Luận văn Quản lý nhà nước đối với bảo vệ động vật hoang dã từ thực tiễn tỉnh Quảng Bình

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước đối với bảo vệ động vật hoang dã từ thực tiễn tỉnh Quảng Bình

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM HỒNG KHÁNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI BẢO VỆ ĐỘNG VẬT HOANG DÃ TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG BÌNH Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC GS.TS. VÕ KHÁNH VINH HÀ NỘI, năm 2016
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và không trùng lặp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Các thông tin, tài liệu trích dẫn trong luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Tác giả luận văn Phạm Hồng Khánh
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ ĐỘNG VẬT HOANG DÃ 6 1.1. Những vấn đề cơ bản về động vật hoang dã 6 1.2. Những vấn đề cơ bản về quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ động vật hoang dã 16 1.3. Nội dung hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ động vật hoang dã 21 1.4. Những nhân tố tác động đến quản lý nhà nước về bảo vệ động vật hoang dã 40 Kết luận Chương 1 44 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ ĐỘNG VẬT HOANG DÃ TẠI TỈNH QUẢN BÌNH 46 2.1. Những nhân tố tác động đến quản lý nhà nước về bảo vệ động vật hoang dã tại tỉnh Quảng Bình 46 2.2. Thực trạng tổ chức quản lý nhà nước về bảo vệ động vật hoang dã tại tỉnh Quảng Bình 49 2.3. Thực trạng hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ động vật hoang dã tại tỉnh Quảng Bình 53 Kết luận Chương 2 60 CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI LĨNH VỰC BẢO VỆ ĐỘNG VẬT HOANG DÃ 62 3.1. Mục tiêu và phương hướng tăng cường quản lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo vệ động vật hoang dã 62
4. 3.2. Những giải pháp tăng cường vai trò của quản lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo vệ động vật hoang dã 67 Kết luận Chương 3 77 KẾT LUẬN 78 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
5. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ĐDSH Đa dạng sinh học ĐVHD Động vật hoang dã QLNN Quản lý nhà nước UBND Ủy ban nhân dân
6. DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng 1.1. Cấp độ nguy cấp của các loài động vật hoang dã 9 1.2. Hệ thống văn bản pháp luật về bảo vệ ĐVHD 26 2.1. Số vụ vi phạm về bảo vệ ĐVHD giai đoạn 2011-2015 59
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Động vật hoang dã (ĐVHD) là một bộ phận quan trọng cấu thành nên đa dạng sinh học của Việt Nam. Tuy nhiên, số lượng ĐVHD đang ngày càng suy giảm nghiêm trọng mà nguyên nhân chủ yếu là do nạn săn bắt, buôn bán trái phép các loài ĐVHD. Theo Báo cáo số 683/BC-KL-QLR ngày 17/12/2014 của Cục Kiểm lâm về Công tác quản lý bảo vệ rừng năm 2014 và Phương hướng nhiệm vụ bảo vệ rừng năm 2015, chỉ tính riêng trong năm 2014, các cơ quan chức năng đã phát hiện và xử lý 432 vụ vi phạm các quy định về quản lý ĐVHD, tịch thu 8.051 cá thể, tương đương 17.473 kg (trong đó có 598 cá thể động vật nguy cấp, quý hiếm). Trên trường quốc tế, Việt Nam hiện được đánh giá là “điểm trung chuyển” và “điểm đến” (tiêu thụ) của các loài ĐVHD. Trong Báo cáo Đánh giá việc tuân thủ và thực hiện cam kết CITES về Hổ, Tê giác và Voi tại 23 quốc gia trong số nhiều quốc gia được coi là có sự phân bố, trung chuyển hoặc tiêu thụ các loài này, tổ chức WWF (Quỹ quốc tế bảo vệ thiên nhiên) đã đánh giá Việt Nam là một trong các quốc gia có việc thực thi đáng lo ngại nhất với thẻ màu đỏ đối với hai loài Tê giác và Hổ. Nhìn nhận tính nghiêm trọng của tội phạm về ĐVHD và sự cần thiết phải bảo vệ ĐVHD, Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành trung ương khoá XI đã thông qua Nghị quyết số 24-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam ngày 03/6/2013 trong đó đưa ra nhận định: “Đa dạng sinh học suy giảm, nguy cơ mất cân bằng sinh thái đang diễn ra trên diện rộng, ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển kinh tế - xã hội, sức khoẻ và đời sống nhân dân” và từ đó đưa ra một trong các nhiệm vụ cụ thể, trọng tâm là “Bảo vệ nghiêm ngặt các loài động vật hoang dã, loài quý hiếm có nguy cơ bị tuyệt chủng”. Trong bối cảnh như vậy, tác giả nhận thấy quản lý nhà nước về bảo vệ ĐVHD hiện nay còn chưa đồng bộ, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà 1
