Luận văn Quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ LỆ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, năm 2017
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ LỆ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. VŨ THƯ HÀ NỘI, năm 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và chưa được sử dụng ở bất kỳ công trình khoa học nào. Tôi xin cam đoan mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc. Tác giả Nguyễn Thị Lệ
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH Ở CẤP XÃ 6 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã 6 1.2. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã 15 1.3. Các yếu tố tác động đến quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã 18 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH CỦA CẤP XÃ TẠI TỈNH QUẢNG NGÃI 23 2.1. Các đặc điểm của quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã tại tỉnh Quảng Ngãi 23 2.2. Thực tiễn quản lý nhà nước về hộ tịch của cấp xã ở tỉnh Quảng Ngãi 26 2.3. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi 44 CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH Ở CẤP XÃ 62 3.1. Nhu cầu tăng cường quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã 62 3.2. Các quan điểm tăng cường quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã 63 3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã 65 KẾT LUẬN 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
5. DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng Thống kê số liệu đăng ký khai sinh giai đoạn 2011 - Bảng 2.1. 38 2015 của tỉnh Quảng Ngãi Thống kê số liệu đăng ký khai tử giai đoạn 2011 - Bảng 2.2. 39 2015 của tỉnh Quảng Ngãi Thống kê về công tác khác của quản lý hộ tịch trên Bảng 2.3. 40 địa bàn tỉnh Quảng Ngãi năm 2011-2015
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quản lý nhà nước về hộ tịch là một lĩnh vực quan trọng của nền hành chính của mọi quốc gia đương đại, không phân biệt chế độ chính trị, trình độ phát triển. Sự vững mạnh của một quốc gia liên quan mật thiết với hiệu quả của hoạt động quản lý dân cư nói chung và quản lý hộ tịch nói riêng. Quản lý hộ tịch là nhiệm vụ quan trọng, thường xuyên của hộ tịch, trên cơ sở đó bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân nhằm theo dõi thực trạng và sự biến động về hộ tịch, trên cơ sở đó bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và gia đình. Thực hiện tốt công tác đăng ký và quản lý hộ tịch giúp xác định các thông tin về nhân thân của một con người; đồng thời giúp cho cơ quan chức năng phòng ngừa, ngăn chặn, xử lý kịp thời những cá nhân cố tình chỉnh sửa các giấy tờ hộ tịch để trốn tránh nghĩa vụ hoặc trốn tránh trách nhiệm pháp lý từ hậu quả do hành vi vi phạm pháp luật của mình gây ra. Trên cơ sở đó nhằm bảo đảm thực thi quyền con người và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Ở nước ta hiện nay, quản lý hộ tịch được thực hiện theo Luật Hộ tịch số 60/2014/QH13 ngày 20/11/2014 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 (trước ngày 31/12/2015 công tác đăng ký và quản lý hộ tịch được thực hiện theo Nghị định 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về đăng ký và quản lý hộ tịch). Trong thời gian qua, các cấp chính quyền đã có nhiều cố gắng, tổ chức thực hiện tốt công tác quản lý hộ tịch. Vì vậy, quản lý hộ tịch đã dần đi vào nề nếp, đạt được những kết quả nhất định: số trẻ em được đăng ký khai sinh đạt tỷ lệ cao, đăng ký kết hôn đúng quy định . Tại tỉnh Quảng Ngãi trong những năm qua, chính quyền địa phương đã có nhiều cố gắng, nỗ lực trong quản lý nhà nước về hộ tịch trên địa bàn. Với 1
