Luận văn Quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ THANH THỦY QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ CÔNG TRÌNH THỦY LỢI TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, năm 2017
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ THANH THỦY QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ CÔNG TRÌNH THỦY LỢI TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. BÙI THỊ ĐÀO HÀ NỘI, năm 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn này chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả luận văn Nguyễn Thị Thanh Thủy
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI 8 1.1. Khái quát chung về công trình thủy lợi và bảo vệ công trình thủy lợi 8 1.2. Những vấn đề lý luận chung về quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thuỷ lợi 9 CHƯƠNG 2. THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG TÁC BẢO VỆ CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI Ở TỈNH QUẢNG NAM 30 2.1. Những yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi ở tỉnh Quảng Nam 30 2.2. Thực trạng pháp luật của quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi 36 2.3. Thực trạng quản lý nhà nước về công trình thủy lơi ở tỉnh Quảng Nam 44 2.4. Đánh giá thực tiễn quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi tỉnh Quảng Nam 59 CHƯƠNG 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI 69 3.1. Định hướng phát triển quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thuỷ lợi 69 3.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thuỷ lợi 70 KẾT LUẬN 79
5. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Bộ NN và PTNT : Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Sở NN và PTNT : Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn UBND : Ủy ban nhân dân
6. DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng Các dự án sửa chữa, nâng cấp các công trình thủy lợi lớn ở Bảng 2.1. 50 Quảng Nam năm 2016 Bảng thống kê một số các hoạt động điển hình được cấp Bảng 2.2. phép trong phạm vi bảo vệ công trình thủy lợi năm 2016 54 tại tỉnh Quảng Nam Bảng thống kê số vụ vi phạm xả thải vào công trình thủy Bảng 2.3. 58 lợi tại Hồ Phú Ninh – Quảng Nam năm 2016
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong quá trình phát triển nông nghiệp nói riêng và phát triển kinh tế - xã hội nói chung, công tác thủy lợi luôn chiếm vai trò quan trọng và nhận được sự quan tâm đầu tư từ phía Nhà nước cũng như sự đóng góp công sức từ phía nhân dân. Trong nhiều thập kỷ qua, cùng với tiến trình phát triển kinh tế - xã hội dài lâu, Đảng, Nhà nước và nhân dân đã không ngừng đầu tư xây dựng nhiều hệ thống công trình thủy lợi kiên cố, hình thành nên những cơ sở hạ tầng quan trọng phục vụ đa mục đích cho ngành nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, điều tiết lũ, ngăn mặn, giữ ngọt, phát điện, giao thông, du lịch Ở lĩnh vực nông nghiệp nói riêng, việc quản lý khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi là biện pháp hàng đầu nhằm ổn định sản xuất, nâng cao năng suất, sản lượng cây trồng, đảm bảo an ninh lương thực, góp phần xóa đói giảm nghèo ở nông thôn. Hầu hết những hoạt động về thủy lợi chủ yếu nhằm khai thác mặt lợi của nước và hạn chế tác hại của chính nguồn nước gây ra đã không chỉ mang lại hiệu quả kinh tế mà còn mang ý nghĩa chính trị - xã hội sâu sắc, góp phần tạo thành tựu to lớn trong quá trình xây dựng và phát triển từ khi đất nước giành độc lập thống nhất đến nay. Việt Nam là quốc gia đang phát triển, đi lên từ sản xuất nông nghiệp. Vì vậy, công tác thủy lợi nói chung và vấn đề quản lý, khai thác và bảo vệ hệ thống công trình thủy lợi nói riêng là phương thức quan trọng trong hoạt động hỗ trợ, thúc đẩy mạnh mẽ sản xuất nông nghiệp và phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Công tác thủy lợi là biện pháp điều hòa giữa yêu cầu về nước với lượng nước đến của thiên nhiên trong khu vực nhằm khai thác, sử dụng và bảo vệ các nguồn nước, đồng thời hạn chế những thiệt hại do nước gây ra. Tuy nhiên, cho đến nay, khái niệm hệ thống công trình thủy lợi và các hoạt động liên quan về thủy lợi cũng mới chỉ được quy định ở mức độ Pháp lệnh và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật mà chưa có một văn bản Luật nào có tính pháp lý cao quy định toàn diện các nội dung của công tác thủy lợi. Từ đó dẫn đến hiệu quả hoạt động của các hệ thống công trình thủy lợi 1