8. nước và hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này bảo vệ ĐVHD. Chính vì vậy, tác giả chọn vấn đề “Quản lý nhà nước đối với bảo vệ động vật hoang dã từ thực tiễn tỉnh Quảng Bình” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình nhằm nghiên cứu các vấn đề chủ yếu từ lý luận đến thực tiễn quản lý của tỉnh Quảng Bình, qua đórút ra những kiến nghị và các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng quản lý ĐVHD. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Lĩnh vực bảo tồn đa dạng sinh học (trong đó có ĐVHD), trước đây đã có nhiều công trình nghiên cứu như: Sách “Bảo tồn đa dạng sinh học” của tác giả Nguyễn Nghĩa Thìn xuất bản năm 1999; Sách “Đa dạng sinh học và bảo tồn thiên nhiên” của tác giả Lê Trọng Cúc xuất bản năm 2002; Luận án Tiến sỹ “Nghiên cứu một số giải pháp bảo tồn đa dạng sinh học ở hệ thống rừng đặc dụng vùng Bắc Trung Bộ Việt Nam” do tác giả Trần Thế Liên thực hiện năm 2006. Pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học, đã có một sốnghiên cứu như: Luận văn Thạc sỹ “Pháp luật về bảo vệ động vật hoang dã ở Việt Nam” của tác giả Bùi Thị Hà bảo vệ năm 2015; Luận văn Thạc sỹ “Luật bảo vệ đa dạng sinh học ở Việt Nam” của tác giả Đặng Thị Thu Hải bảo vệ năm 2006; “Báo cáo rà soát, đánh giá văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo tồn đa dạng sinh học” của tác giả Trương Hồng Quang, Viện khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp)thực hiện năm 2009; Chuyên đề “Thành tựu và thách thức qua 5 năm thực hiện Luật Đa dạng sinh học” của GS.TS Đặng Huy Huỳnh công bố năm 2013; Bài viết “Pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học, thực trạng và tồn tại trước khi có Luật Đa dạng sinh học”, của TS. Nguyễn Văn Tài đăng trên Tạpchí Nghiên cứu lập pháp số 133 năm 2008; Bài viết “Pháp luật về đa dạng sinh học một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam”, của Thạc sĩ Huỳnh ThịMai, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 133 năm 2008.Trong đó, phápluật về bảo vệ ĐVHD chỉ là một bộ phận nhỏ của các nghiên cứu này. 2
9. Trung tâm Nghiên cứu Pháp luật và Chính sách phát triển bền vững phối hợp với Cục Bảo tồn Đa dạng sinh học (Bộ Tài nguyên và Môi trường) đã công bố “Báo cáo tóm tắt về khung pháp lý và chính sách về quản lý bảo tồn các loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm”. Mặc dù đã có nhiều công trình khác nhau liên quan đến động vật hoang dã ở Việt Nam nhưng hiện nay chưa có công trình nào liên quan đến Quản lý nhà nước về bảo vệ động vật từ một vùng lãnh thổ, một địa phương cụ thể. Chính vì vậy, tác giả chọn vấn đề “Quản lý nhà nước về bảo vệ động vật hoang dã từ thực tiễn Quảng Bình” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình nhằm nghiên cứu các vấn đề quản lý nhà nước về bảo vệ động vật hoang dã nơi tác giảđang sinh sống và công tác. Từ thực tiễn đó, tác giả phân tích vàđánh giá công tác quản lý tại tỉnh Quảng Bình, rút ra những kiến nghị và các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện công tác quản lý về bảo vệ động vật hoang dã ở Việt Nam nói chung để kiểm soát tình trạng săn bắt và buôn bán ĐVHD trái phép hiện đang là nguyên nhân đẩy các loài ĐVHD của Việt Nam và thế giới đến nguy cơ tuyệt chủng. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn được xây dựng nhằm mục tiêu làm rõ những vấn đề lý luận về động vật hoang dã, sự cần thiết phải bảo vệ ĐVHD, tổng quan và đánh giá những bất cập quản lý nhà nước về bảo vệ ĐVHD từ thực tiễn tỉnh Quảng Bình, từ đó đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện nâng cao chất lượng quản lý về bảo vệ ĐVHD. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Luận văn giải quyết các số nhiệm vụ cơ bản sauđây: - Tổng quan những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ động vật hoang dã; 3