7. sự quan tâm, chỉ đạo của các cấp uỷ, các cấp chính quyền quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã ở tỉnh Quảng Ngãi từng bước được thực hiện nghiêm túc đầy đủ, chính xác. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã ở tỉnh Quãng Ngãi còn có nhiều hạn chế như: thủ tục quản lý hộ tịch chưa khoa học, chưa phù hợp thực tế, trình độ, năng lực của đội ngũ công chức làm công tác quản lý hộ tịch ở cấp xã chưa đáp ứng được yêu cầu; việc tuyên truyền, giáo dục pháp luật về hộ tịch chưa được quan tâm đúng mức Những hạn chế này đã làm giảm đi hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch. Vì vậy, nghiên cứu về quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã ở tỉnh Quảng Ngãi nhằm làm rõ hơn nữa cơ sở lý luận, thực tiễn của quản lý hộ tịch cấp xã, chỉ ra những nguyên nhân của các hạn chế, trên cơ sở đó, đưa ra những kiến nghị góp phần nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi là một điều cấp thiết hiện nay. Đây là lý do để đề tài “Quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi” được lựa chọn để nghiên cứu. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Quản lý hộ tịch ở cấp xã là một trong những hình thức của quản lý nhà nước về hộ tịch nó không chỉ thu hút sự quan tâm của các nhà lãnh đạo mà còn là vấn đề quan tâm của cả những nhà khoa học và các nhà quản lý. Một số công trình khoa học tiêu biểu về quản lý hộ tịch đã được công bố trong thời gian qua như: - Viện nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Bảo vệ quyền trẻ em trong pháp luật về quốc tịch và đăng ký hộ tịch ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, 2000; - Viện nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Chuyên đề thông tin khoa học pháp lý về hộ tịch, 1995; 2
8. - Phạm Trọng Cường: Về quản lý hộ tịch, NXB. Chính trị quốc gia, 2004; Từ quản lý đinh đến quản lý hộ tịch, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2007; - Tổng cục thống kê: Một số kết quả về dự án cải tiến đăng ký hộ tịch và thống kê dân số, Nxb Thống kê, 1989; - Lê Thị Hoàng Yến: Đăng ký hộ tịch thực tiễn và hướng hoàn thiện, Luận văn thạc sĩ luật học, 2002; Ngoài ra còn rất nhiều các bài nghiên cứu đăng trên các tạp chí khoa học, các đề tài đã được nghiệm thu về vấn đề hộ tịch và đăng ký hộ tịch. Các công trình khoa học kể trên đã đi sâu nghiên cứu khá sâu sắc đầy đủ các vấn đề về quản lý hộ tịch cấp xã như khái niệm, lịch sử quản lý hộ tịch, các sự kiện, phương thức quản lý và đăng ký hộ tịch, thực trạng và giải pháp quản lý nhà nước về hộ tịch. Đó là các tài liệu tham khảo cần thiết cho các học viên thực hiện đề tài này. Tuy nhiên, còn có nhiều vấn đề chưa rõ hoặc chưa đầy đủ, chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu nào đề cập đến việc quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã từ thực tiễn một địa bàn cụ thể. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn của quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã ở tỉnh Quảng Ngãi. Từ đó, đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước về hộ tịch nói chung, trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi nói riêng trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu + Làm rõ cơ sở lý luận của quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã: khái niệm, đặc điểm, vai trò, đối tượng, nguyên tắc quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã + Phân tích, đánh giá thực trạng để làm rõ những ưu điểm và hạn chế, 3
9. nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế của hoạt động quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi; + Đề xuất những giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi nói riêng và cả nước nói chung. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Các vấn đề lý luận và thực tiễn của quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã tại tỉnh Quảng Ngãi từ năm 2011 đến năm 2015. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Những luận điểm trong học thuyết Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về quản lý hành chính nhà nước; các quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về quản lý hộ tịch. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp phân tích, tổng hợp, diễn dịch, quy nạp, phương pháp lịch sử, phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh Trong Chương 1, để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quản lý hành chính nhà nước về hộ tịch ở cấp xã, luận văn sử dụng phương pháp hệ thống, so sánh, phân tích nhằm làm rõ thêm quan niệm, nội dung của quản lý hành chính nhà nước về hộ tịch. Bằng việc sử dụng phương pháp thống kê, so sánh, phân tích , Chương 2 của luận văn đã đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi trong những năm qua. Ở Chương 3, phương pháp phân tích tổng hợp được sử dụng để đưa ra giải pháp tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước về hộ tịch cấp xã trên địa bàn tỉnh Quãng Ngãi hiện nay. 4
10. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Đề tài hệ thống hóa những vấn đề lý luận chung về hộ tịch và quản lý nhà nước đối với hộ tịch cấp xã; đánh giá thực trạng về quản lý hộ tịch cấp xã ở tỉnh Quảng Ngãi. Từ đó nêu lên những giải pháp để góp phần hoàn thiện hiệu quả của quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã ở tỉnh Quảng Ngãi. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Các kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm cơ sở để các cấp chính quyền trong đó có chính quyền địa phương ở Quảng Ngãi nghiên cứu, vận dụng vào thực tế quản lý hộ tịch; là cơ sở cho việc hoàn thiện pháp luật. Luận văn cũng có thể là tài liệu cho việc nghiên cứu và giảng dạy về quản lý hộ tịch cấp xã. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Luận văn được kết cấu thành 3 chương, cụ thể: Chương 1: Những vấn đề lý luận của quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về hộ tịch của cấp xã tại tỉnh Quảng Ngãi Chương 3: Quan điểm và giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã 5
11. CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH Ở CẤP XÃ 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã 1.1.1. Hộ tịch: khái niệm và ý nghĩa Khái niệm “hộ tịch” từ trước cho đến nay tồn tại khá nhiều quan niệm khác nhau. Có quan niệm cho rằng: Hộ tịch là sổ biên chép các việc liên hệ đến các người trong nhà [1]. Hộ tịch gồm ba số để ghi chép các sự khai giá thú, khai sinh, khai tử. Quan niệm thứ hai lại cho rằng, việc ghi chép vào sổ sách không phải là hộ tịch mà bản thân các sự kiện liên quan đến tình trạng nhân thân của con người mới là hộ tịch [4]. Có thể xem cách hiểu thứ hai là cách hiểu khá thấu đáo và toàn diện, được khoa học công nhận và được quy định khá rõ ràng trong văn bản quy phạm pháp luật. Ngày nay, theo nhận thức chung của xã hội về hộ tịch thì hộ tịch được hiểu là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết. Quan niệm hộ tịch này đã được thể hiện tại điều 2 Luật hộ tịch số 60/2014/QH13 ngày 20/11/2014 có hiệu lực thi hành từ 01/01/2016 [26] và tại điều 1 Nghị định số 158/2005/NĐ - CP ngày 27/12/2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch [8]. Về khía cạnh pháp lý, khái niệm “hộ tịch” kể trên cũng là một trường hợp đặc biệt trong hệ thống khái niệm pháp lý tiếng Việt. Các nhà xây dựng pháp luật đã áp dụng quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật [21] cho phép, đó là cho phép sử dụng khái niệm này với tư cách là một thuật ngữ chuyên môn và định nghĩa trong văn bản. Những sự kiện về hộ tịch rất đa dạng. Nếu theo quan niệm trước đây thì hộ tịch chủ yếu bao gồm các sự kiện về sinh, tử, kết hôn, còn hiện nay hộ tịch 6
