Luận văn Quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Ninh Bình

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Ninh Bình

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐINH THỊ THU QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN TỈNH NINH BÌNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 60 38 01 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:PGS.TS. Nguyễn Minh Phương Hà Nội, 2016
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của bản thân tôi, dưới sự hướng dẫn của PGS.TS. Nguyễn Minh Phương – Bộ Nội vụ. Các trích dẫn, số liệu trung thực, chính xác, từ các nguồn thông tin hợp pháp, đảm bảo tính khách quan, khoa học./. Tác giả luận văn Đinh Thị Thu
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU . 1 Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP HUYỆN 10 1.1 Đặc điểm, vai trò, mục tiêu, nguyên tắc và nội dung của đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện 10 Vai trò, đặc điểm và nội dung quản lý nhà nước về đào tạo, bồi 1.2 dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện 17 1.3 Các yếu tố tác động đến quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện 29 Chương 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP HUYỆN Ở TỈNH NINH BÌNH 32 2.1 Khái quát về đội ngũ cán bộ, công chức cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình hiện nay 32 2.2 Thực trạng quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình 38 2.3 Đánh giá chung quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình 50 Chương MỤC TIÊU, YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP HUYỆN . 55 3.1 Mục tiêu, yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng cn bộ, công chức cấp huyện 55 3.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng án bộ, công chức cấp huyện 59 3.3 Một số kiến nghị thực hiện giải pháp 68 KẾT LUẬN 74 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO . 76
4. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CB,CC : Cán bộ, công chức CNH - HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa CCHC : Cải cách hành chính ĐT,BD : Đào tạo, bồi dưỡng HĐND : Hội đồng nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa
5. DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Cơ cấu độ tuổi CB,CC cấp huyện 32 Bảng 2.2. Cơ cấu CB,CC cấp huyện theo giới tính tại tỉnh Ninh Bình 33 Bảng 2.3. Thực trạng trình độ chuyên môn CB,CC cấp huyện 34 Bảng 2.4. Thực trạng trình độ lý luận chính trị CB,CC cấp huyện 34 Bảng 2.5. Thực trạng trình độ quản lý nhà nước CB,CC cấp huyện 35 Bảng 2.6. Thực trạng trình độ ngoại ngữ CB,CC cấp huyện 36 Bảng 2.7. Thực trạng trình độ tin học của CB,CC cấp huyện 36
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định Cán bộ là gốc của mọi công việc. Vì vậy, huấn luyện cán bộ là công việc của Đảng” [1, tr. 269] và công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém. Nhưng muốn có cán bộ tốt thì cơ quan lãnh đạo, quản lý ”phải nuôi dạy cán bộ như người làm vườn vun trồng những cây cối quý báu” [1, tr 273]. Về mục tiêu ĐT,BD CB,CC đã được Chủ tịch Hồ Chí Minh ghi tại trang đầu Sổ Vàng của Trường Nguyễn Ái Quốc Trung ương (nay là Học Viện chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh) như sau: Học để làm việc, Làm người, Làm cán bộ, học để phụng sự đoàn thể, Giai cấp và nhân dân, Tổ quốc và nhân loại” [1, tr 684] Quản lý về ĐT,BD CB,CC là một lĩnh vực còn mới, chúng ta còn thiếu kinh nghiệm chỉ đạo, thiếu kiến thức quản lý, kỹ năng tổ chức thực hiện, kể cả bộ máy quản lý và những văn bản pháp quy làm cơ sở pháp lý để tổ chức, điều hành, quản lý lĩnh vực công tác này. Hoạt động ĐT,BD phụ thuộc vào nhiều nhân tố. Có những nhân tố tác động tích cực đến quá trình đổi mới đào tạo nhưng cũng có những nhân tố tác động ngược lại, làm cản trở quá trình thay đổi này cụ thể như: Các văn bản quy phạm pháp luật về ĐT,BD còn thiếu, chưa đồng bộ và thiếu sự hướng dẫn cụ thể để triển khai các nội dung đã quy định; việc triển khai công tác ĐT,BD ở các Bộ, ngành Trung ương địa phương còn mang tính hình thức chưa chú trọng đến chất lượng; bộ máy quản lý ĐT,BD mới hình thành song không bền vững; một phần các chương trình, kế hoạch của các bộ, ngành Trung ương, địa phương chưa ăn nhập với chương trình CCHC của Chính phủ ít và hầu như không có các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức đào tạo tư nhân tham gia vào hệ thống ĐT,BD công vụ; có sự chồng chéo và trùng lặp giữa các nội dung chương trình lý luận chính trị, quản lý nhà nước; tính liên thông giữa các chương trình còn nhiều 1
