Luận văn Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước – Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước – Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT VŨ THỊ HƢƠNG PH¸P LUËT VÒ Xö Lý BéI CHI NG¢N S¸CH NHµ N¦íC - KINH NGHIÖM QUèC TÕ Vµ THùC TIÔN ë VIÖT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT VŨ THỊ HƢƠNG PH¸P LUËT VÒ Xö Lý BéI CHI NG¢N S¸CH NHµ N¦íC - KINH NGHIÖM QUèC TÕ Vµ THùC TIÔN ë VIÖT NAM Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN VĂN TUYẾN HÀ NỘI - 2015
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Vũ Thị Hƣơng
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các bảng MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 6 1.1. Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc 6 1.1.1. Khái quát chung về bội chi ngân sách nhà nước 6 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của xử lý bội chi ngân sách nhà nước và các nguyên tắc xử lý bội chi ngân sách nhà nước 17 1.1.3. Các phương thức xử lý bội chi ngân sách nhà nước 20 1.2. Mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc 24 1.2.1. Các yếu tố cơ bản tác động đến pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước 24 1.2.2. Nguyên tắc thiết kế, xây dựng mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước 26 1.2.3. Các yếu tố cấu thành cơ bản của pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước 29 Kết luận chƣơng 1 32 Chƣơng 2: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ THỰC TIỄN Ở VIỆT NAM 33
5. 2.1. Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 33 2.1.1. Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước 33 2.1.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước 41 2.2. Thực tiễn điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc ở Việt Nam và một số kiến nghị 48 2.2.1. Thực tiễn điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam 48 2.2.2. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước và nâng cao tính hiệu quả trong thực tiễn xử lý bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam 72 Kết luận chƣơng 2 83 KẾT LUẬN 86 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 88
6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CNH: Công nghiệp hóa HĐH: Hiện đại hóa IMF: International Moneytary Fund (Quỹ tiền tệ quốc tế) KT-XH: Kinh tế - xã hội NHNN: Ngân hàng Nhà nước NHTMQD: Ngân hàng thương mại quốc doanh NSĐP: Ngân sách địa phương NSNN: Ngân sách nhà nước NSTW: Ngân sách trung ương TPCP: Trái phiếu Chính phủ XHCN: Xã hội chủ nghĩa
7. DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang Bảng 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm 9 Bảng 1.2: Các biện pháp củng cố tài khóa ở một số quốc gia 47 Bảng 2.1: Tình hình giải ngân ODA và bù đắp bội chi 57 Bảng 2.2: Vay nước ngoài bù đắp bội chi ngân sách nhà nước, chênh lệch giữa dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước 57 Bảng 2.3: Một số chỉ số thống kê miêu tả về tỷ lệ thâm hụt ngân sách của Việt Nam giai đoạn 2001-2010 (% GDP danh nghĩa) 61
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách nhà nước (NSNN) vừa là tấm gương phản ánh tình hình thực tại của nền kinh tế, vừa là một trong những đòn bẩy vật chất rất quan trọng để thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển. Vì vậy, để đảm bảo nền kinh tế - xã hội phát triển ổn định, vững chắc, thì một trong những yêu cầu cấp thiết đặt ra là phải bảo đảm bền vững ngân sách, trong đó có nội dung xử lý bội chi NSNN hiệu quả. Bội chi ngân sách Nhà nước là một trong những nội dung quan trọng liên quan đến an ninh tài chính quốc gia, đến sự phát triển bền vững của nền kinh tế và đã được quy định trong Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Bội chi NSNN là một vấn đề mà hầu hết các quốc gia đều gặp phải. Việc xử lý bội chi NSNN là một vấn đề nhạy cảm, bởi nó không chỉ tác động trước mắt đối với nền kinh tế mà còn tác động đến sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Vì vậy, mỗi quốc gia đều có những biện pháp thích hợp nhằm khắc phục bội chi NSNN nhằm đưa bội chi đến một mức nhất định và Việt Nam cũng không phải là một ngoại lệ. