Luận văn Quản lý nhà nước về du lịch từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước về du lịch từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ THỊ THANH NGA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. TRẦN KIM LIỄU HÀ NỘI, năm 2016
2. LỜI CÁM ƠN Trong quá trình làm luận văn tốt nghiệp, tôi đã nhận được sự quan tâm, giúp đỡ tận tình của Ban Giám đốc Học viện Khoa học và xã hội, phòng Quản lý đào tạo trực thuộc Học viện Khoa học và xã hội. Nhân đây tôi xin cảm ơn Ban lãnh đạo và chuyên viên Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, UBND tỉnh Quảng Ngãi, quý thầy, cô giáo, đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã tạo điều kiện về thời gian, hướng dẫn nội dung và cung cấp những thông tin, tài liệu cần thiết, đặc biệt là Tiến sỹ Trần Kim Liễu đã tận tình hướng dẫn để giúp cho tôi hoàn thành luận văn thạc sĩ này. Với thời gian có hạn cùng với lượng kiến thức còn hạn chế, bản thân tôi đã cố gắng để hoàn thành luận văn đúng tiến độ nhưng chắc không thể tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận được sự góp ý và chỉ bảo từ các thầy cô và các bạn. Xin chân thành cảm ơn!
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn “Quản lý nhà nước về du lịch từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi” là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi. Các thông tin, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực Tác giả luận văn Lê Thị Thanh Nga
4. MỤC LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIÊT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH 7 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của quản lý nhà nước về du lịch 7 1.2. Nội dung quản lý nhà nước về du lịch 14 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về du lịch 21 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH Ở TỈNH QUẢNG NGÃI 25 2.1. Tình hình phát triển - kinh tế xã hội, tiềm năng và thế mạnh du lịch của tỉnh Quảng Ngãi 25 2.2. Tình hình phát triển du lịch Quảng Ngãi giai đoạn 2011-2015 32 2.3. Thực trạng quản lý nhà nước về du lịch ở tỉnh Quảng Ngãi 34 2.4. Đánh giá chung về quản lý nhà nước về du lịch tại tỉnh Quảng Ngãi hiện nay 50 CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH 58 3.1. Quan điểm tăng cường quản lý nhà nước về du lịch 58 3.2. Các giải pháp nhằm tăng cường quản lý nhà nước về du lịch 60 KẾT LUẬN 73 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
5. DANH MỤC CÁC TỪ VIÊT TẮT CNH-HĐH Công nghiệp hóa - Hiện đại hoá DV-DL Dịch vụ - Du lịch DV-DL-TM Dịch vụ - Du lịch - Thương mại DL Du lịch DV Dịch vụ HĐDL Hoạt động du lịch KT-XH Kinh tế - xã hội NN Nhà nước QPPL Quy phạm pháp luật QLNN Quản lý nhà nước QL Quản lý UBND Uỷ ban nhân dân XHCN Xã hội chủ nghĩa
6. DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Một số chỉ tiêu của du lịch Quảng Ngãi giai đoạn 2011-2015 34 Bảng 2.2. Kế hoạch phát triển du lịch tỉnh Quảng Ngãi đến năm 2020 40 Bảng 2.3. Sơ đồ tổ chức bộ máy QLNN về du lịch ở địa phương 47 Bảng 3.1. Các chỉ tiêu phát triển du lịch tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2015- 2020 59
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quảng Ngãi là một tỉnh ven biển nằm ở vùng duyên hải Nam Trung Bộ, từ lâu Quảng Ngãi được biết đến với những danh thắng như Thiên Ấn niêm hà, Thiên Bút phê vân là biểu tượng của một vùng đất địa linh nhân kiệt. Quảng Ngãi còn nổi tiếng với những bờ biển sạch đẹp trải dài theo những bãi cát trắng xóa cùng những rừng dương xanh ngút, tạo nên những bãi tắm lý tưởng như: Sa Huỳnh, Mỹ Khê, Khe Hai Quảng Ngãi là vùng đất có sự hòa hợp của những dòng sông xen lẫn núi đồi, ghềnh thác cùng nhiều di tích, kiến trúc cổ, nhiều danh lam, thắng cảnh thiên nhiên tuyệt đẹp và hữu tình có giá trị phát triển thành các khu du lịch nghỉ dưỡng hấp dẫn, là nơi giao thoa của 3 nền văn hóa: Sa