Luận văn Pháp luật Việt Nam và một số quốc gia trên thế giới về trách nhiệm bồi thường của nhà nước

Nội dung text: Luận văn Pháp luật Việt Nam và một số quốc gia trên thế giới về trách nhiệm bồi thường của nhà nước

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HOÀNG XUÂN HOAN PHÁP LUẬT VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC Chuyên ngành: Luật Quốc tế Mã số: 60 38 60 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Trần Minh Ngọc HÀ NỘI - 2013
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Hoàng Xuân Hoan
3. MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: KHÁI QUÁT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC 4 1.1. Sơ lƣợc về sự hình thành chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc 4 1.1.1. Sơ lược về sự hình thành chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước của một số nước trên thế giới 4 1.1.2. Sơ lược về sự hình thành chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ở Việt Nam 11 1.2. Một số quan điểm tiếp cận vấn đề trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc 21 1.2.1. Các yếu tố pháp lý cơ bản cấu thành trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 21 1.2.2. Quan hệ pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là quan hệ hành chính hay quan hệ dân sự 23 1.2.3. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm trực tiếp hay trách nhiệm thay thế 25 1.2.4. Quyền miễn trừ của Nhà nước trong quan hệ pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 28 1.2.5. Nguyên tắc có đi có lại trong pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 31 1.3. Các lĩnh vực hoạt động của Nhà nƣớc chịu sự điều chỉnh của pháp luật bồi thƣờng của Nhà nƣớc 33
4. 1.3.1. Hoạt động lập pháp 34 1.3.2. Hoạt động tư pháp 36 1.3.3. Hoạt động hành chính 38 Chƣơng 2: PHÁP LUẬT VIỆT NAM TRONG MỐI TƢƠNG QUAN VỚI PHÁP LUẬT MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC 39 2.1. Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc 39 2.2. Phạm vi trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc 43 2.2.1. Lĩnh vực hành pháp 43 2.2.2. Lĩnh vực tư pháp 44 2.2.3. Lĩnh vực lập pháp 47 2.2.4. Các trường hợp được bồi thường 49 2.3. Cơ quan thực hiện giải quyết bồi thƣờng 57 2.4. Thủ tục giải quyết bồi thƣờng 63 2.5. Xác định thiệt hại và mức bồi thƣờng 68 2.6. Kinh phí bồi thƣờng 73 2.7. Trách nhiệm hoàn trả của công chức đối với Nhà nƣớc 79 Chƣơng 3: KIẾN NGHỊ, ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH VÀ PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC 82 3.1. Nhận diện một số vƣớng mắc, bất cập của chính sách và pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc 82 3.1.1. Tình trạng tồn tại nhiều mặt bằng pháp lý giải quyết vấn đề trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 82 3.1.2. Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 86 3.1.3. Phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 86 3.1.4. Cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường 87
5. 3.1.5. Thủ tục giải quyết bồi thường 88 3.2. Kiến nghị, đề xuất hoàn thiện chính sách và pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc 90 3.2.1. Đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ về chính sách bồi thường của Nhà nước giữa Bộ luật dân sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính và Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 90 3.2.2. Về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 91 3.2.3. Về cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường 92 3.2.4. Về thủ tục giải quyết bồi thường 92 KẾT LUẬN 94 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 95