7. hạn chế; có sự chênh lệch quá lớn về trình độ văn hóa và kiến thức chuyên môn của CB,CC giữa các vùng, miền và giữa thành thị và nông thôn trên phạm vi cả nước, công tác giám sát, đánh giá quá trình ĐT,BD để xác định xem ĐT,BD có mang lại hiệu quả đến mức độ nào đối với từng đơn vị, tổ chức còn hạn chế; sau cùng là năng lực đội ngũ CB,CC trực tiếp quản lý, theo dõi công tác ĐT,BD CB,CC ở các Bộ, ngành Trung ương, địa phương còn thiếu kiến thức, kỹ năng để hoàn thành nhiệm vụ. Ninh Bình là một tỉnh nằm ở khu vực đồng bằng Bắc Bộ, được tái lập sau khi tách ra từ tỉnh Hà Nam Ninh, theo Nghị quyết của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, khoá VIII, kỳ họp thứ 10 ngày 26/12/1991. Thời gian qua, công tác ĐT,BD CB,CC cấp huyện luôn được các cấp ủy Đảng, chính quyền ở tỉnh Ninh Bình quan tâm chỉ đạo, tổ chức thực hiện nghiêm túc, tuy vậy công tác này còn bộc lộ nhiều bất cập. Một trong những nguyên nhân là quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện chưa được quan tâm đúng mức, hiệu quả còn hạn chế. Trong quá trình quản lý, có những mục tiêu, yêu cầu ĐT,BD CB,CC cấp huyện chưa đạt được theo quy định của Đảng, Nhà nước. Cơ chế, chính sách ĐT,BD chưa tạo được động lực khuyến khích CB,CC cấp huyện tích cực học tập, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, nội dung chương trình ĐT,BD còn thiếu tính cập nhật, vẫn nặng về lý thuyết và tiêu chuẩn bằng cấp, nguồn ngân sách hàng năm dành cho ĐT,BD CB,CC chức cấp huyện chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ, công tác thanh tra, kiểm tra chưa thường xuyên, chưa có cơ chế kiểm soát việc thực hiện kết luận sau kiểm tra. Trong thời gian tới, đòi hỏi các cấp ủy Đảng, chính quyền ở tỉnh Ninh Bình phải có những giải pháp căn bản, chỉ đạo nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về ĐT,BD, góp phần xây dựng đội ngũ CB,CC cấp huyện đủ phẩm chất, năng lực, đáp ứng yêu cầu xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. 2
8. Xuất phát từ yêu cầu lý luận và thực tiễn trên, em lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Ninh Bình” để nghiên cứu luận văn thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Quản lý nhà nước về ĐT,BD là một lĩnh vực được sự quan tâm của đông đảo các nhà quản lý và nhà khoa học. Nhiều công trình, đề tài nghiên cứu có nội dung liên quan đến quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện ở những khía cạnh khác nhau như: - Tô Tử Hạ (1998), “Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ CB,CC hiện nay”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội. Ở đó, tác giả đã đề cập đến khái niệm công chức, quyền lợi và nghĩa vụ của công chức, tiêu chuẩn công chức, tuyển dụng, sử dụng, khen thưởng, kỷ luật và các nội dung liên quan đến quản lý đội ngũ công chức; đặc biệt, tác giả đã luận giải quan niệm về ĐT,BD công chức, quan điểm để hoàn thiện từng bước hệ thống ĐT,BD công chức hành chính nhà nước, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp cải CCHC nhà nước. - Lê Chi Mai (2002), “ĐT,BD cán bộ chính quyền cơ sở-Vấn đề và giải pháp”, Tạp chí Cộng sản, số 20 năm 2002. Bài viết đã đề cập đến thực trạng đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở, nhiều cán bộ chưa được chuẩn hoá, việc ĐT,BD chưa được quan tâm đúng mức, nên trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ cơ sở còn nhiều bất cập về kiến thức pháp luật, kiến thức, kỹ năng hành chính trong giải quyết các công việc hàng ngày, về kiến thức, kỹ năng chuyên môn, nghiệp vụ trong các lĩnh vực hoạt động cụ thể và kiến thức lý luận chính trị trong xử lý các vụ việc bức xúc của đời sống chính trị-xã hội. [27]. - Lại Đức Vượng (2007), “Bàn về chức năng quản lý ĐT,BD CB,CC”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 5 năm 2007. Ở đây, từ phương diện quản lý nhà nước, tác giả đã bàn về 03 chức năng cơ bản của ĐT,BD CB,CC, gồm: 3
