Luận văn Quản lý nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài tại Thành phố Hồ Chí Minh

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài tại Thành phố Hồ Chí Minh

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ QUỲNH TRIỀU QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH CÓ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI, năm 2020
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ QUỲNH TRIỀU QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH CÓ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Ngành: Luật hiến pháp và luật hành chính Mã số: 8.38.01.02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS ĐỖ MINH KHÔI HÀ NỘI, năm 2020
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan bài luận văn là công trình nghiên cứu của tôi. Nội dung của bài luận văn và các số liệu chứng minh là trung thực, không sao chép từ bất cứ các công trình nào khác. Người cam đoan Nguyễn Thị Quỳnh Triều
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH CÓ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI 5 1.1. Những khái niệm cơ bản về quản lý nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài 5 1.2. Chủ thể thực hiện quản lý hộ tịch có yếu tố nước ngoài 15 1.3. Nội dung quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về hộ tịch có yếu tố nước ngoài 20 1.4. Phương thức quản lý hộ tịch 23 1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về hộ tịch có yếu tố nước ngoài 27 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH CÓ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 31 2.1. Tình hình quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài tại thành phố Hồ Chí Minh31 2.2. Thực trạng quy định pháp luật về hộ tịch có yếu tố nước ngoài 33 2.3. Thực trạng, hạn chế và nguyên nhân trong công tác quản lý về hộ tịch có yếu tố nước ngoài tại thành phố Hồ Chí Minh 43 Chương 3: NHỮNG GIẢI PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH CÓ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI 60 3.1. Hoàn thiện quy định pháp luật Error! Bookmark not defined. 3.2. Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài ở thành phố Hồ Chí Minh 602 KẾT LUẬN 788 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
5. DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Thống kê số lượng hồ sơ hộ tịch tại Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2016-2019 31 Bảng 2.2. Thống kê số lượng cán bộ công chức ngành tư pháp tại 24 quận huyện trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh 56, 57
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết. Quản lý tốt về hộ tịch có ý nghĩa rất lớn, đáp ứng các yêu cầu của người dân và công tác quản lý những vấn đề liên quan đến tình trạng nhân thân của một người. Việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch là vấn đề không bao giờ cũ. Trong những năm gần đây, chính sách mở rộng hội nhập quốc tế của Đảng và nhà nước ta đã làm cho đời sống của nhân dân được cải thiện đáng kể. Cùng với sự phát triển của quá trình giao lưu quốc tế, các quan hệ về hôn nhân và gia đình giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài cũng phát sinh ngày càng nhiều. Việc điều chỉnh quan hệ này trở thành một yêu cầu cấp bách, quan trọng nhằm làm ổn định và phát triển giao lưu dân sự quốc tế, đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân các nước có liên quan. Để kịp thời điều chỉnh được các quan hệ hôn nhân và gia đình nói chung, Nhà nước đã ban hành Luật hộ tịch và các văn bản hướng dẫn thi hành nhằm tạo điều kiện cho các quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài có cơ sở phát triển và tăng cường sự quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Mặc dù Luật hộ tịch được ban hành nhưng trong quá trình triển khai thực hiện vẫn phát sinh một số vướng mắc khó khăn cần sửa đổi bổ sung, hoàn thiện quy định pháp luật về hộ tịch nhằm thực hiện tốt công tác đăng ký và quản lý hộ tịch. Vì vậy, tác giả đã chọn nghiên cứu đề tài “ Quản lý nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài tại thành phố Hồ Chí Minh” là địa phương năng động nhất cả nước, nơi phát sinh đa số quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài và hướng tới hộ tịch có yếu tố nước ngoài nơi có nhiều người nước ngoài sinh sống và làm việc tại đây để làm đề tài cho luận văn thạc sĩ của mình với mong muốn đóng góp một số ý kiến, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài, góp phần hoàn thiện quy định pháp luật, tháo gỡ vướng mắc khó khăn trong quá trình thực hiện công tác quản lý hộ tịch có yếu tố nước ngoài. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 1