Huỳnh, Chămpa và Đại Việt và là nơi hội tụ đủ các yếu tố địa lý, lịch sử và nhân văn để phát triển các loại hình du lịch sinh thái, du lịch biển đảo, du lịch nghỉ dưỡng, du lịch về nguồn tạo cho Quảng Ngãi tiềm năng lớn để phát triển du lịch. Với thế mạnh đó, những năm qua ngành du lịch Quảng Ngãi đã đạt mức tăng trưởng khá cao, góp phần làm cho tỷ trọng ngành dịch vụ trong cơ cấu kinh tế của tỉnh ngày càng tăng, tạo ra công ăn việc làm, thu nhập ổn định cho một bộ phận người dân địa phương, đóng góp nguồn ngân sách cho tỉnh nhà. Mặc dù được thiên nhiên vô cùng ưu đãi và có tiềm năng lớn để trở thành một địa điểm hấp dẫn, là nguồn tăng ngân sách địa phương nhưng thực tế du lịch Quảng Ngãi hiện nay vẫn còn đứng ở vị trí khá khiêm tốn so với các tỉnh ở Miền Trung nói riêng và du lịch cả nước nói chung dù cũng đã có những bước chuyển mình mạnh mẽ nhưng vẫn chưa thực sự tương xứng với tiềm năng, thế mạnh mà du lịch nơi đây có được. Nguyên nhân đặc biệt quan 1
8. trọng là hiệu quả quản lý nhà nước về du lịch của chính quyền cấp tỉnh vẫn còn thấp, đầu tư cơ sở hạ tầng du lịch chưa được quan tâm đúng mức, nghèo nàn về sản phẩm dịch, đội ngũ nhân lực thiếu chuyên nghiệp, cộng với sự thiếu thốn trầm trọng các nguồn lực đầu tư đã tạo ra những rào cản không nhỏ đối với sự phát triển của ngành du lịch. Tất cả những hạn chế nêu trên dù chủ quan hay khách quan cũng đều xuất phát từ sự yếu kém trong công tác quản lý nhà nước về du lịch. Thực tiễn này đòi hỏi phải có một công trình đi sâu vào nghiên cứu để tìm ra những bước đi đúng hướng, thúc đẩy vai trò của quản lý nhà nước về du lịch giúp Quảng Ngãi tận dụng được những lợi thế so sánh và trở thành điểm đến được nhiều du khách lựa chọn trên hành trình khám phá thiên nhiên của mình. Chính vì lẽ đó tôi đã chọn đề tài “Quản lý nhà nước về du lịch từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi” nhằm nghiên cứu, đề xuất những giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về du lịch, thúc đẩy ngành du lịch tỉnh Quảng Ngãi phát triển, thực sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Du lịch và quản lý nhà nước về du lịch là vấn đề được rất nhiều chuyên gia, nhà khoa học và cả các nhà quản lý quan tâm nghiên cứu. Tại Việt Nam, đã có một số công trình nghiên cứu về lĩnh vực du lịch ở nhiều cấp độ khác nhau: Trịnh Đăng Thanh (2004) "Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ở Việt Nam hiện nay", Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. TS. Đỗ Thị Thanh Hoa (2005) “Nghiên cứu đề xuất giải pháp đẩy mạnh hoạt động tuyên truyền, quảng bá du lịch Việt Nam tại một số thị trường du lịch quốc tế trọng điểm”, Đề tài cấp nhà nước, Viện nghiên cứu phát triển du lịch. Ths. Lê Văn Minh (2006), Nghiên cứu đề xuất các giải pháp đầu tư phát triển khu du lịch, Đề tài cấp bộ, Viện nghiên cứu phát triển du lịch. 2
9. Nguyễn Minh Đức (2007), "Quản lý nhà nước đối với hoạt động thương mại, du lịch tỉnh Sơn La trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa", Luận án tiến sĩ Kinh tế, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Trần Xuân Ảnh (2007), "Giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về thị trường du lịch", Tạp chí Quản lý nhà nước, số 132. Nguyễn Văn Mạnh (2007), “Để du lịch Việt Nam phát triển nhanh và bền vững sau khi gia nhập WTO”, Tạp chí Kinh tế và phát triển, số 115. Vũ Khoan (2005), “Đưa du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn vào năm 2010”, Tạp chí Du lịch, số 11. Trịnh Đăng Thanh (2004), “Một số suy nghĩ về công tác quản lý nhà nước đối với ngành du lịch”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 98. Võ Thị Thắng (2001), "Tăng cường quản lý nhà nước để du lịch Việt Nam phát huy vai trò ngành kinh tế mũi nhọn", Tạp chí Quản lý nhà nước, số 7 (66). Hoàng Anh Tuấn (2007), “Du lịch Việt Nam - Thành tựu và phát