Luận văn Pháp luật về trợ giúp xã hội từ thực tiễn Quận Phú Nhuận, Thành phố Hồ Chí Minh

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về trợ giúp xã hội từ thực tiễn Quận Phú Nhuận, Thành phố Hồ Chí Minh

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐỖ HẢI PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN QUẬN PHÚ NHUẬN, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2018
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐỖ HẢI PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN QUẬN PHÚ NHUẬN, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 838.01.07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. LÊ THỊ THÚY HƯƠNG HÀ NỘI - 2018
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn của TS. Lê Thị Thúy Hương. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả luận văn Đỗ Hải
4. LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành tốt bài luận văn nghiên cứu với đề tài: Pháp luật về trợ giúp xã hội từ thực tiễn quận Phú Nhuận, Thành phố Hồ Chí Minh” cùng với sự nỗ lực cố gắng của bản thân, em xin bày tỏ lời cảm ơn sâu sắc đến TS. Lê Thị Thúy Hương đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ em hoàn thành đề tài luận văn tốt nghiệp. Đồng thời, em cũng xin cảm ơn các thầy cô giáo khoa Luật, các thầy cô giáo phụ trách giảng dạy chuyên ngành Luật Kinh tế, Học viện Khoa học – xã hội Việt Nam. Các anh chị đồng nghiệp, gia đình và các bạn đã tận tình giúp đỡ, chỉ bảo, đóng góp ý kiến quý báu, tạo điều kiện thuận lợi cho em hoàn thành đề tài luận văn này. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2018 Tác giả luận văn Đỗ Hải
5. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI VÀ PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI 11 1.1.Lý luận chung về an sinh xã hội 11 1.2. Khái niệm và cấu trúc của trợ giúp xã hội 16 1.3.Vai trò của hệ thống chính sách an sinh xã hội tác động đến trợ giúp xã hội của nước ta hiện nay 20 1.4.Pháp luật của Nhà nước trong việc thực thi chính sách trợ giúp xã hội và vai trò của nhà nước trong thực thi chính sách trợ giúp hội 22 1.5.Các yếu tố ảnh hưởng tới việc thực hiện pháp luật về trợ giúp xã hội 33 Chương 2: THỰC TRẠNG VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI TẠI QUẬN PHÚ NHẬN, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 37 2.1.Thực trạng pháp luật về trợ giúp xã hội 37 2.2.Thực tiễn thực hiện pháp luật về trợ giúp xã hội tại quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh 44 Chương 3:KIẾN NGHỊ VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN QUẬN PHÚ NHUẬN, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 53 3.1.Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật và chính sách trợ giúp xã hội 53 3.2.Quan điểm và định hướng đẩy mạnh hoạt động trợ giúp xã hội ở Việt Nam trong các năm tiếp theo 54 3.3.Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật và các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về trợ giúp xã hội 59 KẾT LUẬN 67 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
6. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ASXH : An sinh xã hội BTXH : Bảo trợ xã hội BLĐTBXH : Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội CP : Chính phủ HĐBT : Hội đồng Bộ trưởng NĐ : Nghị định QĐ : Quyết định TGXH : Trợ giúp xã hội TT : Thủ tướng
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất nước Việt Nam của chúng ta là một đất nước trải qua nhiều cuộc chiến tranh bảo vệ Tổ quốc, lại bị ảnh hưởng của thiên tai và biến đổi khí hậu; đang trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa nhanh nên hiện nay số người cần TGXH của Việt Nam rất lớn, chiếm hơn 20% dân số cả nước. Theo Bộ Lao động - Thương binh xã hội thì vào năm 2016 nước ta trong đó có khoảng 9,2 triệu người cao tuổi, 7,2 triệu người khuyết tật, 1,5 triệu trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, gần 5% hộ nghèo, 1,8 triệu hộ gia đình cần được trợ giúp đột xuất hàng năm do thiên tai, hỏa hoạn, mất mùa, 234 nghìn người nhiễm HIV được phát hiện, 204 nghìn người nghiện ma tuý, khoảng 30 nghìn nạn nhân bị bạo lực, bạo hành trong gia đình; ngoài ra, còn nhiều phụ nữ, trẻ em bị ngược đãi, bị buôn bán, bị xâm hại hoặc lang thang kiếm sống trên đường phố. Trong Giai đoạn 2011-2015, kinh tế đất nước có khó khăn, thách thức, song Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều giải pháp để bảo đảm an sinh xã hội (ASXH), trong đó có lĩnh vực trợ giúp xã hội (TGXH) tiếp tục là điểm sáng. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI xác định: “Tạo bước tiến rõ rệt về thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo đảm ASXH, giảm tỉ lệ hộ nghèo, cải thiện điều kiện chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân”. Theo Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01/6/2012 của Ban chấp hành Trung ương khóa XI về một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 cũng nhấn mạnh: “Nâng cao hiệu quả công tác TGXH, tiếp tục mở rộng đối tượng thụ hưởng với hình thức hỗ trợ thích hợp; nâng dần mức trợ cấp xã hội thường xuyên phù hợp với khả năng ngân sách Nhà nước. Xây dựng mức sống tối thiểu phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội làm căn cứ xác định người thuộc diện được hưởng TGXH. Tiếp tục hoàn thiện chính sách TGXH. Củng cố, nâng cấp hệ thống cơ sở TGXH, phát triển mô hình chăm sóc người 1
8. có hoàn cảnh đặc biệt tại cộng đồng, khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân vào triển khai các mô hình chăm sóc người cao tuổi, trẻ em mồ côi, người khuyết tật, nhất là mô hình nhà dưỡng lão”. Nhà nước ta đã xây dựng được hệ thống văn bản pháp luật, chính sách tạo cơ sở pháp lý cho thực hiện tốt chính sách TGXH. Đến nay, đã có trên 10 Bộ luật, luật; 7 Pháp lệnh và hơn 30 Nghị định, Quyết định của Chính phủ; hơn 40 Thông tư, thông tư liên tịch và nhiều văn bản có nội dung liên quan quy định khuôn khổ pháp luật, chính sách TGXH. Trong đó có những văn bản quan trọng như Luật Người cao tuổi, Luật Người khuyết tật, Luật Trẻ em, Luật Phòng chống bạo lực gia đình, Luật Phòng chống buôn bán người, Luật Bảo hiểm xã hội, Nghị định số 136/2013/NĐ-CP quy định chính sách TGXH đối với đối tượng bảo trợ xã hội Điều 25 Hiến chương Liên hợp quốc năm 1948 chỉ rõ: “Mọi người dân và hộ gia đình đều có quyền có một mức tối thiểu về sức khỏe và các phúc lợi xã hội bao gồm: ăn, mặc, chăm sóc y tế (gồm cả thai sản), dịch vụ xã hội thiết yếu và có quyền được an sinh khi có các biến cố về việc làm, ốm đau, tàn tật, góa phụ, tuổi già hoặc các trường hợp bất khả kháng khác”. Như vậy, việc bảo đảm quyền được an sinh xã hội cho người dân là yêu cầu, điều kiện cần thiết của sự ổn định, phát triển của mọi quốc gia, trong đó có Việt Nam. Cùng với những thành tựu về phát triển kinh tế - xã hội, TP.HCM luôn quan tâm và thực hiện tốt các chính sách về an ASXH, trong đó có chế độ TGXH. Chăm lo ASXH, đầu tư các nguồn lực nhằm giải quyết các vấn đề ASXH vì sự phát triển của người dân thành phố là chủ trương nhất quán của Đảng bộ thành phố. Vì vậy, trong suốt những năm qua, Đảng bộ, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể ở thành phố đã có nhiều nỗ lực trong việc thực hiện chính sách chăm lo ASXH nói chung và TGXH nói riêng, chăm lo cải thiện không ngừng cuộc sống của người dân thành phố. 2
9. Mặc dù đã đạt được nhiều thành tựu, song công tác bảo đảm các chính sách TGXH ở TP.HCM vẫn còn những hạn chế, bất cập. Là trung tâm kinh tế trọng điểm của cả nước, địa phương ước tính dân số trung bình năm 2017 có 8,6 triệu người tăng 2% so với năm 2016 theo thông tin kinh tế xã hội tháng 12 năm 2017 của Cục Thống kê, số người hưởng các chính sách xã hội khá lớn nên đây thực sự là gánh nặng cho ngân sách. Thành phố là nơi tập trung rất đông người dân từ các tỉnh thành khác về sinh sống nên cần phải có nhiều nguồn lực để xây dựng trường học, bệnh viện, khu vui chơi, giải trí Một số chính sách thiếu sự gắn kết, chưa khuyến khích người dân tích cực tham gia (như tỉ lệ bảo hiểm y tế thành phố đặt ra đến năm 