7. Để đáp ứng tính cần thiết của quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài trong giai đoạn hiện tại. Luật hộ tịch 2014 đã được ban hành và áp dụng. Tuy nhiên còn một số điểm cần được hoàn thiện. Trước khi Luật hộ tịch đươc ban hành, đã có một số công trình nghiên cứu đề tài này - “Hướng dẫn đăng ký và quản lý hộ tịch” / B.soạn: Nguyễn Quốc Cường, Lương Thị Lanh, Trần Thị Thu Hằng - H: Tư pháp, 2006; - Lê Đình An (2016), Đăng ký khai sinh theo pháp luật về hộ tịch hiện nay từ thực tiễn huyện Hóc Môn, thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn thạc sĩ Luật học; - Phan Văn Pháp (2016), Bảo đảm quyền con người trong lĩnh vực quản lý nhà nước về hộ tịch từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn thạc sĩ Luật học; - Hồ Hoàng Hạnh (2018), Quản lý nhà nước về hoạt động khai sinh, khai tử ở cấp xã từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam, Luận văn thạc sĩ Luật học; - Nguyễn Hồng Bắc, Nông Quốc Bình (2011), Quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Tư Pháp, Hà Nội. Trên cơ sở những nghiên cứu nêu trên, học viên tiếp thu, kế thừa những thành quả đã có, tuy nhiên học viên nghiên cứu những quy định về quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài, trọng tâm là những quy định trong Luật hộ tịch, xem xét những ưu điểm và hạn chế của các quy định này. Từ đó đề xuất một số giải pháp để Luật hộ tịch phù hợp hơn với thực tế. Góp phần đưa ra các giải pháp để cơ quan có thẩm quyền thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước về hộ tịch. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích của luận văn là nghiên cứu những vấn đề lý thuyết và quy định pháp luật về công tác quản lý nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài, đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước công tác này tại thành phố Hồ Chí Minh, trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp góp phần hoàn thiện công tác quản lý hộ tịch có yếu tố nước ngoài tại thành phố Hồ Chí Minh và một số kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật về hộ tịch 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2
8. - Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hoạt động quản lý Nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài tại Thành phố Hồ Chí Minh. - Phạm vi nghiên cứu: + Về không gian: Thành phố Hồ Chí Minh. + Về thời gian: đề tài nghiên cứu quản lý nhà nước đối với hoạt động quản lý Nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài tại Thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2016 đến tháng 12 năm 2019. + Về nội dung: đề tài nghiên cứu nội dung quản lý Nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài theo quy định của pháp luật. + Về chủ thể: Luận văn tập trung nghiên cứu hoạt động quản lý nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh vì quản lý nhà nước theo nghĩa rộng về lĩnh vực này có rất nhiều loại chủ thể. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Khi nghiên cứu đề tài này, tác giả sử dụng các phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử để xem xét các vấn đề liên quan một cách khách quan, toàn diện. Tại chương 1 tác giả sử dụng phương pháp phân tích lý thuyết, phân tích quy phạm, phân tích luật viết. Ngoài ra, tác giả còn sử dụng phương pháp mô tả, phương pháp phân tích khi nghiên cứu các khái niệm, đặc điểm của quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài. Tại chương 2 tác giả sử dụng phương pháp tổng hợp, thống kê, phương pháp so sánh để làm rõ thực trạng thi hành Luật hộ tịch 2014 và các văn bản quy phạm pháp luật trước đó quy định về vấn đề này. Chương 3 tác giả sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích nhằm đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về hộ tịch có yếu tố nước ngoài để công tác quản lý hộ tịch có yếu tố nước ngoài được triển khai thi hành được thuận lợi, phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của Việt Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 3