8. chưa tương xứng với tiềm năng và năng lực thiết kế mà nguyên nhân chính được cho là do cơ chế quản lý nhà nước về thủy lợi. Thực tiễn thi hành pháp luật về thủy lợi rất phức tạp, lại chưa được điều chỉnh thống nhất giữa các văn bản pháp quy đã làm giảm hiệu lực quản lý nhà nước về thủy lợi. Hơn nữa, xuất phát từ đặc thù nghề nghiệp cá nhân, bản thân tác giả đang công tác trong ngành thủy lợi cũng nhận thấy được hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi tại tỉnh Quảng Nam đã và đang bộc lộ những hạn chế trong công tác ban hành, tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật cũng như trong sự phối hợp giữa các cơ quan, ban, ngành tham gia và bảo đảm thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi triển khai trên thực tế. Tình hình đó đặt ra yêu cầu cơ bản, cấp thiết phải có những quy định pháp luật và cơ chế quản lý về thủy lợi phù hợp nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị trường của đất nước. Vì những lý do trên, việc nghiên cứu đề tài luận văn: “Quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc nhằm đi sâu tìm hiểu, đánh giá đúng thực trạng và giải quyết những vướng mắc, tìm ra giải pháp để bảo đảm và tăng cường hoạt động quản lý nhà nước về công tác bảo vệ công trình thủy lợi để đáp ứng yêu cầu thực tiễn trong sản xuất và trong giai đoạn hội nhập hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Tình hình nghiên cứu ngoài nước: Khi nghiên cứu đề tài, học viên chưa tìm thấy công trình, tài liệu nước ngoài nghiên cứu liên quan đến nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi; hầu hết hoạt động tưới tiêu, duy tu và bảo dưỡng công trình, máy móc, bảo vệ nguồn nước ở nước ngoài đều do các tổ chức phi chính phủ thực hiện theo công nghệ hiện đại hoặc hoạt động tư nhân theo hình thức trang trại, hộ gia đình và chịu sự điều chỉnh không nhiều bởi hệ thống quản lý nhà nước. Dù vậy, bảo vệ công trình thủy lợi luôn là hoạt động cần thiết đối với quốc gia có nền nông hiện đại hoặc hoạt động tư nhân theo hình thức trang trại, hộ gia đình và chịu sự điều chỉnh không nhiều bởi hệ 2
9. thống quản lý nhà nước. Dù vậy, bảo vệ công trình thủy lợi luôn là hoạt động cần thiết đối với mỗi quốc gia, đặc biệt là quốc gia có nền nông nghiệp phát triển như ở Việt Nam. Qua quá trình tìm hiểu, học viên nắm được một số tài liệu nghiên cứu có liên quan đến lĩnh vực thủy lợi như sau: - Tài liệu “Managing water for weed control in rice” (tạm dịch là “Quản lý nguồn nước trong việc điều chỉnh tình trạng cỏ dại ăn sâu vào lúa”) của đồng tác giả Williams, S. R. Roberts, J. E. Hill, S. C. Scardaci, and G. Tibbits – những nhà nghiên cứu khoa học của Viện khoa học thực vật ở Mỹ. - Tài liệu “Irrigation in Africa in figures – AQUASTAT Survey” (tạm dịch là “Thủy lợi ở Châu Phi trên từng con số - Cuộc điều tra của AQUASTAT”) năm 2005 của Tổ chức Nông nghiệp và Lương thực Liên hợp quốc. - Tài liệu “Overview: Irrigation management research - Old themes, new contexts, International Journal of Water Resources Development” (tạm dịch là “Nhìn lại việc nghiên cứu về quản lý thủy lợi – viễn cảnh cũ, nội dung mới, Hội thảo quốc tế về Phát triển nguồn nước” của Bottrall năm 1995. - Tài liệu “Governing maintenance provision in irrigation” (tạm dịch là “Quản lý và duy trì các điều khoản trong thủy lợi”) của Huppert, Svendsen, M. & Vermillion, D.L. năm 2001. Tình hình nghiên cứu trong nước: Ở Việt Nam, việc nghiên cứu vấn đề quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi cũng chưa được quan tâm rõ rệt, hoạt động nghiên cứu chủ yếu được thực hiện bởi sinh viên các trường đại học, cao đẳng thủy lợi hoặc các nhà nghiên cứu khoa học trong lĩnh vực thủy lợi. Có thể điển hình một số công trình, tài liệu về quản lý thủy lợi trong nước có liên quan như sau: - Đề tài: “Nghiên cứu mô hình quản lý thủy lợi hiệu quả và bền vững phục vụ nông nghiệp và nông thôn” của PGS.TS. Đoàn Thế Lợi, Trung tâm khảo sát, nghiên cứu, tư vấn môi trường biển - Viện cơ học, Viện Khoa học và Công nghệ Việt Nam từ năm 2006 – 2008. - Tài liệu “Quản lý thực hiện dự án ODA thủy lợi” của PGS. TS. Nguyễn Văn 3
