Luận văn Quản lý nhà nước về đất đai từ thực tiễn Quận Sơn Trà Thành phố Đà Nẵng

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước về đất đai từ thực tiễn Quận Sơn Trà Thành phố Đà Nẵng

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THÀNH TRUNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN QUẬN SƠN TRÀ THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, năm 2017
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THÀNH TRUNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN QUẬN SƠN TRÀ THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. VŨ CÔNG GIAO HÀ NỘI, năm 2017
3. LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện đề tài, tôi đã nhận được sự quan tâm giúp đỡ rất nhiệt tình và có hiệu quả từ Phòng Đào tạo – Học viện Khoa học Xã hội cơ sở tại Đà Nẵng; Quận ủy, UBND, Phòng Tài nguyên và Môi trường quận Sơn Trà; Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai tại quận Sơn Trà; Các phòng ban chuyên môn trực thuộc UBND quận Sơn Trà; Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Đà Nẵng; Đảng ủy, UBND 07 phường trên địa bàn và nhân dân quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng. Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến toàn thể các thầy giáo, cô giáo trong Học viện Khoa học Xã hội. Đặc biệt xin bày tỏ lòng cảm ơn sâu sắc đến thầy PGS.TS Vũ Công Giao, người đã nhiệt tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong việc hoàn thành luận văn này. Tác giả Nguyễn Thành Trung
4. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và chưa được sử dụng ở bất kỳ công trình khoa học nào. Tôi xin cam đoan mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc. Tác giả Nguyễn Thành Trung
5. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 6 1.1. Các khái niệm quan trọng 6 1.2. Sự cần thiết, đối tượng, chủ thể, mục đích và các nguyên tắc quản lý Nhà nước về đất đai 10 1.3. Nội dung quản lý nhà nước về đất đai 13 1.4. Công cụ và phương pháp quản lý nhà nước về đất đai 23 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN SƠN TRÀ, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 30 2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội ở quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng tác động đến công tác quản lý đất đai trên địa bàn 30 2.2. Tổ chức bộ máy, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng hiện nay 34 2.3. Hoạt động quản lý nhà nước về đất đai ở quận Sơn Trà, thành phố Đà 37 Nẵng trong 5 năm gần đây 37 2.4. Đánh giá chung và những kinh nghiệm rút ra từ hoạt động quản lý nhà 52 nước về đất đai ở quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng trong 5 năm gần đây 52 CHƢƠNG 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN QUẬN SƠN TRÀ, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 59 3.1. Các quan điểm nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai từ thực tiễn quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng 59 3.2. Các nhóm giải pháp 65 KẾT LUẬN 79 TÀI LIỆU THAM KHẢO
6. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CP : Chính phủ ĐKTK : Đăng ký thống kê GCNQSDĐ : Giấy chứng nhận cho cả quyền sử dụng đất, nhà ở và tài sản khác gắn liền trên đất HĐND : Hội đồng nhân dân NĐ-CP : Nghị định - Chính phủ NQ/TW : Nghị quyết/Trung ương QĐ/BTNMT : Quyết định/Bộ Tài nguyên&Môi trường QLNN : Quản lý Nhà nước TT/BTMMT : Thông tư/Bộ Tài nguyên&Môi trường UBND : Ủy ban nhân dân VPĐKQSDĐ : Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
7. DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng Cơ cấu các ngành sản xuất chính trên địa bàn giai đoạn 2010 Bảng 2.1. 32 – 2014 Cơ sở dữ liệu địa chính của các phường trên địa bàn quận Bảng 2.2. 40 Sơn Trà Bảng 2.3. Kết quả thực hiện nhiệm vụ năm 2011 43 Bảng 2.4. Kết quả thực hiện nhiệm vụ năm 2015 44