9. (1) Chức năng là cầu nối để truyền thụ, trao đổi kiến thức, kỹ năng cho CB,CC; (2) Chức năng đánh giá hiệu quả quản lý ĐT,BD, xem xét trên những vấn đề về cơ chế chính sách, về xây dựng, tổ chức thực hiện kế hoạch và về đánh giá kiểm tra việc thực hiện kế hoạch ĐT,BD; (3) Chức năng phát triển, được xem xét thông qua sự tăng trưởng về số lượng, chất lượng và những yếu tố tâm lý.[55]. - Bùi Doãn Dũng (2007), “ĐT,BD công chức hành chính theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở quận Cầu Giấy thành phố Hà Nội”, Luận văn Thạc sĩ Luật. Trên cơ sở hệ thống hóa các quan điểm của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, chủ trương của Đảng và Nhà nước ta về ĐT,BD công chức hành chính, thực trạng công tác ĐT,BD công chức ở quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội, tác giả đã đề xuất các giải pháp về xây dựng kế hoạch ĐT,BD, cải cách hệ thống chương trình bồi dưỡng, xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ giảng viên, đổi mới nội dung, phương pháp ĐT,BD, xây dựng chính sách khuyến khích công chức học tập, qua đó nâng cao hiệu quả công tác ĐT,BD theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội [11]. - Hoàng Thị Minh (2007), “Quản lý nhà nước đối với công tác ĐT,BD CB,CC đáp ứng yêu cầu CCHC hiện nay”, Luận văn Thạc sỹ quản lý hành chính công. Theo đó, tác giả đã đề cập đến những vấn đề lý luận chung về quản lý nhà nước đối với công tác ĐT,BD CB,CC, đánh giá thực trạng hoạt động quản lý nhà nước đối với ĐT,BD CB,CC và đưa ra một số giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐT,BD để đáp ứng tốt yêu cầu công cuộc CCHC nhà nước ở Việt Nam [29]. - Phạm Cao Việt Linh (2007), “Hoàn thiện quản lý nhà nước về công tác ĐT,BD CB,CC hành chính ở thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn hiện nay”, Luận văn Thạc sỹ quản lý hành chính công. Trong đó, Luận văn đã hệ thống hoá 4
10. các khái niệm cơ bản về CB,CC, viên chức, ĐT,BD và vai trò của ĐT,BD, khái niệm, đặc trưng quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC. [26]. - Lại Đức Vượng (2008), “Bàn thêm về giám sát, đánh giá công tác quản lý ĐT,BD CB,CC”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước số 10/2008. Ở đó, tác giả khái quát về công tác giám sát, đánh giá, trình bày quan điểm của mình về nội dung giám sát, đánh giá công tác quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC, với đầu vào là các nguồn lực về kinh phí, trang thiết bị, nhu cầu phát triển, và đầu ra là số lượng CB,CC có năng lực, khả năng thực hiện công việc tốt hơn và giúp cơ quan, đơn vị đạt được các mục đích công vụ.[56]. - Bộ Nội vụ (2008), “Tài liệu Bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý ĐT,BD CB,CC”, đã nói về nội dung, ưu điểm, tồn tại và phương hướng quản lý công tác ĐT,BD CB,CC ở Việt Nam trong thời gian tới, những vấn đề chung về quản lý nhà nước công tác ĐT,BD [5]. - Lại Đức Vượng (2009), “Quản lý nhà nước về ĐT,BD công chức hành chính trong giai đoạn hiện nay”, Luận án Tiến sĩ quản lý hành chính công. Luận án đã đề cập đến cơ sở lý luận của quản lý nhà nước về ĐT,BD công chức hành chính, phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về ĐT,BD công chức hành chính ở Việt Nam [57]. - Bùi Hồng Kim (2009), “Chủ tịch Hồ Chí Minh với công tác tổ chức, cán bộ”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia Hà Nội. Cuốn sách đã hệ thống hóa quan điểm, tư tưởng, những câu chuyện, bài học về tổ chức cán bộ của Chủ tịch Hồ Chí Minh, đặc biệt là quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh về đào tạo, huấn luyện cán bộ [25]. - Bộ Nội vụ (2011), “Tài liệu Hội nghị Tổng kết 5 năm (2006-2010) thực hiện Quyết định số 40/2006/QĐ-TTg và triển khai Quyết định số 1374/QĐ-TTg về việc phê duyệt Kế hoạch ĐT,BD CB,CC giai đoạn 2011- 2015”. Tài liệu đã đánh giá ưu điểm, tồn tại trong triển khai ĐT,BD CB,CC giai đoạn 2006-2010, đồng thời đề ra phương hướng giải pháp để tăng cường 5
