Luận văn Quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN CẨM AN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. ĐẶNG MINH TUẤN HÀ NỘI , 2018
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn “Quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu trình bày trong luận văn là trung thực, được trích dẫn từ các nguồn công khai, hợp pháp, không sao chép từ bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Trần Cẩm An
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH 9 1.1. Quan niệm về quốc tịch, người không quốc tịch, quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch 9 1.5. Kinh nghiệm quốc tế trong việc quản lý người không quốc tịch và một số giá trị tham khảo cho Việt Nam 26 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH Ở VIỆT NAM 32 2.1. Tổng quan về tình hình người không quốc tịch hiện cư trú tại Việt Nam trong những năm gần đây 32 2.2. Tình hình thực hiện công tác quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch 36 2.3. Những kết quả đạt được và những hạn chế trong quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch 44 2.4. Những thuận lợi và khó khăn trong quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch 54 2.5. Nguyên nhân của những hạn chế, khó khăn trong quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch 59 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ ĐỀ XUẤT MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH Ở VIỆT NAM 63 3.1. Quan điểm về tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch 63 3.2. Một số đề xuất giải pháp nhằm tăng cường quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch 65 KẾT LUẬN 73 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 75
4. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT LQT : Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 UBND : Ủy ban nhân dân UNHCR : Cao ủy Liên hợp quốc về người tị nạn
5. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quốc tịch là một phạm trù chính trị - pháp lý, thể hiện mối quan hệ gắn bó, bền vững về chính trị và pháp lý giữa Nhà nước và cá nhân, là căn cứ pháp lý duy nhất xác định công dân của một Nhà nước và trên cơ sở đó làm phát sinh quyền và nghĩa vụ qua lại giữa Nhà nước và công dân. “Mọi người đều có quyền có quốc tịch. Không ai có thể bị tước quốc tịch một cách tùy tiện hoặc bị từ chối quyền được thay đổi quốc tịch” (Điều 15 của Tuyên ngôn nhân quyền thế giới năm 1948). Quyền có một quốc tịch là quyền con người cơ bản, đóng vai trò tiền đề trong việc giải quyết bất cứ vấn đề hoặc vướng mắc nào gắn liền với quốc tịch và là cơ sở đầu tiên cho việc thực thi các quyền công dân khác. Luật pháp quốc tế quy định, từng quốc gia sẽ quyết định ai là công dân nước mình theo luật pháp hiện hành của quốc gia đó. Tuy nhiên, quyết định này phải phù hợp với những nguyên tắc chung của luật pháp quốc tế và phải phù hợp với những nguyên tắc về việc có hay bị mất hoặc từ chối quốc tịch. Mặc dù đã có những phát triển to lớn trong luật pháp và thực tiễn quốc tế về quốc tịch, nhưng hiện nay cộng đồng quốc tế đang phải đối diện với vô số tình huống không quốc tịch và việc không có khả năng xác minh quốc tịch. Những trường hợp này có mặt ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, thậm chí trở thành một bộ phận không nhỏ trong xã hội nước đó. Vì vậy, việc quản lý những người không phải là công dân của nước mình là vấn đề phức tạp và nhạy cảm không chỉ của riêng quốc gia nào. Tại Việt Nam, vấn đề công dân và quốc tịch cũng đã được thể hiện rất rõ trong văn bản hiến định cũng như đạo luật chuyên ngành. Hiến pháp năm 1992 trước kia và Hiến pháp Việt Nam năm 2013 hiện nay đã xác định “Công dân Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam”. Nhằm cụ thể hóa nội dung này, Bộ luật dân sự Việt Nam năm 2005 quy định “trong trường hợp Bộ luật này hoặc các văn bản pháp luật khác của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam dẫn chiếu đến việc áp dụng pháp luật của nước mà người nước ngoài là công dân thì pháp luật áp dụng đối với người không quốc tịch là pháp luật của nước nơi người đó cư trú; nếu người đó 1