triển”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 133. Trần Nguyễn Tuyên (2005), “Du lịch Việt Nam phát triển theo hướng trở thành ngành kinh tế mũi nhọn”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 114. Nguyễn Văn Hậu (2007), Vai trò quản lý kinh tế của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 139. Nguyễn Văn Mạnh (2007), Để du lịch Việt Nam phát triển nhanh và bền vững sau khi gia nhập WTO, Tạp chí Kinh tế và phát triển, số 115. Trần Thị Kim Hoa, (2015), Quản lý nhà nước về du lịch từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam”, Luận văn thạc sỹ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Học viện khoa học xã hội. Đối với tỉnh Quảng Ngãi có những công trình nghiên cứu về du lịch ở khía cạnh khác nhau, cụ thể: Lê Trọng (2007), “Lý Sơn – Đảo Du lịch lí tưởng”, Nhà xuất bản Văn 3
10. hóa thông tin. Nguyễn Đăng Vũ (2001), “Quảng Ngãi - một số vấn đề lịch sử, văn hóa”, Nhà xuất bản Văn hóa thông tin. Lê Hoàng Tân (2011), “Chiến lược phát triển du lịch tỉnh Quảng Ngãi đến năm 2020”, Luận văn thạc sỹ kinh tế, Đại học Đà Nẵng. Cao Thanh Thuận, (2015)“ Nghiên cứu phát triển du lịch huyện đảo Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi”, Luận văn thạc sỹ chuyên ngành Du lịch, Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Hà Nội. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1 Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận quản lý nhà nước về du lịch, pháp luật về quản lý du lịch và quản lý nhà nước về du lịch của tỉnh Quảng Ngãi, đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về du lịch nhằm thúc đẩy ngành du lịch của tỉnh phát triển nhanh, bền vững. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Làm rõ khái niệm, đặc điểm, nội dung, vai trò của quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch; phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về du lịch ở nước ta hiện nay. Phân tích tiềm năng du lịch, thực trạng quản lý nhà nước về du lịch của tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2011-2015, từ đó đánh giá các kết quả đạt được, hạn chế trong quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn tỉnh. Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi trong thời gian đến nhằm khai thác lợi thế, tiềm năng du lịch của tỉnh Quảng Ngãi ngày càng hiệu quả. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Những vấn đề lý luận và hệ thống quy định pháp luật của quản lý nhà 4
11. nước về du lịch. Thực tiễn hoạt động du lịch, quản lý nhà nước về du lịch ở tỉnh Quảng Ngãi. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi không gian: Tỉnh Quảng Ngãi; đồng thời, trong quá trình nghiên cứu, luận văn có tìm hiểu tổng quát về hoạt động du lịch và quản lý hoạt động du lịch trên phạm vi cả nước. Phạm vi thời gian: Luận văn nghiên cứu quản lý nhà nước về du lịch tỉnh Quảng Ngãi trong giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2015 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Cơ sở lý luận của việc nghiên cứu đề tài là những luận điểm trong học thuyết Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về mối quan hệ biện chứng giữa kiến trúc thượng tầng và hạ tầng kinh tế; các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về đường lối đổi mới lĩnh vực du lịch, các Nghị quyết Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam và các Nghị quyết Hội nghị Trung ương cũng như các văn bản pháp luật đối với công tác quản lý nhà nước về du lịch và hoạt động du lịch. Đồng thời, tác giả có tham khảo và kế thừa có chọn lọc một số công trình nghiên cứu của các nhà khoa học liên quan đến lĩnh vực này. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Các phương pháp cụ thể được tác giả sử dụng trong luận văn là: phương pháp thống kê, thu thập số liệu, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp xã hội học, phương pháp tổng hợp và các phương pháp nghiên cứu khác. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luân văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Trên cơ sở những quy định của pháp luật về quản lý nhà nước đối với 5
