Luận văn Quản lý nhà nước của ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước của ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN VĂN MỪNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH TIỀN GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2017
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN VĂN MỪNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH TIỀN GIANG Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN MINH ĐỨC HÀ NỘI - 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là Nguyễn Văn Mừng học viên lớp Cao học Luật khóa VI, chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Học viện Khoa học xã hội. Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, được thực hiện với sự hướng dẫn của TS. Trần Minh Đức. Những thông tin tôi đưa ra trong luận văn là trung thực, có trích dẫn nguồn tham khảo đầy đủ. Những phân tích, kiến nghị được tôi đề xuất dựa trên quá trình tìm hiểu, nghiên cứu của cá nhân và chưa từng được công bố trong các công trình trước đó. Tác giả luận văn Nguyễn Văn Mừng
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH 7 1.1. Quan niệm về vi phạm hành chính, xử lý vi phạm hành chính và quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính 7 1.2. Vai trò quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính 17 1.3. Nội dung, phương pháp quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính 18 1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính 30 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TẠI TỈNH TIỀN GIANG 35 2.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Tiền Giang có liên quan đến quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính 35 2.2. Tình hình vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính tại tỉnh Tiền Giang 37 2.3. Tình hình quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính tại tỉnh Tiền Giang 44 Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH 56 3.1. Nhu cầu nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính 56 3.2. Phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính 58
5. 3.3. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính 61 KẾT LUẬN 72 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 74
6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT PBGDPL Phổ biến, giáo dục pháp luật QLHC Quản lý hành chính QLNN Quản lý nhà nước QPPL Quy phạm pháp luật UBND Ủy ban nhân dân VPHC Vi phạm hành chính VPPL Vi phạm pháp luật XLVPHC Xử lý vi phạm hành chính
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xử lý vi phạm hành chính là công cụ quan trọng trong hoạt động QLNN nhằm duy trì trật tự, kỷ cương trong QLHC của Nhà nước. Đây cũng là vấn đề trực tiếp liên quan đến cuộc sống hàng ngày của Nhân dân, tổ chức, hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp được Đảng, Nhà nước và toàn xã hội đặc biệt quan tâm. Đất nước ta đang trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá và xây dựng Nhà nước pháp quyền của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, do vậy, đòi hỏi mỗi chúng ta trong bất cứ hoạt động nào của đời sống xã hội, bất cứ lĩnh vực nào đều phải có sự quản lý của nhà nước, có sự điều chỉnh của pháp luật và việc thượng tôn pháp luật phải là ưu tiên hàng đầu trong mọi hoạt động. Bên cạnh những điển hình tiên tiến trong việc chấp hành pháp luật, chúng ta vẫn thấy những hành vi cố ý hoặc vô ý VPPL của các tổ chức, cá nhân, trong đó có pháp luật hành chính. Đấu tranh phòng, chống các VPPL nói chung và VPPL hành chính nói riêng luôn là nhiệm vụ trọng yếu của các cơ quan QLNN về VPHC ở nước ta. Có thể nói trong thời gian vừa qua, các hành vi VPHC diễn ra tương đối phổ biến trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Lĩnh vực QLNN nào cũng có VPHC, mặc dù tính chất, mức độ vi phạm có khác nhau; quy mô và biểu hiện ngày càng đa dạng, phức tạp, tinh vi. Theo Báo cáo số 12/BC-BTP ngày 20/01/2016 của Bộ Tư pháp tổng kết công tác tư pháp năm 2015, thì trong năm 2015 cả nước có 9.445.474 vụ VPHC bị phát hiện, đã ra 4.142.875 quyết định xử phạt VPHC. Về việc áp dụng các biện pháp XLVPHC, năm 2015 có 27.465 đối tượng bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính, trong đó 14.428 đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; 13.036 đối tượng đề nghị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính do Tòa án nhân dân quyết định. Tình hình VPHC đã và đang gây ra những hệ quả tiêu cực đối với nhiều mặt của đời sống kinh tế - xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả QLNN trong các lĩnh vực, đến môi trường sản xuất, kinh doanh, đầu tư, phát triển kinh tế, 1