10. Tỉnh, Ban quản lý Trung ương các dự án thủy lợi thuộc Bộ Nông nghiệp và PTNT năm 2012. - Đề tài tốt nghiệp: “Một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về chất lượng tại các công trình thủy lợi trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh” của Nguyễn Văn Hiệp, trường Đại học Thủy lợi do PGS. TS. Đinh Tuấn Hải hướng dẫn năm 2016. - Đề tài tốt nghiệp: “Nghiên cứu đánh giá công tác quản lý chất lượng xây dựng công trình đê điều tại Ban Quản lý dự án Sở NN và PTNT Bắc Ninh” của Ngô Thị Xuân, trường Đại học Thủy lợi do PGS. TS. Lê Xuân Roanh hướng dẫn năm 2016 - Bài viết: “Nghiên cứu đề xuất mô hình tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi vùng đồng bằng sông Cửu Long” của TS. Đặng Ngọc Hạnh in trong Tạp chí Khoa học và Công nghệ Thủy lợi số 14 tháng 5 năm 2013. - Bài viết: “Giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức quản lý hệ thống thủy lợi nội đồng cho vùng Bắc Trung Bộ” của PGS.TS. Trần Chí Trung in trong Tạp chí Khoa học và Công nghệ Thủy lợi số 24 tháng 12 năm 2014. - Bài viết: “Quan điểm tiếp cận và bài học thực tiễn trong đổi mới thể chế quản lý thủy lợi ở Việt Nam” của ThS. Đinh Văn Đạo in trong Tạp chí Khoa học và Công nghệ Thủy lợi số 24 tháng 12 năm 2014. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Đề tài luận văn nhằm mục tiêu nghiên cứu lý luận và thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi tại một địa phương cụ thể nhằm cung cấp những luận cứ khoa học cho việc nghiên cứu tổng thể hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực này trên cả nước; từ đó, tìm ra những vấn đề còn tồn tại và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật về thủy lợi, nâng cao chất lượng bảo vệ công trình thủy lợi nói riêng và chất lượng quản lý nhà nước nói chung. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu tổng quát trên, luận văn tập trung giải quyết 4
11. các nhiệm vụ sau: - Phân tích, làm sáng tỏ các cơ sở lý luận cơ bản của hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi; - Đánh giá thực trạng việc ban hành các quy định pháp luật về bảo vệ công trình thủy lợi; - Đánh giá tình hình thực tiễn, phát hiện các vấn đề đang tồn tại trong tổ chức và hoạt động của quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi ở địa phương Quảng Nam và cả nước; - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện hơn nữa vai trò của các cơ quan nhà nước trong ban hành cũng như thực hiện hoạt động bảo vệ công trình thủy lợi, hoàn thiện các văn bản pháp luật về quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi nói riêng và quản lý nhà nước nói chung. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu thực trạng hệ thống pháp luật, các quy định pháp luật và các văn bản pháp luật có liên quan đến lĩnh vực thủy lợi; nghiên cứu vai trò của các cơ quan nhà nước trong ban hành pháp luật và thực hiện quản lý về thủy lợi trên cả nước trong giai đoạn hiện nay. Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước trong từng nội dung hoạt động về bảo vệ các công trình thủy lợi tại tỉnh Quảng Nam và bao quát hết cả nước; cũng như nghiên cứu kinh nghiệm quản lý đúc kết từ một số quốc gia khác trong khu vực Đông Nam Á để học hỏi cùng phát triển. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi về nội dung: Luận văn tập trung nghiên cứu trong phạm vi hoạt động bảo vệ công trình thủy lợi và cơ chế quản lý của nhà nước về hoạt động bảo vệ công trình thủy lợi trên cơ sở lý luận và thực tiễn, không đi sâu vào nghiên cứu hoạt động đầu tư phát triển, vận hành máy móc, khai thác nguồn lợi từ các công trình thủy lợi. Phạm vi về thời gian: Luận văn nghiên cứu về hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi trong khoảng thời gian từ năm 2011 đến nay. 5