10. - Tổng hợp, phân tích vàđánh giá hiện trạng quản lý nhà nước về bảo vệ động vật hoang dã tại tỉnh Quảng Bình; - Đề xuất những phương hướng và giải pháp tăng cường vai trò của quản lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo vệĐVHD. 4. Đối tượng và phạm nghi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận về động vật hoang dã, bảo vệ ĐVHD, pháp luật về bảo vệ ĐVHD; và thực trạng pháp luật cũng như thực tiễn thi hành pháp luật về bảo vệ ĐVHD ở Việt Nam hiện nay. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Xuất phát từ thực tế khai thác và buôn bán ĐVHD trái phép đang là vấn đề gây bức xúc trong nhiều năm ở phạm vi cả nước nói chung và trên địa bàn tỉnh Quảng Bình nói riêng, luận văn tập trung nghiên cứu hiện trạng hệ thống chính sách quản lý, xử lý vi phạm, xử lý tang vật các loài ĐVHD. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Đề tài được xây dựng dựa trên phương pháp luận chung của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. Phương pháp luận chủ yếu của đề tài là lý luận Mác-xít được sử dụng trong toàn bộ nội dung của luận văn. Chủ nghĩa duy vật biện chứng giúp chúng ta nhìn nhận mọi sự vật và hiện tượng tồn tại trong mối liên hệ phổ biến và chúng luôn vận động, biến đổi, phát triển không ngừng. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp tổng hợp, phân tích: Được sử dụng để xây dựng cơ sở lý luận hoạt động QLNN trong lĩnh vực bảo ĐVHD, xem xét mối quan hệ giữa nội dung QLNN trong lĩnh vực bảo vệ ĐVHD và các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động QLNN trong lĩnh vực bảo vệ ĐVHD cũng như đặc điểm của QLNN trong lĩnh vực bảo ĐVHD. 4
11. Phương pháp chuyên gia: Đề tài thực hiện phỏng vấn chuyên gia để xem xét và đánh giá các vấn đề lý luận và thực tiễn hiện nay về hoạt động QLNN trong lĩnh vực bảo vệ ĐVHD. Đồng thời, các chuyên gia cũng có nhiều đóng góp, thảo luận để tác giả có thể phát triển các khuyến nghị. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận: Với việc tổng hợp các lý luận về ĐVHD cũng như nghiên cứu thực trạng QLNN về bảo vệ ĐVHD từ thực tiễn Quảng Bình từ đó đánh giá, đề xuất và hoàn thiện QLNN về ĐVHD của cả nước. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn sẽ là một nguồn tài liệu tham khảo tốt cho các cơ quan nhà nước hữu quan trong việc hoàn thiện chính sách về bảo vệ ĐVHD ở Việt Nam trong thời gian tới. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài Mở đầu, Kết luận và Danh mục Tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03 chương, gồm các chương sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận của quản lý nhà nước về bảo vệ động vật hoang dã Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về bảo vệ động vật hoang dã tại tỉnh Quảng Bình Chương 3: Phương hướng và giải pháp tăng cường quản lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo vệ động vật hoang dã 5
12. CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ ĐỘNG VẬT HOANG DÃ 1.1. Những vấn đề cơ bản về động vật hoang dã 1.1.1. Khái niệm về động vật hoang dã Hiện nay, tại Việt Nam các học giả chưa đưa ra một khái niệm chính xác về ĐVHD. Do đó, trong nội dung này, tác giả sẽ tham khảo và phân tích các từ điển trong nước và quốc tế nhằm đưa ra một khái niệm tương đối về ĐVHD. Theo từ điển “American Heritage® Dictionary of the English Language, Fifth Edition”, ĐVHD được hiểu là những loài động vật chưa bị thuần hoá và thường sống trong môi trường tự nhiên. Theo Bách khoa tri thức Việt Nam, “động vật là những cơ thể sống dinh dưỡng bằng những vật chất sống”. Phần lớn động vật có thể di chuyển được và có một hệ thần kinh. Khác với thực