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020 của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI chỉ rõ: Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế- xã hội; phân phối lợi ích công bằng. Tiếp tục hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các 1
9. chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công. Thực hiện cân đối ngân sách tích cực, bảo đảm tỉ lệ tích luỹ hợp lý cho đầu tư phát triển; phấn đấu giảm dần bội chi ngân sách [14]. Trong những năm qua, dưới sự lãnh đạo của Đảng, giám sát của Quốc hội, sự điều hành quyết liệt, linh hoạt, kịp thời và theo sát mục tiêu kinh tế xã hội của Chính phủ, được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, cùng với sự nỗ lực của cả hệ thống chính trị, cộng đồng doanh nghiệp và toàn dân, nền kinh tế nước ta đã từng bước được phục hồi và lấy lại đà tăng trưởng sau ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính thế giới. Công tác xử lý bội chi NSNN đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quan tâm chú trọng và đã đạt được những kết quả nhất định. Việt Nam vẫn đảm bảo bố trí trả nợ đầy đủ cả gốc lẫn lãi khi đến hạn, không làm phát sinh tình trạng nợ xấu, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia đồng thời có nguồn lực để đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; đảm bảo kinh phí thực hiện các chính sách an sinh xã hội, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh; đảm bảo an ninh quốc phòng. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là Việt Nam có thể tiếp tục kéo dài mức bội chi NSNN như những năm vừa qua, nhất là khi xem xét mức bội chi trên cơ sở các thước đo của thông lệ quốc tế. Theo số liệu thống kê cho thấy, ở Việt Nam, giai đoạn 1996-2000, bội chi ngân sách khoảng 2,8% GDP; giai đoạn 2001-2005, bội chi ngân sách khoảng 3,8% GDP; bội chi ngân sách giai đoạn 2006-2008 khoảng 4,8% GDP; năm 2009 bội chi NSNN vào khoảng 6,9%GDP, năm 2010 bội chi NSNN khoảng 5,5% GDP; năm 2011 bội chi NSNN khoảng 4,4% GDP;năm 2012, 2013 bội chi NSNN khoảng 4,8%GDP; năm 2014 bội chi NSNN khoảng 5,3% GDP [19]. Như vậy, số bội chi NSNN những năm gần đây có xu hướng tăng cao đã trở thành một gánh nặng cho Nhà nước và khó khăn trong việc duy trì cân đối tài khóa vào các năm tiếp theo. Vấn đề đặt ra ở đây là phải thiết kế được mô hình pháp luật phù hợp và 2
10. tìm ra các giải pháp đồng bộ để xử lý bội chi ngân sách một cách hiệu quả. Vì những lý do trên, tôi chọn đề tài “Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước– Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ cho mình. 2. Tình hình nghiên cứu "Pháp luật về bội chi ngân sách nhà nước" là đề tài đã được nhiều tác giả nghiên cứu và cho ra đời những tác phẩm giá trị: Tiến sĩ Bùi Thị Mai Hòa với cuốn sách “Cân đối ngân sách nhà nước Việt Nam trong nền kinh tế thị trường”; Ủy ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội với Báo cáo tổng hợp chuyên đề nghiên cứu khoa học “Bội chi ngân sách nhà nước-Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn Việt Nam”; PGS.TS Đặng Văn Thanh, TS. Bùi Đức Thụ, Ths. Nguyễn Minh Tân với cuốn sách “Một số vấn đề về quản lý và điều hành ngân sách nhà nước” và các bài viết của nhiều tác giả khác. Những bài viết trên