8. DANH MỤC CÁC HÌNH, BIỂU ĐỒ Số hiệu hình, Tên hình, biểu đồ Trang biểu đồ Hình 2.1. Sơ đồ vị trí địa bàn nghiên cứu 30 Biểu đồ 2.1. Tóm tắt kết quả thực hiện nhiệm vụ năm 2011 43 Biểu đồ 2.2. Tóm tắt kết quả thực hiện nhiệm vụ năm 2015 45 Hình 2.2. Cơ cấu tổ chức VPĐKQSDĐ hai cấp 46 Hình 2.3. Cơ cấu tổ chức VPĐKQSDĐ một cấp 47
9. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là một trong những nguồn lực quan trọng nhất của mọi chế độ xã hội. Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt. Đối với nông nghiệp, lâm nghiệp, đất đai là yếu tố không thể thay thế, còn đối với công nghiệp, dịch vụ là yếu tố quan trọng hàng đầu. Đất đai còn là địa bàn cư trú của dân cư, tạo môi trường không gian sinh tồn cho xã hội loài người. Đất đai có đặc điểm là bị giới hạn về mặt số lượng (diện tích). Việc sử dụng đất đai cần phải có sự quản lý chung của nhà nước. Vì vậy, các quốc gia đều quan tâm đến vấn đề QLNN về đất đai, nhằm đảm bảo hiệu quả đối với việc sử dụng đất và duy trì các mục tiêu chung của xã hội. QLNN về đất đai tốt hay xấu có tác động rất lớn đến nhiều lĩnh vực, nhiều mặt của kinh tế - xã hội, nhất là trong giai đoạn phát triển nền kinh tế thị trường, như: việc thu hút đầu tư (phụ thuộc vào các quy định của nhà nước quyền và nghĩa vụ của các nhà đầu tư, giá đất, tiến độ giải phóng mặt bằng, thủ tục hành chính ); sự ổn định chính trị - xã hội (liên quan đến thu nhập, việc làm của người nông dân, tình hình khiếu kiện, tranh chấp đất đai ). Vì vậy, làm tốt công tác QLNN về đất đai có ý nghĩa hết sức quan trọng. Kể từ khi thực hiện chính sách Đổi mới, Việt Nam đã có nhiều thay đổi trong QLNN về đất đai. Luật Đất đai ban hành lần đầu tiên năm 1987, đến nay đã qua 2 lần sửa đổi (1998, 2001) và 3 lần ban hành luật mới (1993, 2003, 2013). Tuy nhiên đến nay quan hệ về đất đai vẫn còn những vấn đề phức tạp, thực tiễn công tác QLNN về đất đai vẫn còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu của tình hình mới. Vì vậy, việc nghiên cứu thực tiễn quá trình thi hành luật đất đai để từ đó có những đề xuất sửa đổi bổ sung theo hướng phù hợp hơn với những yêu cầu mới là hết sức cần thiết. Giống như nhiều địa phương khác, công tác QLNN về đất đai ở Đà Nẵng vẫn còn nhiều hạn chế, yếu kém. Tình hình vi phạm trong các quy định về quản lý, sử dụng đất còn khá phổ biến, việc khiếu kiện tập thể về đất đai vẫn là vấn đề nóng 1
10. bỏng của xã hội Là người làm công tác quản lý đất đai ở Đà Nẵng, trước thực trạng nêu trên, học viên mong muốn nghiên cứu, tìm hiểu về thực trạng công tác QLNN về đất đai trên địa bàn quận Sơn Trà, đánh giá những mặt tốt cũng như chỉ ra được những vấn đề còn yếu kém, bất cập và nguyên nhân để từ đó đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý đất đai tại địa phương. Vì vậy, tôi quyết định chọn nội dung “Quản lý nhà nước về đất đai từ thực tiễn quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng” làm đề tài luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề QLNN về đất đai thu hút sự quan tâm rất lớn của các nhà nghiên cứu trong nước. Vì vậy, trong thời gian qua đã có một số công trình nghiên cứu về lĩnh vực này đã được công bố, tiêu biểu gồm: - Phạm Thị Thủy (2013): Đánh giá tình hình đăng ký đất đai và việc xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính trên địa bàn quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2005-2012. Luận văn Thạc sỹ, trường Đại học Nông Lâm Huế. - Hoàng Nguyệt Ánh (2011). Nghiên cứu giá đất ở phục vụ công tác quản lý tài chính về đất đai và phát triển thị trường bất động sản tại thành phố Lạng Sơn, tỉnh Lạng Sơn. Luận văn thạc sỹ, Trường Đại học Khoa học Tự nhiên. - Nguyễn Khắc Thái Sơn (2007): Giáo trình “Quản lý nhà nước về đất đai ”, Nhà xuất bản nông nghiệp Hà Nội. - Nguyễn Đình Bồng (2012). Quản lý đất đai ở Việt Nam 1945 - 2010. Hà Nội: Nhà xuất bản chính trị Quốc gia. - Nguyễn Khắc Thái Sơn (2006). Đánh giá thực trạng và những giải pháp tăng cường công tác QLNN về đất đai tại huyện Đồng Hỷ, tỉnh Thái Nguyên. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Trường Đại học Nông lâm. - Nguyễn Thị Thái (2011). QLNN đối với các dự án bất động sản trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh. Luận văn thạc sỹ, Trường Đại học Thương mại. - Dương Thị Thơm (2012), “Nghiên cứu sự biến động đất nông nghiệp do ảnh hưởng của quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa huyện Sóc Sơn, thành phố Hà 2
