Luận văn Quản lý nhà nước về cư trú từ thực tiễn Quận Long Biên, Thành phố Hà Nội

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước về cư trú từ thực tiễn Quận Long Biên, Thành phố Hà Nội

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN TIẾN THÀNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CƯ TRÚ TỪ THỰC TIỄN QUẬN LONG BIÊN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS Lê Thị Hương Hà Nội, 2018
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học do chính tôi thực hiện với sự hướng dẫn của PGS. TS. Lê Thị Hương. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Các kết quả nghiên cứu chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Nguyễn Tiến Thành
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CƯ TRÚ 8 1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về cư trú 8 1.2. Các yếu tố bảo đảm quản lý nhà nước về cư trú 21 1.3. Quản lý nhà nước về cư trú ở một số địa bàn và bài học kinh nghiệm 24 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CƯ TRÚ TẠI QUẬN LONG BIÊN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 31 2.1. Những yếu tố tác động đến quản lý nhà nước về cư trú tại quận Long Biên, thành phố Hà Nội 31 2.2. Quản lý nhà nước về cư trú tại quận Long Biên, thành phố Hà Nội hiện nay 39 2.3. Đánh giá việc thực hiện quản lý nhà nước về cư trú tại quận Long Biên, thành phố Hà Nội 46 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CƯ TRÚ TỪ THỰC TIỄN QUẬN LONG BIÊN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 54 3.1. Quan điểm bảo đảm quản lý nhà nước về cư trú 54 3.2. Các giải pháp bảo đảm quản lý nhà nước về cư trú từ thực tiễn quận Long Biên, thành phố Hà Nội 57 KẾT LUẬN 75 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 77
4. DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT ANTT An ninh trật tự CAND Công an nhân dân CBCS Cán bộ chiến sĩ CSKV Cảnh sát khu vực QLHC Quản lý hành chính QLNN Quản lý nhà nước TTATXH Trật tự, an toàn xã hội TTXH Trật tự xã hội UBND Uỷ ban nhân dân
5. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Sự phát triển của đất nước trong mọi lĩnh vực đã đặt ra cho công tác quản lý dân cư phải không ngừng nâng cao chất lượng và hiệu quả nhằm theo kịp sự phát triển chung của xã hội. Công tác quản lý dân cư là một trong các nội dung cốt lõi, quan trọng hàng đầu, là nền tảng cho mọi hoạt động quản lý chung của Nhà nước đối với bất kỳ quốc gia, vùng lãnh thổ nào trên thế giới. Tự do cư trú là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp và cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật khác của Nhà nước. QLNN về cư trú góp phần tạo điều kiện tối đa để công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ theo pháp luật, phục vụ cho công tác quản lý xã hội của Nhà nước và công tác phòng ngừa, phát hiện, đấu tranh chống tội phạm; các hành vi vi phạm pháp luật, tệ nạn xã hội của lực lượng CAND. QLNN về cư trú ở nước ta được thực hiện theo Luật Cư trú năm 2006 (sửa đổi bổ sung năm 2013) và Luật nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014. Trong thời gian qua, chính quyền các cấp đã chú trọng, nâng cao hiệu quả QLNN về cư trú, qua đó góp phần thực hiện tốt việc hoạch định các chính sách phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và an ninh, quốc phòng trong từng thời kỳ. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được, QLNN về cư trú vẫn còn tồn tại hạn chế như: Luật Cư trú vẫn còn nhiều điểm bất cập, chưa phù hợp với tình hình thực tế; đội ngũ cán bộ trực tiếp thực hiện QLNN về cư trú còn thiếu, nhiều cán bộ còn hạn chế về nhận thức pháp luật, nghiệp vụ và các kỹ năng công tác khác; công tác tuyên truyền, hướng dẫn công dân thực hiện QLNN về cư trú chưa phát huy tốt hiệu quả; hệ thống phương tiện, trang thiết bị máy móc, phần mềm; phương tiện đi lại, hồ sơ quản lý còn chưa đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới, việc quản lý vẫn còn thủ công Những hạn chế này đã làm giảm đi hiệu lực, hiệu quả QLNN về cư trú. Quận Long Biên là một trong những đơn vị hành chính thuộc thành phố Hà Nội, tập trung nhiều cơ quan, doanh nghiệp, cụm công nghiệp, tổng kho, đơn vị; 1