là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích và quý báu đối với tôi trong quá trình nghiên cứu về đề tài "Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước-Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam". "Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước” - không phải là một đề tài mới vì đã có rất nhiều tác giả chọn đề tài này (hoặc đề tài tương tự) để nghiên cứu. Tuy nhiên, các tác phẩm hầu hết đều viết về bội chi ngân sách nhà nước vào thời điểm Luật ngân sách nhà nước 2015 chưa được thông qua. Hiện nay, chưa có luận văn cấp thạc sỹ nghiên cứu về xử lý bội chi NSNNmột cách chuyên biệt theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành. Vì vậy, đề tài "Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước-Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam" mà tôi chọn để viết luận văn thạc sỹ vào thời điểm này vẫn bảo đảm tính mới của đề tài nghiên cứu. 3
11. 3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu của luận văn Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ một số vấn đề lý luận về xử lý bội chi NSNN và mô hình pháp luật về xử lý bội chi NSNN; kinh nghiệm quốc tế trong việc điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi NSNN và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam, từ đó đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về xử lý bội chi cũng như các giải pháp xử lý, quản lý bội chi ngân sách nhà nước một cách khoa học và có hiệu quả, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh đất nước trong tình hình mới. Phạm vi nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi Ngân sách trung ương tại Việt Nam trong khoảng thời gian 10 năm trở lại đây. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Để giải quyết các yêu cầu của luận văn, các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sẽ được áp dụng bao gồm: - Phương pháp tổng hợp, khái quát hóa, phương pháp phân tích, giải thích được sử dụng để giải quyết các vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nước và pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước; - Phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp logic, phương pháp khảo sát, thống kê được sử dụng để giải quyết các vấn đề thực tiễn trong luận văn như kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước; thực tiễn điều chỉnh pháp luật đối với vấn đề xử lý bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam. 5. Những đóng góp mới của Luận văn Luận văn làm rõ các vấn đề của bội chi NSNN như khái niệm ngân sách nhà nước và bội chi NSNN; cách tính bội chi NSNN theo Luật Việt 4
12. Nam; cách tính bội chi NSNN theo thông lệ quốc tế; mô hình pháp luật về xử lý bội chi NSNN; kinh nghiệm các nước trong việc điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước những vấn đề đặt ra xung quanh việc xử lý bội chi NSNN ở Việt Nam và thông qua đó đưa ra các giải pháp ngắn hạn, dài hạn cho việc giải quyết bội chi NSNN một cách có hiệu quả. Bên cạnh đó kết quả nghiên cứu của đề tài là tài liệu tham khảo cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam trong hiện tại và tương lai. Những đề xuất, kiến nghị, giải pháp của luận văn góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật về bội chi NSNN, nâng cao hiệu quả của việc thu chi NSNN, đặc biệt trong giai đoạn nền kinh tế - tài chính thế giới nói chung và kinh tế Việt Nam gặp phải nhiều khó khăn, thách thức như hiện nay. 6. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương. Chương 1: Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nước và mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước. Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi NSNN và thực tiễn ở Việt Nam. 5
13. Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1. Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc 1.1.1. Khái quát chung về bội chi ngân sách nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước Theo Cẩm nang Thống kê tài chính chính phủ (GFS) do Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) ban hành, khái niệm thu và chi ngân sách có thể được khái quát như sau: Thu ngân sách là các khoản thu vào quỹ ngân sách mà không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp cho các đối tượng có nghĩa vụ phải nộp ngân sách. Thu NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại), không bao gồm các khoản vay trong và ngoài nước. Trên phương diện khác, thu NSNN là những khoản thu mang tính chất cưỡng bức hay là trách nhiệm của mọi người hoặc của thành phần kinh tế đối với nhà nước. Chi NSNN là các khoản chi ra từ ngân sách không làm phát sinh nghĩa vụ phải bồi hoàn trực tiếp đối với các đối tượng được thụ hưởng ngân sách, đó chính là toàn bộ khoản thực chi theo luật định trong 1 năm tài khóa. Chi NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay nhưng không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay. Cũng theo Cẩm nang thống kê tài chính của chính phủ, bội chi ngân sách được xác định bằng chênh lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách. Ở đây sự khác biệt giữa các quốc gia chính là phạm vi các khoản thu và chi ngân sách được đưa vào trong cân đối ngân sách. Việc xác định phạm vi các khoản 6
14. thu, chi ngân sách khác nhau sẽ đem đến các kết quả khác nhau về mức bội chi NSNN. Hiện nay, để đảm bảo được sự ổn định về kinh tế vĩ mô nhiều nước đã đưa ra các giới hạn trần về bội chi NSNN và xem đây như một yêu cầu cần thiết để đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể trong trung và dài hạn. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp mức độ bội chi NSNN không phải là vấn đề quan trọng mà thay vào đó là hiệu quả của việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính có được từ việc chấp nhận bội chi NSNN mới là vấn đề cần được lưu tâm nhất [18]. Xuất phát từ quan điểm về quản lý ngân sách giữa các quốc gia và các tổ chức, có nhiều quan niệm khác nhau về bội chi NSNN. Hiểu một cách cơ bản nhất, bội chi NSNN là một hiện tượng kinh tế, là tình trạng tổng chi NSNN mà chính phủ phải thực hiện lớn hơn các khoản thu mà chính phủ thu được trong một năm tài chính. Ở phạm vi rộng hơn, bội chi NSNN là hiện tượng NSNN không cân đối được (thể hiện ở chênh lệch giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của Nhà nước). Để thực hiện được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô và trong từng lĩnh vực, địa bàn cụ thể thì cân đối NSNN không chỉ bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi NSNN mà còn phải đảm bảo cân đối về phân bổ chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải kiểm soát được tình trạng NSNN. Trong đó, bội chi NSNN là tình trạng cần được quan tâm đặc biệt, bởi vì, nó biểu hiện cho sự thiếu hụt nguồn lực so với nhu cầu, có tác động đa chiều đối với nền kinh tế và chứa đựng nhiều mâu thuẫn nội tại. Theo quy định của Luật NSNN năm 2015 thì bội chi NSNN bao gồm bội chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh. Bội chi ngân sách trung ương được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách trung ương không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách 7