vật, động vật không tự tạo ra chất dinh dưỡng cho mình mà phải tồn tại nhờ nguồn thực vật trong thiên nhiên hoặc động vật khác mà chúng bắt được. Bên cạnh đó, Điều 3 Luật đa dạng sinh học của Việt Nam năm 2008 cũng định nghĩa: Loài hoang dã là loài động, thực vật, vi sinh vật và nấm sinh sống và phát triển theo quy luật. Từ những khái niệm này, tác giả cho rằng có thể hiểu “ĐVHD” là những cơ thể sống dinh dưỡng theo quy luật trong tự nhiên, chưa bị con người thuần hóa (ví dụ như các loài hổ, báo, tê giác, tê tê ). Cần lưu ý rằng việc ĐVHD sống theo quy luật trong tự nhiên và chưa bị con người thuần hoá không có nghĩa là ĐVHD không hề chịu sự tác động của con người. Bên cạnh hoạt động săn bắt có chủ đích ảnh hưởng trực tiếp đến số lượng các loài ĐVHD, có thể dễ dàng nhận thấy những hoạt động sống của con người hiện 6
13. nay đang tác động lên mọi mặt của trái đất như tài nguyên, khí hậu, nguồn nước và do đó đang trực tiếp hoặc gián tiếp tác động đến các loài ĐVHD ở những mức độ khác nhau. Ví dụ, lượng khí thải nhà kính tăng cao từ các hoạt động “công nghiệp hóa” nhằm phát triển kinh tế của con người hiện đang dẫn đến tình trạng trái đất nóng lên, thời tiết khô hạn và một hệ quả tất yếu là cháy rừng. Hiện tượng này không những hủy họa môi trường sống của nhiều loài mà cũng trực tiếp giết chết các cá thể ĐVHD. Từ khái niệm ĐVHD được đúc kết ở trên cũng có thể thấy ĐVHD khác với động vật nuôi (ví dụ như trâu, bò, lợn, gà ) ở chỗ nó chưa được con người thuần hóa nhằm phục vụ một mục đích nào đó của con người (hỗ trợ lao động, làm thực phẩm ). Tuy nhiên, sự so sánh này cũng chỉ mang tính chất tương đối. Hiện nay, rất nhiều các quần thể ĐVHD vừa sinh sống trong tự nhiên và đồng thời một bộ phận cũng được con người “thuần hóa”, “gây nuôi” thành công nhằm phục vụ các nhu cầu của con người như cá sấu, nhím, trăn, rắn, ba ba trơn, lợn rừng . Quần thể các loài này ngoài tự nhiên sẽ được gọi là ĐVHD trong khi các cá thể có nguồn gốc sinh sản từ các trang trại gây nuôi vì mục đích thương mại sẽ được gọi là động vật nuôi, ví dụ như nhím nuôi, rắn nuôi, lợn rừng nuôi Thế giới ĐVHD rất phong phú và phân bố đa dạng trong các môi trường sống khác nhau. Việc nghiên cứu toàn bộ hệ thống pháp luật liên quan đến những loài này là không khả thi. Chính vì vây, phạm vi luận văn chỉ giới hạn trong việc nghiên cứu các quy định về bảo vệ ĐVHD hiện được liệt kê trong các danh mục bảo vệ của Nhà nước. Các loài thủy sinh được coi là thực phẩm truyền thống của con người như các loài cua, mực, tôm biển vẫn đang được khai thác tự do trong các vùng biển của Việt Nam hay các loài côn trùng, giáp xác không được liệt kê trong các danh mục bảo vệ của Nhà nước sẽ không được nghiên cứu trong luận văn này. 7
14. Tác giả cho rằng các nhà làm luật của Việt Nam cần đưa ra một khái niệm rõ ràng về ĐVHD và danh sách các loài ĐVHD được bảo vệ (không chỉ bao gồm các loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm mà còn bao gồm một số loài ĐVHD thông thường khác) nhằm tạo điều kiện cho quá trình nghiên cứu và thực thi pháp luật về bảo vệ ĐVHD. Danh sách này có thể được thường xuyên sửa đổi, bổ sung tuỳ theo phát hiện mới của các nhà khoa học. 1.1.2. Phân loại động vật hoang dã ĐVHD có thể được phân loại dựa trên nhiều tiêu chí khác nhau như đặc điểm sinh học, mức độ nguy cấp hay địa điểm phân bố. Tuy nhiên, luận văn chỉ tiến hành phân loại ĐVHD dựa trên mức độ nguy cấp và địa điểm phân bố của các loài này – là hai phương thức phân loại hiện đang được đề cập trong các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ ĐVHD ở Việt Nam. Thứ nhất, phân loại dựa trên mức độ nguy cấp của các loài ĐVHD Theo mức độ nguy cấp, có thể phân chia các loài ĐVHD thành ĐVHD thông thường và ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm. Trong đó, hiện nay pháp luật chưa đưa ra khái niệm ĐVHD thông thường nhưng có thể hiểu ĐVHD thông thường là các loài động vật sinh sống trong