9. Với việc thực hiện đề tài này, tác giả mong muốn góp phần làm sáng tỏ hơn về quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài tại Việt Nam, cũng như đưa ra một vài giải pháp để giải quyết các tình huống phát sinh trên thực tế mà pháp luật chưa điều chỉnh hoặc điều chỉnh chưa cụ thể. Đề tài cũng là một tài liệu tham khảo hữu dụng khi tiến hành công tác quản lý hộ tịch có yếu tố nước ngoài theo các tình huống thực tế. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn có nội dung chính gồm ba chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận của quản lý Nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài. Chương 2: Thực trạng quản lý Nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài tại Thành phố Hồ Chí Minh. Chương 3: Những giải pháp quản lý Nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài 4
10. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH CÓ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI 1.1. Những khái niệm cơ bản về quản lý nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài 1.1.1. Khái niệm hộ tịch Có nhiều cách định nghĩa, cách hiểu khác nhau về từ hộ tịch nhưng nhìn chung đều có sự tương đồng về cách giải nghĩa từ hộ tịch. Theo Giản yếu Hán Việt Từ điển định nghĩa hộ tịch “Quyển sổ của Chính phủ biên chép số người, chức nghiệp và tịch quán của từng người” [1, tr.384]. Theo Từ điển Hán - Việt từ nguyên định nghĩa hộ tịch “Sổ sách ghi chép tên, họ, nghề nghiệp dân cư ngụ trong xã phường” [22, tr.814]. Theo Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học "Hộ tịch: Các sự kiện trong đời sống của một người thuộc sự quản lý của pháp luật" [27, tr.442]. Theo Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ khoa học xã hội nhân văn thì Hộ tịch “là sổ của cơ quan dân chính đăng ký cư dân trong địa phương mình theo đơn vị hộ” [24, tr.252]. Khái niệm “hộ tịch” là từ Hán Việt chưa một văn bản nào định nghĩa một cách cụ thể, rõ ràng, chính vì thế đã gây không ít khó khăn trong sử dụng ngôn ngữ khi xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, khái niệm này, trải qua một quá trình lịch sử đã dần trở thành ngôn ngữ phổ thông, ăn sâu trong nhận thức nhân dân nên giải pháp đi tìm khái niệm Việt hoá thay thế không được lựa chọn, thay vào đó, các nhà xây dựng pháp luật đã dung hoà bằng giải pháp mà Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho phép, đó là sử dụng khái niệm này với tư cách là một thuật ngữ chuyên môn và định nghĩa trong văn bản. Theo đó, định nghĩa về “hộ tịch” được duy trì, kế thừa cách định nghĩa từ Nghị định số 83/1998/NĐ-CP của Chính phủ ngày 10 tháng 10 năm 1998 về đăng ký hộ tịch quy định “Hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết” [10] cho đến Nghị định 158/2005/NĐ- 5
11. CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch quy định “Hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết” [16] và đến Luật Hộ tịch năm 2014 quy định rằng “ Hộ tịch là những sự kiện được quy định tại Điều 3 của Luật này, xác định tình trạng nhân thân của cá nhân từ khi sinh ra đến khi chết” [32]. Tuy nhiên cách định nghĩa này mang ý nghĩa liệt kê những sự kiện xác định tình trạng nhân thân của cá nhân từ khi sinh ra đến lúc chết. Với cách định nghĩa trên chưa xác định được rõ nội hàm khái niệm hộ tịch. Vì vậy, luật hộ tịch còn nêu thêm khái niệm khác là đăng ký hộ tịch “Đăng ký hộ tịch là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận hoặc ghi vào Sổ hộ tịch các sự kiện hộ tịch của cá nhân, tạo cơ sở pháp lý để Nhà nước bảo hộ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, thực hiện quản