Luận văn Pháp luật về tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước ở Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ NGỌC HÒA PHÁP LUẬT VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Hà Nội - 2011
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ NGỌC HÒA PHÁP LUẬT VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60.38.50 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS Nguyễn Anh Sơn Hà Nội - 2011
3. MỤC LỤC Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục những chữ viết tắt 1 Danh mục các bảng, hình vẽ 2 MỞ ĐẦU 3 1. Lý do chọn đề tài 3 2. Tình hình nghiên cứu 4 3. Mục đích nghiên cứu 5 4. Phương pháp nghiên cứu 5 5. Kết cấu luận văn 6 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƢ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƢ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƢỚC 7 1.1. Sự cần thiết phải thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) 7 1.2. Vị trí pháp lý, chức năng của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 16 1.3. Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở một số nước trên thế giới 21 1.3.1. Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Trung Quốc 23
4. 1.3.2. Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Singapore (Temasek Holdings) 27 1.3.3. Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Malaysia (Khazanah Nasional) 30 1.4. Nội dung pháp luật về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 32 Chƣơng 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƢ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM 39 2.1. Cơ cấu tổ chức của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 39 2.2. Quản trị nội bộ Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 42 2.3. Các hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 45 2.3.1. Hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước trong việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước 45 2.3.2. Hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước trong vai trò là nhà đầu tư của Chính phủ 48 2.3.3. Hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước trong vai trò tư vấn cho Chính phủ và các doanh nghiệp 51 2.4. Một số bất cập của pháp luật về hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 51 2.4.1. Các quy định của pháp luật về việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 52 2.4.2. Các quy định của pháp luật về vấn đề bán vốn .57 2.4.3. Các quy định của pháp luật về vấn đề đầu tư vốn .63
5. 2.4.4. Các quy định của pháp luật về cơ chế tài chính 64 Chƣơng 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƢ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƢỚC 67 3.1. Phương hướng chung 67 3.2. Giải pháp pháp lý 69 3.3. Các giải pháp cụ thể 71 3.3.1. Giải pháp về tổ chức và quản trị 71 3.3.2. Giải pháp về hoạt động 73 KẾT LUẬN 82 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 86 PHỤ LỤC 1 93 PHỤ LỤC 2 94 PHỤ LỤC 3 94 PHỤ LỤC 4 95 PHỤ LỤC 5 96
6. DANH MỤC NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng Phát triển Châu Á (The Asian Development Bank) BIDV : Ngân hàng Đầu tư và phát triển Việt Nam (Bank for Investment and Development of Viet Nam) CTCP : Công ty cổ phần DNNN : Doanh nghiệp Nhà nước DN : Doanh nghiệp EVN : Tập đoàn Điện lực Việt Nam GDP : Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product) HDI : Chỉ số phát triển con người (Human Development Index) OECD : Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (Organisation for Economic Co-operation and Development) ROE : Lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu (Return On Equity) SASAC : Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản Nhà nước Trung Quốc (State-owned Assets Supervision and Administration Commission) SCIC : Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (State Capital Investment Corporation) SDIC : Tập đoàn Đầu tư và phát triển Nhà nước Trung Quốc (State Development and Investment Corporation) TNHH : Trách nhiệm hữu hạn TKV : Tập đoàn Than và Khoáng sản Việt Nam TW : Trung ương UBND : Ủy ban nhân dân WB : Ngân hàng Thế giới (World Bank) XHCN : XHCN 1
7. DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH VẼ Số hiệu Nội dung Trang 1.1 : So sánh mối quan hệ giữa vốn, doanh thu và sử dụng lao 8 động của ba loại hình doanh nghiệp: DNNN, Doanh nghiệp dân doanh và Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) 1.2 : Số lượng Công ty Nhà nước qua các năm 12 1.3 : Danh mục đầu tư theo địa lý của Temasek 28 1.4 : Danh mục đầu tư theo ngành của Temasek 29 1.5 : Cơ cấu danh mục tài sản nắm giữ của Khazanah 30 1.6 : Giá trị đầu tư của Khazanah từ 1/6/2004 đến 31/12/2008 31 2.1 : Tỷ trọng vốn phân bổ theo ngành của SCIC (tính đến 49 01/4/2010) 2.2 : Cơ cấu danh mục doanh nghiệp của SCIC đến năm 2020 50 2
8. MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Sau hơn hai mươi năm đổi mới nền kinh tế, về căn bản chúng ta đã có một nền kinh tế thị trường với nhiều thành phần kinh tế và nhiều hình thức sở hữu. Tuy nhiên, kinh tế Nhà nước vẫn giữ vị trí quan trọng trong toàn bộ nền kinh tế và tạo ra đặc thù của nền kinh tế XHCN. Xác định rõ mô hình và con đường lựa chọn là xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, Việt Nam chủ trương phát triển một nền kinh tế đa thành phần, đa hình thức sở hữu. Nghị quyết đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X đã khẳng định: “kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo cùng với kinh tế tập thể ngày càng trở thành nền tảng vững chắc của nền kinh tế quốc dân của nước ta”. Thực hiện vai trò chủ đạo này, các DNNN không thể vận hành theo cách thức cũ mà cần phải có sự tham gia của các thành phần kinh tế khác trong DNNN. Do đó, cổ phần hóa là con đường tất yếu của các doanh nghiệp nhà nước nếu muốn hoạt động có hiệu quả, đóng góp nhiều cho sự phát triển kinh tế xã hội, giữ vững vai trò là “nhạc trưởng” của nền kinh tế quốc gia. Vấn đề đặt ra là khi DNNN cổ phần hóa cần có người đại diện vốn của Nhà nước trong các doanh nghiệp. Trên thực tế đã có những mô hình, cách thức khác nhau trong việc quản lý, đầu tư, phát triển vốn nhà nước. Lựa chọn mô hình nào tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng quốc gia, ở từng giai đoạn. Doanh nghiệp đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước là một trong những mô hình mà Việt Nam đã lựa chọn sau khi đã thí nghiệm những mô hình quản lý vốn nhà nước trước đó (như: Cục quản lý công sản). Ngày 20/6/2005, Thủ 3
9. tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg và 152/2005/QĐ-TTg về việc thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC – State Capital Investment Corporation). Kể từ khi đi vào hoạt động (tháng 8/2006) đến nay, Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) đã bước đầu thu được những kết quả nhất định; nhưng bên cạnh đó vẫn còn nhiều vấn đề được đặt ra về mặt lý luận cũng như trong thực tiễn hoạt động, chẳng hạn như vấn đề về: - Tỷ lệ góp vốn. - Đại diện của SCIC tại các doanh nghiệp. - Địa vị pháp lý, quản trị nội bộ của SCIC. - Mối quan hệ giữa SCIC với các cơ quan quản lý Nhà nước khác. - Hiệu quả hoạt động của SCIC. Xuất phát từ những nguyên nhân cơ bản nêu trên, việc nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề liên quan đến lý luận, hiệu quả hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, góp