6. không có nơi cư trú thì áp dụng pháp luật Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [31, khoản 1 Điều 760] và quy định tại Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 là quốc tịch Việt Nam “làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của công dân Việt Nam đối với Nhà nước và quyền, trách nhiệm của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối với công dân Việt Nam.” [15, Điều 1]. Tuy nhiên, cũng như các quốc gia khác, không phải tất cả những ai sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam đều là có quốc tịch Việt Nam và là công dân Việt Nam mà vẫn có số lượng không nhỏ người không quốc tịch, người không rõ quốc tịch đang cư trú ở nước ta. Tình trạng này xuất hiện và tồn tại là do nước ta có chung đường biên giới trên đất liền với ba nước láng giềng, lại trải qua nhiều năm chiến tranh nên việc di cư tự do qua biên giới đã diễn ra dễ dàng và kéo dài, dẫn đến số người không quốc tịch hoặc không rõ quốc tịch cư trú trên lãnh thổ nước ta là khá nhiều. Trải qua nhiều năm cư trú, làm ăn sinh sống ổn định, đến nay số người này đã thực sự hòa nhập vào cộng đồng người Việt về mọi mặt đời sống. Tuy nhiên, về mặt pháp lý, những người này cũng như con cháu của họ chưa được hưởng quy chế công dân Việt Nam vì chưa được xác định có quốc tịch Việt Nam hay quốc tịch nước ngoài để cơ quan nhà nước có cách xử lý và quản lý theo đúng quy định pháp luật quốc gia và luật pháp quốc tế. Vấn đề này không những làm cho cuộc sống của họ gặp nhiều khó khăn mà còn làm phát sinh nhiều vấn đề phức tạp trong việc quản lý dân cư tại những địa phương có những trường hợp này sinh sống. Do đó, quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch đang cư trú ở Việt Nam hiện nay, ngoài việc mang tính chất quản lý hành chính còn mang tính chất chính trị, văn hóa và nhân đạo, đang được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm, nhất là trong quá trình Việt Nam đang từng bước hội nhập quốc tế. Công việc này một mặt vừa đảm bảo tạo điều kiện cho những người không quốc tịch có cuộc sống ổn định tại Việt Nam, mặt khác cần phải được thực hiện đảm bảo các quy định pháp luật của Việt Nam và phù hợp với luật pháp quốc tế. Quá trình thực hiện quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam thời gian qua đã đạt được những thành công đáng kể, được các nước trong khu vực và quốc tế quan tâm và đánh giá cao. Tuy nhiên, đây không phải là việc dễ dàng, nhất là 2
7. trong bối cảnh Việt Nam chưa có đạo luật chuyên biệt điều chỉnh vấn đề này cũng như chưa tham gia các điều ước quốc tế về việc ngăn chặn tình trạng không quốc tịch, đảm bảo cho người không quốc tịch được hưởng những quyền lợi hợp lý, không trái với pháp luật Việt Nam và phù hợp với tinh thần của các điều ước quốc tế. Bên cạnh đó, việc phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong quá trình quản lý người không quốc tịch ở Việt Nam còn nhiều vấn đề cần nghiên cứu, thảo luận, có những đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và có giải pháp tiến tới hạn chế và ngăn chặn tình trạng không quốc tịch. Do đó, để từng bước quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch được thống nhất, đúng pháp luật và thể hiện được tinh thần nhân đạo của Đảng và Nhà nước Việt Nam thì việc nghiên cứu, phân tích, đánh giá hoạt động quản lý nhà nước đối với nhóm đối tượng này ở Việt Nam là vấn đề có ý nghĩa thiết thực, vừa làm rõ những ưu điểm, hạn chế của hoạt động này, vừa đề ra những giải pháp nhằm thực hiện có hiệu quả các quy định của Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 và các văn bản có liên quan đến nhóm người này, đồng thời hướng tới việc đề xuất khả năng Việt Nam gia nhập các công ước quốc tế về tình trạng không quốc tịch là việc làm cần thiết. Do đó, việc lựa chọn và nghiên cứu Đề tài “Quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam” làm Luận văn thạc sĩ luật học sẽ góp phần đáp ứng được phần nào những đòi hỏi cấp bách nêu trên cả về phương diện lý luận và thực tiễn. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch đã được các nhà nghiên cứu khoa học xã hội và các nhà quản lý quan tâm dưới nhiều góc độ và mức độ khác nhau. Kết quả nghiên cứu về vấn đề này chủ yếu được thể hiện ở các đề tài nghiên cứu, luận văn, sách và bài báo khoa học. Trong đó, có thể nêu ra một số công trình sau đây: - Đề tài “Nghiên cứu khả năng Việt Nam gia nhập Công ước 1954 về quy chế người không quốc tịch” theo Quyết định số 1879/QĐ-BĐH ngày 28/6/2012 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp do Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực, Bộ Tư pháp thực hiện [16]. Công trình đã triển khai nhiều hoạt động như: rà soát các văn bản quy phạm pháp luật của quốc tế và của Việt Nam liên quan đến người không quốc tịch; biên 3
8. dịch, tổng thuật các tài liệu về người không quốc tịch; tổ chức các đợt khảo sát tại một số địa phương; biên tập các chuyên đề chuyên sâu về di cư tự do và người không quốc tịch; tổ chức tọa đàm, hội thảo và tham vấn ý kiến chuyên gia và cán bộ quản lý, thi hành công vụ ở các cơ quan trung ương, địa phương về lĩnh vực này để từ đó phân tích một số nội dung về mặt lý luận và thực tiễn đối với việc thực hiện quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch tại Việt Nam theo quy định của pháp luật hiện hành và đề xuất phương hướng gia nhập các công ước quốc tế liên quan đến lĩnh vực này trong thời gian tới. - Luận văn Thạc sĩ Luật học “Quốc tịch – nhìn từ góc độ so sánh”, tác giả Hoàng Ly Anh (2001), đã nghiên cứu và làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về quốc tịch với ý nghĩa là một chế định quan trọng trong công pháp quốc tế và tư pháp quốc tế. - Luận văn Thạc sĩ Luật học “Thực hiện pháp luật về quốc tịch ở Việt Nam”, tác giả Trần Thị Tú [37], đã khái quát một số nội dung về quản lý nhà nước đối với lĩnh vực quốc tịch, trong đó, tác giả có nêu ra một số nội dung liên quan đến quản lý nhà nước về quốc tịch nói chung và đối với người không quốc tịch nói riêng. - Luận văn Thạc sĩ Luật học “Vấn đề về người không quốc tịch trong pháp luật quốc tế, pháp luật nước ngoài”, tác giả Nguyễn Thị Vinh [38]. Tác giả đã nêu thực trạng người không quốc tịch trên thế giới và Việt Nam và một số giải pháp cụ thể như: gia nhập các công ước quốc tế về người không quốc tịch; cấp giấy tờ cá nhân cho người không quốc tịch; tiếp tục hoàn thiện pháp luật về người không quốc tịch. - Bài viết “Vấn đề người không quốc tịch ở nước ta và hướng giải quyết” [35], tác giả Thạc sĩ Nguyễn Văn Toàn, Bộ Tư pháp đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số chuyên đề 7/2009, tr. 14-18. Bài viết đã nêu thực trạng người không quốc tịch đang tồn tại ở Việt Nam và một số biện pháp, đề xuất giải quyết đối với những trường hợp này. - Bài viết “Quy định của pháp luật Việt Nam về người không quốc tịch”, tác giả Tiến sĩ Nguyễn Hồng Bắc, Giảng viên chính Khoa luật quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội đăng trên Tạp chí Luật học số 6/2009, tr. 61-65 [26]. Bài viết đã nêu khái quát các quy định pháp luật của Việt Nam áp dụng đối với người không quốc 4