các môi trường tự nhiên khác nhau, số lượng cá thể còn nhiều trong tự nhiên và chưa bị đe doạ tuyệt chủng. Trong khi đó, hiện nay pháp luật Việt Nam đưa ra nhiều khái niệm có liên quan đến ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm. Nhìn chung, có thể thấy hai đặc tính cơ bản của loài nguy cấp, quý, hiếm nói chung là “có giá trị đặc biệt về kinh tế, khoa học, môi trường” và “số lượng còn ít trong tự nhiên hoặc có nguy cơ tuyệt chủng”. Trong một số trường hợp, hai yếu tố này có mối liên hệ chặt chẽ với nhau bởi lẽ chính các “giá trị đặc biệt” đã khiến các loài ĐVHD này bị săn bắt, khai thác nhiều hơn trong tự nhiên và vì thế số lượng còn ít hoặc có nguy cơ tuyệt chủng. Trên thế giới, các loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm cũng được các tổ chức hoặc chuyên gia phân loại theo nhiều cách thức khác nhau. Một trong 8
15. các cách thức phân loại thường được các nhà khoa học tham khảo là phân loại ĐVHD của Liên minh IUCN. Từ năm 1963, Liên minh IUCN thường xuyên phát hành Sách đỏ (tiếng Anh: IUCN Red List of Threatened Species, IUCN Red Listhay Red Data List) là danh sách về tình trạng bảo tồn và đa dạng của các loài động vật và thực vật trên thế giới. Trong đó, các loài ĐVHD được chia thành các cấp độ nguy cấp như sau: Bảng 1.1. Cấp độ nguy cấp của các loài động vật hoang dã STT Tiếng anh Viết tắt Tiếng việt 1 Extinct EX Tuyệt chủng 2 Extinct in the Wild EW Tuyệt chủng trong tự nhiên 3 Critically Endangered CR Cực kỳ nguy cấp, có nguy cơ tuyệt chủng 4 Endangered EN Nguy cấp cao 5 Vulnerable VU Bị đe dọa, sắp nguy cấp 6 Near Threatened NT Sắp bị đe dọa hoặc nguy cơ nhẹ 7 Least Concern LC Ít quan tâm 8 Data Deficient Đ Không đủ dữ liệu 9 Not Evaluated NE Không phân loại hoặc không đánh giá Nguồn: IUCN Red List of Threatened Species, IUCN Red Listhay Red Data List Tại Việt Nam, các nhà khoa học của Viện Khoa học và Công nghệ Việt Nam cũng đã xây dựng Sách đỏ Việt Nam trong đó các tiêu chuẩn được xây dựng trên nền tảng tiêu chuẩn của IUCN nhưng có nghiên cứu đến hiện trạng phân bố quần thể loài ở Việt Nam. Hiện nay, nhiều người cho rằng các loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm là các loài ĐVHD được liệt kê trong Sách đỏ Việt Nam hoặc Sách đỏ thế giới. 9
16. Tuy nhiên, trên thực tế các danh mục Sách đỏ này chỉ mang tính chất tham khảo và không có ý nghĩa trong quá trình thực thi pháp luật về bảo vệ ĐVHD. Trong quy định của pháp luật Việt Nam, các loài ĐVHD sẽ được coi là nguy cấp, quý, hiếm và được pháp luật bảo vệ chặt chẽ nếu nằm trong các Phụ lục của CITES (các loài có tên trong các Phụ lục I, II); Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ ban hành kèm theo Nghị định 160/2013/ND- CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ về tiêu chí xác định loài và chế độ quản lý loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ (Nghị định số 160/2013/NĐ- CP); động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm thuộc nhóm IB và IIB Danh mục loài động, thực vật rừng nguy cấp, quý, hiếm ban hành kèm theo Nghị định 32/2006/NĐ-CP ngày 30/03/2006 của Chính phủ về quản lý các loài động vật rừng, thực vật rừng hoang dã nguy cấp, quý, hiếm (Nghị định 32/2006/NĐ- CP), các loài thủy sinh nguy cấp, quý, hiếm cần được bảo tồn, bảo vệ và phát triển ban hành kèm theo Quyết định 82/2008/QĐ-BNN ngày 17/07/2008 của Bộ Nông nghiêp và Phát triển Nông thôn về việc ban hành danh mục loài thuỷ sinh nguy cấp cần được bảo vệ, phục hồi và phát triển (Quyết định 82/2008/QĐ-BNN), các loài thuỷ sản bị cấm khai thác ban hành kèm theo Thông tư 62/2008/TT-BNN ngày 20/05/2008 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn v ề việc sửa đổi một số điều của Thông tư 02/2006/TT-BTS ngày 20/03/2006 của Bộ Thuỷ sản ngày 20/03/2006 về việc hướng dẫn một số nội dung của Nghị định 59/2005/NĐ-CP ngày 04/05/2005 của Chính phủ về điều kiện sản xuất và kinh doanh một số ngành nghề thuỷ sản (Thông tư 62/2008/TT-BNN) Hiện nay, Nghị định 160/2013/NĐ-CP là văn bản mới nhất của Chính phủ Việt Nam đưa ra hệ thống các tiêu chí để đánh giá và xác định loài ĐVHD đưa vào Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ - nhóm loài nguy cấp, quý, hiếm hiện được bảo vệ cao nhất theo quy định của pháp luật Việt Nam. Việc đưa ra khái niệm “Danh mục loài nguy cấp, quý, 10