phần nhằm tháo gỡ những khó khăn vướng mắc trong thực tế hoạt động của SCIC là một hướng đi đúng đắn, thiết thực. Vì thế, người viết quyết định chọn: “Pháp luật về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước ở Việt Nam” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Mặc dù mô hình Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước chỉ mới xuất hiện ở Việt Nam nhưng đã có một số bài viết nghiên cứu như bài: “Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước – thách thức hoàn thành nhiệm vụ được giao” đăng trên tạp chí Môi trường kinh doanh số 18 tháng 2 năm 2007, “Đầu tư vốn nhà nước một cách chuyên nghiệp” đăng trên chuyên 4
10. trang Thông tin doanh nghiệp của trung tâm Thông tin và dự báo kinh tế xã hội quốc gia số ra ngày 27 tháng 8 năm 2007 Tuy nhiên, những bài viết này chủ yếu chỉ đi vào nghiên cứu SCIC dưới góc độ tài chính, kinh tế. Về phương diện pháp lý, việc nghiên cứu mô hình quản lý DNNN ở Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế; nhất là trong bối cảnh toàn cầu hóa như hiện nay, việc nghiên cứu một cách có hệ thống về vấn đề này mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc. 3. Mục đích nghiên cứu Luận văn được thực hiện với mục đích: - Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước. - Trên cơ sở hiệu quả hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, luận văn đưa ra những nhận xét và nguyên nhân của thực trạng. - Đưa ra một số kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Về phương pháp nghiên cứu, người viết chủ yếu sử dụng phương pháp luận của Triết học Mác – Lênin về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử trên cơ sở đường lối và chủ trương của Đảng về đổi mới nền kinh tế đất nước, về xây dựng nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XHCN. Ngoài ra, để hoàn thành luận văn, người viết còn sử dụng phối hợp nhiều phương pháp nghiên cứu có tính truyền thống trong khoa học pháp lý 5
11. để luận văn có tính lý luận và thực tiễn cao như: phương pháp biện chứng, lịch sử; phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp so sánh luật học, thống kê; phương pháp logic; phương pháp đối chiếu; phương pháp diễn giải; phương pháp quy nạp; phương pháp xã hội học pháp luật để giải quyết những vấn đề cơ bản của luận văn. 5. Kết cấu luận văn Luận văn được kết cấu thành ba chương chính có quan hệ chặt chẽ với nhau như sau: Chương 1: Những vấn đề chung về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước và pháp luật về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước. Chương 2: Thực trạng pháp luật về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước ở Việt Nam. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước. 6
12. CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƢ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƢ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƢỚC 1.1. Sự cần thiết phải thành lập Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc (SCIC) Thực tế cho thấy, sau hơn hai mươi năm đổi mới, kinh tế quốc doanh vẫn chiếm một tỷ trọng lớn trong nền kinh tế Việt Nam. Năm 2000, cả nước có 5.266 DNNN, đến cuối năm 2005 giảm còn 3.067 doanh nghiệp. Số lượng DNNN tuy giảm nhưng quy mô ngày càng tăng lên. Số vốn bình quân một DNNN tăng từ 130 tỷ đồng năm 2000 lên 355 tỷ đồng vào năm 2005 [43]. Nếu so sánh với khu vực doanh nghiệp ngoài quốc doanh và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, DNNN vẫn là khu vực thu hút khá đông lao động (gần 32,7%), tập trung nguồn vốn lớn nhất (hơn 54%), có lợi nhuận cao (hơn 41%) và đóng góp nhiều nhất vào ngân sách Nhà nước (gần 41%) [43]. Đến tháng 12/2007, số lượng DNNN còn