12. Phạm vi về không gian: Luận văn nghiên cứu về thực trạng hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi trên địa bàn tỉnh Quảng Nam lấy làm ví dụ điển hình; từ đó, nghiên cứu khái quát hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi ở Việt Nam. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở quan điểm của Đảng và Nhà nước về Nhà nước, pháp luật và yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài dựa trên phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiều, tổng kết thực tiễn và tổng hợp tài liệu lưu trữ. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn làm rõ và phát triển cơ sở lý luận và một số vấn đề mới trong lĩnh vực thủy lợi, phân tích khái niệm, đặc điểm và nội hàm của quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi; vai trò, tầm quan trọng và các yếu tố tác động đến việc quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi; tổng hợp kinh nghiệm quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi từ các địa phương trong nước và một số quốc gia trên thế giới. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận văn nêu lên thực trạng quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi tại tỉnh Quảng Nam nhằm chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và bấp cập trong chính sách, pháp luật; làm rõ nguyên nhân chủ quan, khách quan để từ đó đề ra một số giải pháp nhằm nâng cao tính khả thi trong hoạt động quản lý, bảo vệ. Luận văn trước hết là cơ sở dữ liệu giúp tháo gỡ một số vướng mắc, bổ sung kiến thức trong hoạt động quản lý thực tiễn đối với công việc, ngành nghề thủy lợi; đồng thời, tạo điều kiện xây dựng luận cứ cho các hội thảo, diễn đàn, chương trình phát triển kinh tế - xã hội của ngành thủy lợi tại tỉnh Quảng Nam nói riêng và trên cả nước nói chung. 6
13. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành ba chương, cụ thể: Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp luật của quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi; Chương 2. Thực tiễn quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi ở tỉnh Quảng Nam; Chương 3. Phương hướng, giải pháp bảo đảm quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi. 7
14. CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI 1.1. Khái quát chung về công trình thủy lợi và bảo vệ công trình thủy lợi 1.1.1. Công trình thủy lợi Theo định nghĩa của Từ điển tiếng Việt, thuật ngữ “thủy lợi” mang ý nghĩa là việc lợi dụng tác dụng của nước để tưới đất trồng cây và chống tác hại của nó; là công tác khơi ngòi, đắp đập, dẫn nước vào ruộng. Công trình thủy lợi là “những công trình được xây dựng nhằm mục đích sử dụng nguồn nước và phòng chống thủy tai” [20]. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 2 Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi năm 2001, khái niệm công trình thủy lợi được định nghĩa là “công trình thuộc kết cấu hạ tầng nhằm khai thác mặt lợi của nước; phòng, chống tác hại do nước gây ra, bảo vệ môi trường và cân bằng sinh thái, bao gồm: hồ chứa nước, đập, cống, trạm bơm, giếng, đường ống dẫn nước, kênh, công trình trên kênh và bờ bao các loại”. Định nghĩa này trong Dự thảo về Luật Thủy lợi vẫn mang nội dung tương tự nhưng được bổ sung chi tiết hơn hệ thống các công trình thủy lợi, bao gồm: “hồ chứa nước, các khu chứa, trữ nước; đập; cống; trạm bơm; giếng; công trình lặp và xử lý nước; các hệ thống dẫn, chuyển nước và điều tiết nước; đê; kè; bờ bao và các công trình phụ trợ phục vụ quản lý, vận hành khai thác công trình thủy lợi” [1]. Đây là khái niệm cơ bản được định nghĩa trên cơ sở liệt kê các công trình thủy lợi và vai trò sử dụng của những công trình đó. Công trình thủy lợi là khái niệm nội hàm có trong công trình xây dựng. Đặc điểm để phân biệt công trình thủy lợi với các công trình xây dựng khác là công trình thủy lợi chịu sự tác động trực tiếp của nước dưới các hình thức tác động khác nhau: tác động cơ học hoặc tác động hóa học, lý học, sinh vật học Có nhiều cách để phân loại hệ thống công trình thủy lợi dựa trên tiêu chí về chức năng sử dụng, về vật liệu xây dựng, về phương pháp thi công Trong đó, theo tiêu chí phân loại cơ 8