17. hiếm được ưu tiên bảo vệ” dẫn đến cách hiểu còn hai nhóm khác trong cách thức phân loại này là “loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm không được ưu tiên bảo vệ” và “loài ĐVHD thông thường”. Tuy nhiên, pháp luật Việt Nam hiện tại vẫn chưa đề cập và đưa ra tiêu chí để thiết lập danh sách hai nhóm loài còn lại này. Thứ hai, phân loại dựa trên địa điểm phân bố Hiện nay, ở Việt Nam cũng không có sự phân định rõ ràng ĐVHD dựa trên phân bố. Tuy nhiên, dựa trên các danh mục ĐVHD được ban hành trong các quy phạm pháp luật có liên quan như Danh mục loài thuỷ sinh quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng ở Việt Nam cần được bảo vệ, phục hồi và phát triển; Danh mục loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm có thể hiểu một cách thức phân loại thứ tư là dựa trên đặc điểm phân bố. Dựa trên phân bố của các loài ĐVHD, có thể phân thành động vật rừng và động vật hoang dã thuỷ sinh. Các loài động vật rừng có phân bố trong rừng, bao gồm cả các loài thuỷ sinh tại các suối trong rừng như cá cóc Tam Đảo (tên khoa học: “Paramesotriton deloustali”). Động vật hoang dã thuỷ sinh phân bố ở biển hoặc các sông mà không nằm trong rừng. Tuy nhiên, cách thức phân loại này cũng không thực sự thích hợp bởi lẽ có một khoảng hổng lớn là một số loài ĐVHD không sinh sống trong rừng hay ở sông, biển như các loài chim di trú sẽ không được đặt trong nhóm động vật rừng hay động vật thuỷ sinh. Mặc dù vậy, đây là cách thức hiện đang được các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ ĐVHD sử dụng phổ biến để phân loại các loài ĐVHD bên cạnh cách thức phân loại dựa trên mức độ nguy cấp. 1.1.3. Vai trò và giá trị của động vật hoang dã Là một bộ phận quan trọng của hệ sinh thái, ĐVHD có nhiều giá trị to lớn, trong đó giá trị quan trọng nhất chính tạo ra hệ sinh thái bền vững, diễn thế theo con đường tự nhiên. ĐVHD là thành tố của nhiều quá trình trao đổi chất quan trọng trong tự nhiên, tạo lên các mắt xích trong chuỗi thức ăn hay 11
18. lưới thức ăn. Ngoài ra, nhiều loài ĐVHD đặc hữu mang các gen quý chứa đựng những tính trạng tốt mà các loài động vật khác không có. Thông qua các loài hoang dã này, con người có thể nghiên cứu, khai thác và sử dụng một cách hợp lý các gen này đạt hiệu quả cao nhất. Thêm vào đó, ĐVHD còn mang lại nhiều giá trị khác về mặt kinh tế như là nguồn thức ăn, nguyên liệu công nghiệp, phân bón, dược liệu quý hoặc được sử dụng cho nghiên cứu khoa học và giáodục Bên cạnh các tác động tích cực này, ĐVHD trong một số trường hợp cũng là nguyên nhân trực tiếp hoặc gián tiếp gây ra những bệnh dịch nguy hiểm cho con người. Một số đại dịch hiện nay như SARS, EBOLA, MER đều có nguồn gốc từ ĐVHD. Không những vậy, một số loài “thú dữ” cũng có thể gây hại, tấn công con người hoặc tàn phá lương thực, mùa màng. Tuy nhiên, có thể thấy ĐVHD có các tác động tích cực là chủ yếu và từ đó thúc đẩy nhiệm vụ phải bảo tồn các loài ĐVHD vì chính cuộc sống của con người. 1.1.4. Thực trạng buôn bán động vật hoang dã ở Việt Nam hiện nay Theo đánh giá của các chuyên gia trong nước và quốc tế thì việc buôn bán động vật hoang dã đem lại lợi nhuận khổng lồ, ước tính chỉ xếp sau buôn bán ma túy. Vì thế mà việc buôn bán, vận chuyển trái phép động vật hoang dã vẫn là vấn nạn nhức nhối không chỉ của bất kỳ một quốc gia nào. Đặc biệt ở những nước có nguồn sinh học đa dạng như Việt Nam. Theo thống kê, tổng doanh thu hàng năm từ buôn bán động vật hoang dã bất hợp pháp ở nước ta là 66,5 triệu USD. Sừng tê giác có giá rất cao ở Việt Nam1. Mức giá này không phải cố định mà liên tục thay đổi. So về trọng lượng thì nó còn đắt đỏ hơn cả vàng và giá bán cocaine trên thị trường chợ đen châu Âu. Ngoài sừng tê giác, hổ là 1Ông Mark Jones, giám đốc tổ CWI cho biết, giá 1kg sừng tê giác dạng bột ở Việt Nam là 60.000 USD 12