11. Nội”, luận văn thạc sỹ, Trường Đại học Khoa học tự nhiên - Nguyễn Hữu Hoan (2014). QLNN đối với quy hoạch sử dụng đất đai trên địa bàn huyện Phúc Thọ, Hà Nội. Luận văn thạc sỹ,Trường Đại học Thương mại. - Nguyễn Văn Xuyền (2012). “Thực tiễn thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang”, Luận văn thạc sỹ, Trường Đại học Quốc gia Hà Nội. Các công trình nghiên cứu nói trên đã cung cấp một lượng kiến thức, thông tin lớn về đề tài nghiên cứu. Đây là những nguồn tài liệu tham khảo chính cho tác giả khi thực hiện luận văn này. Tuy nhiên, từ trước đến nay chưa có công trình nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu nào về QLNN về đất đai từ thực tiễn quận Sơn Trà. Vì vậy, luận văn này vẫn có tính cấp thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở khung lý thuyết về QLNN về đất đai; luận văn đánh giá thực tiễn công tác quản lý đất đai trên địa bàn quận Sơn Trà và đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả QLNN về đất đai ở địa phương và cả nước ta trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Phân tích cơ sở lý luận về QLNN về đất đai, nội dung, các công cụ quản lý đất đai. - Phân tích, đánh giá thực trạng QLNN về đất đai và tình hình sử dụng đất tại quận Sơn Trà trong khoảng thời gian từ 2014 đến 2016; từ đó đánh giá những kết quả đạt được và những tồn tại trong QLNN về đất đai của chính quyền quận Sơn Trà. - Đề xuất các quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả công tác QLNN về đất đai tại quận Sơn Trà và kiến nghị sửa đổi, bổ sung một số quy định trong chính sách, pháp luật về quản lý đất đai của Nhà nước. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu 3
12. Đối tượng nghiên cứu của của luận văn là thực trạng QLNN về đất đai tại quận Sơn Trà thành phố Đà Nẵng và các vấn đề liên quan như chủ thể, nội dung và công cụ trong QLNN về đất đai theo luật đất đai hiện hành. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung: Luận văn chỉ nghiên cứu QLNN địa phương về đất đai, không mở rộng sang các lĩnh vực QLNN khác. - Phạm vi về không gian: Luận văn chỉ nghiên cứu QLNN về đất đai trên địa bàn quận Sơn Trà, không mở rộng sang các địa phương khác. - Phạm vi về thời gian: Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu thực trạng QLNN về đất đai trên địa bàn quận Sơn Trà trong giai đoạn 2014 – 2016. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn vận dụng các phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng, Nhà nước về quản lý đất đai và của Liên hiệp quốc. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây để giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra: - Các phương pháp tổng hợp, phân tích các công trình nghiên cứu hiện có và các tài liệu khác để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về QLNN về đất đai ở nước ta hiện nay. - Các phương pháp tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh các tài liệu, báo cáo chuyên môn của cơ quan nhà nước tại địa phương và phương pháp quan sát thực tế để đánh giá thực trạng QLNN về đất đai tại quận Sơn Trà từ năm 2014 đến năm 2016. - Các phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh để đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả QLNN về đất đai tại quận Sơn Trà trong thời gian tới. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận 4