15. bản nhất về chức năng sử dụng, công trình thủy lợi được phân thành các loại: công trình ngăn nước, công trình dẫn nước, công trình điều chỉnh dòng chảy và các công trình chuyên môn khác 1.1.2. Bảo vệ công trình thủy lợi Hoạt động bảo vệ công trình thủy lợi được quy định riêng tại Chương 3 Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi năm 2001, nhưng cho đến nay, vẫn chưa có văn bản nào hình thành khái niệm chính thống để định nghĩa về hoạt động này. Theo cắt nghĩa của từ điển Tiếng Việt, “bảo vệ” có nghĩa là “giữ gìn cho luôn được nguyên vẹn, không hư hỏng”. Vì vậy, hoạt động “bảo vệ công trình thủy lợi” được hiểu cơ bản là tập hợp những hoạt động, công việc nhằm giữ gìn, đảm bảo và duy trì cho hoạt động bình thường của những công trình thủy lợi xây dựng với mục đích điều tiết, lấy nước, dẫn nước và phòng, chống lũ lụt, triều cường, ngập úng, sạt lở đất được an toàn, không xảy ra hỏng hóc, trục trặc trong quá trình vận hành, khai thác sử dụng. Bảo vệ công trình thủy lợi là hoạt động đóng vai trò quan trọng luôn đi liền với hoạt động vận hành, khai thác công trình thủy lợi trong thực tiễn quản lý Nhà nước nhằm góp phần giữ an toàn sử dụng, phát huy tốt chức năng vận hành của hệ thống công trình thủy lợi, ổn định sản xuất nông nghiệp và phát triển kinh tế - xã hội đất nước. 1.2. Những vấn đề lý luận chung về quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thuỷ lợi 1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thuỷ lợi Ở khía cạnh lý luận, tồn tại khá nhiều quan niệm, cách lý giải của một số tác giả, nhà nghiên cứu về “quản lý” và “nhà nước”. Theo đó, một số tác giả quan niệm quản lý là “sự tác động có mục đích của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý” [22, tr.11]. Ở một cách nhìn khác, theo quan niệm xã hội học, quản lý được cho là “sự tác động chỉ huy, điều khiển, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người nhằm đạt tới mục tiêu đã đề ra”. “Nhà nước” hiện diện với tư cách là “một hình thái kinh tế - xã hội có tổ chức, có cấu trúc rộng lớn bảo đảm cho sự phát triển toàn diện của xã hội” [23]; và “quản lý” chính là một phần của xã hội 9
16. đó, tồn tại vì xã hội đó và đồng thời được hoàn thiện theo trình độ phát triển của xã hội đó. Khái niệm “quản lý nhà nước” được sử dụng phổ biến trong đời sống và trong khoa học pháp lý, đặc biệt khái niệm này còn chính thức được ghi nhận trong Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. Quản lý nhà nước là một dạng của quản lý xã hội, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật làm công cụ chủ yếu để điều chỉnh hành vi, hoạt động của con người trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện nhằm ổn định trật tự và phát triển xã hội. Trong khoa học về nhà nước và pháp luật, khái niệm “quản lý nhà nước” được hiểu theo hai nghĩa. Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước được hiểu là hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ của mình, bao gồm cả hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp. Còn theo nghĩa hẹp, “quản lý nhà nước” được hiểu hàm ý gắn liền với quyền hành pháp, gắn với hoạt động chấp hành – điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước. Theo cách hiểu này, khái niệm “quản lý nhà nước” tương đương với khái niệm “quản lý hành chính nhà nước” [22, tr.12] Quản lý nhà nước được đề cập trong luận văn này cũng được hiểu là quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan hành chính nhà nước trên cơ sở từ hoạt động xây dựng kế hoạch, chính sách đến chỉ đạo – điều hành trực tiếp hoạt động của đối tượng bị quản lý và các biện pháp thanh