11. ĐT,BD CB,CC nhằm xây dựng đội ngũ CB,CC đủ năng lực, phẩm chất, xây dựng nền hành chính tiên tiến, hiện đại [6]. - Lê Thị Bích Hạnh (2011), “ĐT,BD CB,CC cấp xã ở tỉnh Phú Yên”, Luận văn thạc sĩ Luật, đã hệ nêu ra khái niệm, đặc điểm ĐT,BD CB,CC cấp xã, chỉ ra một số kinh nghiệm ĐT,BD CB,CC cấp xã của một số địa phương của Việt Nam, qua đó so sánh với thực tiễn để đánh giá những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân để làm cơ sở xác định các quan điểm, đề xuất các giải pháp phù hợp nhằm đổi mởi công tác ĐT,BD CB,CC chính quyền cấp xã ở tỉnh Phú Yên [19]. - Tần Xuân Bảo (2012), “Đào tạo cán bộ lãnh đạo và quản lý”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, đã tập trung nghiên cứu khung lý thuyết làm cơ sở cho đào tạo cán bộ lãnh đạo, quản lý, qua đó đối chiếu vào thực tiễn công tác đào tạo cán bộ lãnh đạo tại thành phố Hồ Chí Minh để đánh giá mặt được, chưa được, nguyên nhân trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ĐT,BD cán bộ lãnh đạo, quản lý của thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn 2010-2015 [1]. Như vậy, có thể nói các công trình, tài liệu nghiên cứu trên đã đề cập đến nhiều khía cạnh khác nhau và có những đóng góp nhất định trong việc hoạch định chủ trương, chính sách, tìm ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả ĐT,BD và quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện ở Việt Nam. Tuy nhiên đến nay chưa có một đề tài nào nghiên cứu trực tiếp về quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện, xét từ thực tiễn một địa phương cụ thể như tỉnh Ninh Bình. Vì vậy, việc lựa chọn đề tài này vẫn mang tính cấp bách xét dưới góc độ lý luận và thực tiễn. 6
12. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu cơ sở lý luận quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện và đánh giá thực trạng công tác này tại tỉnh Ninh Bình, luận văn đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Một là, nghiên cứu cơ sở lý luận về quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện; Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình, tìm ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân; Ba là, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện ở nước ta nói chung và ở tỉnh Ninh Bình nói riêng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu các quy định của pháp luật và việc tổ chức thực hiện quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: Do giới hạn về trình độ và thời gian nên đề tài chỉ tập trung vào nghiên cứu quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC thuộc HĐND và UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. - Về không gian: Đề tài giới hạn phạm vi nghiên cứu các huyện, thành phố tỉnh Ninh Bình. - Về thời gian: Tập trung đánh giá thực trạng quản nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện giai đoạn 2010- 2015 và đề ra giải pháp nâng cao hiệu quả ĐT,BD CB,CC cấp huyện giai đoạn 2016- 2020 trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. 7
13. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu - Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận Chủ nghĩa Duy vật biện chứng và Duy vật lịch sử của Triết học Mác - Lênin để hệ thống hoá, phân tích làm rõ thêm cơ sở lý luận của hoạt động quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện. - Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Phương pháp thống kê, phân tích số liệu, tổng hợp, đối chiếu, so sánh thực tiễn với lý luận và dự báo để đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện. - Ngoài ra luận văn có kế thừa và sử dụng kết quả nghiên cứu của các chuyên gia và luận án, luận văn đi trước. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn phân tích làm sáng tỏ những vấn đề lý luận liên quan đến nội hàm các khái niệm xung quanh đề tài như: CB,CC cấp huyện; ĐT,BD CB,CC cấp huyện, quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện; Luận văn đánh giá thực trạng, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện của tỉnh Ninh Bình; Luận văn đề xuất phương hướng, giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐT,BD CB,CC cấp huyện nói chung và ở Ninh Bình, đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận văn sẽ cung cấp số liệu, dữ liệu, tài liệu giúp cán bộ lãnh đạo và CB,CC làm công tác quản lý ĐT,BD của tỉnh Ninh Bình trong việc hoạch định cơ chế, chính sách và triển khai các nội dung về quản lý và ĐT,BD CB,CC cấp huyện. 8
14. Kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo trong công tác giảng dạy và nghiên cứu trong hệ thống các học viện, các trường chính trị. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và mục lục, Luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Lý luận chung về quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình Chương 3: Mục tiêu, yêu cầu và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện ở nước ta hiện nay. 9
15. Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP HUYỆN 1.1. Đặc điểm, vai trò, mục tiêu, nguyên tắc và nội dung của đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện 1.1.1. Các khái niệm liên quan 1.1.1.1. Cán bộ cấp huyện Cán bộ là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong đời sống xã hội. Trong lĩnh vực khoa học hành chính, thuật ngữ cán bộ được hiểu là những người giữ các chức vụ từ phó trưởng phòng, trưởng phòng và tương đương trở lên để phân biệt với những người không giữ chức vụ. Trong Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học (2001), thuật ngữ cán bộ được hiểu theo hai nghĩa, với nội dung khác nhau: Một là, người làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức đảng, đoàn thể; Hai là, người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan nhà nước, một tổ chức, phân biệt với những người không có chức vụ. [ 53, tr.109] Luật CB,CC năm 2008 đã quy định cụ thể khái niệm cán bộ “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [ 30, tr.1]. Theo đó, khái niệm cán bộ cấp huyện là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. 10
16. 1.1.1.2. Công chức cấp huyện Tùy theo chế độ chính trị, điều kiện kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia, trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể, khái niệm công chức được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành và hoàn thiện gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Điểm khởi đầu của sự hình thành khái niệm công chức là khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 về Quy chế công chức. Quy chế quy định phạm vi công chức rất hẹp, chỉ gồm những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong hệ thống cơ quan Chính phủ [28]. Đến thời kỳ đổi mới, trước yêu cầu khách quan của công cuộc CCHC nhà nước và đòi hỏi chuẩn hóa đội ngũ CB,CC nhà nước, thuật ngữ công chức được sử dụng với nội dung mới trong Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay nước ngoài đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức” [21]. Trên cơ sở Pháp lệnh CB,CC 1998, Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về tuyển dụng và quản lý công chức, tuy không đưa ra định nghĩa khái quát về công chức nhà nước, nhưng đã chỉ ra các dấu hiệu đặc trưng của công chức nhà nước: Là công dân Việt Nam; được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên; được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành nghề chuyên môn; được xếp vào ngạch hành chính, sự nghiệp; trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Trên cơ sở Pháp lệnh CB,CC năm 2003, Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý CB,CC trong cơ quan nhà nước đã đưa ra quan niệm về công chức: “Công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước 11