6. trong đó nhiều cơ quan, doanh nghiệp lớn, trọng điểm của trung ương, thành phố như Tổng công ty xăng dầu, Tổng công ty hàng không, Tổng công ty hoá chất và các doanh nghiệp may, mặc, gỗ, diêm Trên địa bàn quận tiếp tục quá trình đô thị hoá nhanh, nhiều tuyến lộ, khu đô thị mới được hình thành như khu đô thị Việt Hưng, khu đô thị Sài Đồng, khu đô thị Vincom kéo theo hàng nghìn hộ, nhân khẩu về cư trú và có môi trường thuận lợi cho lao động tự do trong và ngoài địa bàn đến sinh sống, làm việc. Do đó, trong thời gian qua, mặc dù chính quyền địa phương đã chủ động có các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện tốt quản lý cư trú tại địa bàn, nhưng xuất phát từ đặc điểm nêu trên cũng như từ nhiều nguyên nhân khác nhau, QLNN về cư trú tại quận Long Biên cũng không tránh khỏi những tồn tại, hạn chế như đã nêu trên. Xét về phương diện lý luận đã có một số công trình nghiên cứu về quản lý cư trú, tuy nhiên chưa đi sâu nghiên cứu trực tiếp tại quận Long Biên. Xuất phát từ những phức tạp trong quá trình QLNN về cư trú, cần phải tập trung nghiên cứu bổ sung hệ thống lý luận để chỉ dẫn khoa học, định hướng cho hoạt động thực tiễn và để làm rõ thực trạng QLNN về cư trú trên địa bàn quận Long Biên, từ đó đưa ra những dự báo, giải pháp thiết thực. Vì vậy, học viên đã lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước về cư trú từ thực tiễn quận Long Biên, thành phố Hà Nội” làm đề tại luận văn thạc sĩ Luật học của mình. Hy vọng rằng, những nghiên cứu của học viên sẽ có những đóng góp tích cực về cả lý luận và thực tiễn trong công tác QLNN về cư trú. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề đăng ký cư trú và QLNN về cư trú gần đây đã thu hút được sự quan tâm, chú ý của nhiều nhà khoa học, giảng viên các học viện, trường đại học cũng như đội ngũ cán bộ trực tiếp thực hiện QLNN về cư trú. Có thể nêu một số công trình như sau: - Giáo trình: “Luật Cư trú và công tác đăng ký, QLNN về cư trú”, Học viện Cảnh sát nhân dân, 2008 [30]. Đây là tài liệu chính thống được sử dụng trong công tác nghiên cứu, giảng dạy tại Học viện Cảnh sát nhân dân. Tài liệu gồm 03 chương: 2
7. chương 1, những vấn đề cơ bản về Luật Cư trú; chương 2, công tác đăng ký, QLNN về cư trú; chương 3, Cơ sở dữ liệu về cư trú. Tại chương 2, Giáo trình đã cung cấp những kiến thức lý luận cơ bản có tính chất tác nghiệp cho sinh viên chuyên ngành QLHC về TTXH trong thực hiện QLNN về cư trú. - Sách tham khảo: “Cẩm nang công tác đăng ký, quản lý nhà nước về cư trú”, TS Vũ Xuân Trường, Cù Ngọc Trang, Nhà xuất bản CAND, 2008. [60] Cuốn sách giải quyết các nội dung cơ bản của Luật Cư trú và các văn bản pháp luật có liên quan; hệ thống các văn bản của Nhà nước và ngành Công an điều chỉnh hoạt động đăng ký quản lý cư trú. - Sách tham khảo: “Quy trình công tác của cảnh sát khu vực”, PGS, TS Trần Hải Âu, Ths Cù Ngọc Trang, Nhà xuất bản CAND, năm 2014. [2, tr. 77-91] Trong chương 4, nhóm tác giả đã chỉ dẫn một số nhóm quy trình đăng ký, QLNN về cư trú cụ thể như: quy trình rà soát, lập danh sách nhân, hộ khẩu; quy trình nắm tình hình về nhân, hộ khẩu, quy trình hướng dẫn bản khai nhân khẩu; quy trình công tác phân loại nhân khẩu; quy trình công tác kiểm tra hộ khẩu định kỳ; quy trình kiểm tra tạm trú, tạm vắng; quy trình giải quyết đăng ký tạm trú; quy trình tiếp nhận tạm vắng; quy trình quản lý học sinh, sinh viên tạm trú trong địa bàn; quy trình xác lập và quản lý các loại trọng hộ - Luận án Tiến sĩ: “Hoạt động của lực lượng cảnh sát khu vực trong phòng ngừa tội phạm tại quận thành phố Hà Nội”, Cao Quang Hưng, 2015 [35]. Luận án tập trung phân tích nhằm làm rõ nhận thức lý luận và thực tiễn về hoạt động của lực lượng CSKV trong phòng ngừa tội phạm. Luận án đã phân tích khái quát những vấn đề có liên quan đến tình hình tội phạm và công tác phòng ngừa tội phạm tại quận thành phố Hà Nội, phân tích các biện pháp mà lực lượng CSKV đã tiến hành, những kết quả đạt được, thuận lợi, khó khăn, tồn tại, thiếu sót về hoạt động của CSKV trong phòng ngừa tội phạm và nguyên nhân của tồn tại. Đồng thời, đưa ra một số dự báo về tình hình tội phạm trong thời gian tới tại quận thành phố Hà Nội, các yếu tố tác động tới quá trình tiến hành các biện pháp phòng ngừa tội phạm theo phạm vi chức năng của CSKV. Trên cơ sở đó, Luận án đưa ra đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động phòng ngừa tình tội phạm, đáp ứng yêu cầu giữ gìn ANTT trong 3
8. thời kỳ đổi mới, hội nhập. - Đề tài khoa học cấp Bộ "Cảnh sát khu vực thực hiện chức năng quản lý nhà nước về an ninh trật tự ở cơ sở - Thực trạng và giải pháp", Đỗ Văn Rụ, 2003 [47]. Đề tài bao gồm 99 trang chia làm 3 chương, tác giả đã đi sâu làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản của CSKV như về khái niệm, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ công tác, lề lối làm việc; vai trò, nguyên tắc QLNN về ANTT Trong đó, tập trung đi sâu làm rõ những nhiệm vụ trọng tâm của CSKV như: Công tác nắm tình hình về ANTT; công tác quản lý hộ khẩu, nhân khẩu. Đây là những vấn đề có liên quan đến lực lượng CSKV - chủ thể trực tiếp tiến hành các biện pháp QLNN về cư trú ở địa bàn dân cư mà đề tài đang quan tâm nghiên cứu. - Đề tài khoa học cấp Bộ "Đổi mới quản lý nhà nước về cư trú của công dân Việt Nam trong tình hình hiện nay" GS,TS Nguyễn Xuân Yêm, 2006. [64] Đề tài là công trình chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ thống và tương đối toàn diện về hoạt động của lực lượng Cảnh sát nhân dân trong QLNN về cư trú của công dân. Theo đó, kết quả nghiên cứu của đề tài có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cao, làm rõ cơ sở lý luận của QLNN về cư trú của lực lượng Cảnh sát nhân dân; phân tích những căn cứ, quan điểm, nhận thức khoa học về khái niệm, vai trò, nguyên tắc, chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể trong QLNN về cư trú trong giai đoạn hiện nay. Mặt khác, đề tài cũng đi sâu phân tích làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn của các nhà khoa học Việt Nam đã nghiên cứu về quá trình QLNN về cư trú. Từ đó, kế thừa, bổ sung và chỉ ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện đề tài nghiên cứu; đưa ra một số dự báo tình hình về ANTT và xu hướng phát triển của nền kinh tế, xã hội trong điều kiện hội nhập quốc tế ở nước ta trong những năm tới. Trên cơ sở đó, đề tài đã trình bày những định hướng cơ bản và đưa ra 9 giải pháp để đổi mới QLNN về cư trú công dân của lực lượng Cảnh sát nhân dân trong thời gian tới. - Đề tài khoa học cấp Bộ ‘‘Các giải pháp tăng cường công tác đăng ký, quản lý hộ khẩu và xây dựng Luật Cư trú”, Lê Thành, 2004 [50]. Đề tài đã tập trung phân tích, làm rõ những vấn đề cơ bản về cư trú và QLNN về cư trú. Qua đó, tập trung vào các quyền cư trú của công dân, QLNN, tăng cường QLNN về cư trú; các văn 4
9. bản quy phạm pháp luật quy định về cư trú của công dân Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. - Đề tài khoa học cấp bộ: “Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác xây dựng, quản lý và khai thác cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư” của tác giả Thiếu tướng Vũ Xuân Dung, Cục trưởng Cục Cảnh sát QLHC về TTXH, năm 2012; Đề tài khoa học cấp bộ:“Hoàn thiện pháp luật cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư” của tác giả Trung tướng Trần Văn Vệ, Tổng cục Cảnh sát, năm 2014. Các công trình khoa học nêu trên đã đi sâu nghiên cứu những vấn đề cơ bản của QLNN về cư trú. Tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập đến QLNN về cư trú tại một địa bàn cụ thể là quận Long Biên, thành phố Hà Nội. Vì vậy, việc đề cập nghiên cứu đề tài này là cần thiết, có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn sâu sắc nhằm góp phần nâng cao hiệu quả QLNN về cư trú trên địa bàn quận Long Biên, thành phố Hà Nội. Các công trình nghiên cứu trên sẽ là nguồn tài liệu quan trọng cho việc nghiên cứu luận văn này. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở hệ thống hóa lý luận và phân tích thực trạng QLNN về cư trú tại quận Long Biên, thành phố Hà Nội, luận văn đề xuất những giải pháp góp phần bảo đảm QLNN về cư trú ở Việt Nam hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận liên quan đến đề tài như khái niệm, đặc điểm, vai trò QLNN về cư trú; xác định được các yếu tố ảnh hưởng đến QLNN về cư trú, chủ thể, hình thức, nội dung QLNN về cư trú. - Khảo sát, phân tích đánh giá tình hình cư trú, thực trạng QLNN về cư trú tại quận Long Biên với những đặc điểm mang tính đặc thù. Đánh giá những ưu điểm, kết quả đã đạt được, những tồn tại, thiếu sót, khó khăn, vướng mắc và nguyên nhân. - Đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm bảo đảm QLNN về cư trú từ thực tiễn quận Long Biên trong thời gian tới. 5
10. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Những vấn đề lý luận và thực tiễn QLNN về cư trú. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nội dung: Những quy định pháp luật về cư trú và QLNN về cư trú. Phạm vi địa bàn: Quận Long Biên, thành phố Hà Nội. Phạm vi về chủ thể: Việc nghiên cứu được thực hiện trong phạm vi hoạt động của lực lượng Cảnh sát QLHC về TTXH, CSKV. Phạm vi thời gian: Từ năm 2013 (năm ban hành Luật Cư trú sửa đổi, bổ sung) đến hết năm 2017. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Đề tài nghiên cứu được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin; tư tưởng Hồ Chí Minh; quán triệt các chủ trương, đường lối, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam, pháp luật của Nhà nước, phương châm, nguyên tắc của ngành Công an trong QLNN về an ninh, trật tự nói chung, trong QLNN về cư trú nói riêng. Quá trình thực hiện đề tài, tác giả đã áp dụng một số phương pháp cụ thể: + Phương pháp thống kê: Thu thập, phân tích, xử lý các số liệu, thống kê về tình hình cán bộ, chiến sĩ CSKV, Cảnh sát QLHC về TTXH; tình hình số liệu dân cư đã xây dựng, quản lý, khai thác trên địa bàn quận Long Biên. + Phương pháp điều tra điển hình: Bên cạnh việc nghiên cứu chung, tác giả tập trung nghiên cứu một số phường điển hình như Bồ Đề, Ngọc Thụy Đây là những địa bàn trọng điểm phức tạp về vấn đề cư trú, thông qua việc nghiên cứu điển hình tại các phường này phục vụ cho việc tổng hợp, đưa ra những kết luận mang tính chất chung trên địa bàn. + Phương pháp chuyên gia: Tác giả đã trực tiếp trao đổi, lấy ý kiến từ các đồng chí lãnh đạo, cán bộ có kinh nghiệm về những thuận lợi, khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện. Trao đổi với các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu lý luận để có nhận thức đầy đủ, đúng đắn hơn về những vấn đề nghiên cứu, 6
11. những điểm mới, những vướng mắc, hay các vấn đề cần bổ sung dưới góc độ luật pháp và chính sách. + Tác giả đồng thời sử dụng các phương pháp tổng hợp, diễn dịch, so sánh, phân tích để làm rõ hơn các vấn đề nghiên cứu theo mục đích làm rõ các nội dung trong đề tài. Việc sử dụng tùy vào các nội dung nghiên cứu cụ thể gắn với mục đích cần làm rõ để khai thác phù hợp. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Kết quả nghiên cứu luận văn góp phần nhất định trong việc bổ sung, hoàn thiện lý luận QLNN về cư trú. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Các kiến nghị của đề tài có thể được vận dụng vào thực tế QLNN về cư trú không chỉ trên địa bàn quận Long Biên mà còn với các địa bàn khác trên cả nước. Đồng thời cũng là tài liệu tham khảo phục vụ cho nghiên cứu, sử dụng làm cơ sở hoàn thiện hệ thống thể chế QLNN về cư trú và bảo đảm QLNN về cư trú, đảm bảo quyền con người, quyền công dân theo nguyên tắc hiến định trong nhà nước pháp quyền. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phần phụ lục, nội dung luận văn được cấu trúc thành 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận quản lý nhà nước về cư trú. Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về cư trú tại quận Long Biên, thành phố Hà Nội Chương 3: Quan điểm và giải pháp bảo đảm quản lý nhà nước về cư trú từ thực tiễn quận Long Biên, thành phố Hà Nội 7
12. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CƯ TRÚ 1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về cư trú 1.1.1. Khái niệm cư trú và đặc điểm quản lý nhà nước về cư trú - Cư trú: Trong lịch sử, vấn đề cư trú đã được chế độ phong kiến quan tâm nhằm phục vụ cho chính sách bình định, đánh thuế, di dân và di lính. Công dân khi đi ra khỏi địa bàn nơi họ sinh sống thường xuyên phải khai báo với chính quyền. Về khái niệm “cư trú”, theo Từ điển Hán Việt giải thích “Cư trú” là ở tại một chỗ nào trong một thời gian dài. Khái niệm cư trú gắn liền với địa điểm, nơi diễn ra các hoạt động sinh sống thường xuyên, lâu dài của một con người hay còn gọi là nơi cư trú. Nơi cư trú thường xuyên của con người được xác định về mặt địa lý, trong phạm vi của một quốc gia, dân tộc, gắn với tư cách công dân của quốc gia đó. [32, tr. 45]. Nghĩa của từ cư trú qua các giai đoạn gắn với sự đa dạng trong hoạt động ở, nghỉ, đi lại của công dân và trong góc độ pháp luật đã dẫn đến sự đa dạng trong cách hiểu. Một người có thể cư trú ở hai hoặc nhiều nơi, như trong một thành phố và người ở trong nước, nhưng chỉ có một nơi cư trú mang tính ổn định. Cư trú có nghĩa là sống tại một địa phương cụ thể, nơi cư trú sinh sống tại địa phương đó với ý định cố định và lâu dài. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, “Cư trú là việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc xã, phường, thị trấn dưới hình thức thường trú hoặc tạm trú” [44]. Việc cư trú của một con người gắn liền với tư cách công dân của con người với quốc gia nơi họ sinh sống, được xác định bằng việc nhà nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền thừa nhận việc người đó thực hiện việc đăng ký thường trú hoặc tạm trú. Việc được nhà nước thừa nhận nơi cư trú làm cơ sở phát sinh quyền và nghĩa vụ của công dân tại nơi cư trú. Điều 23 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013 đã quy định: “Công dân có quyền tự do đi lại và cư trú trong cả nước, có quyền ra nước ngoài và từ 8
13. nước ngoài về nước. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”[43]. Như vậy, quyền tự do cư trú của công dân là một trong những quyền cơ bản được pháp luật thừa nhận mà theo đó, công dân có quyền tự do lựa chon nơi cư trú phù hợp với điều kiện của bản thân. Tóm lại, Cư trú là việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc xã, phường, thị trấn hoặc huyện đảo nơi chưa tổ chức đơn vị hành chính cấp xã dưới hình thức thường trú hoặc tạm trú có đăng ký với cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về cư trú. - Quản lý nhà nước về cư trú: QLNN là một trong những chức năng cơ bản của Nhà nước, Nhà nước thực hiện việc quản lý của mình bằng hệ thống pháp luật thông qua hoạt động của ba cơ quan khác nhau, bao gồm: Cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Khoản 2 Điều 2 Hiến pháp Việt Nam năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, tư pháp, hành pháp” [43]. Theo cơ chế đó, quyền lập pháp được trao cho một cơ quan duy nhất thực hiện là Quốc hội, quyền hành pháp được trao cho Chính phủ và bộ máy hành chính địa phương thực hiện bao gồm quyền lập quy và điều hành hành chính, quyền tư pháp được trao cho hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân các cấp và hệ thống Tòa án nhân dân các cấp thực hiện. QLNN là hoạt động