đến các quyền và nghĩa vụ cơ bản của mỗi người dân, luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm chỉ đạo, thực hiện. Vai trò của quản lý nhà nước về hộ tịch thể hiện trên những mặt sau đây: 1/ Hoạt động quản lý và đăng ký hộ tịch thể hiện tập trung nhất, sinh động nhất 13
17. sự tôn trọng của Nhà nước đối với việc thực hiện một số quyền nhân thân cơ bản của công dân. Quản lý hộ tịch được thể hiện qua việc đăng ký hộ tịch. Đăng ký hộ tịch chính là phương tiện để người dân thực hiện, hưởng các quyền nhân thân được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 [25] và trong chương III của Bộ luật Dân sự [23] như: quyền đối với họ tên, quyền xác định lại dân tộc, quyền đối với quốc tịch, quyền kết hôn; quyền được nuôi con nuôi Với các nội dung nói trên, việc đăng ký hộ tịch sẽ tạo điều kiện để Nhà nước thừa nhận và bảo hộ các quyền dân sự của công dân. Khi được Nhà nước thừa nhận thì những sự kiện “cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người” mới có giá trị pháp lý và được Nhà nước bảo hộ. 2/ Quản lý hộ tịch có vai trò to lớn đối với việc bảo đảm trật tự xã hội. Hệ thống sổ bộ hộ tịch có thể giúp việc truy nguyên nguồn gốc của cá nhân một cách dễ dàng. Các giấy tờ hộ tịch do người có thẩm quyền lập theo thủ tục chặt chẽ có giá trị là sự khẳng định chính thức của Nhà nước về vị thế của một cá nhân trong gia đình và xã hội. Trong lĩnh vực an sinh xã hội, Giấy khai sinh là cơ sở để cơ quan có thẩm quyền xem xét điều kiện để công dân nào đó có đủ điều kiện về độ tuổi để được hưởng các chính sách ưu tiên, chế độ ưu đãi của nhà nước hay không. Trong hoạt động tư pháp, khi cần đánh giá năng lực chủ thể của cá nhân, các cơ quan tiến hành tố tụng luôn cần đến Giấy khai sinh của cá nhân đó. Khi sử dụng với tính cách là chứng cứ, các thông tin thể hiện trên giấy khai sinh có thể giúp cơ quan tiến hành tố tụng đánh giá nhiều vấn đề trong các vụ án hình sự, dân sự, lao động. 3/ Với tính cách là hoạt động có tính cách thủ tục, đăng ký hộ tịch được thực hiện theo một trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, không những quyền nhân thân của cá nhân, trật tự xã hội được bảo đảm thực hiện, mà còn qua công tác quản lý nhà nước về hộ tịch hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng như việc tổ chức thực hiện pháp luật về hộ tịch. Quản lý hộ tịch là nhiệm vụ quan trọng, thường xuyên của chính quyền các cấp, nhằm theo dõi thực trạng và sự biến động về hộ tịch, trên cơ sở đó bảo hộ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và gia đình khi tham gia vào các quan hệ xã hội như quyền được kết hôn khi công dân đủ tuối theo quy định, quyền được giám hộ, quyền được thừa kế đồng thời góp phần xây dựng các chính sách về kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng và dân số, kế hoạch hóa gia đình. 14