lý về dân cư” [32]. Theo đó đăng ký và quản lý hộ tịch là nhiệm vụ quan trọng luôn được các quốc gia quan tâm thực hiện. Thông qua hoạt động này nhà nước xác lập cơ sở pháp lý để công nhận và bảo hộ các quyền con người cơ bản, quyền và nghĩa vụ của công dân, đồng thời có biện pháp quản lý dân cư một cách khoa học, phục vụ thiết thực cho việc xây dựng, hoạch định chính sách phát triển kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước. Rõ ràng đăng ký và quản lý hộ tịch là hoạt động cơ quan nhà nước có thẩm quyền ghi nhận sự ra đời, tồn tại của cá nhân, xác định thông tin nhân thân cơ bản, quan trọng của cá nhân, là cơ sở pháp lý để nhà nước bảo hộ quyền con người, quyền công dân. Điều đó thể hiện qua hai hành vi cụ thể: Thứ nhất: thực hiện việc xác nhận những sự kiện hộ tịch của mọi cá nhân một cách đầy đủ, kịp thời, trung thực, khách quan, chính xác để đảm bảo cơ sở pháp lý vững cho cá nhân thực hiện các quyền nghĩa vụ của mình theo khoản 1 điều 3 Luật hộ tịch quy định “xác nhận vào sổ hộ tịch các sự kiện hộ tịch bao gồm “ khai sinh; kết hôn; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; thay đổi, cải chính hộ tịch, xác định lại dân tộc, bổ sung thông tin hộ tịch; khai tử”. 6
12. Thứ hai: thực hiện việc ghi vào sổ hộ tịch việc thay đổi hộ tịch của cá nhân, theo bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cụ thể “Thay đổi quốc tịch; Xác định cha, mẹ, con; Xác định lại giới tính; Nuôi con nuôi, chấm dứt việc nuôi con nuôi; Ly hôn, hủy việc kết hôn trái pháp luật, công nhận việc kết hôn; Công nhận giám hộ; Tuyên bố hoặc huỷ tuyên bố một người mất tích, đã chết, bị mất hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự”, và thực hiện việc “ Ghi vào Sổ hộ tịch sự kiện khai sinh; kết hôn; ly hôn; hủy việc kết hôn; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; xác định cha, mẹ, con; nuôi con nuôi; thay đổi hộ tịch; khai tử của công dân Việt Nam đã được giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài” và “Xác nhận hoặc ghi vào Sổ hộ tịch các việc hộ tịch khác theo quy định của pháp luật” tại khoản 2,3,4 Điều 3 Luật hộ tịch. Theo đó khi thực hiện việc xác nhận vào sổ hộ tịch các sự kiện hộ tịch và ghi vào sổ hộ tịch việc thay đổi hộ tịch của cá nhân, theo bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải đảm bảo nguyên tắc đăng ký hộ tịch: - Tôn trọng và bảo đảm quyền nhân thân của cá nhân; - Mọi sự kiện hộ tịch của cá nhân phải được đăng ký đầy đủ, kịp thời, trung thực, khách quan và chính xác; - Mỗi sự kiện hộ tịch chỉ được đăng ký tại một cơ quan đăng ký hộ tịch có thẩm quyền theo quy định của Luật; - Cá nhân có thể được đăng ký hộ tịch tại cơ quan đăng ký hộ tịch nơi thường trú, tạm trú hoặc nơi đang sinh sống. Trường hợp cá nhân không đăng ký tại nơi thường trú thì Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã, Cơ quan đại diện nơi đã đăng ký hộ tịch cho cá nhân có trách nhiệm thông báo việc đăng ký hộ tịch đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi cá nhân đó thường trú để thực hiện ghi chú tiếp vào sổ hộ tịch tương ứng; - Mọi sự kiện hộ tịch sau khi đăng ký vào Sổ hộ tịch phải được cập nhật kịp thời, đầy đủ vào Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử. Nội dung khai sinh, kết hôn, ly hôn, khai tử, thay đổi, cải chính, bổ sung hộ tịch, xác định lại giới tính, xác định lại dân 7
13. tộc của cá nhân trong Cơ sở dữ liệu hộ tịch là thông tin đầu vào của Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư. Bảo đảm công khai, minh bạch thủ tục đăng ký hộ tịch. 1.1.2. Khái niệm hộ tịch có yếu tố nước ngoài Trước đây, khi xã hội còn khép kín, chưa mở cửa, việc giao thương giữa các quốc gia bị hạn chế rất nhiều, gần như là không diễn ra, cho nên các quan hệ xã hội chỉ bó hẹp trong phạm vi quốc gia. Quan hệ hộ tịch cũng vì thế mà chỉ tồn tại giữa các công dân trong cùng một quốc gia. Ngày nay, khi mà tư tưởng bế quan tỏa cảng đã trở nên lỗi thời, công dân của mỗi quốc gia không chỉ tham gia các quan hệ xã hội khép kín trong phạm vi quốc gia mình mà còn hướng tới các quan hệ có tính quốc tế. Việc