quản lý mang tính quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người phục vụ đảm bảo ANTT và phát triển đất nước. QLNN có nội dung và đối tượng điều chỉnh rất rộng, liên quan đến tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, như về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh Để quản lý xã hội, Nhà nước quản lý nhiều đối tượng khác nhau, trong đó con người là đối tượng cần chú ý nhất. Để quản lý con người, nhà nước thực hiện các nội dung, biện pháp khác nhau trong đó có quản lý về cư trú. QLNN về cư trú là quá trình các chủ thể có thẩm quyền dựa vào các quy 9
14. định của pháp luật để thực hiện công tác quản lý đối với hoạt động cư trú của công dân nhằm phục vụ hoạt động quản lý xã hội của nhà nước, đảm bảo quốc phòng, an ninh, giữ gìn TTATXH và đảm bảo việc thực hiện nghiêm quyền và nghĩa vụ của công dân theo quy định của pháp luật. QLNN về cư trú gồm hai bước lớn là tổ chức đăng ký và tiến hành việc quản lý các nội dung có liên quan. Các nội dung cụ thể gồm đăng ký, quản lý thường trú, lưu trú, tạm trú, tạm vắng. Để thực hiện tốt các nội dung đó, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành công tác điều tra nghiên cứu nắm tình hình về hoạt động cư trú; trực tiếp hoặc phối hợp tuyên truyền, vận động quần chúng nhân dân thực hiện các quy định về cư trú; tổ chức tiếp nhận, giải quyết các hồ sơ đăng ký thường trú, tạm trú, khai báo tạm vắng, thông báo lưu trú, điều chỉnh, bổ sung thông tin, hay hồ sơ QLNN về cư trú; kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính trong quá trình công dân cư trú, kinh doanh cho thuê lưu trú, tiến hành việc phối hợp, hợp tác quốc tế trong QLNN về cư trú, Như vậy, có thể hiểu: Quản lý nhà nước về cư trú là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, thể hiện ở việc các cơ quan được Nhà nước trao quyền tiến hành đăng ký, quản lý hoạt động thường trú, tạm trú, tổ chức tiếp nhận, quản lý lưu trú và tạm vắng đối với công dân Việt Nam tại các phường, thị trấn hoặc huyện đảo nơi chưa tổ chức đơn vị hành chính cấp xã nhằm phục vụ công tác quản lý dân cư của Nhà nước, góp phần phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác; hoạch định chính sách phát triển kinh tế, xã hội, đảm bảo việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân. - Đặc điểm QLNN về cư trú: Một là, quản lý nhà nước về cư trú là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước. Trong QLNN về cư trú, các chủ thể có thẩm quyền thể hiện ý chí nhà nước thông qua phương tiện nhất định, trong đó phương tiện cơ bản và đặc biệt quan trọng được sử dụng là các văn bản quy phạm pháp luật về QLNN về cư trú. Thông qua các hoạt động áp dụng pháp luật, các chủ thể có thẩm quyền đưa pháp luật về cư trú vào thực tiễn. Mặt khác, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành những hoạt động cần thiết để bảo đảm thực hiện ý chí, quyền lực nhà nước, như các biện pháp 10
15. về tổ chức, tuyên truyền giáo dục, thuyết phục, vận động. Hai là, quản lý nhà nước về cư trú được tiến hành theo địa giới hành chính và có sự phân công, phân cấp trách nhiệm thực hiện. Việc QLNN về cư trú được tiến hành theo địa giới hành chính phường, xã, thị trấn; quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh Điều 6 Luật cư trú năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) cũng đã quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước các cấp trong quản lý cư trú như sau: “1. Chính phủ thống nhất QLNN về cư trú trong phạm vi cả nước. 2. Bộ Công an chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện QLNN về cư trú. 3. Ủy ban nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện QLNN về cư trú tại địa phương theo quy định của Luật này, các quy định khác của pháp luật có liên quan và phân cấp của Chính phủ.” Cụ thể, Chính phủ thống nhất QLNN về cư trú trong phạm vi cả nước. Bộ Công an có trách nhiệm: Xây dựng và