15. trung ương. Bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh là tổng hợp bội chi ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương, được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương. Bội chi NSNN được xác định theo công thức sau: Bội chi NSNN (bội chi NSTW) = Tổng số thu NSTW - Tổng chi NSTW Trong đó: Thu NSTW, gồm: (i) các khoản thu từ thuế, phí; (ii) các khoản thu hồi vốn từ các tổ chức kinh tế; thu hồi vốn cho vay; các khoản thu nhập từ vốn góp, đầu tư, cho vay của Nhà nước; (iii) các khoản thu viện trợ không hoàn lại; (iv) thu kết dư từ năm trước chuyển sang. Chi NSTW, gồm: (i) chi đầu tư phát triển (gồm cả chi cho vay); (ii) chi thường xuyên; (iii) chi viện trợ; (iv) chi trả nợ gốc và lãi các khoản do Chính phủ vay; (v) chi chuyển nguồn của NSTW sang năm sau. Nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước gồm: (i) Vay trong nước từ phát hành trái phiếu chính phủ, công trái xây dựng Tổ quốc và các khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp luật; (ii) Vay ngoài nước từ các khoản vay của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế và phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường quốc tế, không bao gồm các khoản vay về cho vay lại [16, Điều 7]. Tuy nhiên, Luật NSNN không quy định về mức khống chế tỷ lệ bội chi tương đối (tỷ lệ % tính theo GDP). Từ năm 2002 đến nay, mức bội chi NSNN được Quốc hội quyết định hàng năm duy trì ổn định không quá 5% GDP. Một số quốc gia khi tính bội chi NSNN chỉ tính đến bội chi liên quan đến hoạt động NSNN do chính quyền trung ương trực tiếp thực hiện. Đi đôi với quan điểm này là việc không cho NSĐP bội chi. Cách xác định phạm vi tính bội chi ngân sách hẹp như vậy là nhằm thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể trong điều kiện năng lực quản lý có nhiều hạn chế. Luật NSNN Việt Nam năm 2015 đã quy định NSĐP được phép bội chi. 8
16. 1.1.1.2. Cách xác định bội chi ngân sách nhà nước Ngày nay, bội chi NSNN đã trở thành hiện tượng phổ biến không chỉ đối với những quốc gia đang phát triển mà ngay cả đối với những quốc gia phát triển cũng gặp phải vấn đề này. Việc tính toán mức thâm hụt ngân sách ở mỗi quốc gia thường có sự khác biệt do cách thức xác định phạm vi thu, chi ngân sách có sự không đồng nhất. Theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu vào quỹ NSNN mà khoản thu đó không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp. Thu trong cân đối NSNN phải thực sự là khoản thu có tính chất cưỡng bức như thuế chẳng hạn. Chi trong cân đối NSNN là các khoản chi ra từ NSNN được đảm bảo bằng các nguồn thu NSNN trong cân đối. Điều này cũng có nghĩa là những khoản chi của nhà nước nhưng do các nguồn khác đảm nhiệm thì không tính vào trong cân đối NSNN. Như vậy, theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các khoản vay trong và ngoài nước. Chi trong cân đối NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay. Bảng 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm Thu ngân sách Chi ngân sách Cân đối ngân sách nhà nƣớc nhà nƣớc nhà nƣớc A. Thu thường xuyên D. Chi thường xuyên G. Bù đắp bội chi (thuế, phí, lệ phí) B. Thu về vốn (bán tài E. Chi đầu tư - Lấy từ nguồn dự trữ sản Nhà nước) F. Cho vay thuần (=cho C. Thu viện trợ - Vay thuần (= vay mới – trả nợ gốc) vay mới – thu nợ gốc) (Nguồn: Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội 2010). 9
17. Dựa trên sự phân tích nói trên, có thể đưa ra công thức tính bội chi NSNN theo thông lệ quốc tế của một năm như sau: Bội chi NSNN = Tổng chi - Tổng thu = (D+E+F) – (A+B+C) = G (1) Công thức trên cho thấy bức tranh tổng quát về tình hình NSNN. Kết quả của nó có thể dùng để phân tích tác động của bội chi NSNN đến tình hình tiền tệ, cầu trong nước và cán cân thanh toán. Tuy vậy. cách tính cả công thức (1) cũng còn có hạn chế. Những mức bội chi như nhau là kết quả của công thức (1) có thể gây ra những tác động hoàn toàn khác nhau, vì chúng còn phụ thuộc nhiều vào cơ cấu thu, chi; nguồn bù đắp bội chi. Đi liền với mức bội chi tuyệt đối, cần xác định chi tiêu phần trăm so với GDP. Đây là chỉ số tổng hợp về tình hình NSNN và là chỉ số được sử dụng rộng rãi để phản ánh tình hình NSNN của một quốc gia. Có nhiều cách tính khác nhau để đo lường (gần đúng) hiện tượng bội chi NSNN, nhưng dù dùng cách tính nào cũng phải xem xét, kết hợp với cơ cấu thu, chi NSNN. Có như vậy mới thấy được tác động của bội chi NSNN đối với nền kinh tế. Bội chi ngân sách có thể được tiếp cận và định nghĩa dựa theo nhiều tiêu chí khác nhau. Việc sử dụng thước đo bội chi nào để phản ánh được tình hình tài khóa phụ thuộc vào mục tiêu của việc phân tích và điều hành chính sách tài khóa, ngân sách của mỗi nước trong từng giai đoạn. Thông thường để phản ánh được chính xác thực trạng bức tranh tài khóa của chính phủ đòi hỏi cần phải sử dụng các thước đo bội chi ngân sách khác nhau. Dưới đây chỉ khái quát một số định nghĩa (chỉ số) bội chi ngân sách được sử dụng rộng rãi trên thực tế cho mục tiêu điều hành chính sách tài khóa: - Bội chi ngân sách tổng thể: Trong các thước đo về thâm hụt, thâm hụt tổng thể vẫn là thước đo được sử dụng nhiều nhất. Đây là cũng thước đo mà IMF khuyến nghị các quốc gia sử dụng để xác định tình trạng mất cân đối tài khóa. Theo chuẩn mực do IMF đưa ra trong Cẩm nang thống kê tài 10
18. chính của chính phủ (GFS), thâm hụt ngân sách được xác định bằng chênh lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách của một thời kỳ nhất định, thông thường là một năm ngân sách. Thâm hụt ngân sách tổng thể xảy ra khi trường hợp thu ngân sách nhỏ hơn chi ngân sách và trong trường hợp ngược lại là thặng dư ngân sách. Bội chi (thặng dƣ) ngân sách = Tổng thu ngân sách – Tổng chi ngân sách Theo định nghĩa trên của GFS, thu ngân sách bao gồm các khoản thu vào quỹ ngân sách mà khoản thu đó không phát sinh, không tạo ra và không kèm theo nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp, vì thế thu từ nguồn vay nợ không được xếp là một nguồn thu ngân sách. Cũng theo GFS, chi ngân sách không bao gồm khoản chi trả nợ gốc mà chỉ bao gồm khoản lãi vay phải trả từ số tiền mà chính phủ vay. Chi trả lãi tiền vay được xếp vào chi NSNN vì đây là hệ quả của việc điều hành chính sách ngân sách có thâm hụt. Việc không đưa khoản vay nằm trong thu ngân sách và chi trả nợ gốc nằm trong chi ngân sách phản ánh đúng bản chất của thu, chi ngân sách của nhà nước. Cách tính bội chi ngân sách mà Việt Nam đang áp dụng hiện nay có thể được xem là một hình thái của bội chi ngân sách tổng thể. Tuy nhiên, có điểm khác biệt là Việt Nam đang tính chi trả nợ gốc vào chi ngân sách nhưng lại có một số khoản chi được để ngoài không đưa vào cân đối ngân sách chung (ví dụ: chi từ nguồn vốn trái phiếu chính phủ, các khoản vay về cho vay lại ). - Bội chi ngân sách thường xuyên: là chênh lệch giữa thu thường xuyên và chi thường xuyên của NSNN và xảy ra khi chi thường xuyên lớn hơn thu thường xuyên. Trường hợp thu thường xuyên lớn hơn chi thường xuyên sẽ có thặng dư ngân sách và ngược lại. Cán cân thường xuyên là thước đo phản ánh sự tích lũy của chính phủ cho nhu cầu đầu tư phát triển đất nước. Nếu Ngân 11