12. hoạt động du lịch và từ thực tiễn công tác, luận văn hệ thống hoá đầy đủ hơn về lý luận và thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch, đồng thời kiến nghị hoàn thiện một số quy định pháp luật liên quan đến quản lý nhà nước về du lịch, đề xuất một số giải pháp khác nhằm tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về du lịch. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Quản lý Nhà nước về Du lịch nhằm mục tiêu đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn Quảng Ngãi, làm rõ những thành quả và hạn chế, lý giải nguyên nhân của thực trạng đó; đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm phát huy những kết quả đạt được, khắc phục những tồn tại, hạn chế nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm ba chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật của quản lý nhà nước về du lịch. Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về du lịch ở tỉnh Quảng Ngãi. Chương 3: Quan điểm và giải pháp tăng cường quản lý về du lịch ở tỉnh Quảng Ngãi. 6
13. CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của quản lý nhà nước về du lịch 1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về du lịch 1.1.1.1. Khái niệm du lịch Hoạt động du lịch đã xuất hiện rất lâu trong lịch sử phát triển của loài người, song cho đến nay khái niệm du lịch còn được hiểu khác nhau. Một chuyên gia du lịch đã nhận định “đối với du lịch, có bao nhiêu tác giả nghiên cứu thì có bấy nhiêu định nghĩa”. Ở nước Anh, du lịch xuất phát từ tiếng "To Tour" có nghĩa là cuộc dạo chơi (Tour round the world-cuộc đi vòng quanh thế giới; to go for tour round the town- cuộc dạo quanh thành phố; tour of inspection- cuộc kinh lý kiểm tra, ). Tiếng Pháp, từ du lịch bắt nguồn từ Le Tour có nghĩa là cuộc dạo chơi, dã ngoại. Năm 1930, Glusmam - người Thụy Sỹ cho rằng “Du lịch là sự chinh phục không gian của những người đến một địa điểm mà ở đó họ không có chổ cư trú thường xuyên”. Theo định nghĩa của Tổ chức Du lịch thế giới của Liên Hợp Quốc: “Du lịch bao gồm tất cả các hoạt động của những người du hành, tạm trú, trong mục đích tham quan, khám phá và tìm hiểu, trải nghiệm hoặc trong mục đích nghỉ ngơi, giải trí, thư giãn; cũng như mục đích hành nghề và những mục đích khác nữa, trong thời gian liên tục không quá một năm, ở bên ngoài môi trường sống định cư; nhưng loại trừ các du hành mà có mục đích chính là kiếm tiền. Du lịch cũng là một dạng nghỉ ngơi năng động trong môi trường sống khác hẳn nơi định cư”. 7
14. Khác với quan điểm trên, các học giả biên soạn Từ điển Bách Khoa toàn thư Việt Nam (1966) đã tách hai nội dung cơ bản của du lịch thành hai phần riêng biệt. Thứ nhất (đứng trên góc độ mục đích của chuyến đi): “du lịch là một dạng nghỉ dưỡng sức tham quan tích cực của con người ngoài nơi cư trú với mục đích: nghỉ ngơi, giải trí, xem danh lam thắng cảnh, di tích lịch sử, công trình văn hoá, nghệ thuật ” [16] Thứ hai (đứng trên góc độ kinh tế): “du lịch là một ngành kinh doanh tổng hợp có hiệu quả cao về nhiều mặt: nâng cao hiểu biết về thiên nhiên, truyền thống lịch sử và văn hoá dân tộc, từ đó góp phần tăng thêm tình yêu đất nước; đối với người nước ngoài là tình hữu nghị với dân tộc mình; về mặt kinh tế, du lịch là lĩnh vực kinh doah mang lại hiệu quả rất lớn: có thể coi là hình thức xuất khẩu hàng hoá và dịch vụ tại chỗ”.