khoảng 1.900 đơn vị [27]. Trong sáu tháng đầu năm 2008, tổng số vốn mà 74 tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước đang nắm giữ lên tới gần 403.000 tỷ đồng. Các DNNN cũng là đầu mối xuất khẩu nhiều mặt hàng quan trọng như dầu thô, gạo, than [30]. Khi kinh tế tư hữu và cạnh tranh chưa phát huy được hiệu quả thì việc Nhà nước trở thành chủ đầu tư lớn nhất, đặc biệt nhất trong cơ sở hạ tầng và những lĩnh vực độc quyền tự nhiên, là tất yếu [31]. Tuy nhiên, trong bối cảnh nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN thì các DNNN dần bộc lộ những yếu kém. Kinh tế Nhà nước đóng góp hơn 40% tổng thu ngân sách Nhà nước; nhưng bên cạnh những DNNN mang lại nguồn thu 7
13. lớn cho ngân sách, vẫn còn một bộ phận doanh nghiệp làm ăn kém hiệu quả, thậm chí còn buông lỏng quản lý tài chính. Kết quả kiểm toán tại một số Tổng công ty năm 2008 đã chỉ ra không ít sai phạm về tài chính. Sự yếu kém của một bộ phận DNNN thể hiện rõ trên bảng xếp hạng của Bộ Tài chính. Theo đó, chỉ có 44,4% doanh nghiệp xếp loại A; 39,5% doanh nghiệp xếp loại B; 16,1% doanh nghiệp loại C và có tới 19,5% doanh nghiệp làm ăn thua lỗ [30]. Phân nhóm Doanh nghiệp Đơn DN có vốn đầu tƣ TT Chỉ tiêu DNNN DN ngoài Nhà nƣớc vị nƣớc ngoài 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007 Cơ cấu trên 1 % 54.88 51.92 47.06 24.98 28.16 34.69 20.14 19.92 18.25 tổng vốn Cơ cấu trên 2 tổng doanh % 38.85 35.82 31.48 39.44 41.96 47.26 21.71 22.22 21.26 thu Cơ cấu trên 3 tổng số lao % 32.67 28.29 23.88 47.76 50.19 53.28 19.57 21.52 22.84 động Bảng 1.1: So sánh mối quan hệ giữa vốn, doanh thu và sử dụng lao động của ba loại hình doanh nghiệp: DNNN, Doanh nghiệp dân doanh và Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) (Nguồn: Báo cáo ngày 4/11/2009 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tóm tắt kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại các Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước). Qua bảng trên có thể thấy, tỷ trọng vốn của khối DNNN trong tổng vốn của nền kinh tế từng năm luôn cao nhất, tuy nhiên tỷ trọng đóng góp trong tổng doanh thu luôn thấp hơn so với khối doanh nghiệp ngoài quốc doanh. Theo báo cáo của Tổng cục thống kê và Bộ tài chính, nhìn chung kết quả sản xuất kinh doanh của DNNN thấp - trừ những DNNN có lợi thế kinh doanh, được hưởng nhiều chính sách đặc biệt là có kết quả cao. Chẳng hạn, năm 2005, Tập đoàn Dầu khí Quốc gia doanh thu đạt 42.310 tỷ đồng, lợi nhuận đạt 8
14. 24.924 tỷ đồng. Tập đoàn Điện lực doanh thu đạt 38.818 tỷ đồng, lợi nhuận đạt 3.200 tỷ đồng. Phần lớn những DNNN còn lại kinh doanh kém hiệu qủa, chủ yếu thuộc các ngành: nông nghiệp, giấy, cà phê Tính chung giai đoạn 2001-2005, doanh thu của DNNN chỉ tăng 9,1%/năm. Nhiều doanh nghiệp lỗ lớn như các tổng công ty: Xi măng, Cà phê, Dâu tơ tằm Trong các đơn vị trên, đơn vị lỗ ít nhất lên tới 220 tỷ đồng, đơn vị lỗ nhiều nhất lên đến 1.352 tỷ đồng, gấp gần 13 lần vốn bình quân một DNNN [32]. Sự kém hiệu quả trong hoạt động của DNNN là do nhiều nguyên nhân, trong đó có những nguyên nhân cơ bản sau: Nguyên nhân thứ nhất: Trước tiên đó là do quyền tài sản của DNNN không thực sự rõ ràng. Điều 17 Hiến pháp Việt Nam 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) ghi nhận: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân”. Như vậy, theo đó, các DNNN đều thuộc sở hữu toàn dân. Mặt khác, phạm trù Nhà nước là một phạm trù rất trừu tượng. Chỉ có thể cảm nhận được Nhà nước thông qua hoạt động của các cơ quan của nó. Chính vì thế, khi giao kết một hợp đồng với DNNN, đối tác cần biết ai sẽ là người có thẩm quyền kiểm soát những tài sản thuộc sở hữu toàn dân đó. Và cùng một lúc, có rất nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện chức năng chủ sở hữu Nhà nước và đều được coi là đại diện chủ sở hữu Nhà nước. Nguyên nhân thứ hai: Sự không rõ ràng giữa chức năng quản lý Nhà nước về kinh tế và chức năng điều hành hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp; giữa quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp với 9