12. bao gồm các sự kiện: - Xác nhận vào sổ các sự kiện hộ tịch: Khai sinh, khai tử, kết hôn, giám hộ, nhận cha, mẹ, con; thay đổi, cải chính hộ tịch, xác định lại dân tộc, bổ sung thông tin hộ tịch. - Ghi vào sổ hộ tịch việc thay đổi hộ tịch của cá nhân theo bản án, quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền: Thay đổi quốc tịch; xác định cha, mẹ, con; xác định lại giới tính; nuôi con nuôi, chấm dứt việc nuôi con nuôi; ly hôn, hủy việc kết hôn trái pháp luật, công nhận việc kết hôn; công nhân giám hộ; tuyên bố hoặc hủy tuyên bố một người mất tích, đã chết, bị mất hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự - Ghi vào sổ hộ thị tịch sự kiện khai sinh; kết hôn; ly hôn; hủy việc kết hôn; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; xác định cha, mẹ, con; nuôi con nuôi; thay đổi hộ tịch; khai tử của công dân Việt Nam đã được giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài. Các sự kiện hộ tịch có thể chia thành các nhóm có tính chất tương đối như sau: - Nhóm các sự kiện hộ tịch không bao giờ thay đổi gồm: sự kiện sinh (ngày, tháng, năm sinh; nơi sinh); quan hệ gia đình (cha - mẹ - con); sự kiện tử (ngày, tháng, năm chết; nơi chết, nguyên nhân chết). - Nhóm các sự kiện hộ tịch có thể thay đổi nhưng chỉ hạn chế trong một số trường hợp nhất định và việc thay đổi phải được tiến hành theo thủ tục rất chặt chẽ gồm: họ tên, dân tộc, giới tính, quốc tịch, quan hệ hôn nhân; Việc phân chia như trên rất có ý nghĩa trong việc xác định phạm vi của đăng ký hộ tịch. Nếu sự kiện nào thuộc nhóm không thay đổi, thì khi đăng ký, nếu đăng ký sai hoặc thiếu thì chỉ có thể thực hiện việc cải chính hoặc bổ sung hộ tịch, chứ không thể thực hiện việc thay đổi chúng. Thực tế đã có nhiều người nhầm lẫn vấn đề này, kể cả cán bộ Tư pháp hộ tịch cấp xã. Vì 7
13. vậy, khi đăng ký hộ tịch, đã có trường hợp giải quyết cho cá nhân “thay đổi ngày, tháng, năm sinh” thay vì “cải chính ngày, tháng, năm sinh”. Đối với nhóm các sự kiện hộ tịch có thể thay đổi nhưng chỉ hạn chế trong một số trường hợp nhất định và việc thay đổi phải được tiến hành theo thủ tục rất chặt chẽ gồm: họ tên, dân tộc, giới tính, quốc tịch, quan hệ hôn nhân thì có thể thực hiện cải chính (nếu đăng ký sai), bổ sung (nếu đăng ký sót) hoặc thay đổi (nếu cá nhân có nhu cầu và có đủ điều kiện theo pháp luật quy định). Mặt khác việc phân chia này còn có ý nghĩa trong việc hạn chế tính công khai cũng như khả năng thu thập, công bố thông tin về các đặc điểm nhân thân này, nhất là những thông tin thuộc về bí mật đời tư của mỗi cá nhân. Tất cả các đặc điểm nhân thân của cá nhân nói trên đều là đối tượng quản lý của hoạt động quản lý nhà nước về căn cước của cá nhân. Tuy nhiên, trong hoạt động quản lý hộ tịch giới hạn phạm vi quản lý trong các nhóm đặc điểm nhân thân có các thuộc tính sau: tính ổn định cao, tính công khai, có khả năng phổ biến thông tin. Còn nhóm hạn chế thông tin (như tình trạng tiền án ) không thuộc phạm vi quản lý hộ tịch. Từ những trình bày trên, có thể hiểu hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết, thông qua việc đăng ký hộ tịch giúp cho cơ quan quản lý nhà nhước về hộ tịch có thể xây dựng các chương trình, chính sách phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội phù hợp nhằm đảm bảo và xác lập quyền con người, quyền cơ bản của công dân. Hộ tịch có những đặc điểm chủ yếu sau: Thứ nhất, hộ tịch là sự ghi nhận, liên quan với cá nhân con người, bởi vì, mỗi người chỉ có một thời điểm sinh, một thời điểm chết. Các dấu hiệu về cha đẻ, mẹ đẻ, dân tộc, giới tính là những dấu hiệu giúp người ta phân biệt từng cá nhân con người. Do đó, đây là các giá trị nhân thân gắn với một con người cụ thể từ khi sinh ra đến khi chết. 8