[16] Theo Luật du lịch Việt Nam do Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp lần thứ 7 thông qua ngày 14-6-2005 đưa ra định nghĩa : “Du lịch là một hoạt động của con người ngoài nơi cư trú thường xuyên của mình nhằm thỏa mãn nhu cầu tham quan, giải trí, nghỉ dưỡng trong một khoảng thời gian nhất định.” Tuy nhiên, nhìn một cách tổng quát các phương diện, có thể thống nhất rằng: Du lịch là các hoạt động có tính tổng hợp từ hướng dẫn, trao đổi hàng hóa đến thỏa mãn nhu cầu tham quan, giải trí của con người trong một thời gian nhất định. Hoạt động du lịch vừa có đặc điểm của ngành kinh tế, lại có đặc điểm của ngành kinh tế - xã hội, không những đem lại lợi ích kinh tế mà còn cả lợi ích chính trị, văn hóa, xã hội. 1.1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về du lịch Về khái niệm QL, quan niệm trước đây cho rằng: QL chủ yếu là giữ cho đối tượng nguyên vẹn, không suy chuyển, bắt nó vận động theo ý muốn chủ 8
15. quan của chủ thể QL. Quan niệm hiện nay cho rằng: “ QL là sự tác động có tổ chức, có mục đích của chủ thể QL vào đối tượng QL nhằm đạt mục tiêu đã đề ra” [13, tr.11]. QL đó là khả năng mà xã hội có thể sử dụng để tổ chức và điều chỉnh cuộc sống của mình. Người ta có thể nói rằng: lao động, trí thức, QL là ba nhân tố tạo nên sự phát triển của xã hội, trong đó có vai trò kết hợp trí thức với lao động. Tuy nhiên, trong thực tế ba nhân tố đó liên kết rất chặt chẽ với nhau. QL nói cụ thể hơn là phương tiện tổ chức cuộc sống xã hội, nhằm hướng nó phát triển theo mục đích đã định trước một cách có trật tự, kỷ luật. Như vậy, QL là tiến trình, hoạt động hoặc giám sát việc thực thi nhiệm vụ để đảm bảo rằng các hoạt động trong tổ chức được thực hiện theo hướng đạt được các mục tiêu đã đề ra của tổ chức - đặc biệt là nhiệm vụ tạo ra và duy trì các điều kiện để thực hiện tốt mục tiêu thông qua việc kết hợp những nỗ lực của các nhóm khác nhau trong tổ chức, cũng là một nhóm người trong tổ chức liên quan đến việc QL tổ chức đó. QLNN có thể được định nghĩa như sau: QLNN là sự tác động mang tính tổ chức, điều chỉnh trên cơ sở khoa học và kế hoạch của các chủ thể QLNN đối với quá trình phát triển xã hội, được tiến hành một cách thường xuyên, liên tục nhằm đạt tới mục tiêu định trước. Theo quan niệm này thì QLNN là hoạt động của tất cả các cơ quan NN từ Quốc hội, Chính phủ đến các cơ quan NN khác thông qua pháp luật. NN có thể trao quyền của mình cho các cá nhân hay các tổ chức xã hội, để các chủ thể đó thay mặt NN tiến hành hoạt động QLNN. Mặt khác QLNN còn được hiểu theo nghĩa hẹp đó là QLNN trong lĩnh vực hành pháp gọi là QL hành chính NN. QL hành chính NN là một hình thức hoạt động của NN được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các cơ quan hành chính NN, có nội dung là bảo đảm sự chấp hành Luật, Pháp lệnh và các Nghị 9
16. quyết của cơ quan quyền lực NN, nhằm tổ chức và chỉ đạo thực hiện một cách trực tiếp và thường xuyên đối với công cuộc xây dựng kinh tế, văn hóa, xã hội, hành chính - chính trị của nước ta. QL hành chính NN còn được gọi là hoạt động chấp hành - điều hành của các cơ quan hành chính NN hoặc các tổ chức được NN trao quyền và được điều chỉnh bằng ngành Luật Hành chính. Từ những trình bày trên đây về du lịch và quản lý nhà nước, có thể định nghĩa: Quản lý nhà nước về du lịch là quá trình tác động của Nhà nước đến du lịch thông qua các công cụ quản lý nhằm bảo đảm cho lĩnh vực này phát triển phù hợp với lợi ích của NN, của xã hội, phát triển đúng định hướng của Nhà nước, tạo nên sự công bằng trong hoạt động du lịch để du lịch thực sự là một ngành kinh tế mũi nhọn trên cơ sở sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực kinh tế trong và ngoài nước trong điều kiện mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế. QLNN về DL là hoạt động của NN nhằm tác động mang tính tổ chức lên các quá trình của HĐDL bảo đảm cho lĩnh vực này phát triển phù hợp với lợi ích của NN, của xã hội. Sự QL đối với lĩnh vực HĐDL được thực hiện bởi các cơ quan NN, song chủ yếu là do các cơ quan NN chuyên ngành thực hiện. Cơ quan NN chuyên ngành được NN thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy. Trong hoạt động QLNN đối với HĐDL hiện nay là Bộ Văn hóa, Thể thao và DL ở Trung ương; Sở Văn hoá, Thể thao và DL các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; phòng Văn hoá - Thông tin các huyện, Quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố. 1.1.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về du lịch Trong điều kiện ở nước ta hiện nay, QLNN đối với HĐDL có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, về chủ thể QL: Chính phủ thống nhất QLNN về DL; Bộ Văn 10