19. sách có thặng dư thường xuyên thì có nghĩa là quốc gia đó đang có tiết kiệm để sử dụng cho đầu tư phát triển. Tuy nhiên, trong xác định cán cân ngân sách thường xuyên thì vấn đề quan trọng nhất là xác định khoản thu nào được hiểu là thu “thường xuyên”. Theo thông lệ quốc tế, thu thường xuyên là tổng thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu ổn định, không mang tính chất một lần. Theo đó, các khoản thu như thu từ bán tài sản sẽ không được tính vào các khoản thu thường xuyên. Chi thường xuyên bao gồm tất cả các khoản chi của NSNN (bao gồm cả chi trả lãi tiền vay) trừ chi đầu tư phát triển. Việc sử dụng khái niệm thâm hụt ngân sách thường xuyên sẽ rất có ý nghĩa trong việc phân tích tính bền vững của tình hình tài khóa. Một quốc gia có thâm hụt ngân sách thường xuyên sẽ phải đối mặt với nhiều nguy cơ bất ổn về tài khóa. Việc cắt giảm các khoản chi thường xuyên để giảm thâm hụt ngân sách thường xuyên bao giờ cũng là vấn đề rất nhạy cảm và dễ gây ra những phản ứng tiêu cực từ người dân. Thông thường khi đối mặt với thâm hụt ngân sách kéo dài, giải pháp giảm chi thường xuyên thường là giải pháp được chính phủ sử dụng sau cùng khi không gian sử dụng các giải pháp không còn (ví dụ như không thể tăng thuế lên mức cao hơn). - Bội chi ngân sách cơ sở: được xác định bởi bội chi ngân sách tổng thể trừ đi phần chi trả tiền lãi vay. Việc sử dụng thước đo này sẽ cung cấp được các thông tin sát hơn về tác động của việc điều hành chính sách trong năm của Chính phủ. Quy mô chi trả lãi tiền vay là việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính cho các quyết định vay nợ được thực hiện trong quá khứ, không gắn với chính sách mà chính phủ thực hiện trong năm. Đối với những quốc gia có tỷ trọng chi trả lãi tiền vay lớn thì việc phân định giữa bội chi ngân sách tổng thể và bội chi ngân sách cơ sở là rất quan trọng, tách được những biến động bất thường trong việc tăng nghĩa vụ trả nợ (do biến động tỷ giá đối với vay nợ nước ngoài hoặc lãi suất đối với trường hợp theo 12
20. lãi suất thả nổi). Vì thế, sử dụng khái niệm ngân sách cơ sở sẽ cho các nhà hoạch định chính xác bức tranh đầy đủ về tác động của chính sách tài khóa trong năm. Thực tế có thể có trường hợp cán cân ngân sách tổng thể bội chi cao song cũng không đồng nghĩa với việc chính phủ đã thực hiện chính sách tài khóa mở rộng nếu như trong năm xuất hiện sự gia tăng đáng kể về nghĩa vụ trả lãi tiền vay. Trong ba tiêu thức xác định cán cân tài khóa nói trên để xác định mức bội chi NSNN, hiện nay ở Việt Nam mới chỉ sử dụng thước đo bội chi ngân sách tổng thể, song tiêu thức và cách tính cũng còn nhiều vấn đề chưa phù hợp với thông lệ và thực hành quốc tế. 1.1.1.3. Các nguyên nhân cơ bản dẫn đến bội chi ngân sách nhà nước Tình trạng bội chi NSNN của mỗi quốc gia chịu sự tác động của nhiều yếu tố (nguyên nhân), trong đó có những yếu tố (nguyên nhân) cơ bản sau đây: Thứ nhất, do tác động của chu kỳ kinh doanh, trong thời kỳ khủng hoảng hay suy giảm kinh tế sẽ làm cho thu nhập của quốc gia bị thu hẹp lại, đồng thời nhu cầu chi tiêu tăng lên để đáp ứng những khó khăn về kinh tế xã hội, từ đó dẫn đến bội chi NSNN tăng. Ngược lại, ở giai đoạn nền kinh tế tăng trưởng nhanh, thu ngân sách tăng cao trong khi đó các khoản chi liên quan đến an sinh xã hội như bảo hiểm thất nghiệp và hỗ trợ cho người nghèo có xu hướng giảm xuống nên cán cân tài khóa của chính phủ được cải thiện, hay nói cách khác bội chi NSNN sẽ giảm xuống. Thứ hai, bội chi NSNN chịu tác động của hệ thống chính sách cũng như quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Chi ngân sách (và thâm hụt ngân sách) là một trong những công cụ chính sách quan trọng của nhà nước nhằm tác động đến sự phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn phát triển khác nhau. Ví dụ, khi sản lượng của nền kinh tế thấp dưới mức sản lượng tiềm năng thì chính phủ có thể tăng mức chi ngân sách, chấp nhân bội chi ngân sách để thúc đẩy hoạt động kinh tế. 13