tra, kiểm tra cần thiết đảm bảo hoạt động của đối tượng quản lý. Như vậy, từ nội hàm những định nghĩa và cách hiểu trên, có thể rút ra định nghĩa khái niệm quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi theo nghĩa hẹp như sau: Quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi là hoạt động chỉ đạo – điều hành mang tính quyền lực nhà nước đối với công tác bảo vệ công trình thủy lợi của các cá nhân, tổ chức bảo vệ công trình thủy lợi, do hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về lĩnh vực thủy lợi thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ được quy định trong pháp luật nhằm đạt được mục tiêu bảo đảm an toàn công trình 10
17. thủy lợi, ổn định trật tự xã hội, phát triển thủy lợi và phát triển ngành nông nghiệp. 1.2.2. Đặc điểm quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thuỷ lợi Quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi là một trong những lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội đặt dưới sự điều chỉnh, quản lý của nhà nước; vì thế, hoạt động này mang những đặc điểm chung của quản lý nhà nước và đặc thù riêng của ngành thủy lợi: Thứ nhất, đây là hoạt động chỉ đạo – điều hành mang tính quyền lực nhà nước đối với công tác bảo vệ công trình thủy lợi. Đối tượng của hoạt động quản lý nhà nước ở đây là của các cá nhân, tổ chức bảo vệ công trình thủy lợi trên lãnh thổ Việt Nam. Thứ hai, chủ thể quản lý nhà nước của hoạt động này chủ yếu do hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về lĩnh vực thủy lợi thực hiện thông qua hình thức, phương pháp quản lý hành chính nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ được quy định trong pháp luật Việt Nam. Thứ ba, là hoạt động quản lý coi pháp luật là công cụ chủ yếu để điều chỉnh hành vi, hoạt động của các cá nhân, tổ chức bảo vệ công trình thủy lợi nhằm đạt được mục tiêu bảo đảm an toàn công trình thủy lợi, ổn định trật tự xã hội, phát triển thủy lợi nói riêng và phát triển ngành nông nghiệp nói chung. Thứ tư, các công trình thủy lợi đều được xây dựng trên các lòng sông, suối, kênh, rạch hay bãi bồi; khối lượng công trình thường lớn, điều kiện thi công không thuận lợi, chủ yếu dùng vật liệu địa phương, vật liệu tại chỗ nên công tác quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi từ cấp trung ương đến cấp địa phương khá phức tạp, khó khăn; mang tính chất thực tiễn, yếu tố kỹ năng và kinh nghiệm quản lý của con người thể hiện trên nền thực địa khá nhiều. 1.2.3. Vai trò của quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thuỷ lợi Đối với một đất nước có truyền thống phát triển nông nghiệp, thâm canh lúa nước từ lâu đời, hoạt động sản xuất nông nghiệp phụ thuộc hầu hết vào điều kiện tự nhiên, khí hậu như Việt Nam, thì hệ thống công trình thủy lợi đóng vài trò rất quan trọng trong việc điều tiết, chủ động về nước tưới, điều hòa giữa yêu cầu về nước và 11
18. lượng nước thiên nhiên, cung cấp nước kịp thời cho những khu vực hạn hán mất mùa do thiếu mưa kéo dài. Do đó, tồn tại một bộ máy làm nhiệm vụ quản lý ổn định việc hoạt động của các tổ chức, cá nhân tham gia công tác bảo vệ hệ thống công trình thủy lợi sẽ góp phần vào công cuộc phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Riêng đối với ngành nông nghiệp quốc gia, việc quản lý tốt hoạt động bảo vệ công trình thủy lợi sẽ giúp hệ thống công trình được vận hành thông suốt, hiệu quả, cung cấp nước tưới kịp thời cho mùa màng, cải tạo đất, tăng năng suất cây trồng, tạo điều kiện thay đổi cơ cấu nông nghiệp, giống loài cây trồng, vật nuôi, tăng giá trị tổng sản lượng lương thực trong khu vực. Những năm gần đây, nhờ sự quan tâm và đầu tư thích đáng của Đảng và Nhà nước, ngành thủy lợi đã có những bước phát triển đáng kể góp phần tạo công ăn việc làm, nâng cao thu nhập cho người dân, giải quyết một số vấn đề xã hội, ổn đinh về kinh tế và chính trị cả nước. Công tác thủy lợi hoạt động thuận lợi giúp cải thiện môi trường và điều kiện sống của người dân, hạn chế hiện tượng sa mạc hóa, tạo ra cảnh