công dân của các quốc gia khác nhau xác lập các quan hệ xã hội với nhau dần trở nên phổ biến và bình thường. Cũng từ đó quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài xuất hiện và khi xã hội ngày càng phát triển, công dân ở các quốc gia khác nhau trở nên xích lại gần nhau hơn. Các quan hệ có yếu tố nước ngoài càng có nhiều điều kiện phát triển, quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài cũng nằm trong khuynh hướng và yêu cầu đặt ra là phải hoàn thiện pháp luật để kịp thời điều chỉnh các quan hệ này. Cũng theo đà phát triển đó, pháp luật cũng có yêu cầu phải kịp thời điều chỉnh các quan hệ này, pháp luật hiện nay bảo vệ quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài bằng Luật Hộ tịch năm 2014 và các văn bản quy định pháp luật có liên quan. Trong các văn bản quy định pháp luật hiện hành chưa có định nghĩa, giải thích từ ngữ hộ tịch có yếu tố nước ngoài. Tuy nhiên, pháp luật hôn nhân gia đình Việt Nam trong giai đoạn từ năm 1945 đến trước năm 1986 cũng đã từng có các quy định điều chỉnh quan hệ hôn nhân gia đình có yếu tố nước ngoài, nhưng một mặt vì kỹ thuật lập pháp còn nhiều hạn chế, mặt khác quan hệ này chưa phổ biến ở thời kì đó nên các quy định này không được chú trọng đúng mức. Từ khi đất nước thống nhất và bước vào thời kì đổi mới, đặc biệt là sự ra đời của Luật hôn nhân và gia đình năm 1986 đã đánh dấu một bước phát triển đáng kể của pháp luật hôn nhân gia đình có yếu tố nước ngoài khi đã dành hẳn một chương riêng để điều chỉnh quan hệ này. Đồng thời, ngày 01 tháng 2 năm 1989 Hội đồng 8
14. Bộ trưởng ban hành Nghị định số 12 -HĐBT về thủ tục kết hôn giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài tiến hành trước cơ quan có thẩm quyền của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và được thay thế bởi Nghị định 184-CP ngày 30 tháng 11 năm 1994 của Chính phủ quy định về thủ tục kết hôn, nhận con ngoài giá thú, nuôi con nuôi, nhận đỡ đầu giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài. Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 cũng đã dành riêng chương XI để quy định về quan hệ hôn nhân gia đình có yếu tố nước ngoài, gồm kết hôn, ly hôn, nuôi con nuôi và vấn đề giám hộ. Theo Luật hôn nhân và gia đình thì quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài là quan hệ hôn nhân và gia đình giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài; giữa người nước ngoài với nhau thường trú tại Việt Nam; giữa công dân Việt Nam với nhau mà làm căn cứ xác lập, thay đổi, chấm dứt quan hệ đó theo pháp luật nước ngoài hoặc tài sản liên quan đến quan hệ đó ở nước ngoài và đến ngày 10 tháng 7 năm 2002, Chính phủ ban hành Nghị định 68/2002/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Hôn nhân gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài. Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 tiếp tục kế thừa quy định pháp luật nêu trên và cũng đã dành riêng chương XIII để quy định về quan hệ hôn nhân gia đình có yếu tố nước ngoài là quan hệ hôn nhân và gia đình mà ít nhất một bên tham gia là người nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài; quan hệ hôn nhân và gia đình giữa các bên tham gia là công dân Việt Nam nhưng căn cứ để xác lập, thay đổi, chấm dứt quan hệ đó theo pháp luật nước ngoài, phát sinh tại nước ngoài hoặc tài sản liên quan đến quan hệ đó ở nước ngoài. Các văn bản trên về cơ bản đã điều chỉnh có hiệu quả quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài trong những giai đoạn nhất định. Tuy nhiên, trong điều kiện đất nước mở cửa, hội nhập ngày càng nhanh vào các quan hệ quốc tế, việc áp dụng các quy định trên bắt đầu bộc lộ những hạn chế nhất định và yêu cầu đặt ra là phải có sự sửa đổi, bổ sung pháp luật để phù hợp hơn với tình hình thực tiễn. Và theo Điều 758 Bộ luật Dân sự 2015 quy định Quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài là quan hệ dân sự có ít nhất một trong các bên tham gia là cơ quan, tổ 9
15. chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài hoặc là các quan hệ dân sự giữa các bên tham gia là công dân, tổ chức Việt Nam nhưng căn cứ để xác lập, thay đổi, chấm dứt quan hệ đó theo pháp luật nước ngoài, phát sinh tại nước ngoài hoặc tài sản liên quan đến quan hệ đó ở nước ngoài. Căn cứ quy định nêu trên điều kiện xác lập quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài phải đảm bảo: Thứ nhất yếu tố về chủ thể: trong quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài phải có ít nhất một trong các bên tham gia là cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài hoặc là các quan hệ dân sự giữa các bên tham gia là công dân, tổ chức Việt Nam. Theo đó: - Đương sự là ngoài nước ngoài hoặc người không quốc tịch còn người kia là công dân Việt Nam; - Đương sự là công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài; - Đương sự là người nước ngoài hoặc người không quốc tịch cư trú tại Việt Nam; Thứ hai yếu tố sự kiện pháp lý: căn cứ để xác lập, thay đổi, chấm dứt quan hệ đó theo pháp luật nước ngoài, phát sinh tại nước ngoài. Thứ ba yếu tố tài sản: Tài sản liên quan đến quan hệ đó ở nước ngoài. Từ những phân tích trên ta có thể khái quát khái niệm hộ tịch có yếu tố nước ngoài là việc cơ quan nhà nước có thầm quyền xác nhận vào sổ hộ tịch các sự kiện hộ tịch khai sinh; kết hôn; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; thay đổi, cải chính hộ tịch, xác định lại dân tộc, bổ sung thông tin hộ tịch, khai tử có yếu tố nước ngoài và ghi vào Sổ hộ tịch các sự kiện khai sinh; kết hôn; ly hôn; hủy việc kết hôn; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; xác định cha mẹ con; nuôi con nuôi; thay đổi hộ tịch; khai tử của công dân Việt Nam đã được giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài Có thể nói hộ tịch có yếu tố nước ngoài ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay đang dần trở thành một nhu cầu pháp lý phổ biến và có chiều hướng gia tăng về số lượng cũng như phạm vi các quốc gia có liên quan. Sự phát triển này là hiện tượng 10
16. bình thường trong xã hội Việt Nam hiện đại. Hiện tượng này cũng có tác động nhất định đối với xã hội, cả tích cực và tiêu cực. Nhà nước với vai trò là điều hành và quản lý xã hội, sẽ có những tác động bằng công cụ pháp lý đối với quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài. Cụ thể là Nhà nước nỗ lực trong việc ban hành pháp luật, ký kết các điều ước quốc tế về hộ tịch. Về đối nội, trong những năm qua, pháp luật về hộ tịch của Việt Nam đã từng bước được hoàn thiện. Luật hộ tịch đã được Quốc hội thông qua ngày 20 tháng 11 năm 2014; ngày 15 tháng 11 năm 2015 Chính phủ ban hành Nghị định 123/2015/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật hộ tịch. Bên cạnh đó, ngày 16 tháng 11 năm 2015 Bộ Tư pháp còn ban hành Thông tư 15/2015/TT-BTP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật hộ tịch và nghị định số 123/2015/NĐ-CP ngày 15 tháng 11 năm 2015 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Hộ tịch. Tất cả với nỗ lực nhằm tạo hành lang pháp lý vững chắc về hộ tịch tại Việt Nam. Về đối ngoại, ngày 21 tháng 11 năm 2015 tại Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 27, diễn ra ở Kuala Lumpua (Malaysia), lãnh đạo các nước thành viên ASEAN đã hoàn thiện dự thảo và thông qua Công ước ASEAN về phòng, chống mua bán người (ACTIP). Văn kiện này thể hiện cam kết của ASEAN về quyền của các nạn nhân buôn người được bảo vệ bởi luật pháp quốc tế và các Công ước quốc tế liên quan. Việc phê chuẩn Công ước góp phần thể hiện vai trò tích cực, chủ động và khẳng định cam kết của Việt Nam cũng như khu vực ASEAN trong nỗ lực tăng cường hợp tác phòng, chống hành vi mua bán người, đặc biệt là phụ nữ và trẻ em, đồng thời góp phần vào việc triển khai Tuyên bố về tầm nhìn Cộng đồng ASEAN năm 2025 và Kế hoạch hành động Cộng đồng ASEAN giai đoạn 2015-2025. Việc chính thức trở thành thành viên Công ước ACTIP không chỉ có tác động tích cực đối với Việt Nam và khu vực ASEAN mà còn mang lại nhiều lợi ích, góp phần khẳng định vị thế, uy tín của Việt Nam trong khu vực và trên thế giới. Ngày 7 tháng 12 năm 2010, Việt Nam đã chính thức ký Công ước Lahay số 33 ngày 29 tháng 5 năm 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế (sau đây 11