17. hoá, Thể thao và DL là cơ quan ở Trung ương tham mưu và QL trực tiếp về các HĐDL trong cả nước; Sở Văn hoá, Thể thao và DL là cơ quan QL về DL ở phạm vi cấp tỉnh; phòng Văn hoá - Thông tin QL trực tiếp các HĐDL ở phạm vi cấp huyện. Như vậy, NN là chủ thể tổ chức và QL các HĐDL diễn ra trong nền kinh tế thị trường. Sự QL của NN phải bảo đảm cho HĐDL có tính tổ chức cao, ổn định, công bằng và có định hướng rõ rệt. Để có được điều đó, NN phải ban hành pháp luật và dùng pháp luật để tác động vào lĩnh vực DL. Ở đây, pháp luật với tư cách là những qui tắc, chuẩn mực bắt buộc chung sẽ được NN sử dụng như một công cụ hiệu nghiệm nhất và không thể thiếu trong việc QL HĐDL. Sự QL của NN bằng pháp luật phải nhằm tạo lập được những cân đối chung, điều tiết được thị trường, ngăn ngừa và xử lý những đột biến xấu, tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho các HĐDL; xử lý mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội theo tinh thần "Tất cả vì dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh" - một trong những mục tiêu mà công cuộc xây dựng NN pháp quyền hiện nay ở nước ta hướng tới. Thứ hai, về đối tượng QL: Đối tượng QL trong HĐDL rất phức tạp, nhiều thành phần, từ các doanh nghiệp đến cộng động dân cư và khách DL trong quá trình khai thác tài nguyên DL. NN phải QL các đối tượng này nhằm đảm bảo khai thác tài nguyên và phát triển DL một cách hợp lý, theo đúng định hướng, quy hoạch của NN; giữ gìn được bản sắc văn hoá dân tộc trong giao lưu và hợp tác với các nền văn hoá trên thế giới; QL để giữ vững an ninh, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội trong HĐDL, tránh tình trạng phát triển DL không theo quy hoạch chung của của cả nước, của địa phương và không đảm bảo về an ninh, trật tự trên địa bàn, phá vỡ môi trường sinh thái và bản sắc văn hoá dân tộc Thứ ba, về nội dung QL có những đặc thù so với nội dung QL của các 11
18. lĩnh vực khác. Bởi vì, HĐDL luôn vận động và biến đổi không ngừng, chịu tác động bởi nhiều yếu tố khác nhau trong cùng một thời điểm như về tình hình kinh tế, dịch bệnh, tình hình an ninh của từng khu vực, quốc gia, về nhu cầu tham quan, giải trí, nghỉ dưỡng của tổ chức, cá nhân mà nội dung QL phải được điểu chỉnh cho phù hợp. Thứ tư, về phương pháp QL, ngoài việc ban hành các văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật để đảm bảo hành vi xử sự cần thiết của đối tượng QL nhằm duy trì QL theo đúng chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định thì tại các địa điểm DL, NN đồng thời phải làm công tác tuyên truyền, vận động cộng đồng cư dân địa phương và du khách thực hiện một số nội dung khác nhằm bảo vệ môi trường, khôi phục lại các giá trị văn hoá truyền thống của địa phương khác với một số ngành, lĩnh vực khác, NN chỉ ban hành văn bản QPPL để bắt buộc thực hiện, nếu không thực hiện sẽ tiến hành xử lý bằng nhiều hình thức, trong đó có biện pháp cưỡng chế. Thứ năm, về mức độ xã hội hoá hoạt động QL về DL tương đối nhiều hơn so với các ngành, lĩnh vực khác. Một số doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân được NN giao quyền QL đối với một số HĐDL như khai thác tài nguyên DL, QL các khu, điểm vui chơi, giải trí, nghỉ dưỡng Vì vậy, việc QLNN đối với HĐDL được xã hội hoá một cách tối đa nhằm mang lại hiệu quả cao nhất trong công tác QL các HĐDL. 1.1.3. Vai trò của quản lý nhà nước về du lịch Du lịch là một hiện tượng, một yếu tố cấu thành nên các hình thái kinh tế xã hội. Bên cạnh các quy luật chung, nó hình thành, vận động, phát triển theo những quy luật phát triển riêng của mình. Thực chất quá trình quản lý các hoạt động du lịch chính là việc tác động đến chúng nhằm thực hiện các mục tiêu đã định trước. Chính vì vậy để đảm bảo cho ngành kinh tế du lịch phát triển ổn định, phát huy tối đa những lợi ích và hạn chế những mặt tiêu 12