9. tịch đang cư trú trên lãnh thổ Việt Nam cũng như các quy định pháp luật nhằm hạn chế tình trạng không quốc tịch. - Tham luận “Pháp luật quốc tế và vấn đề nhân quyền đối với người không quốc tịch”, tác giả Tiến sĩ Nguyễn Công Khanh, Cục trưởng Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực, Bộ Tư pháp tại Hội thảo “Pháp luật quốc tế và Việt Nam về người không quốc tịch và thực trạng người không quốc tịch ở khu vực biên giới Việt Nam” năm 2013 [32]. - Tham luận “Nghiên cứu những thuận lợi và khó khăn về mặt pháp lý khi Việt Nam gia nhập Công ước 1954 về quy chế người không quốc tịch”, tác giả Đặng Trung Hà, nguyên chuyên viên Vụ Pháp luật quốc tế, Bộ Tư pháp [30]. - Tham luận “Công tác quản lý và cấp các giấy tờ xuất nhập cảnh, cư trú cho người di cư tự do và người không quốc tịch đang sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam”, tác giả Nguyễn Văn Cường, nguyên cán bộ Cục Quản lý xuất nhập cảnh, Bộ Công an [28]. - Một số nghiên cứu về tình hình người không quốc tịch, tác giả Vũ Lê Hà, nguyên Trưởng phòng Bảo hộ công dân và pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài, Bộ Ngoại giao [31]. - Sách hướng dẫn nghiệp vụ Tìm hiểu về giải quyết vấn đề người di cư tự do, kết hôn không giá thú trong vùng biên giới Việt Nam – Lào và Tờ rơi hướng dẫn nghiệp vụ, Bộ Tư pháp (Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực), NXB Lao động xã hội [25]. Tác giả là một trong những thành viên tham gia biên soạn tài liệu này. - Công ước quốc tế năm 1954 về quy chế người không quốc tịch [11]. - Công ước quốc tế năm 1961 về ngăn chặn tình trạng không quốc tịch [12]. - Bài phát biểu của ông Nicholas Roger Oakeshott – chuyên gia về người không quốc tịch của Cao ủy Liên hợp quốc về người tị nạn tại Hội thảo quốc tế Những kinh nghiệm về quyền có quốc tịch và ngăn chặn tình trạng không quốc tịch được tổ chức tại Khánh Hòa vào tháng 9/2017 [33]. - Tham luận của Giáo sư, Tiến sĩ Gerard René De Groot, Trường Đại học Maarstrict, Hà Lan tại Hội thảo quốc tế Những kinh nghiệm về quyền có quốc tịch 5
10. và ngăn chặn tình trạng không quốc tịch được tổ chức tại Khánh Hòa vào tháng 9/2017 [29]. Nhìn chung, các công trình khoa học và tài liệu trên đây đã nghiên cứu và làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với lĩnh vực quốc tịch nói chung và đối với người không quốc tịch nói riêng với ý nghĩa là một chế định quan trọng trong công pháp quốc tế và tư pháp quốc tế. Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, đầy đủ về quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam được thực hiện theo chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Kế thừa một số kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên, Đề tài “Quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam” tập trung nghiên cứu một cách tương đối có hệ thống, toàn diện về quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch hiện đang cư trú trên lãnh thổ Việt Nam. Trên cơ sở đó bước đầu đề xuất một số giải pháp tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu những vấn đề lý luận và pháp luật đối với quản lý nhà nước về người không quốc tịch ở Việt Nam. - Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về người không quốc tịch ở Việt Nam hiện nay, qua đó tìm hiểu những nguyên nhân, khó khăn và thách thức. - Đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về người không quốc tịch ở Việt Nam trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là tập trung nghiên cứu nội dung của quản lý nhà nước về người không quốc tịch tại Việt Nam và đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về người không quốc tịch trong thời gian tới. 6
11. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của đề tài là những vấn đề cơ bản nhất về quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch hiện đang sinh sống ổn định tại Việt Nam. Luận văn đề cập đến quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở góc độ thực tiễn trên phạm vi toàn quốc trên cơ sở nhiệm vụ, trách nhiệm của các cơ quan trung ương và địa phương. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của nhà nước kết hợp với cách tiếp cận đa ngành, liên ngành về quốc tịch cũng như tham khảo một số nội dung của các công ước quốc tế về tình trạng không quốc tịch và người không quốc tịch. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu, Luận văn sử dụng kết hợp các phương pháp sau đây: - Phương pháp nghiên cứu, phân tích tài liệu: tác giả nghiên cứu một số tài liệu như: Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật, đề tài khoa học, sách báo, tạp chí, các tài liệu bằng tiếng nước ngoài, các bài viết trên internet và các báo cáo có nội dung liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch của Việt Nam cũng như của một số quốc gia và tổ chức quốc tế để tìm kiếm, chắt lọc các căn cứ lý luận và thực tiễn pháp lý cho việc phân tích, đánh giá và kiến nghị tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam trong thời gian tới. - Phương pháp tổng hợp, thống kê: để thống kê các số liệu trong thực tiễn quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch làm cơ sở cho việc đưa ra những nhận xét, kết luận và kiến nghị hoàn thiện các quy định về thể chế liên quan đến lĩnh vực quốc tịch nói chung và liên quan đến người không quốc tịch nói riêng. 7
12. Ngoài ra, tác giả còn sử dụng một số phương pháp như: phương pháp tổng hợp, phương pháp trao đổi thông tin thông qua các ý kiến đóng góp của đại diện một số Sở Tư pháp tại các hội thảo), v.v 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận - Luận văn góp phần hệ thống hóa những vấn đề lý luận và pháp lý của quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam. - Luận văn có thể được dùng làm tài liệu phục vụ công tác nghiên cứu khoa học và đào tạo về công tác quốc tịch. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Các kiến nghị về giải pháp của Luận văn có giá trị tham khảo đối với cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công tác quốc tịch cũng như đề xuất nghiên cứu khả năng Việt Nam gia nhập một số công ước quốc tế liên quan đến lĩnh vực quốc tịch. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận chung về quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch. Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch ở Việt Nam. Chương 3: Quan điểm và một số đề xuất giải pháp nhằm tăng cường quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch. 8
13. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH 1.1. Quan niệm về quốc tịch, người không quốc tịch, quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch 1.1.1. Khái niệm quốc tịch, người không quốc tịch: - Khái niệm về quốc tịch: Quốc tịch là một khái niệm ra đời vào thời kỳ quá độ từ chế độ phong kiến lên chủ nghĩa tư bản. Khái niệm này xuất hiện cùng với tư tưởng tiến bộ của cách mạng tư sản. Trong các xã hội khác nhau, thời kỳ lịch sử khác nhau, công dân sẽ có địa vị pháp lý khác nhau. Địa vị pháp lý đó được củng cố và hoàn thiện hơn qua từng giai đoạn phát triển của xã hội. Thời điểm lịch sử thay đổi dẫn đến khai niệm về quốc tịch, pháp luật về quốc tịch thay đổi. Từ phương diện pháp lý hiện đại, quốc tịch là mối quan hệ pháp lý hai chiều, được xác lập giữa cá nhân với một quốc gia nhất định, có nội dung là tổng thể các quyền và nghĩa vụ của người đó và quốc gia mà họ là công dân [22, tr.107]. Thông thường, người nào cũng có một tổ quốc và từ khi sinh ra đều mang quốc tịch nhất định, vì quốc tịch không chỉ là vấn đề tình cảm và tâm lý mà còn là cơ sở xác định địa vị pháp lý và là mối liên hệ giữa cá nhân đó với nhà nước. Theo từ điển Oxford của Anh thì “Quốc tịch là sự quy thuộc của một người vào một quốc gia nào đó”. Hay theo từ điển Bách khoa Luật của Liên Xô cũ thì quốc tịch là sự quy thuộc về mặt pháp lý và chính trị của một cá nhân vào một Nhà nước thể hiện mối quan hệ qua lại giữa Nhà nước và cá nhân. Nhà nước quy định các quyền cho cá nhân là công dân của mình, bảo vệ và bảo hộ công dân đó ở nước ngoài. Về phần mình, công dân phải tuân theo pháp luật của Nhà nước và hoàn thành nghĩa vụ đối với Nhà nước”. Hoặc như một cách hiểu khác theo từ điển Luật Hợp chủng quốc Hoa Kỳ thì “Quốc tịch là một đặc tính phát sinh từ sự kiện quy thuộc của một người vào một quốc gia nào đó” [23]. Có thể nói, quốc tịch là một chế định pháp lý bao gồm các quy định điều chỉnh hình thức và nội dung mối quan hệ pháp luật được thiết lập giữa Nhà nước và cá 9