6. MỞ ĐẦU Nhà nước với tư cách là một chủ thể công quyền duy nhất trong xã hội, được hình thành từ nhân dân và thực hiện quyền điều hành, quản lý xã hội trong đó có nhiệm vụ bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khi những quyền và lợi ích hợp pháp này bị xâm phạm. Quá trình Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình thông qua hành vi của đội ngũ công chức thì một điều tất yếu là có thể gây thiệt hại cho bất kỳ cá nhân, tổ chức nào. Trong xã hội ngày nay, lẽ đương nhiên, khi xảy ra thiệt hại thì phải đặt ra vấn đề bồi thường nhưng phạm vi, phương thức và mức độ bồi thường như thế nào thì phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội, cũng như chính sách pháp luật của từng nước. Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 1992 là Hiến pháp đầu tiên ghi nhận tương đối rõ quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại khi có hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ. Cụ thể, Điều 72 Hiến pháp năm 1992 quy định “Người bị bắt, bị giam giữ, bị truy tố, xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự. Người làm trái pháp luật trong việc bắt, giam giữ, truy tố, xét xử gây thiệt hại cho người khác phải bị xử lý nghiêm minh”. Điều 74 Hiến pháp năm 1992 quy định “Mọi hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự”. Những quy định này của Hiến pháp năm 1992 phù hợp với tinh thần của Tuyên ngôn quốc tế về nhân quyền được Đại Hội đồng Liên Hiệp Quốc thông qua ngày 10 tháng 12 năm 1948, trong đó liệt kê các quyền cơ bản mà mọi cá nhân được hưởng, đồng thời cũng phù hợp với tinh thần Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị ngày 16/12/1966, có hiệu lực từ ngày 23/3/1976 (Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam gia nhập ngày 24/9/1982) đã tuyên bố: "Bất cứ người nào trở thành 1
7. nạn nhân của việc bị bắt hoặc bị giam cầm bất hợp pháp đều có quyền yêu cầu được bồi thường”. Khi xây dựng Bộ luật dân sự năm 1995, các nhà làm luật đã dành 2 điều riêng biệt là Điều 623 và Điều 624 để cụ thể hóa quy định trên của Hiến pháp năm 1992, theo đó: (1) Cơ quan nhà nước phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ; (2) Cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của mình gây ra trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án. Các quan điểm này tiếp tục được ghi nhận trong Bộ luật dân sự năm 2005 tại các Điều 619 và 620. Những quy định trên của Bộ luật dân sự năm 1995 và Bộ luật dân sự năm 2005 cũng mới chỉ quy định cơ quan nhà nước quản lý cán bộ, công chức gây ra thiệt hại trong quá trình thực thi công vụ phải bồi thường. Chỉ đến khi Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được ban hành (có hiệu lực từ ngày 01/01/2010) thì Nhà nước ta mới chính thức thừa nhận trách nhiệm bồi thường này là trách nhiệm của Nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, có thể nhận thấy rằng Luật “dường như chưa đi vào cuộc sống” do những vướng mắc, bất cập từ bản thân những quy định nội tại của Luật. Điều này có nguyên nhân xuất phát từ việc đây là đạo luật chuyên biệt đầu tiên của nước ta điều chỉnh về vấn đề trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, trong quá trình xây dựng luật không thể không tránh khỏi những thiếu sót nhất định về cơ sở lý luận cũng như thực tiễn dẫn đến một số nội dung chưa hoàn thiện. Chính vì vậy, tác giả đã chon đề tài nghiên cứu “Pháp luật Việt Nam và một số quốc gia trên thế giới về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”. Mục đích nghiên cứu đề tài trước hết là phân tích, so sánh và lý giải để 2