19. loài động vật bị buôn bán trái phép với số lượng lớn vì các bộ phận của chúng, được sử dụng trong các loại rượu thuốc (như cao hổ cốt, rượu hổ cốt), các sản phẩm lưu niệm2. Chính những lợi nhuận khổng lồ này khiến cho việc chống lại các hoạt buôn bán bất hợp pháp các động thực vật hoang dã nguy cấp và những bộ phận và dẫn xuất của chúng ở Việt Nam trở lên vô cùng phức tạp. + Nhu cầu tiêu dùng các sản phẩm từ động vật hoang dã ở Việt Nam Theo số liệu từ Dự án 104. VIE 1.MFS2/213, nhu cầu về động vật hoang dã ở Việt Nam để sử dụng làm thực phẩm, thuốc, và mục đích trang trí và xuất khẩu hằng năm nằm trong khoảng 3.700 tấn đến 4.500 tấn (không bao gồm chim và côn trùng).Với nhu cầu lớn này, Việt Nam đã nhanh chóng chuyển đổi từ một nước xuất khẩu (chủ yếu là sang thị trường Trung Quốc) thành một thị trường lớn nhập khẩu và tiêu thụ động vật hoang dã. Nghiên cứu cho thấy thị trường tiêu dùng Việt Nam đang dần trở thành điểm đến đối với các loài bị buôn bán như hổ, gấu, tê tê, rùa nước ngọt, rắn và kỳ đà có nguồn gốc từ các nước châu Á khác. Trong những năm gần đây nhiều bằng chứng cũng cho thấy các sản phẩm động vật như sừng tê giác và sừng của thú móng guốc có nguồn gốc từ châu Phi thường xuyên được đưa vào Việt Nam để đáp ứng nhu cầu tiêu dùng trong nước. Theo TRAFFIC, trong 3 năm từ 2007 – 2010, có 657 Sừng tê giác xuất nhập khẩu hợp pháp từ Nam Phi vào Việt Nam. Báo cáo của tổ chức WWF đánh giá, Việt Nam là một trong những quốc gia thực thi đáng lo ngại nhất, với thẻ màu đỏ đối với 2 loài Tê Giác và Hổ. Theo đó, Việt Nam là quốc gia tiêu thụ sừng tê giác với số lượng lớn và được coi là một trong những tác 2Theo tổ chức ENV một con hổ trên 100 kg có giá khoảng 350 triệu đồng tiền mặt. Giá của cao hổ pha với xương của những loài động vật hoang dã khác dao động từ 7-17 triệu đồng/lạng. 3 Tăng cường năng lực thực hiện và thực thi Công ước CITES tại Việt Nam. 13
20. nhân gây ra khủng hoảng nạn săn bắn trộm tại Nam Phi ở thị trường trong nước, hầu hết các loài động vật hoang dã được tiêu thụ trong các nhà hàng đặc sản hoặc được sử dụng làm nguyên liệu bào chế thuốc Đông y Nhu cầu tiêu thụ động vật hoang dã được là lớn nhất ở những thành phố lớn (như TP.Hồ Chí Minh và Hà Nôi), nơi tập trung nhiều doanh nhân cũng như viên chức giàu có. Các tỉnh như Quảng Trị, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam, Hà Tĩnh, Nghệ An, Gia Lai, Kon Tum là những nơi khai thác Động vật hoang dã lớn. Đường quốc lộ 1A là tuyến đường vận chuyển động vật hoang dã nhiều nhất Việt Nam. Các nghiên cứu ước tính rằng các vụ tịch thu buôn bán động vật hoang dã bất hợp pháp chỉ chiếm khoảng 5-20% con số thực tế. Từ đó có thể thấy rằng, mỗi năm hàng ngàn tấn động vật hoang dã và hàng trăm ngàn cá thể bị tiêu thụ trong nước hoặc buôn lậu ra nước ngoài. + Sự suy giảm đa dạng sinh học ở Việt Nam Theo báo cáo về quan trắc môi trường nước của Ngân hàng Thế giới, Việt Nam là một trong 10 quốc gia giàu ĐDSH nhất trên thế giới, với sự có mặt của 10% số loài được biết đến, trong khi diện tích lãnh thổ chỉ chiếm chưa đến 1% diện tích Trái đất. Việt Nam là nơi cư trú của hơn 275 loài thú có vú, 800 loài chim, 180 loài bò sát, 2.470 loài cá, 5.500 loài côn trùng và 12.000 loài cây (trong đó chỉ có 7.000 loài đã được nhận dạng). Tuy nhiên, ngày nay, nhu cầu về động vật hoang dã và các sản phẩm làm từ động vật hoang dã tại Việt Nam có chiều hướng gia tăng đã làm suy giảm nghiêm trọng sự đa dạng sinh học này Theo báo cáo của Hội Động vật học Việt Nam, các loài bị khai thác bất hợp pháp chủ yếu là rắn, kỳ đà, tê tê, hổ, gấu, voi Tỉ trọng các cá thể được khai thác gồm thú rừng 20%, rắn 45%, rùa 30% với hơn 66% sử dụng làm thực phẩm. 14