15. quyền chủ động của doanh nghiệp trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước. Chính việc cơ quan Nhà nước can thiệp hành chính quá sâu vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp đã dẫn tới việc quản lý Nhà nước đối với các doanh nghiệp chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Nguyên nhân thứ ba: Vốn đầu tư của Nhà nước vào các doanh nghiệp còn dàn trải nên phần lớn các DNNN có quy mô nhỏ, chưa tập trung đầu tư vào những ngành, lĩnh vực then chốt (như quốc phòng, an ninh, các lĩnh vực sản xuất sản phẩm phục vụ cho sản xuất, tiêu dùng ). Thêm vào đó, quá trình sắp xếp, chuyển đổi, cổ phần hoá DNNN còn chậm; dẫn tới số lượng doanh nghiệp có tỷ trọng vốn nhà nước lớn còn nhiều, chưa tập trung được nguồn lực để xây dựng nên các DNNN có tầm cỡ khu vực, làm nòng cốt để nước ta chủ động và thực hiện có hiệu quả hội nhập kinh tế quốc tế. Hơn nữa, nếu như việc chủ tư nhân mang tiền của mình đi kinh doanh sẽ quan tâm sống còn đến đồng vốn của mình bỏ ra sao cho đem lại hiệu quả cao nhất; thì các DNNN sử dụng tài sản của Nhà nước để kinh doanh, và khi kinh doanh không đem lại hiệu quả thì đã có Nhà nước “chịu”. Tâm lý “cha chung không ai khóc”, lối suy nghĩ “tiền chùa”, “của chùa” đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả kinh doanh của DNNN. Mặt khác, vẫn còn tình trạng Nhà nước ưu ái với các DNNN như miễn thuế, nộp thuế chậm khiến DNNN không nhạy cảm với lợi nhuận, tiết kiệm, tăng hiệu suất và gây ra nhiều tác hại khác. Thực tế cho thấy, hiện nay DNNN đang tồn tại ở hầu hết các nước trên thế giới, không chỉ ở các nước đi theo con đường XHCN mà cả ở những nước tư bản chủ nghĩa. Sự cần thiết tồn tại DNNN ở các nước có chế độ chính trị và trình độ phát triển khác nhau là do nhiều nguyên nhân. Trước tiên, đó là do yêu cầu của việc quản lý, điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Bên cạnh việc sử dụng các công cụ như: pháp luật, chính sách kinh tế thông qua các DNNN, Nhà 10
16. nước sẽ điều tiết nền kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng, đổi mới nền kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Thêm nữa, DNNN còn đi đầu trong việc mở đường, tạo động lực thúc đẩy các thành phần kinh tế khác phát triển; trong việc thực hiện trách nhiệm xã hội đối với cộng đồng (đặc biệt đối với địa phương nơi doanh nghiệp hoạt động kinh doanh, với các vùng kinh tế khó khăn, vùng sâu, vùng xa). Thêm vào đó, DNNN còn là công cụ sắc bén để khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường như: tính bất ổn định, sự phát triển không đồng đều giữa các vùng, ảnh hưởng không tốt tới sự tăng trưởng bền vững của nền kinh tế, gây ra sự mất cân đối, phân hóa giàu nghèo quá mức thông qua việc khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư vào các địa bàn khó khăn; hay DNNN sẽ tiến hành đầu tư, phát triển kinh tế, nâng cao đời sống của nhân dân tại những vùng này. Hơn thế, DNNN còn góp phần quan trọng trong việc chống độc quyền. Nhờ DNNN, quyền lực kinh tế của một số tập đoàn tư bản ở mọi quy mô, mức độ trong nền kinh tế bị hạn chế. Như vậy, mặc dù vẫn còn nhiều hạn chế, chưa thực sự mang lại kết quả như mong đợi, nhưng sự tồn tại của DNNN trong nền kinh tế là cần thiết. Chính vì thế, trong vòng hai thập kỷ trở lại đây, cải cách DNNN luôn