2015 là 76% nhưng chỉ đạt 68,25% ). Chênh lệch giàu - nghèo về thu nhập và tiếp cận các dịch vụ xã hội giữa các vùng, nhóm dân cư có xu hướng gia tăng, nhất là giữa khu vực trung tâm và ngoại vi, giữa công nhân các khu công nghiệp, khu chế xuất với bộ phận khác của xã hội. Vấn đề nhà ở cho các nhóm dân cư, đặc biệt là người nghèo, công nhân còn bất cập Quận Phú Nhuận đã thực hiện chủ trương gắn phát triển kinh tếvới giải quyết các vấn đề xã hội, chính sách ASXH, quan tâm nhân tố con người và đã đạt được những kết quả tích cực: Trên lĩnh vực kinh tế: Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân của quận Phú Nhuận từ 2012 - 2016 đạt 10,62%. Đời sống của nhân dân không ngừng được nâng lên, thu nhập bình quân đầu người của năm 2016 đạt 23,62 triệu/người (tăng hơn 5 lần so với năm 2012 là 4,69 triệu/người). Tăng trưởng kinh tế có tầm quan trọng hàng đầu, không chỉ để sớm đưa Quận Phú Nhuận trở thành một trong những quận nội thành của Thành phố hiện đại, phát triển; mà còn làm tiền đề để thực hiện nhiều mục tiêu xã hội. Trên lĩnh vực xã hội: Song song với những thành tựu trên lĩnh vực kinh tế; tiến bộ và công bằng xã hội luôn được chú trọng trong mối quan hệ với phát triển kinh tế, nhiều chính sách ASXH đậm tính nhân văn được triển khai thực hiện và đạt kết quả tốt. 3
10. Chương trình “5 không”, “3 có” gắn với công tác đảm bảo ASXH được thực hiện tốt: Trong 3 năm 2014 - 2016, với chủ đề “Năm ASXH”, quận Phú Nhuận tập trung chăm lo đời sống cho các đối tượng chính sách, đối tượng xã hội, hộ nghèo và đồng bào dân tộc. Những đề án được mở ra và đưa vào thực tiễn: có nhà ở được triển khai đồng bộ bằng cả nguồn vốn ngân sách và xã hội hoá, có việc làm được quan tâm thực hiện, tổ chức tốt các phiên giao dịch việc làm, kết nối cung cầu lao động. Tuy nhiên, bên cạnh kết quả khả quan nói trên, lĩnh vực kinh tế, ASXH và TGXH vẫn còn những hạn chế, bất cập: Quá trình phát triển kinh tế đã dẫn đến việc mở rộng và phát triển các ngành công nghiệp, dịch vụ đã thu hút số lượng lớn lao động từ các địa phương khác đến tham gia làm việc và cư trú, trong đó có không ít lao động tự do, những người lang thang cơ nhỡ. Mặt khác, dưới tác động của quá trình đô thị hóa, các đối tượng dân cư bị thu hồi đất, phải chuyển đổi nghề nghiệp, phải tái định cư do quá trình mở rộng và chỉnh trang đô thị rất lớn, gây áp lực cho việc giải quyết việc làm, ổn định cuộc sống, bố trí nhà ở trên địa bàn thành phố, gây khó khăn cho công tác TGXH. Bên cạnh đó, hệ thống các trường đại học, cao đẳng, trung cấp đã góp phần làm tăng số lượng học sinh, sinh viên đến học tập và ở lại làm việc đã gây áp lực không nhỏ về vấn đề chỗ ở, khám chữa bệnh, chăm sóc y tế và các vấn đề xã hội khác. Với quan điểm phát triển bền vững: “Kết hợp phát triển kinh tế với thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường và tài nguyên thiên nhiên, nâng cao chất lượng cuộc sống, giải quyết tốt các vấn đề ASXH”, phấn đấu xây dựng quận Phú Nhuận trở thành “một quận có môi trường đô thị văn minh và giàu tính nhân văn, có đời sống văn hóa cao; một trong những quận hài hòa, thân thiện, an bình; một quận hấp dẫn và đáng sống”, một quận giàu đẹp, an bình, văn minh, hiện đại, quận “4 an” - an ninh trật tự, an toàn 4
11. giao thông, an toàn vệ sinh thực phẩm và ASXH; việc khảo sát một cách khách quan thực trạng thực thi pháp luật về TGXH ở quận Phú Nhuận hiện nay, trên cơ sở đó đưa ra những luận cứ khoa học nhằm thực thi pháp luật về TGXH một cách có hiệu quả hơn là rất cần thiết. Với thực tiễn nêu trên, tôi chọn đề tài nghiên cứu: “Pháp luật về trợ giúp xã hội từ thực tiễn quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chi Minh” làm luận văn thạc sỹ chuyên ngành Luật Kinh tế. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Hoạt động trợ giúp xã có ý nghĩa thực tiễn vô cùng to lớn đối với công cuộc xây dựng nền kinh tế xã hội chủ nghĩa nhằm giải quyết mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và tiến bộ, công bằng xã hội. Vì vậy, vấn đề này đã được nhiều người quan tâm nghiên cứu. Trong số các công trình đã được công bố, có thể kể tên một số công trình liên quan trực tiếp đến đề tài luận văn là: “Pháp luật ASXH - kinh nghiệm một số nước đối với Việt Nam” của Trần Hoàng Hải, Lê Thị Thúy Hương đã làm rõ quan niệm và vai trò của pháp luật ASXH của một số nước như Đức, Nga, Hoa Kỳ cũng như khái quát khá đầy đủ hệ thống pháp luật ASXH của Việt Nam. Trên cơ sở đó, các tác giả đã nhấn mạnh để hoàn thiện pháp luật ASXH của Việt Nam trong tình hình mới cần phải xúc tiến xây dựng Bộ Luật ASXH và cải cách các Luật Bảo hiểm xã hội và Luật Bảo hiểm ytế. “Hệ thống ASXH của EU và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” của Đinh Công Tuấn đã phân tích tổng quan về hệ thống ASXH của châu Âu cũng như làm rõ nhu cầu, thách thức trong việc cải cách hệ thống ASXH của châu Âu, đồng thời, chỉ ra những thành công, hạn chế, những kinh nghiệm trong đảm bảo ASXH thông qua: Hệ thống ASXH theo mô hình “thị trường xã hội” của Đức; hệ thống ASXH theo mô hình “xã hội dân chủ” của Thuỵ Điển; hệ thống ASXH theo mô hình “thị trường tự do” của Anh. Từ đó, cung 5
12. cấp nhiều luận cứ khoa học cho xây dựng và thực hiện chính sách ASXH phù hợp với điều kiện của Việt Nam hiệnnay. “Chính sách ASXH và vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính sách ASXH ở Việt Nam” của Nguyễn Văn Chiểu đã đề cập đến một số vấn đề lý luận cơ bản chính sách ASXH và kinh nghiệm một số nước, thực trạng thực thi chính sách ASXH ở Việt Nam trong gần 30 năm thực hiện đường lối đổi mới, vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính sách ASXH ở Việt Nam hiện nay, phương hướng và những giải pháp chủ yếu nâng cao vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính sách ASXH ở Việt Nam. Với tư liệu này, luận án đã kế thừa nội dung tính tất yếu, vai trò và yêu cầu đặt ra đối với nhà nước trong việc thực hiện chính sách ASXH (tính tất yếu được thể hiện ở các nội dung: bản chất, chức năng xã hội của nhà nước, khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường, đảm bảo quyền cơ bản của con người, đáp ứng yêu cầu của quá trình hội nhập quốc tế). “Xây dựng và hoàn thiện chính sách ASXH ở Việt Nam” của Mai Ngọc Cường Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2009; - Giáo trình Luật Người khuyết tật năm 2011 của Trường đại học Luật Hà Nội do Nguyễn Hữu Chí chủ biên: đã đề cập đến những vấn đề cơ bản của chính sách ASXH trong nền kinh tế thị trường; thực trạng hệ thống chính sách ASXH ở Việt Nam hiện nay; phương hướng, giải pháp xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách ASXH ở Việt Nam đến năm 2015. Cuốn sách đã chỉ rõ tác động mặt trái của kinh tế thị trường: tình trạng phân hóa giàu nghèo, sự bất bình đẳng trong thu nhập, nguy cơ thất nghiệp và bệnh tật, đói nghèo. Đồng thời cũng nhấn mạnh vai trò của Đảng, Nhà nước trong việc ban hành và tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách nhằm giải quyết các vấn đề xã hội nói chung, ASXH nói riêng. Chính sách ASXH - thực trạng và giải pháp” của Lê Quốc Lý đã phân 6
13. tích cơ sở lý luận và thực tiễn về những trở ngại trong thực thi chính sách ASXH; những trở ngại trong thực thi chính sách ASXH ở Việt nam gần đây thông qua việc đánh giá nhóm cán bộ thực thi và đối tượng thụ hưởng chính sách; trên cơ sở mục tiêu, quan điểm thực thi chính sách ASXH ở Việt Nam đến năm 2020 cuốn sách đã nêu lên 5 nhóm giải pháp khắc phục những trở ngại trong thực thi chính sách ASXH ở nước ta (thiết kế và thực thi chính sách ASXH, xây dựng và hoàn thiện hệ thống luật pháp, hoàn thiện bộ máy thực thi chính sách ASXH, nâng cao nhận thức của đối tượng thụ hưởng về chính ASXH). - Luận án tiến sĩ Luật học “Hoàn thiện pháp luật về quyền của người khuyết tật ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Báo năm 2008; - Luận văn thạc sỹ Luật học “Pháp luật về việc làm cho người khuyết tật” của Hồ Thị Trâm năm 2013; - Bài viết “Thực trạng ASXH ở Việt Nam và phương hướng hoàn thiện” của Lê Thị