21. Bội chi NSNN thường xảy ra với các nước đang phát triển do nhu cầu đầu tư xã hội là rất lớn, nhất là đầu tư về phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội. Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ. Trong một số năm kinh tế tăng trưởng nhanh, thu ngân sách ở Việt Nam tăng cao song Chính phủ vẫn chấp nhận thâm hụt ngân sách để có thêm nguồn lực cho đầu tư phát triển. Đối với các nước phát triển, chi ngân sách được sử dụng như một công cụ điều tiết vĩ mô, khi kinh tế suy thoái và tổng cầu giảm thì chính phủ thường tăng chi tiêu để kích cầu tiêu dùng, đầu tư và ngược lại khi kinh tế phát triển nóng, chính phủ có thể cắt giảm chi tiêu, giảm bội chi để đưa nền kinh tế trở về mức sản lượng tiềm năng. Đây cũng là lý do làm cho bội chi ngân sách không chỉ phổ biến đối với các nước đang phát triển mà còn ở các nước phát triển. Thứ ba, những vấn đề về thiên tai, dịch bệnh, tình hình chính trị bất ổn cũng có thể tác động làm tăng chi ngân sách, qua đó gây ra bội chi NSNN. Việc quản lý và điều hành ngân sách không hiệu quả, chi tiêu ngân sách lãng phí cũng là tác nhân quan trọng ảnh hưởng đến mức thâm hụt ngân sách. Thứ tư, các nhân tố tác động đến mức thâm hụt ngân sách cũng cần phải kể đến đó là các nhân tố kỹ thuật chuyên môn (phân loại, mục lục, phương pháp cân đối, thời điểm ghi nhận thu chi ngân sách, phương pháp kế tấp hay án ). Theo đó, có nhiều trường hợp bội chi thấp hay giảm không phải xuất phát từ sự cải thiện về tình hình kinh tế vĩ mô và tài khóa của chính phủ mà do sự phản ánh sai lệch về quy mô thu và chi ngân sách của chính phủ hay là do chi ngân sách thiếu minh bạch hay là áp dụng phương pháp tính bội chi không phù hợp. Trường hợp Hy Lạp gần đây là một ví dụ điển hình về “che giấu” thông tin chi ngân sách để có mức thâm hụt ngân sách thấp nhằm mục tiêu gia nhập EU. 1.1.1.4. Những ảnh hưởng của tình trạng bội chi ngân sách nhà nước Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng để thỏa mãn các 14
22. nhu cầu là có giới hạn. Nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng quá mức cho phép sẽ dẫn đến những hậu quả như: (i) gia tăng gánh nặng nợ của nền kinh tế trong tương lai; (ii) gia tăng gánh nặng về thuế; (iii) phá vỡ cán cân kinh tế, đó là cân bằng về tiết kiệm – đầu tư, cân bằng cán cân thanh toán, từ đó ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế. Còn đối với các nước đang phát triển, đặc biệt là các nước nghèo thì bội chi ngân sách là không thể tránh khỏi. Bởi lẽ, tình trạng thu nhập bình quân đầu người quá thấp không cho phép Chính phủ tăng tỷ lệ động viên từ GDP vào NSNN; trong khi đó nhu cầu chi tiêu theo chức năng của Chính phủ lại tăng lên nhất là khi Nhà nước thực hiện các chương trình đầu tư nhằm cải thiện cơ cấu kinh tế và hướng dần đến sự tăng trưởng. Ở mức độ khái quát, có thể cho rằng tình trạng bội chi ngân sách nhà nước sẽ dẫn đến những ảnh hưởng lớn sau đây: - Ảnh hưởng của bội chi NSNN đến tổng cầu nền kinh tế: Trong bối cảnh NSNN bội chi, Chính phủ phải tìm cách bù đắp bội chi bằng cách vay trong nước hoặc nước ngoài. Vay trong nước làm cho tiết kiệm tư nhân giảm, tổng đầu tư giảm; để duy trì được mức tổng đầu tư Chính phủ phải lựa chọn phương án đi vay nước ngoài. Mỗi khi Chính phủ chi tiêu quá một đồng vượt số thu ngân sách, buộc phải tài trợ bằng cách tăng nợ công một đồng. - Ảnh hưởng đến tình trạng lạm phát trong nền kinh tế: Về cơ bản, hầu hết Chính phủ các nước đều dùng các biện pháp sau để khắc phục bội chi NSNN: vay trong nước, vay nước ngoài hoặc phát hành tiền. Tùy từng điều kiện và hoàn cảnh cụ thể mà các nguồn bù đắp bội chi được sử dụng riêng rẽ hay kết hợp, từ đó cũng gây ra tác động khác nhau đối với nền kinh tế. Khi Chính phủ sử dụng giải pháp bù đắp bội chi NSNN bằng cách phát hành trái phiếu (kể cả phát hành trong nước và phát hành ra nước ngoài) thì tất yếu Chính phủ phải trả tiền nợ gốc và lãi trái phiếu trong tương lai đồng 15