17. gọi là Công ước Lahay) và đến ngày 01 tháng 02 năm 2012 thì Công ước Lahay đã có hiệu lực đối với Việt Nam. Bên cạnh đó, hiện nay Việt Nam đã thiết lập quan hệ hợp tác trong khuôn khổ Công ước Lahay với 13 nước, trong đó có Pháp, Canada, Thụy Sĩ, Đan Mạch, Tây Ban Nha, Italia, Bỉ, (Cộng đồng Bỉ Pháp ngữ và Hà Lan ngữ), Đức, Nauy, Thụy Điển, Ai-len, Hoa Kỳ, Luxembourg; với Vương quốc Anh, Vương quốc Hà Lan, Úc, New Zealand và Hy Lạp trong nửa cuối năm 2013 và năm 2014. Với những nỗ lực hoàn thiện pháp luật quốc gia cũng như ký kết các văn kiện thỏa thuận hợp tác, quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài đã dần đi vào khuôn khổ chung, phù hợp hơn với xu hướng quốc tế. 1.1.3. Khái niệm, đặc điểm quản lý nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài 1.1.3.1 Khái niệm quản lý nhà nước về hộ tịch có yếu tố nước ngoài Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ khoa học xã hội nhân văn thì Quản lý là trông nom coi sóc giữ gìn việc gì [27, tr.447]. Trong lĩnh vực hành chính, thuật ngữ “quản lý” có thể được hiểu như sau: “Quản lý là thuật ngữ chỉ hoạt động có ý thức của con người nhằm sắp xếp, tổ chức, chỉ huy, điều hành, hướng dẫn, kiểm tra các quá trình xã hội và hoạt động của con người để hướng chúng phát triển theo hướng phù hợp với quy luật xã hội, đạt được mục tiêu xác định theo ý chí của nhà quản lý với chi phí thấp nhất”. [21] Thuật ngữ “quản lý nhà nước” được sử dụng ở Việt Nam với nhiều cách tiếp cận khác nhau: Theo nghĩa rộng: Quản lý nhà nước là hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nước bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước: Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp; các cơ quan hành chính nhà nước: Chính phủ, các Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp; cơ quan kiểm sát: Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, và các Viện Kiểm sát nhân dân các cấp. Theo nghĩa hẹp: Quản lý nhà nước là hoạt động của riêng hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (quản lý hành chính nhà nước): Chính phủ, các Bộ, cơ quan 12
18. ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, các Sở, phòng ban chuyên môn của Ủy ban nhân dân. Quản lý nhà nước là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội, nhằm mục đích ổn định và phát triển đất nước. Theo giáo trình Lý luận quản lý hành chính nhà nước của Học viện Hành chính thì: “Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật nhà nước để điều chỉnh hành vi hoạt động của con người trên tất cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm thỏa mãn nhu cầu của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội”. [19, tr.13] Nắm được khái niệm quản lý nhà nước là điều kiện cần thiết cho đề tài. Từ đó giúp đề tài nghiên cứu, đánh giá đúng phạm vi, chức năng của quản lý nhà nước đối với hộ tịch có yếu tố nước ngoài, đồng thời đề xuất những giải pháp phù hợp với yêu cầu mà đề tài đặt ra. Trên cơ sở đó, quản lý nhà nước đối với hộ tịch có yếu tố nước ngoài được hiểu là: hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, các cá nhân được nhà nước trao quyền, nhân danh nhà nước tổ chức điều hành, điều chỉnh, định hướng quản lý hộ tịch có yếu tố nước ngoài nhằm đảm bảo hoạt động này tuân theo khuôn khổ pháp luật, phù hợp với quan điểm của Đảng. 1.1.3.2. Đặc điểm quản lý hộ tịch có yếu tố nước ngoài Quản lý nhà nước đối với công tác hộ tịch có yếu tố nước ngoài khác với quản lý nhà nước và quản lý nhà nước về hộ tịch bởi những đặc điểm sau: Thứ nhất: về chủ thể thực hiện quản lý nhà nước về hộ tịch được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước như Chính phủ, Bộ, các cơ quan đại diện Việt Nam tại nước ngoài, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân và công chức hộ tịch. Riêng chủ thể thực hiện quản lý nhà nước về 13