8. trật tự an toàn xã hội và đời sống của Nhân dân. VPHC cũng gây ra những hậu quả về vật chất, tinh thần đối với các tổ chức, cá nhân và xã hội. Điều đáng nói là mặc dù VPHC chưa có tính chất nguy hiểm cho xã hội đến mức như tội phạm hình sự nhưng xảy ra mọi lúc, mọi nơi, mọi địa phương, với số lượng vụ việc vi phạm, đối tượng vi phạm và tần suất lớn trong tất cả các lĩnh vực QLNN, do đó VPHC đã trở thành mối quan ngại chung của Nhà nước và toàn xã hội. Trong lĩnh vực XLVPHC, ngay từ những năm đầu của thời kỳ đổi mới, Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh xử phạt VPHC năm 1989 (đã 04 lần sửa đổi, bổ sung vào các năm 1995, năm 2002, năm 2007 và năm 2008). Nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, hội nhập quốc tế, yêu cầu QLNN về XLVPHC trên tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội, ngày 20/6/2012 Quốc hội đã ban hành Luật XLVPHC; đồng thời, Chính phủ và các Bộ, ngành Trung ương đã ban hành nhiều văn bản QPPL để hướng dẫn thi hành, từ đó đã góp phần nâng cao tính pháp lý, chất lượng và hiệu quả công tác QLNN về XLVPHC. Tuy nhiên, qua hơn 03 năm triển khai thực hiện Luật XLVPHC vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế, vướng mắc, bất cập và chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn XLVPHC. Tính hiệu quả của các hình thức xử phạt, xử lý hành chính, các biện pháp khắc phục hậu quả chưa cao; thủ tục XLVPHC còn rườm rà; tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật; công tác QLNN về XLVPHC còn nhiều vướng mắc, bất cập; cơ chế phối hợp trong quản lý và XLVPHC còn chưa chặt chẽ, từ đó gây khó khăn, bức xúc cho tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp và trong Nhân dân, làm giảm niềm tin của Nhân dân vào hệ thống pháp luật; làm giảm tính hiệu lực, hiệu quả QLNN về XLVPHC; làm giảm hiệu quả giữ gìn trật tự, kỷ cương QLHC của đất nước, an ninh, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, đấu tranh phòng, chống có hiệu quả đối với VPHC, tội phạm trong thời kỳ mới Thực tế đó đòi hỏi cơ quan nhà nước phải có những giải pháp hữu hiệu, phù hợp, khả thi để tăng cường và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác QLNN về XLVPHC. Việc nghiên cứu nội dung về QLNN của UBND tỉnh về XLVPHC nhằm đánh giá đúng, đầy đủ, toàn diện quy định của pháp luật và tình hình, thực trạng 2
9. QLNN về XLVPHC. Từ đó đề xuất phương hướng, giải pháp có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn là vấn đề rất cần thiết. Do đó, việc nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang” là có tính cấp thiết. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề xử lý vi phạm hành chính là một vấn đề quan trọng, được các cấp, các ngành quan tâm và có ý nghĩa đối với sự ổn định an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã hội, phát triển kinh tế nên đã thu hút được nhiều tổ chức, cá nhân tham gia nghiên cứu. Do đó, những năm gần đây có nhiều đề tài, công trình khoa học nghiên cứu về lĩnh vực XLVPHC nói chung và xử phạt VPHC nói riêng: - Đàm Đức Tuyền (2006), “VPHC và áp dụng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực hải quan tại thành phố Hồ Chí Minh”, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh. - Bùi Huy Tùng (2007), “Hoàn thiện pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực giáo dục”, Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia HN. - Bùi Xuân Đức (2006), “Về VPHC và hình thức xử phạt hành chính: Những hạn chế và giải pháp đổi mới”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật. - Đỗ Hoàng Yến (2007), “Thẩm quyền xử phạt VPHC và việc xây dựng Bộ luật XLVPHC”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp. - Nguyễn Ngọc Bích (2007), “Thẩm quyền xử phạt VPHC và những bất cập trong quy định pháp luật hiện hành”, Tạp chí luật học. - Đỗ Hoàng Yến (2007), “Pháp luật về XLVPHC ở một số nước trên thế giới”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp. - Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2005), “Bình luận khoa học Pháp lệnh XLVPHC năm 2002”, NXB Tư pháp, Hà Nội. - Bộ Tư pháp (2007), “Báo cáo đánh giá hệ thống văn bản QPPL về XLVPHC”. 3