14. Thứ hai, sự kiện về hộ tịch là những giá trị, về nguyên tắc không chuyển đổi cho người khác. Đặc điểm này là hệ quả của của đặc điểm thứ nhất. Do đó, việc thực hiện các sự kiện hộ tịch phải do trực tiếp cá nhân người đó thực hiện, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác (như: khai sinh có thể do bố, mẹ đi đăng ký khai sinh; khai tử do người thân của người chết đăng ký khai tử). Thứ ba, hộ tịch là những sự kiện nhân thân cơ bản của con người không thể quy đổi được thành tiền. Chính vì vậy, hộ tịch không phải là một loại hàng hóa có thể trao đổi trên thị trường. Thứ tư, hộ tịch phải được các cơ quan quản lý Nhà nước ghi nhận thông qua các việc đăng ký hộ tịch mới làm phát sinh các sự kiện pháp lý. Hộ tịch có ý nghĩa lớn đối với cá nhân, cụ thể như sau: Một là, hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết nên đăng ký, quản lý hộ tịch là một vấn đề quan trọng đối với mỗi cá nhân trong xã hội. Đăng ký hộ tịch thể hiện việc nhà nước công nhận một cá nhân con người tồn tại với tất cả đầy đủ tính pháp lý của nó. Hai là, việc đăng ký hộ tịch đã tạo cơ sở pháp lý bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, đảm bảo một số quyền nhân thân cơ bản của cá nhân từ khi sinh ra đến khi chết (như quyền đối với họ tên, quyền thay đổi họ tên, quyền xác định dân tộc, quyền được khai sinh, quyền kết hôn đã được ghi nhận trong Bộ Luật Dân sự). Ba là, hộ tịch có ý nghĩa trong việc xây dựng chính sách pháp luật, phát triển văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng. Thông qua việc đăng ký hộ tịch, các cơ quan Nhà nước nắm được tình hình biến động dân cư và sự biến động của xã hội, giúp Nhà nước có cơ sở khoa học để xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội và là cơ sở để 9
15. hoạch định chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình. Bốn là, hộ tịch có ý nghĩa trong việc xây dựng các chính sách về con người. 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã Quản lý hộ tịch là một trong những hoạt động của quản lý Nhà nước, thông qua việc đăng ký hộ tịch, Nhà nước nắm được tình hình biến động dân cư và sự biến động của xã hội, giúp Nhà nước có cơ sở khoa học để xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội và là cơ sở để hoạch định chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình. Ở nước ta, vấn đề quản lý hộ tịch có lịch sử lâu đời từ thời nhà Trần và các triều đại phong kiến tiếp theo. Tuy nhiên, việc quản lý hộ tịch được thực hiện một cách đầy đủ, hệ thống, được lưu giữ lâu dài thực sự chỉ bắt đầu từ thời kỳ Pháp thuộc. Điểm nổi bật trong hệ thống đăng ký và quản lý hộ tịch của thời kỳ này là có một đội ngũ hương chức chuyên làm công tác hộ tịch, gọi là Hộ lại. Hộ lại là người nắm giữ sổ sách hộ tịch và trực tiếp đăng ký các việc hộ tịch trong địa bàn xã do mình phụ trách. Vì việc quản lý hộ tịch đòi hỏi phải nắm rất kỹ biến động về hộ tịch của từng người dân, từng gia đình, nên chức danh Hộ lại được bổ nhiệm suốt đời (trừ khi bị truất chức do vi phạm), thậm chí được khuyến khích “cha truyền con nối”. Điểm nổi bật thứ hai trong quản lý hộ tịch thời kỳ Pháp thuộc là có hệ thống sổ sách hộ tịch đầy đủ (gọi là “sổ bộ”), được bảo quản cẩn thận. Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, công tác đăng ký và quản lý hộ tịch được Nhà nước ta tiếp tục duy trì và phát triển. Theo tinh thần Sắc lệnh số 47/SL ngày 10 tháng 10 năm 1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh, thì các thể lệ đăng ký hộ tịch đã được quy định trong Bộ Dân luật giản yếu được áp dụng ở Nam kỳ, Hoàng Việt hộ luật được áp dụng ở Trung kỳ và Dân luật Bắc kỳ, vẫn tiếp tục được áp dụng ở Việt Nam. Ngày 08 tháng 5 năm 1956, Thủ 10
16. tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 764/TTg kèm theo Bản Điều lệ hộ tịch. Ngày 16 tháng 01 năm 1961, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 04/CP [18], kèm theo Bản Điều lệ đăng ký hộ tịch mới thay thế. Theo quy định tại hai Bản Điều lệ này, thì Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) được giao nhiệm vụ thống nhất chỉ đạo, tổ chức quản lý hộ tịch; việc đăng ký hộ tịch do Uỷ ban hành chính xã, thị trấn, thị xã, khu phố phụ trách. Ngày 20 tháng 11 năm 1987, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành Nghị định số 219/HĐBT về việc chuyển giao công tác đăng ký hộ tịch ở Trung ương từ Bộ Nội vụ sang Bộ Tư pháp. Quản lý nhà nước về hộ tịch là một hoạt động quản lý hành chính nhà nước, là một nội dung trong quản lý nhà nước về hành chính - tư pháp, tập trung chủ yếu vào các hoạt động: ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về hộ tịch; đăng ký các sự kiện hộ tịch; xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách, kế hoạch, định hướng về hoạt động hộ tịch; phổ biến, giáo dục pháp luật về hộ tịch; quản lý hệ thống tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong hoạt động hộ tịch; đào tạo, bồi dưỡng, hướng dẫn nghiệp vụ về đăng ký hộ tịch; kiểm tra, thanh tra, khen thưởng, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động đăng ký hộ tịch; bảo đảm kinh phí, cơ sở vật chất, phương tiện cho một số hoạt động hộ tịch; tổng kết hoạt động hộ tịch; báo cáo cơ quan nhà nước cấp trên về hoạt động đăng ký hộ tịch. Hiện nay, theo quy định của Luật hộ tịch 2015 thì quản lý nhà nước về hộ tịch các cấp có đặc điểm chung nhưng cũng có những đặc điểm riêng. Đối với cấp xã, “Quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã là một hình thức hoạt động của nhà nước, do Uỷ ban nhân dân (gọi tắt là UBND) cấp xã mà trực tiếp thực hiện là công chức Tư pháp – Hộ tịch trên cơ sở pháp luật và để thi hành pháp luật trong lĩnh vực hộ tịch, góp phần vào bảo đảm, bảo vệ quyền con 11
17. người, quyền công dân, phục vụ cho công cuộc phát triển kinh tế - xã hội”. Quản lý nhà nước đối với hộ tịch ở cấp xã có các đặc điểm chung sau đây: Một là, quản lý nhà nước về hộ tịch là hoạt động mang quyền lực nhà nước Trong quản lý nhà nước đối với hộ tịch ở cấp xã, quyền lực nhà nước thể hiện ở việc các chủ thể có thẩm quyền thể hiện ý chí nhà nước thông qua phương tiện nhất định, trong đó phương tiện cơ bản và đặc biệt quan trọng được sử dụng là văn bản quản lý hộ tịch. Chủ thể quản lý hộ tịch thể hiện ý chí của mình dưới dạng các hoạt động áp dụng pháp luật; dưới dạng các mệnh lệnh cá biệt nhằm áp dụng pháp luật vào thực tiễn, trực tiếp thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý; dưới những dạng mệnh lệnh chỉ đạo trong hoạt động, nhằm tổ chức thực hiện pháp luật trong thực tiễn; dưới dạng những thông tin hướng dẫn người dân để thực hiện việc đăng ký hộ tịch thông qua hệ thống của bộ máy quản lý hộ tịch của Nhà nước. Mặt khác, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành những hoạt động cần thiết để bảo đảm thực hiện ý chí, quyền lực nhà nước, như các biện pháp về tổ chức, tuyên truyền giáo dục, thuyết phục, vận động. Hai là, quản lý nhà nước về hộ tịch có tính chấp hành và điều hành Tính chấp hành và điều hành của hoạt động quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã thể hiện trong việc những hoạt động này được tiến hành trên cơ sở pháp luật và nhằm mục đích thực hiện pháp luật, cho dù đó là hoạt động chủ động sáng tạo của chủ thể quản lý thì cũng không được vượt quá khuôn khổ pháp luật, điều hành cấp dưới, trực tiếp áp dụng pháp luật hoặc tổ chức những hoạt động thực tiễn , trên cơ sở quy định pháp luật nhằm hiện thực hóa pháp luật. Tính điều hành của hoạt động quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã thể hiện trong việc cấp xã có thẩm quyền tổ chức thực hiện pháp luật trong đời sống xã hội. Trong quá trình đó, cấp xã không chỉ tự mình thực hiện pháp luật 12