8. làm sáng tỏ về mặt lý luận và thực tiễn ở Việt Nam cũng như một số quốc gia trên thế giới những vấn đề cơ bản về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, từ đó đưa ra cái nhìn tổng thể, những luận điểm riêng biệt và đề xuất những giải pháp đối với việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của nhà nước ở Việt Nam. Trong quá trình tìm hiểu, nghiên cứu có một số chuyên đề nghiên cứu và bài viết liên quan đến nội dung của đề tài như: Luận án Tiến sỹ của tác giả Lê Mai Anh: “Bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra”. Nội dung của Luận án đề cập đến nhiều vấn đề có tính tham khảo quan trọng cho việc thực hiện đề tài nghiên cứu của tác giả như: đặc điểm, nội dung, bản chất của trách nhiệm Nhà nước trong việc bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra khi tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử. Ngoài ra còn có nhiều chuyên đề, bài viết, bài nghiên cứu của một số tác giả làm công tác xây dựng pháp luật với nội dung đề cập đến nhiều vấn đề cơ bản phục vụ cho quá trình xây dựng Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cũng là những tài liệu nghiên cứu quan trọng được tác giả lựa chọn tham khảo khi thực hiện đề tài nghiên cứu. Ngoài các phần: Mở đầu; Kết luận; Lời cam đoan; Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn được chia thành 3 Chương: Chương 1: Khái quát về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Chương 2: Pháp luật Việt Nam trong mối tương quan với pháp luật một số quốc gia trên thế giới về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Chương 3: Kiến nghị, đề xuất hoàn thiện chính sách và pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 3
9. Chƣơng 1 KHÁI QUÁT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC 1.1. Sơ lƣợc về sự hình thành chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc 1.1.1. Sơ lược về sự hình thành chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước của một số nước trên thế giới Trong xã hội phong kiến, quan niệm chính thống, ngự trị trong nhiều thế kỷ Vua là tối thượng, theo đó Vua (hay rộng hơn là Nhà nước) không bao giờ sai nên không phải chịu trách nhiệm đối với mọi hoạt động của mình và không một quốc gia nào đặt ra vấn đề trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Ngay cả sau thời kỳ cách mạng cận đại ở Châu Âu, tư tưởng này vẫn tồn tại, thậm chí ở cả những nước có nền pháp luật phát triển như nước Anh, Đức, Pháp Vấn đề đặt ra ở đây là khi có thiệt hại xảy ra thì ai sẽ bồi thường? Đương nhiên, với quan niệm “Vua không bao giờ sai” như trên, hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan công quyền sẽ được xem xét dưới góc độ là hành vi của cá nhân công chức Nhà nước. Nếu có thiệt hại xảy ra trong quá trình thi hành nhiệm vụ của Nhà nước thì đó là lỗi thuộc về cá nhân công chức, nếu có phải bồi thường thì cá nhân công chức phải bồi thường với tư cách cá nhân. Như vậy, người phải chịu trách nhiệm ở đây chính là cá nhân công chức. Tuy nhiên, bản thân công chức lại luôn cho rằng họ gây thiệt hại là do phải thi hành nhiệm vụ mà cơ quan công quyền giao cho và theo tinh thần của pháp luật dân sự thì người tuyển dụng phải có trách nhiệm bồi thường khi người làm thuê gây thiệt hại. 4
10. Quá trình chuyển đổi từ xã hội cũ sang xã hội mới, từ xã hội phong kiến sang xã hội dân chủ kéo theo những quan niệm hoàn toàn mới về mối quan hệ giữa công dân và Nhà nước, chính những quan niệm này đóng vai trò to lớn trong việc thay đổi nội dung của pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước và người dân. Cùng với sự phát triển của xã hội, sự mở rộng dân chủ cộng với sự bình đẳng ngày càng thể hiện rõ trong các mối quan hệ giữa người dân và Nhà nước đã thu hẹp dần chỗ đứng của quan niệm “Vua không bao giờ sai” trong xã hội. Nhà nước với tư cách là một chủ thể của pháp luật, khi tham gia vào các quan hệ pháp luật đều có những quyền, nghĩa vụ và phải gánh chịu những hậu quả pháp lý phát sinh từ những quan hệ pháp luật đó. Như vậy việc Nhà