14. nhân, từ đó làm phát sinh quyền và nghĩa vụ qua lại giữa Nhà nước và công dân. Quốc tịch là căn cứ duy nhất xác định công dân của một Nhà nước; là tiền đề pháp lý bắt buộc để một cá nhân có thể được hưởng các quyền và nghĩa vụ công dân đối với một nhà nước. Quốc tịch thể hiện mối quan hệ có tính ổn định cao, bền vững về mặt thời gian và không bị giới hạn về mặt không gian. Mối quan hệ này không dễ dàng bị thay đổi và chỉ có thể thay đổi trong những trường hợp đặc biệt với những điều kiện hết sức khắt khe (xin nhập, xin thôi, xin trở lại quốc tịch, bị tước quốc tịch, ). Nghiên cứu sự ra đời của nhà nước Aten cổ đại, Ph. Ăng ghen đã chỉ rõ “Bây giờ, cái có ý nghĩa quyết định không phải là việc thuộc về những tập đoàn cùng dòng máu nào, mà là địa điểm cư trú, người ta không phải phân chia nhân dân, mà là phân chia địa vực, về phương tiện chính trị, dân cư đã đơn thuần trở thành một phần thuộc về địa vực”. Như vậy, khi một nhà nước được thành lập sẽ làm xuất hiện mối quan hệ pháp lý – chính trị giữa chính quyền nhà nước với các cá nhân đang sống trên lãnh thổ của nhà nước đó. Đối với mỗi cá nhân, quốc tịch mang ý nghĩa là sự ràng buộc với chính nhà nước mà họ là công dân, nhưng đối với một đất nước, quốc tịch thể hiện vai trò, trách nhiệm của quốc gia đó với công dân của mình; công dân sẽ là sự thể hiện cơ bản nhất “bộ mặt” của một nhà nước. Quốc tịch vừa mang tính quốc tế nhưng lại là đối tượng điều chỉnh của luật pháp quốc gia. Đây chính là đặc thù của quốc tịch, xuất phát từ mối quan hệ biện chứng giữa quyền con người và quyền công dân của một cá nhân khi tồn tại trong đời sống xã hội. Được sở hữu một quốc tịch là điều kiện thiết yếu để tham gia đầy đủ vào các hoạt động của xã hội và là điều kiện tiên quyết để thụ hưởng đầy đủ các quyền của con người. - Khái niệm về tình trạng không quốc tịch, người không quốc tịch: Theo định nghĩa tại Điều 1 Chương I Công ước quốc tế về quy chế của người không quốc tịch (Stateless person) được thông qua tại New York ngày 28/9/1954 thì “Người không quốc tịch là người không được bất kỳ quốc gia nào coi là công dân nước mình theo quy định của luật pháp nước đó” (Article 1. 1. For the purpose of this Convention, the term “stateless person” means a person who is not considered as a nationality by any State under the operation of its law) [11]. Một người không có quốc tịch bởi 10
15. vì họ không phải công dân nước mà họ đang sinh sống (hoặc công dân của bất kỳ nước nào khác), nên các quyền con người cơ bản của họ thường bị bác bỏ như quyền bầu cử, quyền được làm việc, quyền được mua hoặc thuê nhà, quyền được học hành, quyền được chăm sóc sức khỏe, quyền được bảo hiểm xã hội và hưu trí Người không quốc tịch không được sở hữu bất động sản, không được mở tài khoản ngân hàng, không được kết hôn hợp pháp hoặc đăng ký khai sinh cho con cái, cũng không thể đi nước ngoài vì không có hộ chiếu. Vì vậy, nhiều người không quốc tịch đã trở thành người nhập cư bất hợp pháp ở bất cứ nước nào họ đến; họ phải đối diện với việc giam giữ kéo dài hoặc vô thời hạn hoặc bị đẩy đi, đẩy lại giữa các quốc gia do không thể chứng minh được bản thân là ai và từ đâu đến. Nói về tình trạng không quốc tịch, ngài António Guterres – Cao ủy Liên hợp quốc về người tị nạn (nay là Tổng Thư ký Liên hợp quốc từ ngày 01/01/2017) nhận định: “Đây là điều tồi tệ nhất xảy ra đối với nhân loại. Nghĩa là bạn không phải là thực thể, bạn không tồn tại, bạn không được chu cấp gì hết, bạn chẳng được coi là gì”. Người không quốc tịch đang sống trong ác mộng bị quên lãng một cách bất hợp pháp, khiến họ bị loại ra khỏi cuộc sống của loài người trên thế giới. Nếu không giải quyết và ngăn chặn tình trạng này thì nó sẽ kéo dài mãi mãi, vì cha mẹ không quốc tịch sẽ không thể chuyển quốc tịch cho con cái họ. Ngoài sự nghèo khổ sẽ tiếp tục đến với người không quốc tịch, hậu