quan mới và khắc phục tình trạng thiếu nước, nhu cầu nước không đồng đều giữa mỗi khu vực cũng như góp phần vào việc phòng chống thiên tai như: bão lũ, hạn hán Từ đó, ảnh hưởng tích cực đến cuộc sống người dân, tạo điều kiện cho người dân tăng gia sản xuất; đồng thời giúp ổn định, phát triển nền kinh tế - chính trị - xã hội, thúc đẩy sự phát triển của các ngành công nghiêp khác trong công cuộc công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước. Như Lê-nin đã từng nhấn mạnh: “Công tác thủy lợi là cần thiết hơn cả; chính nó sẽ tái tạo đất nước, sẽ phục hưng đất nước, sẽ chôn vùi quá khứ, sẽ củng cố bước quá độ lên chủ nghĩa xã hội”. 1.2.4. Nguyên tắc quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thuỷ lợi Quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi, về mặt pháp luật, phải tuân theo những nguyên tắc chung về khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi được quy định trong Điều 3 Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi năm 2001 và những nguyên tắc cụ thể phù hợp với đặc thù địa phương quy định trong các văn bản hướng dẫn của Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn (Bộ NN và PTNT). Từ đó, có thể rút ra những nội dung cơ bản trong nguyên tắc quản lý nhà nước về bảo 12
19. vệ công trình thủy lợi như sau: Thứ nhất, việc tổ chức quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi phải dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước, nội dung quản lý không được trái với Hiến pháp và văn bản luật. Đây là hoạt động thể hiện nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi. Thứ hai, việc tổ chức quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi phải tuân theo nguyên tắc tập trung dân chủ, là sự kết hợp giữa hai yếu tố tập trung và dân chủ, đảm bảo sự dân chủ dưới sự lãnh đạo tập trung. Phân cấp quản lý về bảo vệ công trình thủy lợi là biểu hiện của nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện phân quyền cho địa phương, các đơn vị cơ sở để phát huy tích cực sức người sức của, đẩy mạnh sản xuất nông nghiệp, phục vụ đời sống nhân dân. Nguyên tắc này thể hiện sự phụ thuộc, chi phối hai chiều giữa cơ quan hành chính quản lý nhà nước về thủy lợi với nhân dân địa phương, đảm bảo giữa lợi ích chung của nhà nước và lợi ích của địa phương. Thứ ba, việc tổ chức quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi phải đảm bảo tính hệ thống của công trình, kết hợp quản lý theo lưu vực và vùng lãnh thổ. Bảo đảm an toàn công trình theo quy hoạch, kế hoạch, quy trình, quy phạm, tiêu chuẩn kỹ thuật và dự án đầu tư do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt Nguyên tắc này yêu cầu việc bảo vệ công trình thủy lợi phải đảm bảo tính hệ thống, không chia cắt theo địa giới hành chính, đồng thời cùng với đó là yêu cầu về tính an toàn khi bảo vệ công trình trong quá trình sản xuất, bảo đảm các yêu cầu về phòng chống suy thoái, cạn kiệt, ô nhiễm nguồn nước và các tác hại khác do nước gây ra. Thứ tư, mô hình tổ chức, cá nhân thực hiện quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi phải phù hợp với tính chất, đặc điểm hoạt động, yêu cầu kỹ thuật quản lý, vận hành và điều kiện cụ thể của từng vùng, từng địa phương. Bảo đảm mỗi hệ thống công trình thủy lợi phải do một tổ chức, cá nhân trực tiếp quản lý, khai thác và bảo vệ. Nguyên tắc này đòi hỏi sự tương thích giữa phương thức quản lý với điều kiện vùng miền từng địa phương, tạo ra sự linh hoạt trong khai thác và bảo vệ, đồng thời nâng 13
20. cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân được giao quản lý, khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ theo quy định của pháp luật hiện hành. Thứ năm, việc tổ chức quản lý, bảo vệ công trình đầu mối lớn, công trình quan trọng, hệ thống kênh trục chính và các kênh nhánh có quy mô lớn, kỹ thuật vận hành phức tạp phải do tổ chức, cá nhân có năng lực và kinh nghiệm trong quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi thực hiện để bảo đảm vận hành công trình an toàn, hiệu quả. Điều này góp phần bảo vệ, tránh hư hao trong vận hành công trình và nâng cao hiệu quả trong quản lý, khai thác. Thứ sáu, tổ chức, cá nhân được giao hoặc có tham gia quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi phải có năng lực, kinh nghiệm phù hợp với quy mô, tính chất, yêu cầu kỹ thuật của từng công trình được giao, chịu trách nhiệm trước cơ quan quản lý nhà nước trên địa bàn và pháp luật về kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao. Nguyên tắc này thể hiện yêu cầu trong năng lực của tổ chức, cá nhân khi tham gia quản lý công trình thủy lợi và trách nhiệm tham gia xây dựng phương án bảo vệ của các tổ chức, cá nhân được hưởng lợi từ công trình thủy lợi [33]. Thứ bảy, việc bảo vệ công trình thủy lợi ưu tiên đáp ứng yêu cầu phục vụ trực tiếp đối với người dân, bảo đảm an ninh lương thực quốc gia. Đây là nguyên tắc được rút ra từ dự thảo Luật Thủy lợi với ý nghĩa cần quán triệt công tác bảo vệ công trình thủy lợi phục vụ sản xuất trên hết nhằm tăng cường vai trò của chính quyền địa phương và nhu cầu lương thực của người dân, củng cố sự ổn định lương thực quốc gia trong mọi hoàn cảnh. 1.2.5. Chủ thể quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thuỷ lợi Theo quy định tại Điều 30 Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi năm 2001, và Chương IV Nghị định 143/2003/NĐ-CP ngày 28/11/2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi và một số văn bản pháp luật hiện hành có nêu rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi từ trung ương đến địa phương bao gồm những chủ thể như sau: 14
21. - Ở cấp Trung ương, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi. Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn là cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ, thực hiện chức năng chính đối với hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi trên phạm vi cả nước, bao gồm việc chủ trì, xây dựng với các Bộ, ngành có liên quan, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng, chỉ đạo và trình Chính phủ xét duyệt chiến lược, quy hoạch, chính sách bảo vệ công trình thủy lợi; dự án đầu tư bổ sung, hoàn thiện, nâng cấp những hệ thống công trình quan trọng; xây dựng và trình Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quy trình, quy phạm, tiêu chuẩn, định mức về quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi; phê duyệt phương án bảo vệ công trình thủy lợi; cấp, thu hồi giấy phép cho các hoạt động phải có phép trong phạm vi bảo vệ công trình thủy lợi; tổ chức công tác thanh tra chuyên ngành về bảo vệ công trình thủy lợi, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về bảo vệ công trình thủy lợi; tổ chức bộ máy, đào tạo cán bộ và tuyên truyền, phổ biến pháp luật về bảo vệ công trình thủy lợi Tổng cục Thủy lợi là cơ quan trực thuộc Bộ NN và PTNT, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ NN và PTNT quản lý nhà nước và thực thi pháp luật về thủy lợi, đê điều, phòng chống thiên tai và nước sạch nông thôn trong phạm vi cả nước. Các đơn vị trực thuộc của Tổng cục Thủy lợi thực hiện quản lý nhà nước về bảo vệ công trình thủy lợi gồm có: Vụ quản lý công trình thủy lợi và an toàn đập, Vụ quản lý đê điều, Vụ quản lý nguồn nước và nước sạch nông thôn [2] Ngoài ra, còn có sự phối hợp thực hiện nhiệm vụ quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi từ các Bộ, ngành có liên quan. Theo đó, Bộ Công nghiệp (nay là Bộ Công Thương) chủ trì, phối hợp với Bộ NN và PTNT tổ chức xây dựng quy trình vận hành thủy điện, bảo đảm khai thác tổng hợp có hiệu quả và an toàn công trình thủy lợi. Bộ Giao thông vận tải tổ chức thực hiện quy hoạch mạng lưới giao thông thủy trong hệ thống công trình thủy lợi, bảo đảm an toàn cho công trình và không gây cản trở dòng chảy. Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp với Bộ NN và PTNT hướng dẫn lập phương án sử dụng tài nguyên đất, phương án khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước. Bộ Tài chính bố trí kinh phí phòng chống úng, hạn; xây 15