nước nếu gây thiệt hại thì phải có trách nhiệm bồi thường cho bên còn lại trong quan hệ pháp luật là “câu chuyện hiển nhiên trong xã hội mới” [13, tr. 1]. Mặc dù có một nền dân chủ tồn tại lâu đời song phải mãi đến năm 1947 ở Anh mới công nhận trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Lúc đó Nhà nước đứng ra bồi thường cho những thiệt hại gây ra bởi hành vi của công chức. Tuy vậy, dù đã thừa nhận việc Nhà nước trả thay cho công chức, nhưng ở Anh vẫn đưa ra những lập luận để tạo ra nhiều trường hợp miễn trừ trách nhiệm bồi thường cho cơ quan công quyền. Hoa kỳ là quốc gia áp dụng lý thuyết đặc thù theo hệ thống pháp luật thông lệ (common law) về miễn trừ trách nhiệm quốc gia. Theo đó, Nhà nước Hoa kỳ không thể bị kiện nếu như không có sự đồng thuận của chính quốc gia này. Cũng theo luật lệ của nước này, chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền phủ quyết hoặc thừa nhận việc áp dụng nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia. Như vậy, theo lý thuyết về miễn trừ trách nhiệm quốc gia thì tại Hoa Kỳ không có sự hiện diện của chế định trách nhiệm bồi thường nhà nước theo nguyên tắc nhà nước Hoa Kỳ không là chủ thể của quan hệ bồi thường thiệt 5
11. hại do Nhà nước này không thể bị kiện. Tuy nhiên, trách nhiệm bồi thường nhà nước chỉ hình thành trong trường hợp Quốc hội Hoa Kỳ cho phép hay thừa nhận quyền khởi kiện chính Nhà nước này trong những trường hợp cụ thể. Năm 1946, Quốc hội Hoa Kỳ ban hành Luật khiếu kiện bồi thường thiệt hại của liên bang (gọi tắt là FTCA) quy định phủ quyết nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia đối với một số vụ việc về bồi thường thiệt hại. Canada là một quốc gia cũng được tổ chức theo mô hình liên bang, đứng đầu là Nữ hoàng. Quan niệm về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước đã trải qua một quá trình phát triển cùng với nhận thức về việc thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước. Trong án lệ trước đây, Toà án tối cao Canada đã có quan điểm cho rằng, bản thân Nhà nước thì không thể bị kiện đòi bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Theo đó, tài sản của Nhà nước không thể là đối tượng có thể bị kiện bồi thường thiệt hại một cách gián tiếp thông qua Chính phủ hoặc công chức Nhà nước. Đối với Chính phủ thì không được coi là một pháp nhân nên không thể bị kiện; cơ quan/công chức Nhà nước sẽ không phải chịu trách nhiệm thay thế cho những thiệt hại ngoài hợp đồng do nhân viên dưới quyền của mình gây ra. Bản thân cơ quan/công chức Nhà nước phải chịu trách nhiệm cá nhân về những thiệt hại gây ra cho người khác do có hành vi sai trái của mình. Theo quan điểm này của Toà án, bản thân Nhà nước không phải chịu trách nhiệm về những thiệt hại do cơ quan/công chức của mình gây ra. Tuy nhiên, bản thân các cơ quan/công chức Nhà nước chỉ có thể bị kiện với tư cách cá nhân và phán quyết của Toà án chỉ có thể được thi hành đối với từng cá nhân. Quan điểm này đã trở nên lạc hậu và được xem xét lại. Ngày 14 tháng 5 năm 1953, Luật về Trách nhiệm Nhà nước (Crown Liability Act) của Liên bang Canada được ban hành có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định trách nhiệm của Nhà nước đối với tất cả các loại thiệt hại do vi phạm ngoài hợp đồng gây ra do lỗi cố ý vi phạm cũng như do 6