19. cực thì cần phải có sự quản lý của nhà nước. Vai trò của quản lý nhà nước về du lịch thể hiện ở các mặt: 1.1.3.1. Vai trò định hướng Nhà nước có vai trò định hướng phát triển du lịch và hướng dẫn các nhà kinh doanh trong lĩnh vực du lịch hoạt động hướng theo các mục tiêu phát triển du lịch của Nhà nước đề ra. Thông qua các công cụ chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, hệ thống chính sách, thông tin nhằm định hướng quá trình phát triển du lịch. Thiết lập khuôn khổ pháp lý thông qua việc ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về du lịch, vừa tạo ra môi trường pháp lý thuận lợi, bình đẳng để các nhà kinh doanh du lịch yên tâm đầu tư, kinh doanh, theo chức năng Nhà nước có thể kiểm soát hoạt động của các doanh nghiệp và các chủ thể kinh doanh du lịch trên thị trường. 1.1.3.2. Vai trò tổ chức Tổ chức là một chức năng quan trọng của quản lý nhà nước về du lịch. Nhà nước sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị kinh doanh du lịch, đảm bảo công tác tổ chức, quy hoạch các khu, các điểm du lịch đảm bảo hoạt động hiệu quả. Nhà nước tổ chức lại hệ thống quản lý, sắp xếp lại các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch từ Trung ương đến cơ sở, đổi mới thể chế và thủ tục hành chính, đào tạo và đào tạo lại, sắp xếp các cán bộ, công chức quản lý nhà nước và quản lý doanh nghiệp, thiết lập các mối quan hệ hợp tác về du lịch với các nước và các tổ chức du lịch quốc tế. 1.1.3.3 . Vai trò điều tiết các hoạt động du lịch và can thiệp thị trường Nhà nước là người đại diện quyền lợi hợp pháp của mọi chủ thể kinh doanh nói chung và kinh doanh du lịch nói riêng, khuyến khích và đảm bảo cạnh tranh bình đẳng trước pháp luật, chống độc quyền. Một mặt, Nhà nước hướng dẫn, kích thích các doanh nghiệp du lịch hoạt động theo định hướng đã vạch ra. Mặt khác, 13
20. Nhà nước phải can thiệp, điều tiết thị trường khi cần thiết để đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô. Trong hoạt động kinh doanh du lịch ở nước ta hiện nay, cạnh tranh chưa bình đẳng, không lành mạnh là một trong những vấn đề gây trở ngại cho quá trình phát triển. Do vậy, Nhà nước phải có vai trò điều tiết mạnh. Nhà nước có thể sử dụng nhiều công cụ, biện pháp khác nhau để điều tiết, can thiệp thị trường và hoạt động kinh doanh du lịch, xử lý đúng đắn mâu thuẫn của các quan hệ gây ảnh hưởng đến môi trường du lịch. 1.1.3 4. Vai trò kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm Nhà nước giám sát hoạt động của mọi chủ thể kinh doanh du lịch cũng như chế độ quản lý của các chủ thể đó (về mặt đăng ký kinh doanh, chất lượng và tiêu chuẩn sản phẩm, nghĩa vụ nộp thuế ). Quản lý công tác đào tạo, bồi dưỡng, việc bảo vệ tài nguyên du lịch, môi trường, giữ gìn và phát huy bản sắc văn hóa, thuần phong mỹ tục của dân tộc trong hoạt động phát du lịch. Nhà nước cũng phải kiểm tra, đánh giá sức mạnh của hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về du lịch cũng như năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức quản lý nhà nước về du lịch. Nhà nước phát hiện những lệch lạc, nguy cơ chệch hướng hoặc vi phạm pháp luật và các quy định của nhà nước, từ đó đưa ra các quyết định điều chỉnh thích hợp nhằm nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước về du lịch. Xử lý nghiêm về mặt hành chính đối với các vi phạm trong hoạt động du lịch. 1.2. Nội dung quản lý nhà nước về du lịch QLNN đối với HĐDL trong mỗi giai đoạn phát triển của nền KT-XH ở nước ta được xác định cụ thể, phản ánh những nhu cầu khách quan của từng giai đoạn đó. Bước vào thời kỳ đổi mới, để đảm bảo cho HĐDL phát triển mạnh mẽ, trở thành ngành kinh tế trọng điểm, mũi nhọn, trước đòi hỏi phải có một tổ chức bộ máy QLNN về DL ổn định với những chức năng QLNN về 14