trình Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền văn bản quy phạm pháp luật về cư trú; chỉ đạo và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về cư trú; đình chỉ, bãi bỏ theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền bãi bỏ những quy định về quản lý cư trú trái với quy định của Luật này; ban hành các biểu mẫu, giấy tờ, sổ sách về cư trú; tổ chức bộ máy, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ làm QLNN về cư trú; thống kê nhà nước về cư trú, tổng kết, nghiên cứu khoa học về quản lý cư trú, tổ chức tuyên truyền, giáo dục pháp luật về cư trú; kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về cư trú; hợp tác quốc tế về quản lý cư trú. [44] Đối với UBND các cấp: Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về cư trú tại địa phương; chỉ đạo việc phối hợp giữa các cơ quan hữu quan ở địa phương về quản lý cư trú; tổ chức tuyên truyền, giáo dục pháp luật về cư trú; kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về cư trú theo quy định của pháp luật. [44] Về trách nhiệm của cơ quan đăng ký, quản lý cư trú: Niêm yết công khai, hướng dẫn cơ quan, tổ chức, cá nhân, hộ gia đình trong việc thực hiện các quy định 11
16. của pháp luật về cư trú; bố trí cán bộ có năng lực, phẩm chất đạo đức tốt làm công tác đăng ký, quản lý cư trú; cấp sổ hộ khẩu, sổ tạm trú, giấy tờ khác liên quan đến cư trú đúng thời hạn cho công dân theo quy định của Luật cư trú; quản lý, lưu trữ hồ sơ, tài liệu về đăng ký, quản lý cư trú; giải quyết kịp thời kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân liên quan đến cư trú, quản lý cư trú. Ba là, quản lý nhà nước về cư trú có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân. QLNN về cư trú có phạm vi, đối tượng điều chỉnh rộng, đa dạng, phức tạp. Thực tiễn triển khai thực hiện liên quan đến quyền, lợi ích của công dân như quyền học tập, đi lại, quyền kết hôn, việc làm, quyền thừa kế, du lịch Mặt khác, kết quả của QLNN về cư trú đều có ảnh hưởng đến quản lý xã hội, đến quyền và nghĩa vụ của công dân. Quá trình thực hiện QLNN về cư trú có liên quan nhiều đến các chính sách xã hội của Đảng và Nhà nước như chính sách phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và các chính sách xã hội khác, ví dụ các chính sách về hợp tác quốc tế, chính sách mở rộng địa giới các thành phố, chính sách xây dựng các khu chung cư, khu đô thị mới Để phục vụ ngày càng tốt hơn nhu cầu của người dân, quản lý cư trú cũng cần chú ý đến các chính sách về giáo dục như xây dựng trường học, các cơ sở chăm sóc y tế, hệ thống giao thông vận tải Chính vì vậy, trong quá trình QLNN về cư trú, các chủ thể có thẩm quyền cần tuân thủ các quy định pháp luật và linh động trong quá trình thực hiện QLNN về cư trú để không ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân và hoạt động của các cơ quan, tổ chức. Bốn là, quản lý nhà nước về cư trú đa dạng về nội dung, đối tượng, hình thức quản lý. QLNN về cư trú là một hoạt động mang tính xã hội, đa dạng, phức tạp, liên quan đến mọi tầng lớp người trong xã hội. Ở từng vùng, từng địa phương, do có sự khác nhau về đặc điểm điều kiện tự nhiên, kinh tế, nên lối sống sinh hoạt, phong tục, tập quán của người dân cũng có sự khác nhau. Đối tượng cư trú gồm nhiều thành phần xã hội, lứa tuổi, trình độ hiểu biết về chính sách pháp luật, kiến thức xã hội khác nhau. Mỗi một nhân khẩu có hoàn cảnh kinh tế, thái độ chính trị khác nhau. Đồng thời, các nhân khẩu luôn có những biến động về cơ học, thay đổi nơi cư 12