12. những lỗi bất cẩn của các cơ quan/công chức Nhà nước. Trên cơ sở các quy định chung của liên bang, nhiều bang cũng ban hành Luật riêng hướng dẫn như Bang Manibota ban hành Luật về thủ tục khởi kiện Nhà nước năm 1990, Bang Ontario ban hành Luật về thủ tục khởi kiện Nhà nước năm 1990 (được sửa đổi năm 1994, 1997, 2004), bang Nova Scotia ban hành Luật về thủ tục khởi kiện Nhà nước năm 1989 (được sửa đổi năm 1991). Một điều đáng chú ý, để hỗ trợ cho nạn nhân bị thương tật hoặc chết do hành vi tội phạm gây ra (bao gồm cả tội phạm do công chức nhà nước gây ra trong khi thi hành công vụ), ở các bang của Canada đã thiết lập các Quỹ đền bù cho nạn nhân của tội phạm. Về cơ sở pháp lý, rất nhiều bang đã ban hành đạo luật riêng quy định việc đền bù tổn thất, thiệt hại cho nạn nhân do tội phạm gây ra. Ví dụ: bang Alberta ban hành Luật về nạn nhân của tội phạm (Victims of Crime Act) năm 1997 (sửa đổi năm 2000); Bang Ontario ban hành Luật về bồi thường cho nạn nhân của tội phạm (Compensation for Victims of Crime Act) năm 1990 ”[45]. Ở Cộng hòa liên bang Đức, pháp luật về bồi thường nhà nước là một chế định pháp luật hết sức phức tạp và thiếu vắng tính hệ thống. Bên cạnh những quy phạm pháp luật quy định về trách nhiệm bồi thường nhà nước trong Hiến pháp và các đạo luật chuyên ngành như: Hiến pháp liên bang (Điều 3, 14 và 34), Bộ luật dân sự (Điều 839), Luật Bồi thường đối với các biện pháp hình sự (Điều 2 đến Điều 7), Luật phòng, chống lây nhiễm (Điều 59, 60 và 61), Luật Tố tụng hành chính (Chương 6 ) thì hình thức tồn tại chủ yếu của pháp luật về bồi thường nhà nước đến nay vẫn là án lệ”[27]. Năm 1981, Quốc hội Đức có thông qua một đạo luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước và có hiệu lực thi hành từ đầu năm 1982, nhưng tháng 10 năm 1982, đạo luật này đã bị Tòa án Hiến pháp liên bang tuyên là vi hiến nên không được thi hành trên thực tiễn. Mặc dù vậy, người Đức trên cơ sở nội dung của luật này để đưa ra nhiều học 7
13. thuyết và lý luận mới. Tuy nhiên, không phải tất cả các học thuyết này đều có giá trị sử dụng nhưng có giá trị tham khảo rất lớn. Trước đó, vào năm 1969, Cộng hoà dân chủ Đức cũng có Luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước và được áp dụng đến năm 1990. Sau khi nước Đức thống nhất thì một số phần của Luật này đã được một số bang chuyển thành luật cụ thể của từng bang ở Cộng hoà liên bang Đức. Trên thực tế, vai trò của án lệ chỉ có ý nghĩa tương đối ở một số Bang của Cộng hòa liên bang Đức – nơi mà đạo luật về bồi thường nhà nước của Cộng hòa dân chủ Đức trước đây vẫn tiếp tục có hiệu lực (Ví dụ: Bang Brandenburg) [27]. Về quá trình hình thành Luật Bồi thường nhà nước ở Pháp, như chúng ta đã biết, Pháp là một nước mà các cơ quan công quyền có quyền lực rất lớn và tập trung vào chính quyền trung ương. Trong quá khứ, Pháp không công nhận trách nhiệm của Nhà nước cũng như trách nhiệm của người thừa hành công vụ (trong khi nước khác dù không công nhận trách nhiệm nhà nước nhưng vẫn thừa nhận trách nhiệm của người thừa hành công vụ). Tình hình thay đổi khi đến cuối thế kỷ 19 ở Pháp hình thành nên Toà án hành chính là cơ quan chuyên xét xử các vụ án hành chính. Theo đó, người ta không xét đến trách nhiệm của người thừa hành công vụ của các cơ quan hành chính mà là trách nhiệm của bản thân các cơ quan hành chính. Cụ thể hơn là vào năm 1873, Toà án hành chính ở Pháp đã ra một phán quyết (được gọi là Phán quyết Blanco) làm thay đổi hẳn nhận thức của các cơ quan hành chính, theo đó, trong quá trình thực hiện hoạt động cung cấp dịch vụ công mà có khiếm khuyết gây thiệt hại thì trách nhiệm bồi thường thiệt hại thuộc về các cơ quan hành chính. Trên cơ sở án lệ này, trách nhiệm bồi thường nhà nước dần hình thành và phát triển. Như vậy, ở Pháp, trách nhiệm bồi thường nhà nước hình thành trên cơ sở án lệ chứ không phải trên luật thành văn. Ở Nhật Bản, trong những năm 1868 (thời kỳ Minh trị Duy tân), đã du 8