Hoài Thu trên tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1 năm 2014; - Bài viết “Một số bất cập trong áp dụng pháp luật về bảo trợ xã hội đối với người khuyết tật ở Việt Nam hiện nay” của Hoàng Kim Khuyên số 10 năm 2015. Những công trình nghiên cứu trên nhìn chung đã nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động TGXH đối với người khuyết tật trên từng khía cạnh và mức độ khác nhau. Nhìn chung, những công trình nói trên thể hiện tính nghiêm túc trong học thuật, đồng thời chỉ ra một cái nhìn tổng quan về chính quyền địa phương nói chung và chính quyền các cấp nói riêng. Tuy vậy, công trình nghiên cứu về vấn đề TGXH một cách hệ thống và toàn diện thì vẫn còn ít, nhất thực tiễn thực hiện trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Vì vậy, tác giả tiếp tục nghiên cứu đề tài này, nhằm cung cấp một cái nhìn toàn diện hơn về 7
14. TGXH đối và thực tiễn tại quận Phú Nhuận, Thành phố Hồ Chí Minh, đưa ra một số giải pháp hoàn thiện về vấn đề này. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài: 3.1. Mục đích nghiên cứu: Mục đích nghiên cứu của luận văn là xây dựng cơ sở lý luận về pháp luật TGXH, dựa trên cơ sở lý luận đó để đánh giá về thực trạng các quy định pháp luật hiện hành, thực tiễn thực hiện trên địa bàn quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh và đưa ra được những giải pháp hoàn thiện pháp luật về TGXH nhằm đáp ứng được yêu cầu cấp thiết của thực tiễn về vấn đề bảo vệ, hỗ trợ và thực hiện hóa quyền con người. 3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu: Với mục đích như trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn là: - Đánh giá về những quan điểm hiện hành và từ đó xây dựng nội dung lý luận về pháp luật TGXH. - Đánh giá nội dung pháp luật về TGXH bao gồm những ưu nhược điểm và hạn chế của các quy định của pháp luật hiện hành. - Đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật nhằm phát hiện những bất cập, hạn chế cơ bản của các quy định pháp luật hiện hành. - Đánh giá thực tiễn thực hiện và áp dụng pháp luật về TGXH trên địa bàn quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh. - Xây dựng các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành về TGXH. Những phương hướng này cần bám sát và thể hiện đúng chủ trương chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam, pháp luật của Nhà nước nhằm đảm bảo và hỗ trợ xã hội. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Hệ thống các quy định của pháp luật về vấn đề TGXH. 8
15. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Luận văn được xác định giới hạn nghiên cứu như sau: Nghiên cứu các hệ thống quy định pháp luật về TGXH ở Việt Nam và có so sánh với các quy định pháp luật trước đó. Những nghiên cứu của luận văn hướng tới hệ thống các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động TGXH. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu: Để thực hiện được những nhiệm vụ nghiên cứu và mục đích nghiên cứu, luận văn được tiếp cận theo phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin trong việc giải quyết nhiệm vụ nghiên cứu. Đối với từng nội dung cụ thể, đề tài chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích, phương pháp thống kê, phương pháp so sánh luật học và phương pháp lịch sử. Các phương pháp cụ thể mà tác giả sử dụng để nghiên cứu đề tài bao gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa, so sánh, thống kê 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài: 6.1. Ý nghĩa lý luận: Luận văn là công trình nghiên cứu về hệ thống lý luận về TGXH cũng như đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về trợ giúp xã. Do đó luận văn sẽ góp phần bổ sung một số vấn đề lý luận mới về TGXH. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Một là: luận văn đóng góp những căn cứ khoa học cho việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật về TGXH ở Việt Nam. Hai là: luận văn sẽ góp phần đóng góp vào hệ thống kiến thức pháp lý để các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức công tác xã hội và người dân áp dụng các quy định của pháp luật một cách hiệu quả. Ba là: luận văn sẽ là tài liệu tham khảo cho các nghiên cứu sau này. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, luận văn có 3 chương: Chương 1: Khái quát chung về trợ giúp xã hội và pháp luật về trợ giúp xã hội. 9