10. - Bộ Tư pháp, Cơ quan phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) - Dự án VIE/02/015 (2008), “Kỷ yếu Hội thảo Định hướng xây dựng Luật XLVPHC”, Quảng Ninh, 08-09/5/2008. - Nguyễn Cảnh Hợp (Chủ biên) (2015), “Bình Luận khoa học Luật XLVPHC năm 2012”, NXB Đại học quốc gia TP. Hồ Chí Minh. - Luật sư Trần Thế Vinh (2012), “Bình luận Luật XLVPHC và chỉ dẫn áp dụng pháp luật XLVPHC trong mọi lĩnh vực”, NXB Lao động. Các đề tài, công trình nghiên cứu trên đã nghiên cứu những vấn đề có liên quan đến lĩnh vực XLVPHC dưới những góc độ khác nhau. Tuy nhiên, các đề tài, công trình nghiên cứu trên đã tương đối lâu so với Luật XLVPHC và các văn bản hướng dẫn thi hành hoặc chỉ đề cập đến những góc nhất định thuộc lĩnh vực hoặc có liên quan đến lĩnh vực XLVPHC nhưng chưa nghiên cứu chuyên sâu, toàn diện về pháp luật, về thực tiễn lĩnh vực XLVPHC. Đặc biệt, qua tìm hiểu của tác giả thì từ khi Luật XLVPHC có hiệu lực thi hành đến nay chưa có một công trình, tài liệu nghiên cứu toàn diện về QLNN của UBND tỉnh về XLVPHC. Do đó, đề tài này không trùng lặp với các công trình đã công bố, đề tài có ý nghĩa lý luận và thực tiễn. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Thông qua việc nghiên cứu, đề tài tìm ra thực trạng những hạn chế, vướng mắc, bất cập trong quy định của pháp luật và thực tiễn QLNN về XLVPHC ở Việt Nam nói chung và của tỉnh Tiền Giang nói riêng. Trên cơ sở nghiên cứu lý luận, pháp luật và thực tiễn công tác QLNN của UBND tỉnh về XLVPHC từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang, từ đó đưa ra những đề xuất, phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật, cơ chế QLNN về XLVPHC để từng bước nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác QLNN về XLVPHC. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Làm rõ những vấn đề lý luận - pháp lý trong QLNN của UBND tỉnh về XLVPHC. 4
11. - Đánh giá thực trạng QLNN của UBND tỉnh về XLVPHC tại tỉnh Tiền Giang. - Đưa ra phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN của UBND tỉnh về XLVPHC từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận và thực tiễn về QLNN của UBND tỉnh về XLVPHC từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang. Đề tài nghiên cứu trên cơ sở các quy định liên quan đến QLNN về XLVPHC của Luật XLVPHC, Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC, Nghị định số 20/2016/NĐ-CP ngày 30/3/2016 của Chính phủ quy định cơ sở dữ liệu quốc gia về XLVPHC, Thông tư số 10/2015/TT-BTP ngày 31/8/2015 của Bộ Tư pháp quy định chế độ báo cáo trong quản lý công tác thi hành pháp luật về XLVPHC và theo dõi thi hành pháp luật. Bên cạnh đó, đề tài còn nghiên cứu trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND tỉnh). 4.2. Phạm vi nghiên cứu Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, tác giả tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật về QLNN của UBND tỉnh về XLVPHC và các hoạt động QLNN về XLVPHC của UBND tỉnh từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang trong giai đoạn từ khi Luật XLVPHC có hiệu lực thi hành ngày 01/7/2013 đến tháng 11/2016. Để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu, tác giả còn nghiên cứu luận giải một số vấn đề cơ bản thuộc nội dung của pháp luật về QLNN dưới góc độ lý luận và thực tiễn thi hành các quy định của pháp luật về XLVPHC. Trong quá trình nghiên cứu thực hiện đề tài có thu thập số liệu, vướng mắc để so sánh, nêu lên thực trạng quản lý nhằm tìm ra những ưu điểm và những mặt hạn chế. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận 5