19. hộ tịch có yếu tố nước ngoài tập trung tại Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cơ quan chuyên môn là Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp. Thứ hai: quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài khi có ít nhất một trong các bên tham gia là cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài; căn cứ để xác lập, thay đổi, chấm dứt theo pháp luật nước ngoài, phát sinh ở nước ngoài, cụ thể: - Sự kiện hộ tịch phát sinh trong nước nhưng có một bên là người Việt Nam người kia là người nước ngoài; Một bên là người Việt Nam người kia là người Việt Nam định cư ở nước ngoài hoặc người nước ngoài với nhau cư trú tại Việt Nam; - Sự kiện hộ tịch phát sinh ở nước ngoài giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài hoặc giữa công dân Việt Nam với nhau. Thứ ba: quản lý hộ tịch là hoạt động thể hiện rõ ràng nhất chức năng xã hội của Nhà nước. Qua công tác quản lý hộ tịch thể hiện sự tôn trọng của nhà nước đối với quyền con người được ghi nhận trong Hiến pháp. Là cơ sở bảo hộ quyền công dân, nguyên tắc đãi ngộ như công dân. Là cơ sở để nhà nước hoạch định chính sách phát triển kinh tế, ngoại giao, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng của đất nước và cách thức tổ chức thực hiện có hiệu quả chính sách đó. Thứ tư: trình tự thủ tục đăng ký và quản lý hộ tịch có yếu tố nước ngoài khá chặt chẽ so với đăng ký và quản lý hộ tịch trong nước như khoản 1 điều 36 Luật hộ tịch quy định việc đăng ký khai sinh cho trẻ “ trong trường hợp có cha hoặc mẹ hoặc cả cha và mẹ là người nước ngoài thì phải nộp văn bản thỏa thuận của cha, mẹ về việc chọn quốc tịch cho con”; đăng ký kết hôn có yếu tố nước ngoài theo khoản 1 điều 38 Luật hộ tịch “ giấy xác nhận của tổ chức y tế có thẩm quyền của Việt Nam hoặc nước ngoài xác nhận người đó không mắc bệnh tâm thần hoặc bệnh khác mà không có khả năng nhận thức, làm chủ được hành vi của mình cho cơ quan đăng ký hộ tịch”. Đồng thời quan hệ hộ tịch trong nước do pháp luật trong nước điều chỉnh còn quan hệ hộ tịch có yếu tố nước ngoài thường xảy ra hiện tượng xung đột pháp luật có thể được điều chỉnh bởi Điều ước quốc tế hoặc tập quán quốc tế. 14
20. 1.2. Chủ thể thực hiện quản lý hộ tịch có yếu tố nước ngoài Đăng ký và quản lý hộ tịch có vai trò quan trọng trong đời sống mỗi quốc gia, thể hiện chức năng của nhà nước, là cơ sở để nhà nước hoạch định chính sách đối ngoại, văn hóa, xã hội, quốc phòng an ninh của đất nước là cơ sở đề xuất giải pháp hữu hiệu để thực hiện có hiệu quả chính sách đó. Một hệ thống dữ liệu hộ tịch được lập, cập nhật điều chỉnh thường xuyên liên tục, đầy đủ, chính xác được xem là tài sản quốc gia, lưu giữ toàn bộ thông tin hộ tịch của mọi cá nhân làm cơ sở bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân. Là cơ sở quan trọng để phục vụ yêu cầu tra cứu thông tin, quản lý, hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội của đất nước một cách chính xác, kịp thời, tiết kiệm chi phí xã hội, vào bất kỳ thời điểm theo yêu cầu. Nhận thức vai trò, tầm quan trọng của việc đăng ký và quản lý hộ tịch cho nên, Luật hộ tịch 2014 đã dành chương VI quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về hộ tịch 1.2.1. Trách nhiệm của Chính phủ Điều 65 Luật hộ tịch quy định trách nhiệm của Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về hộ tịch. Nội dung quản lý nhà nước về hộ tịch bao gồm: ban hành hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đăng ký và quản lý hộ tịch; tổ chức triển khai thực hiện pháp luật về hộ tịch; ứng dụng công nghệ thông tin trong đăng ký và quản lý hộ tịch; xây dựng và quản lý Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử; thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đăng ký và quản lý hộ tịch; thống kê hộ tịch và hợp tác quốc tế về hộ tịch. 1.2.2. Trách nhiệm của Bộ Tư pháp Điều 66 Luật hộ tịch quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp là cơ quan giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về hộ tịch và có nhiệm vụ, quyền hạn: Quy định, hướng dẫn, chỉ đạo, bồi dưỡng nghiệp vụ về đăng ký, quản lý hộ tịch cho công chức làm công tác hộ tịch ở trong nước; ban hành, hướng dẫn sử dụng, quản lý Sổ hộ tịch, Giấy khai sinh, Giấy chứng nhận kết hôn, trích lục hộ tịch 15