13. Luận văn là một trong số ít công trình nghiên cứu chuyên sâu và toàn diện vấn đề QLNN về đất đai trên địa bàn quận Sơn Trà từ trước đến nay. Vì vậy, luận văn cung cấp nhiều kiến thức, thông tin, luận điểm và đề xuất mới có giá trị tham khảo với các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương trong việc hoàn thiện pháp luật và cơ chế để nâng cao hiệu quả QLNN về đất đai không chỉ ở quận Sơn Trà mà còn ở các địa phương khác của nước ta trong thời gian tới. 6.1. Ý nghĩa thực tiến Luận văn có thể được sử dụng là nguồn tài liệu tham khảo cho việc giảng dạy, nghiên cứu các chuyên ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính ở Học viện Khoa học Xã hội và các cơ sở đào tạo luật khác của nước ta. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, luận văn được kết cấu thành 4 chương: - Chương 1: Những vấn đề lý luận về QLNN về đất đai ở Việt Nam hiện nay. - Chương 2: Thực trạng QLNN về đất đai trên địa bàn quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng - Chương 3: Quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN về đất đai từ thực tiễn quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng. 5
14. CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 1.1. Các khái niệm quan trọng 1.1.1. Khái niệm quản lý Hiện nay có nhiều cách giải thích thuật ngữ quản lý, có quan niệm cho rằng quản lý là cai trị; cũng có quan niệm cho rằng quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy. Tuy nhiên, quan niệm chung nhất về quản lý được nhiều người chấp nhận đó là: Quản lý là sự tác động định hướng lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định. Quan niệm này không những phù hợp với hệ thống máy móc thiết bị, cơ thể sống, mà còn phù hợp với một tập thể người, một tổ chức hay một cơ quan nhà nước. Hiểu từ góc độ hành động, quản lý là điều khiển và được phân thành 3 loại, các loại hình này giống nhau là đều do con người điều khiển nhưng khác nhau về đối tượng quản lý. - Loại hình thứ nhất: là việc con người điều khiển các vật hữu sinh không phải con người, để bắt chúng phải thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là quản lý sinh học, quản lý thiên nhiên, quản lý môi trường Ví dụ con người quản lý vật nuôi, cây trồng [29]. - Loại hình thứ hai: là việc con người điều khiển các vật vô tri vô giác để bắt chúng thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là quản lý kỹ thuật. Ví dụ, con người điều khiển các loại máy móc [29]. - Loại hình thứ ba: là việc con người điều khiển con người. Loại hình này được gọi là quản lý xã hội (hay quản lý con người) [29]. Quản lý xã hội được Các Mác coi là chức năng quản lý đặc biệt, sinh ra từ tính chất xã hội hóa lao động. Hiện nay, khi nói đến quản lý, thường người ta chỉ nghĩ đến quản lý xã hội. Từ đó có thể đưa ra khái niệm quản lý theo nghĩa hẹp (tức là quản lý xã hội) như sau: Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã 6
15. hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng ý chí của người quản lý. Quản lý xã hội là một yếu tố hết sức quan trọng không thể thiếu trong đời sống xã hội. Xã hội phát triển càng cao thì vai trò của người quản lý càng lớn và nội dung quản lý càng phức tạp. Trong công tác quản lý có rất nhiều yếu tố tác động, nhưng đặc biệt lưu ý tới 5 yếu tố sau đây: - Thứ nhất là yếu tố xã hội hay yếu tố con người: Yếu tố này xuất phát từ bản chất con người là tổng hoà các mối quan hệ xã hội. Mọi sự phát triển của xã hội đều thông qua hoạt động của con người. Các cơ quan, các viên chức lãnh đạo quản lý cần phải giải quyết một cách đúng đắn, có cơ sở khoa học và thực lực các mối quan hệ xã hội giữa người và người trong mọi lĩnh vực hoạt động QLNN. - Thứ hai là yếu tố chính trị: Yếu tố chính trị trong quản lý đòi hỏi những người quản lý phải quán triệt tư tưởng, phải biết mình quản lý cho