17. trú nên QLNN thường gặp những khó khăn. Do vậy, để nâng cao chất lượng QLNN về cư trú của công dân đòi hỏi phải có phương pháp phù hợp với trình độ nhận thức, phong tục, tập quán sinh hoạt của nhân dân như việc tổ chức đội ngũ cán bộ làm nhiệm vụ, phương pháp tuyên truyền, vận động quần chúng, việc thu thập, khai thác tài liệu, dữ liệu công dân, Để đảm bảo cho QLNN về cư trú của công dân phù hợp với tình hình kinh tế xã hội, đòi hỏi chủ thể quản lý phải kịp thời nắm bắt những biến động về tình hình kinh tế, xã hội, nhất là những thông tin về diễn biến và thay đổi của đối tượng cư trú. Các thông tin đó phải được ghi nhận, phản ánh khách quan từ cơ sở để đảm bảo cho việc QLNN về cư trú của công dân luôn phù hợp đáp ứng với sự phát triển của xã hội. Ngoài ra, đối tượng QLNN về cư trú bao gồm nhiều nhóm người với các mục đích khác nhau như công dân thường trú, công dân tạm trú, lưu trú. Việc quản lý không phân biệt giới tính là nam hay nữ, trình độ văn hóa, dân tộc, tôn giáo Đây chính là những yếu tố phức tạp, có tác động ảnh hưởng chi phối trực tiếp đến kết quả của quá trình cư trú của công dân. Quá trình tiến hành có sự đa dạng về hình thức như trực tiếp hoặc gián tiếp, quản lý thông qua hệ thống hồ sơ, sổ sách, biểu mẫu có sẵn hoặc quản lý thông qua hệ thống phần mềm, thông qua công tác kiểm tra, giám sát, nhắc nhở hay xử lý vi phạm. 1.1.2. Chủ thể quản lý nhà nước về cư trú QLNN về cư trú nằm trong nhóm hoạt động QLNN về ANTT, việc quản lý tốt vấn đề cư trú góp phần vào sự ổn định TTXH. Để thực hiện tốt nhiệm vụ này, đòi hỏi phải có sự tham gia thống nhất và toàn diện của cơ quan nhà nước và cá nhân có thẩm quyền. Trong đó Điều 6 Luật cư trú năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) về Trách nhiệm QLNN về cư trú có quy định như sau: “1. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về cư trú trong phạm vi cả nước. 2. Bộ Công an chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về cư trú. 13
18. 3. UBND các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về cư trú tại địa phương theo quy định của Luật này, các quy định khác của pháp luật có liên quan và phân cấp của Chính phủ”. [44] Theo quy định này, Nhà nước đã giao nhiệm vụ cho nhiều chủ thể, trong đó lực lượng CAND là nòng cốt, đóng vai trò chính trong việc quản lý hồ sơ dữ liệu dân cư, phối hợp với UBND các cấp thực hiện việc rà soát, quản lý, cập nhật thông tin dân cư, và chịu trách nhiệm trước Chính phủ. Tại Khoản 9 Điều 15 Luật CAND năm 2015 quy định Bộ Công an: “Thực hiện quản lý về cư trú, cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư, căn cước công dân ” [46]. Cơ quan trực tiếp thực hiện chức năng QLNN về cư trú là ngành Công an, thể hiện ở việc: CAND là lực lượng chủ yếu, là chỗ dựa vững chắc cho các ngành, các cấp, các tổ chức xã hội, các đoàn thể quần chúng và công dân trong sự nghiệp bảo vệ an ninh quốc gia, giữ gìn TTATXH, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam và sự quản lý của nhà nước. Về hoạt động QLNN nói chung và QLNN về cư trú nói riêng, Bộ Công an là chủ thể quản lý cao nhất trong hệ thống hành chính nhà nước, trực tiếp quản lý trên phạm vi toàn quốc. Trong phạm vi quyền hạn và nhiệm vụ của mình, Bộ Công an xây dụng và trình Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật chỉ đạo, hướng dẫn về cư trú; chỉ đạo và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về cư trú. Trên cơ sở rà soát, phân loại, phát hiện và tiến hành đình chỉ, bãi bỏ theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền bãi bỏ những quy định về QLNN về cư trú trái với quy định của Luật Cư trú; ban hành các biểu mẫu, giấy tờ, sổ sách thực hiện các quy định về cư trú. Tổ chức bộ máy, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ làm QLNN về cư trú; tiến hành thống kê Nhà nước về cư trú; tổng kết, nghiên cứu khoa học về QLNN về cư trú; phối kết hợp với các bộ ngành có liên quan tổ chức tuyên truyền pháp luật về cư trú. Trực tiếp tiến hành các hoạt động kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về cư trú. Tiến hành và chủ động xây dựng thực hiện các đề án hợp tác quốc tế về QLNN về cư trú. Bộ Công an giao cho Cục Cảnh sát đăng ký, quản lý cư trú và dữ liệu quốc gia về dân cư, Cục Cảnh sát QLHC về TTXH chịu trách nhiệm chuyên môn trong 14