21. DL được xác định rõ, đến năm 2007, Chính phủ đã tổ chức lại hệ thống QL ngành DL, theo đó: “Bộ Văn hoá, Thể thao và DL là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng QLNN về văn hoá, gia đình, thể dục, thể thao và DL trong phạm vi cả nước; QLNN các dịch vụ công thuộc lĩnh vực văn hoá, gia đình, thể dục, thể thao và DL theo quy định của pháp luật” Trong giai đoạn hiện nay, Đảng ta đã xác định: Phát triển DL là một hướng chiến lược quan trọng trong đường lối phát triển KT-XH của Đảng và NN nhằm góp phần thực hiện CNH-HĐH đất nước, làm cho dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. HĐDL phải đồng thời đạt hiệu quả cao trên nhiều mặt: kinh tế, chính trị, văn hóa, an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Đảng Cộng sản Việt Nam, NN Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam luôn định hướng cho ngành DL phải phát triển nhanh chóng, đáp ứng yêu cầu phục vụ cuộc sống nhân dân, từng bước đưa nước ta trở thành một trung tâm DL có tầm cỡ trong khu vực; phát triển lĩnh vực DL thực sự thành ngành kinh tế mũi nhọn. Trên những cơ sở định hướng đó, NN Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam đã đề ra những nhiệm vụ thuộc chức năng QLNN đối với HĐDL như sau: Một cách khái quát, những quy định hiện hành của pháp luật về DL đã quy định nội dung QLNN đối với HĐDL, bao gồm: - Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển DL. - Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản QPPL, tiêu chuẩn định mức kinh tế - kỹ thuật trong hoạt động DL. - Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật và thông tin về DL. - Tổ chức, QL hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực; nghiên cứu, ứng dụng khoa học và công nghệ. - Tổ chức điều tra, đánh giá tài nguyên DL để xây dựng quy hoạch phát 15
22. triển DL, xác định khu DL, điểm DL, tuyến DL, đô thị DL. - Tổ chức thực hiện hợp tác quốc tế về DL, hoạt động xúc tiến DL ở trong nước và nước ngoài. - Quy định tổ chức bộ máy QLNN về DL, sự phối hợp của các cơ quan NN trong QLNN về DL. - Cấp, thu hồi giấy phép, giấy chứng nhận về HĐDL. - Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về DL [19, Điều 10]. Như vậy là các nội dung QLNN đối với HĐDL có thể chia thành những nội dung chính, cơ bản sau: Một là, xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật về DL; xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển DL Mục tiêu của Đảng và NN ta là hướng tới xây dựng một ngành DL hiện đại nhưng vẫn mang đậm đà bản sắc dân tộc; một ngành kinh tế mũi nhọn tạo điều kiện cho các ngành kinh tế khác phát triển, góp phần xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Bởi vậy, việc xây dựng và ban hành một hệ thống pháp luật cần và đủ để đảm bảo sự vận hành tự do, an toàn cho mọi HĐDL trong nền kinh tế thị trường là một trong những nội dung lớn của QLNN về DL. Trên thực tế, nội dung này đòi hỏi NN, trước hết phải giành sự ưu tiên cho hoạt động lập pháp. HĐDL chỉ có thể vận hành và phát triển và công tác QLNN về DL chỉ đạt hiệu quả khi NN có trong tay một hệ thống pháp luật đầy đủ, thông thoáng, phù hợp với nội dung và tính chất của các quan hệ DL trong nền kinh tế thị trường. Trong hoạt động xây dựng chính sách, quy hoạch, kế hoạch, theo quy định của Chính phủ, Bộ Văn hoá - Thể thao và DL là cơ quan của Chính phủ thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn QLNN, trong đó có lĩnh vực DL trên 16