16. Chương 2: Thực trạng và thực tiễn thực hiện pháp luật về trợ giúp xã hội tại quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh. Chương 3: Kiến nghị và giải pháp hoàn thiện pháp luật về trợ giúp xã hội từ thực tiễn quận Phú nhuận, Thành phố Hồ Chí Minh 10
17. Chương 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI VÀ PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI 1.1. Một số vấn đề về an sinh xã hội Thành ngữ ASXH ra đời từ những năm 30 của thế kỷ trước, khi đạo luật đầu tiên trên thế giới về ASXH được ban hành tại Mỹ năm 1935. Đến nay, khái niệm ASXH được sử dụng phổ biến tại nhiều nước. Theo Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), ASXH là một sự bảo vệ của xã hội đối với các thành viên của mình thông qua một số biện pháp công cộng nhằm chống lại với những khó khăn về kinh tế và xã hội làm mất hoặc suy giảm thu nhập, gây ra bởi ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, thất nghiệp, tàn tật, tuổi già và chết. Đồng thời đảm bảo chăm sóc y tế và trợ giúp cho các gia đình có đông con. Như vậy, ASXH là sự đảm bảo thu nhập và một số điều kiện thiết yếu khác cho cá nhân, gia đình và cộng đồng khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do họ bị giảm hoặc mất khả năng lao động hoặc mất việc làm; cho những người già, trẻ em mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, người bị thiên tai địch họa, v.v Nhìn chung, hệ thống ASXH có ba hợp phần chính sau đây: (1) Các chính sách, chương trình mang tính chất phòng ngừa rủi ro. Đây được coi là tầng trên của hệ thống ASXH, vai trò của tầng này là hướng tới can thiệp và bảo vệ toàn bộ dân cư, giúp cho dân cư có được việc làm, thu nhập để có được năng lực vật chất cần thiết nhằm đối phó một cách tốt nhất rủi ro, hạn chế rủi ro và tự bảo vệ mình trước rủi ro. Nội dung quan trọng của hợp phần này là các chính sách, chương trình ở tầm vĩ mô và trung mô cho cả nền kinh tế và cho cả toàn xã hội như chính sách và chương trình thị trường lao động; chương trình phòng ngừa tai nạn thương tích; phòng chống HIV/AIDS, phòng ngừa thảm hoạ thiên tai đối với con người. 11
18. (2) Các chính sách, chương trình mang tính chất giảm thiểu rủi ro. Đây được coi là tầng thứ hai của hệ thống ASXH. Tầng này có vị trí đặc biệt quan trọng khi rủi ro xảy ra sẽ hướng tới bao phủ toàn bộ dân cư vì trong cuộc sống không ai biết trước được rủi ro khi nào và ai sẽ không gặp rủi ro. Trên thực tế mức độ bao phủ của nó hẹp hơn tầng thứ nhất và hướng trực tiếp vào những thành viên xã hội gặp rủi ro và gián tiếp chịu hậu quả của rủi ro như người thất nghiệp, người thiếu việc làm Các chính sách và giải pháp của Nhà nước bảo vệ người dân là bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp. (3) Các chính sách, chương trình mang tính chất khắc phục rủi ro. Đây được coi là tầng cuối cùng của hệ thống ASXH nhằm bảo vệ an toàn cho các thành viên xã hội khi họ gặp phải rủi ro mà bản thân họ không tự khắc phục được, để họ không phải rơi vào cảnh bần cùng. Các chính sách và giải pháp ASXH bảo vệ người dân là chương trình giảm nghèo, TGXH. TGXH là hình thức ASXH mang tính xã hội cao nhất vì đây là hình thức không đòi hỏi người hưởng trợ cấp phải nộp bất cứ một khoản đóng góp nào. Khác với các hình thức bảo hiểm là có đóng - hưởng. Sự đa dạng về nội dung, phương thức và góc độ tiếp cận nên giới nghiên cứu lý luận, cũng như những nhà chỉ đạo thực tiễn hiện có nhiều cách hiểu về ASXH từ đó phát triển các hình thức TGXH. Tổng hợp các ý kiến, có thể khái quát, phạm trù ASXH thường được đề cập đến ở hai nghĩa rộng và hẹp. Theo nghĩa rộng: ASXH là sự bảo đảm thực hiện các quyền để con người được an bình, bảo đảm an ninh, an toàn trong xã hội. Theo nghĩa hẹp, ASXH là sự bảo đảm thu nhập và một số điều kiện thiết yếu khác cho cá nhân, gia đình và cộng đồng trong trường hợp bị giảm hoặc mất thu nhập vì lý do bị giảm hoặc mất khả năng lao động hay mất việc làm; cho những người già cô đơn, trẻ em mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, người bị ảnh hưởng 12