18. mà quan trọng hơn cả đảm nhận chức năng chỉ đạo nhằm vận hành hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc theo một quy trình thống nhất; tổ chức để mọi đối tượng có liên quan thực hiện pháp luật nhằm hiện thực hóa các quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ quản lý. Ba là, quản lý nhà nước về hộ tịch ở là hoạt động có tính thống nhất, được tổ chức chặt chẽ Đối với công tác quản lý nhà nước về hộ tịch, bộ máy các cơ quan quản lý nhà nước về hộ tịch được tổ chức từ Trung ương tới địa phương, nhờ đó các hoạt động của bộ máy được chỉ đạo, điều hành, hướng dẫn kịp thời, thống nhất, bảo đảm lợi ích chung của cả nước, bảo đảm sự liên kết, phối hợp nhịp nhàng giữa các địa phương tạo ra sức mạnh tổng hợp của cả nước, tránh được sự cục bộ phân hóa giữa các địa phương hay vùng miền khác nhau. Trên thực tế, mỗi địa phương đều có những nét đặc thù riêng về điều kiện kinh tế - xã hội, nên để có thể phát huy tối đa những yếu tố của từng địa phương, tạo sự năng động sáng tạo trong quản lý điều hành, bộ máy quản lý hộ tịch còn được tổ chức theo hướng phân cấp, trao quyền tự quyết, tạo sự chủ động sáng tạo cho chính quyền địa phương nhưng vẫn đảm bảo tính chặt chẽ, liên kết trong từng địa phương và giữa những địa phương với nhau trên toàn quốc. Bốn là, quản lý nhà nước đối với hộ tịch là hoạt động mang tính liên tục Quản lý nhà nước đối với hộ tịch luôn cần có tính liên tục, kịp thời và linh hoạt để đáp ứng sự vận động không ngừng của đời sống xã hội. Chính điểm đặc thù này được coi là một cơ sở quan trọng trong việc xác lập quy định về tổ chức và hoạt động, quy chế công chức của bộ máy quản lý hộ tịch; tạo ra bộ máy quản lý hộ tịch gọn nhẹ, có sự linh hoạt trong tổ chức, có đội ngũ công chức quản lý hộ tịch năng động sáng tạo, quyết đoán và chịu sự ràng buộc trách nhiệm đối với hoạt động của mình. Năm là, quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã là hoạt động được tiến hành 13
19. bởi UBND cấp xã. Chủ thể chủ yếu thực hiện quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã là các cơ quan quản lý hành chính nhà nước với các chức năng, nhiệm vụ nhất định. Cụ thể đối với cấp xã: + UBND cấp xã có nhiệm vụ thực hiện đăng ký các việc hộ tịch thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp xã theo quy định. Cán bộ làm công tác hộ tịch có trách nhiệm giúp UBND cấp xã thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn nói trên trừ trường hợp giải quyết tố cáo. Chủ tịch UBND cấp xã chịu trách nhiệm về tình hình đăng ký và quản lý hộ tịch của địa phương. Sáu là, quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã mang tính tác nghiệp nhiều hơn Quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp xã được thực hiện bởi công chức Tư pháp – Hộ tịch mang tính chuyên môn nghiệp vụ trong việc đăng ký, quản lý hộ lịch trên địa bàn. Bảy là, năng lực quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã thấp nhất so với các cấp quản lý khác Hầu hết đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã có trình độ chuyên môn, năng lực nghiệp vụ còn yếu do ít được đào tạo chuyên sâu, không được tham gia nhiều khóa đào tạo nghiệp vụ để nâng cao trình độ nên chất lượng quản lý nhà nước hộ tịch chưa cao. 1.1.3. Vai trò của quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã Quản lý hộ tịch là nhiệm vụ quan trọng, thường xuyên của chính quyền các cấp trong đó có cấp xã. Cấp xã là cấp trực tiếp gắn bó mật thiết với cộng đồng dân cư vai trò quan trọng trong việc quản lý nhà nước về hộ tịch tại địa phương nói riêng và quản lý nhà nước nói chung. Cụ thể: Thứ nhất, cấp xã có vai trò theo dõi thực trạng và sự biến động về hộ tịch tại địa phương, trên cơ sở đó bảo hộ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và gia đình khi tham gia vào các quan hệ xã hội như quyền được kết hôn khi 14