giai cấp nào, cho nhà nước nào mà xác định theo chủ trương, chính sách nào. - Thứ ba là yếu tố tổ chức: Tổ chức là khoa học về sự thiết lập các mối quan hệ giữa những con người để thực hiện một công việc quản lý. Đó là sự sắp đặt một hệ thống bộ máy quản lý, quy định chức năng và thẩm quyền cho từng cơ quan trong bộ máy ấy. - Thứ tư là yếu tố quyền uy: Quyền uy là thể thống nhất giữa quyền lực và uy tín trong quản lý. Quyền lực là công cụ để quản lý bao gồm một hệ thống pháp luật, điều lệ quy chế, nội quy, kỷ luật, kỷ cương Uy tín là phẩm chất đạo đức và bản lĩnh chính trị vững vàng, có kiến thức và năng lực, biết tổ chức và điều hành công việc trung thực, thẳng thắn, có lối sống lành mạnh, có khả năng đoàn kết, có phong cách dân chủ tập thể, có ý thức tổ chức kỷ luật, gương mẫu, nói đi đôi với làm, được quần chúng tín nhiệm. Chỉ có quyền lực hoặc chỉ có uy tín thì chưa đủ để quản lý, người quản lý cần có cả hai mặt thì quản lý mới đạt hiệu quả. - Thứ năm là yếu tố thông tin: Trong quản lý thông tin là nguồn, là căn cứ để ra quyết định quản lý nhằm mang lại hiệu quả. Không có thông tin chính xác và kịp thời người quản lý sẽ bị tụt hậu, không bắt kịp nhịp độ phát triển của xã hội. 7
16. Trong 5 yếu tố trên yếu tố xã hội, yếu tố chính trị là yếu tố xuất phát, là mục đích chính trị của quản lý; còn tổ chức, quyền uy, thông tin là 3 yếu tố biện pháp kỹ thuật và nghệ thuật quản lý. 1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước [29] Quản lý nhà nước về bản chất là quản lý xã hội. Từ góc độ hẹp, QLNN chủ yếu là quá trình tổ chức, điều hành theo pháp luật của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đối với các hoạt động của cá nhân, pháp nhân trong xã hội, nhằm đạt được những mục tiêu, yêu cầu, nhiệm vụ do nhà nước đề ra. Tuy nhiên, từ góc độ rộng hơn, QLNN là hoạt động điều hành của cả bộ máy Nhà nước, là sự tác động có tổ chức của quyền lực Nhà nước đối với các mối quan hệ xã hội. So với các dạng thức quản lý khác, QLNN có các đặc điểm sau: - Về tính chất, QLNN là hoạt động mang quyền lực Nhà nước. Đây là hoạt động được tổ chức thực hiện một cách chặt chẽ, thống nhất bởi các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà nước được trao quyền lực công, bao gồm: các cơ quan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp. - Đối tượng của QLNN là tất cả các cá nhân, tổ chức sinh sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. - Phạm vi QLNN là tất cả các lĩnh vực của quốc gia, từ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng đến ngoại giao. - Mục tiêu của QLNN là phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển bền vững của xã hội. 1.1.3. Khái niệm đất đai Đất đai là điều kiện vật chất mà mọi sản xuất và sinh hoạt đều cần tới. Trong quá trình phát triển của xã hội loài người, sự hình thành và phát triển của mọi nền văn minh đều xây dựng trên nền tảng cơ bản là đất đai. Văn kiện của Hội nghị quốc tế về môi trường tại Rio de Janerio, Brazil năm 1993 nêu rằng: “Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như: khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước, lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước 8
17. ngầm và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn động thực vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại’’. Theo khái niệm trên, đất đai có một số đặc điểm sau: - Đất đai có vị trí cố định: Con người không thể di chuyển đất đai theo ý muốn, vị trí cố định đã quy định tính chất vật lý, hóa học, sinh thái của đất đai. Tính cố định của vị trí đất đai đã buộc con người phải sử dụng đất tại chỗ. Mỗi mảnh đất có đặc điểm khác nhau về tính chất, khả năng sử dụng nên chúng có giá trị riêng. - Đất đai có hạn về diện tích: Đất đai do lịch sử tự nhiên hình thành, diện tích có tính bất biến. Hoạt động của con người có thể cải tạo được tính chất của đất, cải biến tình trạng đất đai nhưng không thể làm thay đổi diện tích đất đai theo ý muốn. Do tính hữu hạn về diện tích nên yêu cầu đặt ra là phải sử dụng đất có hiệu quả. - Đất đai có tính lâu bền: Đất đai không bị hao mòn theo thời gian. Trong điều kiện sử dụng và bảo vệ hợp lý, chất lượng đất có thể nâng cao không ngừng và giá trị đất đai luôn có xu hướng tăng theo thời gian. - Đất đai có tính đa dạng, phong phú tùy thuộc vào mục đích sử dụng đất đai và phù hợp với từng vùng địa lý. 1.1.4. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai Xuất phát từ các khái niệm về quản lý, QLNN và đất đai, có thể rút ra khái niệm QLNN về đất đai như sau: QLNN về đất đai là hoạt động có tổ chức, chặt chẽ, thống nhất, mang tính quyền lực nhà nước của bộ máy cơ quan chuyên trách do nhà nước lập ra để điều chỉnh hành vi của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai, qua đó duy trì và phát triển các quan hệ đất đai theo ý chí của nhà nước. QLNN về đất đai là một bộ phận của QLNN nói chung. Đây là tổng hợp các hoạt động của bộ máy nhà nước liên quan đến đất đai, trong đó bao gồm việc nắm bắt và quản lý tình hình sử dụng đất đai, việc phân bố đất đai vào các mục đích sử dụng theo chủ trương của Nhà nước, việc kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng đất. Đây là những công việc phức tạp, đòi hỏi sự tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp của 9
18. nhiều cơ quan quản lý khác nhau từ trung ương đến địa phương, trong đó quản lý nhà nước ở cấp trung ương đối với đất đai là cấp quản lý cao nhất, điều chỉnh mọi quan hệ về đất đai trên toàn lãnh thổ quốc gia, còn QLNN ở cấp địa phương về đất đai là sự triển khai thực hiện các quy định quản lý từ trung ương phù hợp với tình hình cụ thể của địa phương. 1.2. Sự cần thiết, đối tƣợng, chủ thể, mục đích và các nguyên tắc quản lý Nhà nƣớc về đất đai 1.2.1. Sự cần thiết của quản lý nhà nước về đất đai Ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước đại diện cho nhân dân để quản lý toàn bộ quỹ đất đai trong phạm vi lãnh thổ của quốc gia. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền định đoạt đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê, thu hồi đất khi cần thiết. Các đối tượng sử dụng đất chỉ có quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Như vậy, QLNN về đất đai là một biện pháp, cách thức quan trọng mà nhà nước sử dụng nhằm hạn chế hoặc ngăn chặn những hành vi xâm phạm chế độ công hữu đất đai, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Đối với nước ta, xuất phát từ mục tiêu công nghiệp hoá, hiện đại hoá xây dựng nhà nước pháp quyền, Nhà nước cần phải có cách thức phù hợp để quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực đất đai. QLNN về đất đai càng trở lên cấp thiết trong thời điểm hiện nay, khi mà trong nền kinh tế thị trường, đất đai có sự thay đổi căn bản về bản chất, cụ thể là từ vai trò là điều kiện sống sang vai trò tư liệu sản xuất ra hàng hoá. Trong bối cảnh đó, phương diện kinh tế của đất trở thành yếu tố chủ đạo quy định sự vận động của đất đai theo hướng ngày càng nâng cao hiệu quả. Đặc biệt trong những năm gần đây, giá đất cũng như lợi nhuận khi đầu tư vào đất tăng cao vùn vụt đã khiến cho tình trạng đầu cơ, tranh chấp, lấn chiếm đất đai xảy ra, làm ảnh hưởng đến mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội. Trong sản xuất nông nghiệp, khi tham gia vào cơ chế thị trường, đất đai cũng chứa đựng nguy cơ quay về sản xuất tự cấp tự túc nếu người sử dụng đất không đủ năng lực, hoặc nếu thị trường bất lợi kéo dài. Hơn nữa, đất đai cũng là một nguồn 10