19. bởi thiên tai dịch họa [28] thông qua đó việc TGXH cũng được phát triển và nhân rộng mô hình theo các nghĩa của ASXH. Bản chất của ASXH là tạo ra lưới an toàn gồm nhiều tầng, nhiều lớp cho tất cả các thành viên xã hội trong trường hợp bị giảm, bị mất thu nhập hay gặp phải những rủi ro khác. Chính sách và pháp luật ASXH là các chính sách xã hội cơ bản của Nhà nước nhằm thực hiện chức năng phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro, bảo đảm an toàn thu nhập và cuộc sống cho các thành viên trong xã hội. Ngoài việc phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu rủi ro và khắc phục rủi ro, so với mô hình phổ biến trên thế giới, hệ thống ASXH ở nước ta có một cấu phần đặc thù, đó là chính sách ưu đãi xã hội. Chính sách này nhằm thực hiện mục tiêu cao cả là đền ơn, đáp nghĩa đối với sự hy sinh, công lao đặc biệt và cống hiến to lớn của những người có công với cách mạng, với đất nước; thực hiện trách nhiệm của Nhà nước, của xã hội chăm lo, bảo đảm cho người có công có cuộc sống ổn định và ngày càng được cải thiện. Trên cơ sở đó, hệ thống pháp luật về ASXH ở Việt Nam có các nhánh chính như sau: (i) Hệ thống bảo hiểm xã hội là nhánh quan trọng nhất trong hệ thống ASXH. BHXH là sự đảm bảo thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập cho người lao động khi họ gặp phải những biến cố rủi ro làm giảm hoặc mất khả năng lao động hoặc bị mất việc làm, bằng cách hình thành và sử dụng quỹ tài chính tập trung do sự đóng góp của người sử dụng lao động và người lao động từ hoạt động nghề nghiệp của họ bị giảm hoặc mất khả năng lao động [35, tr.40]. Có thể nói, không có BHXH thì không thể có một nền ASXH vững mạnh. BHXH có các đặc điểm cơ bản là: BHXH dựa trên nguyên tắc cùng chia sẻ rủi ro giữa những người tham gia; đòi hỏi tất cả mọi người tham gia phải đóng góp tạo nên một quỹ chung; các thành viên được hưởng chế độ khi họ gặp các “sự cố” và đủ điều kiện để hưởng; chi phí cho các chế độ được 13
20. chi trả bởi quỹ BHXH; nguồn quỹ được hình thành từ sự đóng góp của những người tham gia, thường là sự chia sẻ giữa chủ sử dụng lao động và người lao động, với một phần tham gia của nhà nước; đòi hỏi tham gia bắt buộc, trừ những trường hợp ngoại lệ; phần tạm thời chưa sử dụng của quỹ được đầu tư tăng trưởng, nâng cao mức hưởng cho người thụ hưởng chế độ BHXH; các chế độ được bảo đảm trên cơ sở các đóng góp BHXH, không liên quan đến tài sản của người hưởng BHXH; các mức đóng góp và mức hưởng tỷ lệ với thu nhập trước khi hưởng BHXH Ở nước ta, BHXH là sự bảo đảm thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập của người lao động khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, hết tuổi lao động hoặc chết, trên cơ sở đóng vào quỹ BHXH. Bảo hiểm xã hội bắt buộc là loại hình BHXH do Nhà nước tổ chức mà người lao động và người sử dụng lao động phải tham gia. Bảo hiểm xã hội tự nguyện là loại hình BHXH do Nhà nước tổ chức mà người tham gia được lựa chọn mức đóng, phương thức đóng phù hợp với thu nhập của mình và Nhà nước có chính sách hỗ trợ tiền đóng BHXH để người tham gia hưởng chế độ hưu trí và tử tuất. Nguyên tắc bảo hiểm xã hội: Mức hưởng BHXH được tính trên cơ sở mức đóng, thời gian đóng BHXH và có chia sẻ giữa những người tham gia BHXH. Mức đóng BHXH bắt buộc được tính trên cơ sở tiền lương tháng của người lao động. Mức đóng BHXH tự nguyện được tính trên cơ sở mức thu nhập tháng do người lao động lựa chọn. Người lao động vừa có thời gian đóng BHXH bắt buộc, vừa có thời gian đóng BHXH tự nguyện được hưởng chế độ hưu trí và chế độ tử tuất trên cơ sở thời gian đã đóng BHXH. Thời gian đóng BHXH đã được tính hưởng BHXH một lần thì không tính vào thời gian làm cơ sở tính hưởng các chế độ BHXH [22]. BHXH được quan tâm phát triển với nội dung và hình thức ngày càng phong phú, nhằm chia sẻ rủi ro và trợ giúp thiết thực cho những người tham 14
21. gia. Bảo hiểm xã hội được triển khai đồng bộ với 3 loại hình là: bảo hiểm bắt buộc (bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế), bảo hiểm tự nguyện và bảo hiểm thất nghiệp. Số người tham gia bảo hiểm bắt buộc tăng nhanh, từ 4,8 triệu (năm 2001) lên 9,7 triệu (năm 2011). Sau gần 3 năm triển khai bảo hiểm xã hội tự nguyện, đến năm 2010 có khoảng 96,6 nghìn người tham gia. Năm 2011 có khoảng 7,6 triệu người tham gia bảo hiểm thất nghiệp. Bảo hiểm y tế tăng nhanh từ 13,4% dân số (năm 2000) lên khoảng 62% (năm 2010). Đặc biệt, đã thực hiện chính sách bảo hiểm y tế miễn phí cho trẻ em dưới 6 tuổi, một số đối tượng chính sách, người nghèo và hỗ trợ bảo hiểm y tế cho các hộ cận nghèo, v.v Năm 2015 số bảo hiểm thất nghiệp 1 lần, học nghề, tìm việc làm là 59.654 lượt người so với năm 2014 là 45.681 lượt người tăng 76,58% so cùng kỳ năm theo tổng cục thống kê cho thấy nhu cầu cũng như phát sinh của công tác bảo hiểm thất nghiệp hiện nay ngày càng tăng lên. (ii) Hệ thống ưu đãi xã hội đối với người có công không ngừng được hoàn thiện. Mức trợ cấp ưu đãi năm 2010 tăng 2,2 lần so với năm 2006. Thực hiện chính sách ưu đãi thường xuyên cho hơn 1,4 triệu người có công. Đến nay, hơn 90% gia đình người có công có mức sống bằng hoặc cao hơn mức trung bình của dân cư cùng địa bàn. (iii) Hệ thống TGXH được thực hiện rộng hơn cả về quy mô và đối tượng thụ hưởng với mức trợ giúp ngày càng tăng. Kinh phí trợ giúp thường xuyên từ ngân sách nhà nước và số người được thụ hưởng tăng nhanh, từ 113 tỉ đồng cho hơn 180 nghìn người (năm 2001) tăng lên 4.500 tỉ đồng cho hơn 1,6 triệu người (năm 2010). Hằng năm Nhà nước còn trợ cấp đột xuất hàng nghìn tỉ đồng và hàng chục nghìn tấn lương thực, thuốc men, chủ yếu để trợ giúp khắc phục thiên tai. (iv) Hệ thống Bảo hiểm y tế: Là một nhánh ASXH nhằm chăm sóc, bảo vệ sức khỏe cho người tham gia theo quy định của pháp luật, không vì 15
22. mục tiêu lợi nhuận [6, tr.5253]. Nguyên tắc BHYT: Bảo đảm chia sẻ rủi ro giữa những người tham gia bảo hiểm y tế. Mức đóng BHYT được xác định theo tỷ lệ phần trăm của tiền lương, tiền công, tiền lương hưu, tiền trợ cấp hoặc mức lương tối thiểu của khu vực hành chính (sau đây gọi chung là mức lương tối thiểu). Mức hưởng BHYT theo mức độ bệnh tật, nhóm đối tượng trong phạm vi quyền lợi của người tham gia BHYT. Chi phí khám bệnh, chữa bệnh BHYT do quỹ BHYT và người tham gia BHYT cùng chi trả. Quỹ BHYT được quản lý tập trung, thống nhất, công khai, minh bạch, bảo đảm cân đối thu, chi và được Nhà nước bảo hộ. Chính sách của Nhà nước về bảo hiểm y tế: Nhà nước đóng hoặc hỗ trợ tiền đóng BHYT cho người có công với cách mạng và một số nhóm đối tượng xã hội. Nhà nước có chính sách ưu đãi đối với hoạt động đầu tư từ quỹ BHYT để bảo toàn và tăng trưởng quỹ. Nguồn thu của quỹ và số tiền sinh lời từ hoạt động đầu tư từ quỹ bảo hiểm y tế được miễn thuế. Nhà nước tạo điều kiện để tổ chức, cá nhân tham gia BHYT hoặc đóng bảo hiểm y tế cho các nhóm đối tượng. Nhà nước khuyến khích đầu tư phát triển công nghệ và phương tiện kỹ thuật tiên tiến trong quản lý BHYT. Đối tượng tham gia bảo hiểm y tế được quy định ở Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bảo hiểm y tế [23]. 1.2. Khái niệm và cấu trúc của trợ giúp xã hội 1.2.1. Khái niệm về trợ giúp xã hội Trợ giúp xã hội là một bộ phận cấu thành của hệ thống ASXH. Hiểu theo một cách đơn giản nhất, TGXH là sự giúp đỡ (trợ giúp) của Nhà nước và xã hội về thu nhập và các điều kiện sinh sống thiết yếu đối với mọi thành viên của xã hội trong những trường hợp bất hạnh, rủi ro, nghèo đói mà họ không có đủ khả năng tự lo được để đảm bảo cuộc sống tối thiểu của họ. Theo Từ điển bách khoa Việt Nam, “TGXH là sự giúp đỡ bằng tiền mặt hoặc hiện vật, có tính chất khẩn thiết, “cấp cứu” ở mức độ cần thiết cho 16