12. Phương pháp luận là hệ thống những quan điểm của Chủ nghĩa Mác - Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, về vai trò của pháp luật; quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng và pháp luật của Nhà nước về vấn đề XLVPHC ở nước ta. Đồng thời, đề tài còn tham khảo và kế thừa có chọn lọc một số đề tài, công trình nghiên cứu của các nhà khoa học. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Để làm sáng tỏ nội dung nghiên cứu, trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn Trên cơ sở nghiên cứu những quy định của pháp luật có liên quan, đề tài góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề về lý luận và thực tiễn về QLNN của UBND tỉnh về XLVPHC; tìm ra những hạn chế, bất cập, vướng mắc của công tác QLNN về XLVPHC góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý, hạn chế những bất cập trong cơ chế QLNN về XLVPHC, góp phần ổn định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phương. Từ đó, đề xuất những phương hướng, giải pháp có tính khoa học, phù hợp, khả thi để góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác QLNN của UBND tỉnh về XLVPHC, góp phần vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, phát triển đất nước. 7. Cơ cấu của Luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được chia thành 03 chương, cụ thể như sau: Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý trong quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính. Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính tại tỉnh Tiền Giang. Chương 3. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính. 6
13. Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH 1.1. Quan niệm về vi phạm hành chính, xử lý vi phạm hành chính và quản lý nhà nƣớc của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính 1.1.1. Quan niệm về vi phạm hành chính, xử lý vi phạm hành chính Khái niệm vi phạm hành chính: Trong thực tiễn thi hành và áp dụng pháp luật hiện nay, VPHC thường được hiểu một cách chung nhất là hành vi vi phạm các quy tắc quản lý của Nhà nước nhưng không phải là tội phạm và bị xử lý theo thủ tục hành chính do những người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành mà không phải là cơ quan Tòa án với các thủ tục tư pháp (trừ áp dụng các biện pháp hành chính theo Luật XLVPHC). Trước khi Pháp lệnh Xử phạt VPHC năm 1989 ban hành thì một số văn bản pháp luật chỉ đề cập đến khái niệm “vi cảnh”. Khái niệm này chính thức được sử dụng trong “Điều lệ xử phạt vi cảnh” ban hành kèm theo Nghị định số 143/CP ngày 27/5/1977 của Hội đồng Chính phủ. Theo quy định của Điều lệ xử phạt vi cảnh thì: Tất cả những hành vi xâm phạm đến trật tự an toàn xã hội mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh. Khái niệm “vi phạm hành chính” lần đầu tiên được định nghĩa một cách chính thức tại Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính ngày 30/11/1989, Điều 1 của Pháp lệnh này quy định “VPHC là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm quy tắc QLNN mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. Định nghĩa này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi hành pháp luật và đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật. Theo Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 và sau đó là Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 thì khái niệm VPHC không được định nghĩa riêng biệt nữa mà được đưa “lẩn” 7
14. vào trong khái niệm “XLVPHC”, nếu trích dẫn từ định nghĩa về “XLVPHC” được quy định tại Khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 thì “VPHC được hiểu là hành vi cố ý hoặc vô ý của cá nhân, tổ chức, vi phạm các quy định của pháp luật về QLNN mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC” [35, tr. 8]. Luật XLVPHC năm 2012 đã có sự định nghĩa riêng biệt về VPHC, cụ thể Khoản 1 Điều 1 Luật XLVPHC năm 2012 định nghĩa như sau:“VPHC là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về QLNN mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC” [19, tr.17]. Đặc điểm của vi phạm hành chính