19. vốn tham gia vào sản xuất hàng hoá, việc sử dụng đất lại rất cần có vốn cho nên hình thành thị trường đất đai là một động lực quan trọng để góp phần hoàn thiện hệ thống thị trường quốc gia. Chính vì vậy, việc QLNN về đất đai là hết sức cần thiết nhằm phát huy những ưu thế của cơ chế thị trường và hạn chế những khuyết tật của thị trường khi sử dụng đất đai, ngoài ra còn làm tăng tính pháp lý của đất đai. 1.2.2. Các chủ thể quản lý và sử dụng đất đai Các chủ thể QLNN về đất đai bao gồm cơ quan nhà nước và tổ chức khác. Các chủ thể quản lý đất đai là cơ quan nhà nước gồm 2 loại đó là: (1) Các cơ quan thay mặt Nhà nước thực hiện quyền QLNN về đất đai ở địa phương theo cấp hành chính, bao gồm UBND các cấp và cơ quan chuyên môn quản lý đất đai ở các cấp. Các cơ quan này đồng thời cũng là đối tượng quản lý trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan cấp trên trực tiếp và chủ yếu theo nguyên tắc trực tuyến; (2) Các chủ thể quản lý đất đai là các tổ chức, như các Ban quản lý khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế. Những chủ thể này không trực tiếp sử dụng đất mà được Nhà nước cho phép thay mặt Nhà nước thực hiện quyền quản lý đất đai mà Nhà nước cho thuê gắn liền với cơ sở hạ tầng trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế đó. Các ban quản lý này đồng thời cũng trở thành đối tượng quản lý của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Theo Điều 5 Luật Đất đai 2013, các chủ thể sử dụng đất đai gồm: Tổ chức trong nước; Cơ sở tôn giáo; Cộng đồng dân cư; Hộ gia đình, cá nhân trong nước; Tổ chức nước ngoài; Người Việt Nam định cư ở nước ngoài; Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Hiện nay, trên toàn quốc có hàng chục triệu chủ thể sử dụng đất đai. Cho dù sử dụng loại đất đai nào thì các chủ thể sử dụng cũng đều là đối tượng quản lý của các cơ quan QLNN trong lĩnh vực đất đai. Các cơ quan được phân công, phân cấp thay mặt Nhà nước kiểm tra, giám sát việc quản lý, sử dụng đất của các chủ thể này xem có đúng pháp luật hay không để uốn nắn, điều chỉnh kịp thời. 1.2.3. Đối tượng quản lý nhà nước về đất đai 11
20. Đối tượng chính của QLNN về đất đai chính là đất đai. Hiện tại, toàn bộ quỹ đất của nước ta được phân thành 3 nhóm, trong đó lại chia nhỏ hơn thành 14 loại như sau: * Nhóm đất nông nghiệp: Nhóm này được chia thành các loại: Đất sản xuất nông nghiệp và Đất lâm nghiệp. * Nhóm đất phi nông nghiệp: Nhóm này được chia thành các loại: Đất ở; Đất chuyên dùng bao gồm đất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp; Đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; Đất sử dụng vào mục đích công cộng; Đất tôn giáo, tín ngưỡng; Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa; Đất sông, ngòi, suối và mặt nước chuyên dùng; Đất phi nông nghiệp khác. * Nhóm đất chưa sử dụng: Nhóm này được chia thành 3 loại sau: Đất bằng chưa sử dụng; Đất đồi núi chưa sử dụng; Núi đá không có rừng cây. 1.2.4. Mục đích và các nguyên tắc của quản lý nhà nước về đất đai Theo quan niệm chung ở nước ta hiện nay, QLNN về đất đai nhằm các mục đích: - Bảo vệ quyền sở hữu nhà nước đối với đất đai, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất; - Đảm bảo sử dụng hợp lý quỹ đất đai của quốc gia; tăng cường hiệu quả sử dụng đất; - Bảo vệ đất, cải tạo đất, bảo vệ môi trường. Nguyên tắc là những tư tưởng chỉ đạo, làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Làm một dạng QLNN, QLNN về đất đai cũng tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của QLNN, bao gồm: - Nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản đối với Nhà nước. - Nguyên tắc tập trung dân chủ - Nguyên tắc thu hút nhân dân tham gia QLNN - Nguyên tắc pháp chế XHCN -Nguyên tắc kế hoạch hóa -Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ 12