14. nhập và áp dụng nhiều tư tưởng pháp lý của Anh, Đức và sau Chiến tranh thế giới thứ 2 thì chịu ảnh hưởng nhiều từ Mỹ. Các tư tưởng pháp lý của các nước Anh, Mĩ, Đức, Pháp có ảnh hưởng đến Luật Bồi thường nhà nước của Nhật Bản và được tiếp thu, áp dụng một cách phù hợp với điều kiện của Nhật Bản. Trước năm 1945, ở Nhật Bản có luật về Toà án hành chính, đây là luật chịu ảnh hưởng tư tưởng pháp lý của Pháp, theo đó, hoạt động của cơ quan hành chính có thể là đối tượng xét xử của Toà án hành chính. Tuy nhiên, luật này chỉ quy định thẩm quyền của Toà án hành chính được xét xử những vụ án hành chính mà không xét xử những vụ án về bồi thường nhà nước. Do đó, các trường hợp có thiệt hại từ hoạt động của cơ quan hành chính không được Toà án này xét xử. Như vậy, nếu bị thiệt hại thì người dân sẽ kiện đòi bồi thường ở đâu trong khi Bộ luật dân sự không quy định vấn đề này. Vấn đề này phụ thuộc vào việc giải thích pháp luật - tức là có thể áp dụng Điều 715 Bộ luật dân sự Nhật Bản để kiện các cơ quan hành chính. Đối với những hoạt động của cơ quan hành chính xét về phương diện là hoạt động cung cấp dịch vụ công mà gây thiệt hại thì có phải bồi thường hay không? Ở Nhật Bản, có nhiều học thuyết về vấn đề này song đa phần là chịu ảnh hưởng của phương tây, theo hướng Nhà nước không phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Chỉ trong những trường hợp đặc biệt, nếu cơ quan hành chính có sai lầm thì thừa nhận lỗi theo những đạo luật chuyên biệt như: Luật Đăng ký bất động sản, Luật Công chứng viên, v.v Ngoài ra, trong Luật Tố tụng hình sự (cũ) ở Nhật cũng có quy định rằng nếu có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân thì cá nhân có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại. Thời kỳ này nếu có chấp nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại thì cũng chỉ quy định một cách rải rác trong nhiều đạo luật khác nhau. Tóm lại, ở Nhật Bản đến đầu thế kỷ 20 thì về mặt thực tế cũng như về mặt lý thuyết đều không thừa nhận trách nhiệm bồi thường nhà nước. 9
15. Đến năm 1945, Nhật Bản thua trận, lúc này ở Nhật Bản bắt đầu xây dựng một Hiến pháp mới, và trong nội dung của Hiến Pháp có quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước - cụ thể là tại Điều 17. Chính dựa trên cơ sở Điều 17 Hiến pháp mà Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản được xây dựng. Vào thời điểm này, ở Nhật Bản có nhiều quan điểm cho rằng không cần thiết phải xây dựng Luật Bồi thường nhà nước, mà chỉ cần sửa đổi Bộ luật dân sự mà thôi. Tuy nhiên, nhiều quan điểm khác lại cho rằng từ trước đến nay ở Nhật Bản, cơ quan công quyền không phải chịu trách nhiệm, án lệ cũng không thừa nhận, và vì vậy, về phương diện bồi thường nhà nước thì Điều 715 Bộ luật dân sự ít được áp dụng. Do đó, cần phải xây dựng Luật Bồi thường nhà nước với những đặc trưng riêng. Quan điểm nêu trên đã chiếm thế áp đảo, và cuối cùng, năm 1947, Luật Bồi thường nhà nước ở Nhật Bản đã được ban hành. Bên cạnh Luật bồi thường nhà nước, năm 1950, Nhật Bản ban hành Luật Đền bù hình sự. Như vậy, mặc dù theo tinh thần của pháp luật dân sự thì người tuyển dụng phải có trách nhiệm bồi thường khi người làm thuê gây thiệt hại, nhưng riêng về góc độ bồi thường nhà nước kể cả những nước có nền dân chủ lâu đời như Anh, Mĩ, Đức người ta vẫn không thừa nhận trách nhiệm bồi thường của Nhà nước như trách nhiệm tự thân mà chỉ coi là Nhà nước đứng ra đền bù thay cho công chức, vì công chức không có đủ tiền trả. Điều này có nghĩa, về bản chất Nhà nước không có trách nhiệm phải bồi thường, mà chỉ là trả thay mà thôi. Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng về kinh tế - xã hội, đặc biệt là sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai, nhiều nước giành được độc lập, nhiều cuộc cách mạng dân chủ đòi quyền lợi chính đáng kể cả trong trường hợp lợi ích bị xâm phạm bởi cơ quan công quyền đã buộc Nhà nước phải dần thừa nhận trách nhiệm đối với những hành vi sai trái của mình. Nhà nước không 10