Thứ nhất, tính xâm hại đến các quy tắc QLNN: Tính xâm hại các quy tắc QLNN của hành vi VPHC là khả năng làm tổn hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật hành chính quy định và bảo vệ. Là sự phá vỡ, đảo lộn các trật tự QLNN. Mặc dù mức độ nguy hiểm ít hơn so với tội phạm, nhưng VPHC lại xảy ra thường xuyên, mọi lúc, mọi nơi, tạo nên một trở lực to lớn cho việc duy trì, củng cố trật tự kỉ cương nhà nước, ảnh hưởng đến sự phát triển chung của xã hội. Thứ hai, tính trái pháp luật hành chính của VPHC nhưng chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự (tức không phải là tội phạm): Đặc điểm này thể hiện ở chỗ, những hành vi do chủ thể thực hiện trái với các quy định của pháp luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực QLNN; tác hại (tính nguy hiểm) do hành vi gây ra ở mức độ thấp, chưa hoặc không cấu thành tội phạm hình sự và hành vi đó được quy định trong các văn bản pháp luật về xử phạt VPHC. Đây chính là dấu hiệu “pháp định” của vi phạm, là dấu hiệu cơ bản nhất để phân biệt VPHC với tội phạm. Thứ ba, tính có lỗi của VPHC: Lỗi là dấu hiệu pháp lý bắt buộc để xác định hành vi VPHC. Sẽ không có đủ cơ sở truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với đối tượng VPPL khi đối tượng thực hiện hành vi vi phạm không có lỗi. Lỗi là dấu hiệu cơ bản trong mặt chủ quan của VPHC. Lỗi thể hiện thái độ của chủ thể vi phạm đối 8
15. với hành vi VPHC và hậu quả của hành vi đó tại thời điểm thực hiện hành vi của mình. Hành vi được thực hiện phải là kết quả của sự tự lựa chọn, tự quyết định của chủ thể trong khi có đầy đủ điều kiện để lựa chọn, quyết định cách xử sự phù hợp với yêu cầu của trật tự QLNN. Thứ tư, tính bị xử phạt hành chính: Là một dấu hiệu của VPHC. Đây là dấu hiệu vừa có tính quy kết kèm theo tính xâm hại và tính trái pháp luật vừa được xem như thuộc tính của VPHC. Tính quy kết thể hiện ở chỗ, có VPHC thì phải bị xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật. Còn nói đây là thuộc tính của VPHC vì hành vi vi phạm phải bị xử phạt mới được coi là VPHC. Thiếu thuộc tính này thì chưa đủ yếu tố để coi là VPHC. Các dấu hiệu trên đây của VPHC có mối liên hệ hữu cơ với nhau. Hành vi do cá nhân hoặc tổ chức thực hiện có đầy đủ các dấu hiệu đó mới được coi là VPHC và bị xử phạt theo quy định của pháp luật. Việc đưa ra khái niệm và phân tích các đặc điểm của VPHC không chỉ có ý nghĩa lý luận mà còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc. Bởi lẽ, khái niệm VPHC là cơ sở đầu tiên để phân biệt VPHC với các loại VPPL khác, cũng là cơ sở để xác định đúng hành vi VPHC cụ thể, đánh giá đúng được tính chất vi phạm và mức độ xâm hại của hành vi, qua đó nhận thức đúng đắn, thấu đáo về bản chất của VPHC. Khái niệm về xử lý vi phạm hành chính Bên cạnh khái niệm “vi phạm hành chính”, cần thiết phải nghiên cứu một khái niệm khác cũng rất cơ bản và liên quan mật thiết đến vấn đề này, đó là khái niệm “XLVPHC” để phân biệt với khái niệm xử phạt VPHC và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Bản chất của hoạt động XLVPHC là áp dụng một số loại biện pháp cưỡng chế hành chính do pháp luật quy định. Cưỡng chế hành chính được xác định là biện pháp cưỡng chế nhà nước do cơ quan hoặc người có thẩm quyền quyết định áp dụng theo thủ tục hành chính đối với cá nhân có hành vi VPHC hoặc đối với một số cá nhân nhất định với mục đích ngăn chặn, phòng ngừa hoặc thực hiện công vụ vì lí do an ninh, quốc phòng và vì lợi ích quốc gia. 9
16. Nhìn chung, XLVPHC, xử phạt VPHC, áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đều thuộc phạm trù XLVPHC, có thể hiểu chung là việc áp dụng các biện pháp/chế tài mang tính cưỡng chế hành chính của Nhà nước đối với chủ thể có hành vi VPHC. Theo Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 thì XLVPHC bao gồm xử phạt VPHC và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Như vậy, XLVPHC là khái niệm rộng, bao trùm, trong đó xử phạt VPHC và áp dụng các biện pháp hành chính khác là hai “nhánh” chế tài cưỡng chế hành chính trong XLVPHC có sự khác biệt nhất định. Xử phạt VPHC bao gồm các chế