17. được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh CB,CC sửa đổi, bổ sung năm 2003, làm việc trong cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội” [7]. Luật CB,CC 2008 đã đưa ra khái niệm cụ thể về công chức “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”.[ 30, tr.6]. Từ khái niệm trên, công chức cấp huyện là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở cấp huyện; công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập ở cấp huyện. 1.1.1.3. Khái niệm đào tạo, bồi dưỡng Đào tạo là một quá trình truyền thụ kiến thức mới để người cán bộ, công chức thông qua đó trở thành người có văn bằng mới hoặc cao hơn trình độ trước đó như: đào tạo để cấp bằng lý luận chính trị cao cấp, đào tạo cử nhân hành chính, cử nhân chính trị, đào tạo sau đại học. Đặc trưng của việc đào tạo gắn liền với một trình độ học vấn có cấp bậc, vì vậy sau một quá trình đào tạo mỗi người học được cấp bằng. Thông thường, đào tạo là một quá trình trang bị kiến thức cơ bản mới hoặc ở trình độ cao hơn, nên thời gian đào tạo thời 12
18. dài hơn so với bồi dưỡng. Khoá đào tạo ít nhất phải tương đương với một năm học (09 tháng trở lên). Bồi dưỡng là quá trình hoạt động làm tăng thêm những kiến thức mới đòi hỏi đối với những người đang giữ chức vụ, đang thực thi công vụ của một ngạch bậc nhất định hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ được giao. Khối lượng kiến thức, kỹ năng được quy định tại các chương trình, tài liệu phù hợp với từng đối tượng CB,CC. Kết quả của các khoá bồi dưỡng là người học nhận được chứng chỉ ghi nhận kết quả. Ví dụ, bồi dưỡng kiến thức quản lý nhà nước ngạch chuyên viên cao cấp, ngạch chuyên viên chính, ngạch chuyên viên hoặc bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ Vì vậy, thời gian bồi dưỡng thường ngắn hơn đào tạo, ngắn là một, hai tuần, còn dài là một, hai tháng. Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức khác với đào tạo trong chương trình giáo dục quốc dân ở chỗ: Giáo dục quốc dân (trung học, cao đẳng, đại học, trên đại học) có trách nhiệm cung cấp nguồn nhân lực trí tuệ cho toàn xã hội, trong đó có cả nguồn dự trữ cho nguồn nhân lực trong bộ máy nhà nước. Trái lại, ĐT,BD CB,CC chỉ diễn ra trong phạm vi nguồn nhân lực trong bộ máy các cơ quan nhà nước, chỉ áp dụng đối với cán bộ, công chức. Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức là một chiến lược nhằm bảo đảm thực tiễn quản lý nhà nước có hiệu lực, vừa đáp ứng những thay đổi bên ngoài như xu thế toàn cầu hoá, những vấn đề cải cách công vụ. Đào tạo, bồi dưỡng CB,CC là một phương tiện để đạt tới mục đích cuối cùng là xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức. Do vậy, ĐT,BD được tiến hành ở nhiều nội dung, bằng nhiều biện pháp và ở các cấp khác nhau, với các đối tượng CB,CC khác nhau (cán bộ, công chức cấp Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; cán bộ, công chức cấp xã). Như vậy, từ những phân tích nêu trên có thể hiểu “Đào tạo là quá trình truyền thụ, tiếp nhận có hệ thống những tri thức, kỹ năng theo quy định của từng cấp học, bậc học”, “Bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng 13
19. cao kiến thức, kỹ năng làm việc” cho cán bộ, công chức cấp huyện. Đào tạo, bồi dưỡng giữ vai trò trang bị, cập nhật, nâng cao tri thức, kiến thức, kỹ năng làm việc để cán bộ, công chức cấp huyện đủ phẩm chất, năng lực thực thi nhiệm vụ, công vụ [6, tr.54]. 1.1.2. Đặc điểm cán bộ, công chức cấp huyện Cán bộ, công chức cấp huyện là những người hoạt động theo thẩm quyền được pháp luật quy định, chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Với tư cách là một bộ phận cấu thành đội ngũ CB,CC nhà nước, CB,CC cấp huyện có những đặc điểm sau: Một là, mặc dù không có quy định chính thức trong Hiến pháp và luật, song trên thực tế, cấp huyện thường được coi là cấp trung gian giữa tỉnh và xã. Với vị thế như vậy, CB,CC cấp huyện thường không có thẩm quyền quyết định độc lập, nhạy bén nhiều vấn đề của địa phương mình mà phải chờ và căn cứ vào quyết định, chỉ thị của chính quyền cấp tỉnh. CB,CC cấp huyện cũng chịu sự chỉ đạo trực tiếp của cơ quan cấp tỉnh theo hệ thống dọc. Chính vị trí này đã khiến cho CB,CC cấp huyện dường như không có sự độc lập, chủ động trọng việc giải quyết những vấn đề của mình, thậm chí với cả việc chỉ đạo nhiều vấn đề của cấp xã. Hai là, cán bộ, công chức cấp huyện có tính ổn định hơn so với cán bộ, công chức nhà nước cấp xã. Có trình độ hiểu biết về lý luận chính trị, quan điểm đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của nhà nước; có trình độ văn hóa, chuyên môn, đủ năng lực và sức khỏe để làm việc có hiệu quả, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao. Nhưng trên thực tế trình độ và năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức cấp huyện còn nhiều hạn chế, nhiều trường hợp chưa đáp ứng yêu cầu về văn bằng, chứng chỉ theo tiêu chuẩn ngạch, bậc, chức danh quy định. 14