16. chỉ đứng ra trả thay như trước mà tự bản thân chịu trách nhiệm. Quan điểm "Vua không thể làm gì sai" gần như không còn cơ sở pháp lý, chính trị để tồn tại. Trên cơ sở đó, Hiến pháp của nhiều nước đã ghi nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và nhiều quốc gia trên thế giới đã có Luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Hiện nay, trên thế giới, chế định pháp luật về bồi thường nhà nước của các nước có hai mô hình chính: (1) nhóm các nước có đạo luật riêng về bồi thường nhà nước (Nhật Bản có Luật Bồi thường nhà nước năm 1947 và Luật Đền bù hình sự năm 1950, Hàn Quốc có Luật Bồi thường nhà nước năm 1967 và Luật Đền bù hình sự năm 1958, Trung Quốc có Luật Bồi thường nhà nước năm 1994) hoặc luật về thủ tục Nhà nước bồi thường thiệt hại (Mỹ có Luật Bồi thường liên bang năm 1946, Canada có Luật Bồi thường nhà nước năm 1953 và được sửa đổi cơ bản thành Luật về bồi thường và thủ tục bồi thường năm 1990 - đặc biệt ở Canada, trên cơ sở các quy định của Luật bồi thường liên bang, từng bang lại có quy định thêm về bồi thường nhà nước tại bang của mình). Tại các quốc gia này, chế độ trách nhiệm bồi thường nhà nước được quy định trên cơ sở là một dạng đặc biệt của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng theo quy định của Bộ luật dân sự; (2) nhóm các nước không có đạo luật riêng về bồi thường nhà nước, mà quy định chế độ trách nhiệm bồi thường nhà nước bằng các điều luật riêng trong Bộ luật dân sự và chế định này được phát triển thông qua các án lệ hoặc các văn bản hướng dẫn thi hành (Nga, Đức, Pháp ). 1.1.2. Sơ lược về sự hình thành chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ở Việt Nam Vấn đề quyền được bồi thường khi có thiệt hại xảy ra do hành vi vi phạm pháp luật công chức Nhà nước đã được Nhà nước ta ghi nhận từ khá sớm, điều này được thể hiện ngay từ Hiến pháp năm 1959. Điều 29 Hiến pháp 1959 quy định: "Người bị thiệt hại về hành vi vi phạm pháp luật của nhân 11
17. viên cơ quan Nhà nước có quyền được bồi thường". Tiếp sau đó, Hiến pháp năm 1980 khẳng định pháp luật bảo hộ tính mạng, tài sản, danh dự và nhân phẩm của công dân bên cạnh việc xác định mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh; người bị thiệt hại có quyền được bồi thường (Điều 70 và Điều 73). Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 1980, Điều 24 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 1988 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo những việc làm trái pháp luật của cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát và Tòa án hoặc của bất kỳ cá nhân nào thuộc cơ quan đó. Cơ quan có thẩm quyền phải xem xét và giải quyết nhanh chóng các khiếu nại và tố cáo, thông báo bằng văn bản kết quả cho người khiếu nại và có biện pháp khắc phục. Cơ quan đã làm oan phải khôi phục danh dự, quyền lợi và bồi thường cho người bị thiệt hại. Cá nhân có hành vi trái pháp luật thì tùy từng trường hợp mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự”. Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng định nguyên tắc " Mọi hoạt động xâm phạm lợi ích Nhà nước và lợi ích hợp pháp của công dân đều bị xử lý theo pháp luật " (Điều 12). Đây là bản Hiến pháp đầu tiên ghi nhận tương đối rõ trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ở Việt Nam, Điều 72 quy định: " Người bị bắt bị giam giữ, bị truy tố, xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự. Người làm trái pháp luật trong việc bắt, giam giữ, truy tố xét xử gây thiệt hại cho người khác phải bị xử lý nghiêm minh " và Điều 74 quy định " Mọi hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự " [16]. Trên cơ sở nguyên tắc chung của Hiến pháp năm 1992 về việc bảo hộ quyền lợi của tổ chức, cá nhân và trách nhiệm dân sự của người có hành vi 12