tài hành chính thông thường, áp dụng đối với chủ thể là cá nhân, tổ chức có hành vi VPHC, bao gồm hình thức xử phạt chính (cảnh cáo, phạt tiền, trục xuất, ), hình thức phạt bổ sung (tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, trục xuất khi không áp dụng là hình phạt chính) và các biện pháp khắc phục hậu quả VPHC gây ra nhằm lập lại trật tự quản lý bị xâm hại. Các biện pháp xử lý hành chính là những biện pháp hành chính có tính đặc thù và tính cưỡng chế cao hơn các hình thức xử phạt VPHC thông thường, chỉ áp dụng đối với chủ thể vi phạm là cá nhân, căn cứ vào nhân thân và quá trình VPPL của đối tượng. Các biện pháp xử lý hành chính bao gồm giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Khái niệm “xử lý vi phạm hành chính” là khái niệm mới xuất hiện và được chính thức quy định lần đầu tiên trong Pháp lệnh XLVPHC năm 1995. Việc xuất hiện khái niệm “XLVPHC” trong Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 là nhằm đưa ra một khái niệm chung bao hàm cả các chế tài xử phạt hành chính theo Pháp lệnh năm 1989 và các biện pháp xử lý hành chính khác mới được đưa vào Pháp lệnh năm 1995. Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 và 2002 đều không đưa ra định nghĩa mang tính lý luận về XLVPHC, xử phạt VPHC và các biện pháp xử lý hành chính mà chỉ 10
17. quy định trực tiếp những hình thức, biện pháp thuộc nội hàm của các chế định này. Do vậy, các định nghĩa nêu trên cũng chỉ mang tính chất tương đối. Luật XLVPHC năm 2012 không đưa ra khái niệm về XLVPHC cụ thể như trong các Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 và Pháp lệnh XLVPHC năm 2002. Tuy Luật XLVPHC không đưa ra khái niệm cụ thể, nhưng nội hàm của Khoản 2, 3 Điều 2 của Luật cũng đã thể hiện cơ bản giống các khái niệm của các Pháp lệnh trước đây, có thể hiểu XLVPHC bao gồm cả xử phạt VPHC và các biện pháp xử lý hành chính, cụ thể như: “2. Xử phạt VPHC là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC theo quy định của pháp luật về xử phạt VPHC. 3. Biện pháp xử lý hành chính là biện pháp được áp dụng đối với cá nhân VPPL về an ninh, trật tự, an toàn xã hội mà không phải là tội phạm, bao gồm biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc” [19, tr.18]. Mặc dù, khái niệm về XLVPHC trong các văn bản pháp luật chưa có quy định thống nhất. Tuy nhiên, có thể hiểu XLVPHC là khái niệm rộng, bao trùm, trong đó xử phạt VPHC và áp dụng các biện pháp hành chính. Định nghĩa mang tính lý luận về các khái niệm này có ý nghĩa quan trọng trong công tác xây dựng và thi hành pháp luật và hoạt động nghiên cứu và giảng dạy pháp luật. Sự khác nhau của xử lý vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính: Theo các Pháp lệnh XLVPHC năm 1995, 2002 thì XLVPHC bao gồm xử phạt VPHC và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Luật XLVPHC năm 2012, mặc dù không đưa ra khái niệm giống như các Pháp lệnh XLVPHC trước đây. Tuy nhiên, tại Điều 1 của Luật cũng có thể hiểu, XLVPHC bao gồm xử phạt VPHC và các biện pháp xử lý hành chính. Như vậy, XLVPHC là khái niệm trong đó bao trùm cả xử phạt VPHC và áp dụng các biện pháp hành chính. 11
18. Từ các khái niệm trên, có thể dễ dàng nhận thấy sự khác biệt căn bản giữa XLVPHC và xử phạt VPHC ở chổ XLVPHC bao gồm cả xử phạt VPHC và các biện pháp xử lý hành chính. Xử phạt VPHC là một nội dung của XLVPHC. Đặc điểm của xử lý vi phạm hành chính Từ phân tích trên, có thể đưa ra những đặc điểm đặc trưng của XLVPHC, cụ thể như: Thứ nhất, VPHC là hành vi vi phạm nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự (tức không phải là tội phạm) và do các cơ quan hành chính tiến hành theo thủ tục hành chính. Tuy nhiên, đối với việc áp dụng các biện pháp hành chính như đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc sẽ do cơ quan Tòa án nhân dân cấp huyện quyết định. Đây được coi là điểm mới và là điểm đặc trưng khi áp dụng biện pháp hành chính. Thứ hai, xử lý vi phạm hành chính là việc áp dụng các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm. Đây là biện pháp chế tài áp dụng đối với đối tượng vi phạm, buộc họ phải chịu trách