20. Ba là, địa điểm làm việc của CB,CC cấp huyện rất đa dạng: Nếu như công chức cấp xã gồm có 7 chức danh thì công chức cấp huyện còn làm việc ở cả trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập. 1.1.3. Vai trò của cán bộ, công chức cấp huyện - Đội ngũ CB,CC cấp huyện đóng vai trò quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính trị nói chung, bộ máy chính quyền cấp huyện, trong hoạt động thực thi nhiệm vụ, công vụ. Hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính quyền cấp huyện nói riêng và hệ thống chính trị cơ sở nói chung, xét đến cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực và hiệu quả công tác của CB,CC cấp huyện. Với vị trí nền tảng cơ sở, vai trò của CB,CC cấp huyện được thể hiện qua mối quan hệ với đường lối, chính sách và pháp luật, với bộ máy chính quyền, với công việc và với quần chúng nhân dân. - Cán bộ, công chức cấp huyện là những người đưa đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến với người dân; đồng thời nắm bắt tình hình triển khai thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách pháp luật của nhà nước phản ánh cho Đảng và Nhà nước để có sự điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung cho đúng và phù hợp với thực tiễn. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khái quát: “Cán bộ là những người đem chính sách của Đảng, của Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời đem tình hình của dân chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ, để đặt chính sách cho đúng”. [25, tr.11-12] - Với vai trò là lực lượng “nòng cốt” trong quản lý và tổ chức công việc của chính quyền cấp huyện, mỗi CB,CC cấp huyện có tác động, ảnh hưởng quan trọng đến việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Nhiệm vụ của CB,CC cấp huyện là thực thi công vụ theo quy định của pháp luật và bảo đảm tính thống nhất trong thực thi quyền lực nhà nước. Đồng thời CB,CC cấp huyện còn có khả năng góp ý, đề xuất với cơ quan nhà 15
21. nước cấp trên để xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, phù hợp, hướng tới Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. 1.1.4. Mục tiêu, nguyên tắc, nội dung đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện 1.1.4.1. Mục tiêu đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện Đào tạo, bồi dưỡng CB,CC cấp huyện là việc làm liên tục, nhưng mỗi giai đoạn có những mục tiêu, mục đích cụ thể. Mục tiêu thực chất là kế hoạch hoá một cách cụ thể, chi tiết về thời gian, khối lượng công việc để có thể thực hiện đúng tiến độ đã định ra. Việc xác định mục tiêu ĐT,BD cán bộ, công chức cấp huyện không thoát ly những quy định trong văn bản pháp quy điều chỉnh các hoạt động đào tạo, bồi dưỡng CB,CC trong bộ máy nhà nước. Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng công chức quy định mục tiêu đào tạo, bồi dưỡng CB,CC là “Trang bị kiến thức, kỹ năng, phương pháp thực hiện nhiệm vụ, công vụ; góp phần xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp có đủ năng lực xây dựng nền hành chính tiên tiến, hiện đại” [10]. Tiếp đó, ngày 12/8/2011, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 1374/QĐ-TTg về việc phê duyệt Kế hoạch ĐT,BD cán bộ, công chức giai đoạn 2011-2015 xác định rõ mục tiêu đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện. Mục tiêu chung của ĐT,BD là “Góp phần xây dựng đội ngũ CB,CC chuyên nghiệp, vững vàng về chính trị, tinh thông nghiệp vụ có đủ năng lực xây dựng hệ thống chính trị, nhà nước pháp quyền XHCN tiên tiến, hiện đại” [41]. 1.1.4.2. Nguyên tắc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện Công tác ĐT,BD CB,CC cần phải tuân thủ những nguyên tắc theo Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/03/2010 của Chính phủ về ĐT,BD công chức, như sau: 16