21. - Nguyên tắc kết hợp quản lý theo quan hệ trực tuyến với chức năng trên cơ sở trực tuyến - Nguyên tắc kết hợp chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng - Nguyên tắc phân định chức năng và quyền hạn 1.3. Nội dung quản lý nhà nƣớc về đất đai Ở nước ta, nội dung QLNN trong các lĩnh vực thường được quy định rõ trong các văn bản pháp luật chuyên ngành. Đối với lĩnh vực đất đai, Điều 22 Luật Đất đai 2013 đã quy định rõ 15 nội dung của công tác QLNN về đất đai như sau: 1.3.1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó Đây chính là quá trình nhà nước sử dụng công cụ pháp luật trong quản lý đất đai. Nhà nước dùng pháp luật để tác động vào ý chí của con người, qua đó điều chỉnh hành vi của họ. Luật pháp là công cụ cho việc triển khai thực hiện các chính sách, chế độ của nhà nước về đất đai một cách đồng bộ, hiệu quả. Như đã nêu ở trên, đất đai là một vấn đề hết sức phức tạp, vừa mang tính kinh tế lại vừa mang tính xã hội, trong quan hệ đất đai thường dễ nảy sinh nhiều mâu thuẫn phức tạp. Để giải quyết các mối quan hệ đó, nhà nước phải ban hành một hệ thống văn bản đầy đủ, chặt chẽ. Đất nước ta đang từng bước chuyển sang nền kinh tế thị trường, diễn biến quan hệ về đất đai xuất hiện những vấn đề mới và phức tạp. Vì vậy, công tác ban hành văn bản pháp luật về lĩnh vực này có ý nghĩa rất quan trọng. Bên cạnh đó, để pháp luật đi vào cuộc sống và phát huy hiệu quả, cần tổ chức tốt công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật đến mọi đối tượng trong xã hội, đồng thời kiên quyết xử lý những đối tượng vi phạm các quy định về quản lý và sử dụng đất. Nội dung này bao gồm việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý sử dụng đất, tuyên truyền phổ biến đến mọi đối tượng quản lý, sử dụng đất và tổ chức thực hiện các văn bản đó. Thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy trong QLNN về đất đai của cấp dưới thường được quy định trong văn bản pháp quy của cấp trên. Đồng thời cũng nghiêm cấm việc các cơ quản quản lý cấp dưới ban hành trái hoặc có thêm các 13
22. quy định khác so với các văn bản của cấp trên. Những nội dung thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ được quy định rõ trong Luật và những nội dung thuộc thẩm quyền ban hành của cấp tỉnh được quy định trong Nghị định của Chính phủ. Theo các văn bản thi hành Luật Đất đai 2013, cấp tỉnh được phép quy định về một số nội dung trên địa bàn tỉnh như: Giá đất hàng năm trên cơ sở khung giá của Chính phủ; hạn mức giao đất ở mới và hạn mức công nhận đất ở; suất đầu tư đối với các dự án; quy định quản lý một số loại đất như nghĩa địa, đất tôn giao, tín ngưỡng 1.3.2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính Các nội dung cụ thể của việc này bao gồm công tác hoạch định và phân định đường địa giới hành chính các cấp (quốc gia, tỉnh, huyện, xã), cắm mốc địa giới, lập bản đồ địa giới hành chính các cấp và lập bản đồ hành chính các cấp. Công tác phân định biên giới quốc gia không chỉ thực hiện trên đất liền mà phải chú ý trên các vùng biển và hải đảo, vì đây là bộ phận hết sức quan trọng của lãnh thổ mỗi nước. Công tác hoạch định và phân định địa giới hành chính các cấp tỉnh, huyện, xã cũng hết sức quan trọng, do việc phân định không đảm bảo rất dễ nảy sinh tranh chấp về địa giới, việc chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính các cấp nếu không mang tính chiến lược sẽ gây ra những lãng phí rất lớn cho xã hội và ảnh hưởng đến sự phát triển của chính đơn vị đó. 1.3.3. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất Để nắm được số lượng, chất lượng đất đai, Nhà nước phải tiến hành điều tra, khảo sát, đo đạc để nắm được quỹ đất theo từng loại đất và từng loại đối tượng sử dụng đất. Bản đồ địa chính là bản đồ chi tiết phản ánh hiện trạng sử dụng đất, trên đó vừa thể hiện các yếu tố kỹ thuật về thửa đất như hình thể, vị trí (toạ độ) diện tích, kích thước các cạnh lại vừa thể hiện các yếu tố xã hội như chủ sử dụng đất, mục đích sử dụng đất, tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đối với thửa đất, tình trạng quy hoạch Đây có thể coi là nguồn tài liệu gốc quan trọng nhất để từ đó thực hiện 14