quả cuộc sống bên lề xã hội sẽ tạo ra bức xúc xã hội và có thể trở thành nguồn gốc của sự xung đột. [31] 1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước trong lĩnh vực quốc tịch, quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch - Khái niệm về quản lý nhà nước: Quản lý là sự tác động lên một hệ thống nào đó với mục tiêu đưa hệ thống đó đến trạng thái cần đạt được. Quản lý được phát sinh từ lao động, không tách rời với lao động và bản thân quản lý cũng là một loại hoạt động lao động. “Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành trên quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung Một nhạc công tự điều khiển mình nhưng một dàn nhạc cần phải có nhạc trưởng” [21, T.23, tr. 342]. 11
16. Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là hoạt động tổ chức, điều hành của cả bộ máy nhà nước, là sự tác động, tổ chức của quyền lực nhà nước trên các phương diện lập, hành pháp và tư pháp. Hay nói cách khác, quản lý nhà nước là sự tác động của các chủ thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu bằng pháp luật tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối nội, đối ngoại của nhà nước. Đây là một hoạt động gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước. Quản lý nhà nước ra đời với tính chất là loại hoạt động quản lý xã hội. Quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành được đặc trưng bởi các yếu tố có tính tổ chức; được thực hiện trên cơ sở pháp luật và để thi hành pháp luật; được bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Quản lý nhà nước cũng là sản phẩm của việc phân công lao động nhằm liên kết và phối hợp các đối tượng bị quản lý. - Khái niệm về quản lý nhà nước trong lĩnh vực quốc tịch: là việc các cơ quan quản lý nhà nước áp dụng các chính sách, pháp luật tác động lên các đối tượng có liên quan nhằm điều chỉnh, thực hiện việc bảo hộ công dân của quốc gia mình cũng như làm thay đổi quốc tịch và thay đổi sự bảo hộ của nhà nước tới cá nhân đang mang quốc tịch của quốc gia đó. Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 quy định về quyền đối với quốc tịch như sau: “1. Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, mỗi cá nhân đều có quyền có quốc tịch. Công dân Việt Nam không bị tước quốc tịch Việt Nam, trừ trường hợp quy định tại Điều 31 Luật này.” và “2. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước thống nhất của các dân tộc cùng sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam, mọi thành viên của các dân tộc đều bình đẳng về quyền có quốc tịch Việt Nam” [15, Điều 2]. Như vậy, dù không có quy định rõ ràng về việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực quốc tịch nhưng quy định nêu trên đã thể hiện khái quát chủ trương của Đảng và Nhà nước ta trong lĩnh vực quốc tịch, đặc biệt là việc bảo hộ của Nhà nước đối với công dân Việt Nam, đồng thời thể hiện quan điểm chính trị về vấn đề chủ quyền, lãnh thổ của Nhà nước Việt Nam thông qua quốc tịch của một cá nhân. - Khái niệm quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch: Dưới góc độ hình thức, quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch có thể được hiểu là quá trình các cơ quan nhà nước sử dụng quyền lực của mình tác động có tổ chức và 12
17. điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình theo dõi, quản lý đối với người không quốc tịch cũng như các hoạt động của họ với nguyên tắc nhất định nhằm đạt được mục tiêu nhất định. Dưới góc độ nội dung, quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch bao gồm nhiều hoạt động, như ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về không quốc tịch nói chung (nằm trong các quy định về quốc tịch); ban hành các văn bản phối hợp thi hành liên quan đến việc quản lý nhà nước đối với những nhóm người không quốc tịch có đặc trưng riêng; tổ chức thực hiện các văn bản này; tổ chức phổ biến, giáo dục pháp luật về quốc tịch; đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho công chức, viên chức làm công tác quốc tịch; chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ về giải quyết vấn đề quốc tịch và những vấn đề phát sinh sau khi xác định được quốc tịch cho những người không quốc tịch (như vấn đề an ninh, quốc phòng, hộ tịch, an sinh xã hội, ). Trên cơ sở những nhận định trên, có thể đưa ra khái niệm cơ bản về quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch là quá trình các cơ quan có thẩm quyền thực hiện các hoạt động, biện pháp hành chính nhằm điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình theo dõi, quản lý đối với người không quốc tịch cũng như các hoạt động của họ nguyên tắc nhất định nhằm đạt được mục tiêu của quản lý nhà nước về công tác quốc tịch, đảm bảo hạn chế và ngăn chặn tình trạng không quốc tịch đang tồn tại ở Việt Nam phù hợp với các quy định của pháp luật quốc tế về người không quốc tịch. 1.2. Chủ thể, nội dung và các hình thức quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch 1.2.1. Chủ thể Chủ thể của quản lý nhà nước là Nhà nước, thông qua các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước, đội ngũ cán bộ, công chức của nhà nước. Hay có thể hiểu chủ thể của quản lý nhà nước là các tổ chức hoặc cá nhân trực tiếp tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước. Chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà nước được nhà nước ủy quyền thực hiện quyền quản lý nhà nước trong một lĩnh vực nào đó [24]. Vì vậy, chủ thể của quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch chính là hệ thống các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa 13
18. phương được ủy quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm quản lý trong lĩnh vực này. Cụ thể, ở Trung ương gồm: Chính phủ, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, và ở địa phương là UBND cấp tỉnh. Các cơ quan quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch có trách nhiệm thực hiện đầy đủ các hoạt động quản lý phù hợp với phạm vi, lĩnh vực và thẩm quyền của mình nhằm bảo đảm thực hiện hiệu quả các quy định pháp luật về quốc tịch. Theo quy định của Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 – đạo luật duy nhất có hiệu lực tại Việt Nam liên quan đến lĩnh vực quốc tịch thời điểm này, tại Chương V Trách nhiệm của cơ quan nhà nước về quốc tịch quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương trong lĩnh vực quốc tịch, bao gồm cả quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch. Cụ thể là: Điều 38 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước về quốc tịch, Điều 39 quy định về trách nhiệm của Chính phủ về quốc tịch và Điều 40 quy định về trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài về quốc tịch. Như vậy, các cơ quan thực hiện việc quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch là Chủ tịch nước, Chính phủ, Bộ Tư pháp, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao (cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài, Ủy ban nhà nước về người Việt Nam, Ủy ban biên giới quốc gia), Bộ Quốc phòng (Bộ Tư lệnh bộ đội biên phòng), Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Trách nhiệm và thẩm quyền của các cơ quan nêu trên đã được thể hiện tương đối đầy đủ trong các quy định pháp luật, gồm cả trách nhiệm, thẩm quyền theo lĩnh vực của mình và cơ chế phối hợp với giữa các bộ, ngành có liên quan với nhau. Theo các quy định này, các cơ quan sẽ chủ động thực hiện trách nhiệm của mình và có sự trao đổi, thông tin cũng như đề nghị các cơ quan hữu quan cùng thực hiện nhiệm vụ quản lý. 1.2.2. Nội dung Nhà nước Việt Nam luôn xác định con người vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sự nghiệp xây dựng đất nước, Nhà nước Việt Nam khẳng định con người là trung tâm của các chính sách kinh tế - xã hội, thúc đẩy và bảo vệ quyền con người là nhân tốc quan trọng cho phát triển bền vững, bảo đảm thắng lợi sự nghiệp công 14