nhiệm hành chính về hành vi vi phạm của mình. Thứ ba, việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính chỉ áp dụng đối với cá nhân vi phạm. Cá nhân ở đây có thể có độ tuổi thấp hơn độ tuổi chịu trách nhiệm hình sự cũng như chưa đủ độ tuổi chịu trách nhiệm hành chính (từ đủ 12 tuổi hoặc từ đủ 14 tuổi). Thứ tư, biện pháp xử lý hành chính chỉ áp dụng khi có hành vi vi phạm trong lĩnh vực an ninh, trật tự an toàn xã hội, nghĩa là đối với người vi phạm trong các lĩnh vực khác thì không áp dụng. Thứ năm, xử lý vi phạm hành chính là một loại hoạt động cưỡng chế nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước. Tính cưỡng chế và tính quyền lực nhà nước thể hiện ở chổ hoạt động xử lý vi phạm hành chính luôn luôn được các cơ quan hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền thực hiện và được quy định trong các văn bản pháp luật. 12
19. Thứ sáu, hoạt động xử lý vi phạm hành chính được tiến hành qua nhiều khâu, nhiều giai đoạn, được tiến hành trong khuôn khổ pháp luật và phải tuân theo pháp luật về trình tự, thủ tục hành chính. 1.1.2. Quan niệm về quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về xử lý vi phạm hành chính Khái niệm quản lý nhà nước về xử lý vi phạm hành chính Có thể nhận thấy các nhà nghiên cứu đều thống nhất quan điểm cho rằng bao giờ quản lý cũng xuất hiện cùng với nhu cầu của con người, gắn liền với quá trình phân công và phối hợp trong lao động của con người. Theo đó, “quản lý là sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa nó và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định” [37, tr.11]. QLNN được hiểu theo hai phạm vi: Theo nghĩa rộng: QLNN là toàn bộ mọi hoạt động của Nhà nước nói chung, mọi hoạt động mang tính Nhà nước, nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Nhà nước. Chủ thể của QLNN theo nghĩa rộng là tất cả các cơ quan Nhà nước của bộ máy nhà nước, tức là cả ba hệ thống cơ quan: Lập pháp, hành pháp và tư pháp [37, tr.20]. Theo nghĩa hẹp: QLNN theo nghĩa rộng bao hàm QLNN theo nghĩa hẹp. Chủ thể chủ yếu QLNN theo nghĩa hẹp là toàn bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước đứng đầu là Chính phủ và các cơ quan phái sinh từ chúng, các cơ quan, tổ chức trực thuộc [37, tr.20]. Như vậy, bản chất của QLNN chính là bản chất của hoạt động chấp hành và điều hành. Hoạt động chấp hành là việc thực hiện trên thực tế các luật và các văn bản mang tính chất luật của Nhà nước, các văn bản pháp luật của cơ quan cấp trên nói chung. Điều hành là hoạt động dựa trên cơ sở luật và các văn bản cấp trên để chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng được quản lý. Về hoạt động QLNN của chính quyền địa phương được Hiến pháp năm 2013, quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 13
20. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” [17, tr.65]. Đối với chính quyền địa phương tỉnh, Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: “Chính quyền địa phương ở tỉnh là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân tỉnh và Ủy ban nhân dân tỉnh” [21, tr.20]. Về nhiệm vụ của chính quyền địa phương, Hiếp pháp năm 2013 quy định “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó” [17, tr. 65- 66] và Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định nhiệm vụ của chính quyền địa phương ở tỉnh: “Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn tỉnh. Quyết định những vấn đề của tỉnh trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương ủy quyền. Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trên địa bàn. Chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở tỉnh. Phối hợp với các cơ quan nhà nước ở Trung ương, các địa phương thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, thực hiện quy hoạch vùng, bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân. Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn tỉnh” [21, tr. 20- 21]. Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND tỉnh được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương: “Xây dựng, trình Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định các 14