20. công dân đủ tuổi theo quy định, quyền được giám hộ, quyền được thừa kế đồng thời góp phần xây dựng các chính sách về kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng và dân số, kế hoạch hóa gia đình. Thứ hai, trên cơ sở theo dõi biến động về hộ tịch mà các cơ quan quản lý nhà nước xây dựng chính sách phù hợp dựa trên dân số theo độ tuổi, giới tính nguồn nhân lực từ đó có phân tích đánh giá cụ thể làm cơ sở để hoạch định các chính sách về phát triển kinh tế, văn hoá - xã hội, thể dục thể thao, xây dựng cơ sở y tế, trường học, bố trí giáo viên chăm sóc sức khoẻ trong nhân dân, đảm bảo cân bằng giới tính phục vụ an ninh quốc phòng, chăm sóc sức khoẻ trong nhân dân Thứ ba, đăng ký và quản lý hộ tịch là nhiệm vụ quan trọng, thường hộ tịch, trên cơ sở đó bảo hộ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và gia đình, đồng thời góp phần xây dựng các chính sách về kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng và dân số, kế hoạch hóa gia đình. Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở cơ sở, UBND xã chịu trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước về hộ tịch ở địa phương, chịu trách nhiệm về việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên tại địa phương liên quan đến công tác hộ tịch; báo cáo công tác với UBND cấp trên trực tiếp; báo cáo công tác với Hội đồng nhân dân cấp cơ sở và chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở cơ sở, góp phần vào hệ thống quản lý Nhà nước chung. 1.2. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về hộ tịch cấp xã 1.2.1. Các nguyên tắc của quản lý nhà nước về hộ tịch Đối tượng của quản lý nhà nước về hộ tịch bao gồm tổng thể rất nhiều đặc điểm nhân thân của cá nhân: ngày, tháng, năm sinh, dân tộc, quốc tịch, nơi sinh, quê quán, quan hệ hôn nhân, xác định lại giới tính Cụ thể đó là những đặc điểm gắn liền với nhân thân của một cá nhân từ lúc sinh ra đến khi chết. 15
21. Quản lý hộ tịch quan tâm đến các đặc điểm nhân thân có tính bền vững của cá nhân, những đặc điểm này chỉ có thể được thay đổi trong những trường hợp đặc biệt, theo một thủ tục pháp lý chặt chẽ. Để quản lý các đối tượng trên quản lý nhà nước về hộ tịch trên các nguyên tắc sau: Thứ nhất, mọi sự kiện hộ tịch phải được đăng ký đầy đủ, kịp thời, chính xác. Thứ hai, mỗi sự kiện hộ tịch chỉ được đăng ký tại một nơi, theo đúng thẩm quyền quy định. Thứ ba, cơ quan quản lý hộ tịch cấp trên phải thường xuyên kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn, chỉ đạo đối với cơ quan quản lý hộ tịch cấp dưới; trường hợp phát hiện thấy sai phạm phải chấn chỉnh, xử lý kịp thời. Thứ tư, công khai và thực hiện chính xác các quy định về đăng ký hộ tịch. Hệ thống các nguyên tắc trên có mối quan hệ chặt chẽ nhau, trong quá trình quản lý hộ tịch, các cơ quan quản lý dựa trên các nguyên tắc đó làm tư tưởng chủ đạo để thực hiện, đảm bảo cho việc quản lý hộ tịch được chính xác, kịp thời, đầy đủ, góp phần bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Bởi vì, thực tế cho thấy, các giấy tờ về hộ tịch nếu trong quá trình thực hiện có sai sót mà không được phát hiện kịp thời sẽ gây khó khăn cho công tác quản lý cũng như khắc phục, sửa chữa sai sót, và đặc biệt sẽ gây ra không ít những phiền hà cho công dân trong việc thống nhất giấy tờ quan trọng khác sau này: hồ sơ đi học, xin việc làm, xuất cảnh, thậm chí, còn liên quan đến việc xác định độ tuổi để đánh giá năng lực hành vi, năng lực chịu trách nhiệm pháp lý của từng cá nhân con người 1.2.2. Pháp luật trong quản lý nhà nước về hộ tịch Pháp luật là cơ sở pháp lý quan trọng để nhà nước quản lý mọi mặt của đời sống - xã hội, trong đó có quản lý nhà nước về hộ tịch. Pháp luật quản lý nhà nước về hộ tịch quy định về chức năng, nhiệm vụ, 16