21. Chính nhu cầu lớn này đã khiến Việt Nam đang nằm trong top 19 nước có số loài hoang dã bị đe dọa, top 15 nước về số loài thú bị đe dọa. Theo Sách đỏ Việt Nam, số loài động vật nguy cấp quý hiếm tăng từ 365 loài (năm 1992) lên 418 loài (năm 2007), trong đó có 116 loài mức nguy cấp rất cao, 9 loài từ nguy cấp lên mức coi như đã tuyệt chủng. Theo ước tính của Quỹ Bảo vệ động vật hoang dã (WWF) trong vòng 40 năm, 12 loài động vật quý hiếm đã bị biến mất hoàn toàn ở Việt Nam Những loài động vật quý hiếm như hổ, tê giác đang dần dần biến mất.Theo WWF-1998, hổ Đông dương phân bố tại 47 điểm tại Việt Nam, trong đó có 15 vườn quốc gia và nhiều khu bảo tồn thiên nhiên. Hổ phân bố tập trung ở các tỉnh Lai Châu, Thanh Hóa, Kon Tum, Đắk Lắk. So với những năm 1970, số lượng hổ đã giảm sút một cách nghiêm trọng và có nguy cơ tuyệt chủng trong tương lai gần nếu không có các biện pháp bảo tồn hữu hiệu. Hổ còn tồn tại trong tự nhiên chủ yếu tại các khu bảo tồn thiên nhiên hoặc vườn quốc gia, nơi rừng còn ít bị tác động và có chế độ bảo vệ khá nghiêm ngặt. Theo điều tra gần đây tại hai tỉnh Quảng Nam và Bắc Kạn, hổ còn sinh sống tại khu bảo tồn thiên nhiên Sông Thanh tỉnh Quảng Nam và không có bất cứ dấu vết nào cho thấy hổ còn tồn tại ở khu bảo tồn thiên nhiên Kim Hỷ tỉnh Bắc Kạn. Hiện trạng hổ phân bố rải rác ở nhiều sinh cảnh bị chia cắt. Một số địa phương ở tỉnh Kon Tum, Sông Mã (Sơn La), Lạc Dương (Lâm Đồng), Quảng Nam, Lai Châu có số lượng hổ trên 7 cá thể còn các nơi khác chỉ có 2 đến 5 cá thể (Cục Kiểm lâm, 2008). Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường, số lượng hổ ở Việt Nam chỉ còn khoảng 28 - 47 cá thể sinh sống rải rác ở các khu rừng hẻo lánh và đang đối mặt với nguy cơ bị tuyệt diệt do bị săn bắt, buôn bán và mất nơi sinh sống. Bên cạnh đó, số hổ nuôi nhốt cũng chỉ có 112 cá thể và hoạt động này hiện chưa khẳng định sẽ hỗ trợ được công tác bảo tồn hổ trong tự nhiên. 15
22. Ngày 25/10/2011, WWF và Quỹ Bảo tồn Tê giác Quốc tế (IRF) chính thức khẳng định: Tê giác Java một sừng (Rhinoceros sondaicus annamiticus) đã tuyệt chủng tại Việt Nam. Báo cáo của WWF cho rằng, mất sinh cảnh sống là yếu tố then chốt dẫn đến sự tuyệt chủng của tê giác Java tại Việt Nam, đồng thời cảnh báo rằng việc thực thi pháp luật không thỏa đáng, quản lý thiếu hiệu quả, xâm lấn đất và xây dựng cơ sở hạ tầng bên trong và gần các khu vực được bảo vệ chỉ làm tăng thêm áp lực cho các quần thể loài vốn đã dễ bị tổn thương trong các khu vực này. 1.2. Những vấn đề cơ bản về QLNN trong lĩnh vực bảo vệ ĐVHD 1.2.1. Động vật hoang dã là đối tượng quản lý nhà nước đặc thù ĐVHD là một thành tố quan trọng, không thể mất đi của hệ sinh thái, thế nhưng ĐVHD trên thế giới cũng như tại Việt Nam hiện nay đang gặp phải nhiều mối đe dọa chính và tiềm tàng do hậu quả của mất sinh cảnh, nạn săn bắt, buôn bán trái phép. Mặc dù vậy, hiện nay nhận thức trong vấn đề bảo vệ ĐVHD vẫn chưa được chú trọng đúng mức. Chặt phá rừng, cháy rừng, khai thác lâm sản, xây dựng cơ sở hạ tầng và canh tác nông nghiệp là những nguyên nhân chính làm mất sinh cảnh của các loài ĐVHD. Nếu như diện tích rừng tự nhiên trước đây che phủ phần lớn đất nước, hiện tại diện tích rừng Việt Nam chỉ còn lại khoảng 43%. Sinh cảnh bị mất và bị chia cắt bởi việc xây dựng đường xá đã cản đường di chuyển kiếm ăn và cơ hội giao phối trong mùa sinh sản của động vật. Tuy nhiên, nạn săn bắt, buôn bán ĐVHD mới là nguyên nhân quan trọng nhất dẫn đến sự tuyệt chủng của nhiều loài ĐVHD nói chung và ĐVHD ở Việt Nam nói riêng. Săn bắt ĐVHD là một hoạt động lao động chủ yếu nhằm đảm bảo sự tồn tại của con người từ hàng nghìn năm trước. Hiện nay, việc săn bắt ĐVHD không nhằm đảm bảo nhu cầu thức ăn của đại đa số con người mà chỉ nhằm phục vụ nhu cầu tiêu thụ của một nhóm những người giàu có, mong muốn tìm kiếm các mặt hàng “đặc biệt”. Tuy nhiên, nạn săn bắt trái phép không kiểm soát đã vượt quá “ngưỡng bền vững” 16