18. gây thiệt hại, để xác định rõ ràng, cụ thể trách nhiệm này và khắc phục các tồn tại trước đây, Bộ luật dân sự năm 1995 đã quy định trách nhiệm bồi thường do công chức, viên chức nhà nước và người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra. Điều 623 Bộ luật dân sự năm 1995 quy định: “Cơ quan nhà nước phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ. Cơ quan nhà nước có trách nhiệm yêu cầu công chức, viên chức phải hoàn trả khoản tiền mà mình đã bồi thường cho người bị thiệt hại theo quy định của pháp luật, nếu công chức, viên chức có lỗi trong khi thi hành công vụ” và Điều 624 Bộ luật Dân sự năm 1995 quy định: "Cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của mình gây ra trong khi thi hành công vụ; trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy tố xét xử và thi hành án. Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người đã gây ra thiệt hại phải hoàn trả khoản tiền mà mình đã bồi thường cho người bị thiệt hại theo quy định của pháp luật, nếu người có thẩm quyền đó có lỗi trong khi thi hành công vụ". Cụ thể hoá quy định của Bộ luật Dân sự, ngày 3/5/1997, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 47/CP về giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan tiến hành tố tụng gây ra. Ngay sau khi Nghị định 47/CP ra đời, để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Nghị định 47/CP, các cơ quan có thẩm quyền quản lý Nhà nước trong lĩnh vực có liên quan đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn quan trọng: Ngày 4/6/1998 Ban Tổ chức - Cán bộ Chính Phủ (nay là Bộ nội vụ) đã ban hành Thông tư số 54/1998/TT-TCCP hướng dẫn thực hiện một số nội dung Nghị định 47/CP; ngày 30/3/1998, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 38/1998/TT-BTC hướng dẫn việc lập dự toán ngân sách Nhà nước cho bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng gây ra. 13
19. Vấn đề bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng gây ra tiếp tục được Đảng ta đặc biệt quan tâm, cụ thể: chỉ thị số 53 - CT/TW ngày 21/3/2000 của Bộ Chính trị chỉ rõ " cùng với việc phát hiện và chú trọng giải quyết kịp thời các vụ án có dấu hiệu oan, sai, cần khẩn trương nghiên cứu xây dựng cơ chế, chính sách để bồi thường thiệt hại với các trường hợp bị oan, sai do cơ quan tiến hành tố tụng gây ra ". " Việc bồi thường thiệt hại cần thực hiện đúng trình tự thủ tục đối với từng trường hợp cụ thể; những tài sản đã bị tịch thu, kê biên sai thì cần hoàn trả ngay; cần làm rõ cơ sở pháp lý, trách nhiệm giữa tập thể và cá nhân; phân định trách nhiệm từng cơ quan và cá nhân tiến hành tố tụng và mức độ thiệt hại về dân sự do việc làm oan sai gây ra ". Nghị quyết số 08 -NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị yêu cầu " Khẩn trương ban hành và thực hiện nghiêm túc các văn bản pháp luật về bồi thường thiệt hại đối với những trường hợp oan, sai trong hoạt động tố tụng; nghiên cứu xây dựng quỹ bồi thường thiệt hại về tư pháp " Quán triệt đầy đủ yêu cầu Chỉ thị số 53- CT/TW và Nghị quyết số 08, ngày 17/3/2003, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng gây ra (sau đây gọi tắt là Nghị quyết 388). Để triển khai Nghị quyết 388, ngày 25/3/2004, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao, Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng và Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 01/2004/ TTLT- VKSNDTC-BCA-TANDTC-BTP-BQP-BTC hướng dẫn việc thực hiện Nghị quyết 388 (sau đây gọi tắt là Thông tư 01). Ngày 13/5/2004, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã ban hành Chỉ thị số 04 về việc triển khai thi hành Bộ luật tố tụng hình sự và yêu cầu Viện Kiểm sát các cấp tiến hành tổng rà soát lập danh sách những người bị oan thuộc trách 14