được coi là ưu tiên hàng đầu trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của nước ta. Mọi nỗ lực cải cách đều tập trung vào việc gỡ bỏ những rắc rối trong mối quan hệ giữa chức năng quản lý hành chính và chức năng đại diện chủ sở hữu của các cơ quan Nhà nước; nhằm giúp các DNNN có được sự độc lập, tự chủ hơn trong hoạt động kinh doanh thông qua việc tái cơ cấu và đa dạng hóa hình thức sở hữu, trong đó có việc tiến hành cổ phần hóa DNNN. Bất chấp những nỗ lực này, khối DNNN vẫn hoạt động kém hiệu quả hơn so với khối doanh nghiệp tư nhân. Vấn đề quản trị DNNN sao cho có hiệu quả, cũng như vấn đề liên quan đến vai trò “đúp” của Nhà nước trong quản lý và sở hữu doanh nghiệp đến nay vẫn chưa được giải quyết triệt để [54]. 11
17. Số lƣợng Công ty nhà nƣớc qua các năm 7.000 6.052 6.052 6.000 5.800 5.600 5.400 5.266 5.438 5.000 4.773 4.273 4.000 3.808 3.067 3.000 2.000 1.000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bảng 1.2: Số lượng Công ty Nhà nước qua các năm (Nguồn: Cục Tài chính doanh nghiệp - Bộ Tài chính) Nếu mục tiêu quản lý vốn của Nhà nước tại DNNN chỉ dừng lại ở mức bảo toàn, không làm thất thoát vốn thì việc quản lý hành chính là có thể phù hợp. Tuy nhiên, nếu muốn sử dụng nguồn vốn đó sao cho hiệu quả nhất, không những thế, có thể dùng vốn đó để phát triển nền kinh tế, thì cần phải thay đổi cơ bản cách quản lý vốn nhà nước như hiện nay. Một trong những điểm mấu chốt để đạt được mục tiêu đó chính là việc cần phải tách bạch chức năng quản lý Nhà nước khỏi chức năng quản lý kinh doanh. Điều này có nghĩa các quyết định kinh doanh phải do những nhà kinh doanh đưa ra, chứ không phải do các nhà chính trị hay nhà quản lý hành chính thuần túy đưa ra. Bên cạnh đó, thay vì đầu tư vào những lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân muốn làm và có thể làm tốt (chẳng hạn như dệt may hay bất động sản) thì Nhà nước có thể dành nguồn vốn để đầu tư cho các lĩnh vực khác cần đến vai trò của Nhà nước, tránh đầu tư tràn lan, chồng chéo. Điều này có nghĩa là khi đầu tư vốn, Nhà nước không chỉ coi trọng đến hiệu quả tài chính, mà còn phải nhìn vào hiệu quả kinh tế và xã hội. Thêm nữa, hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp có vốn nhà nước phải chịu sự điều tiết, tác động của 12
18. quy luật của thị trường. Trên thực tế, khu vực DNNN hiện nay còn nhiều đặc quyền, đặc lợi như lợi thế về đất đai, về tiếp cận vốn Mặc dù điều này đã và sẽ tiếp tục làm tăng tính ỷ lại, khiến DNNN yếu đi chứ không mạnh lên. Việc tách các đơn vị này ra khỏi sự quản lý hành chính của Nhà nước sẽ giúp cho nó có được một vị thế tương đối độc lập. Vị thế này cùng với động cơ lợi nhuận sẽ giúp DNNN phát triển. Nhưng vấn đề đặt ra là sau khi tách chức năng quản lý Nhà nước ra khỏi chức năng quản lý kinh doanh thì vốn của Nhà nước trong các doanh nghiệp sẽ do ai/cơ quan nào quản lý, bởi lẽ, quản lý nguồn vốn của Nhà nước là một việc rất khó khăn, đòi hỏi chuyên môn cao và sâu, nên buộc phải có một đội ngũ chuyên gia đích thực giàu kinh nghiệm [1]. Nhận thức rõ tầm quan trọng của việc cải cách DNNN, Nghị quyết của Chính phủ tháng 7 năm 2004 nhấn mạnh: “Trong những năm qua, hoạt động của các doanh nghiệp có vốn nhà nước đã góp phần quan trọng trong sản xuất và đời sống xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, hiệu quả sản xuất kinh doanh và sức cạnh tranh của nhiều doanh nghiệp còn thấp, chưa bảo đảm được việc bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, gây thất thoát lãng phí. Tình trạng trên có phần do cơ chế quản lý vốn của Nhà nước tại các doanh nghiệp còn nhiều bất cập, thiếu đồng bộ, chưa phù hợp với đặc điểm kinh tế thị trường định hướng XHCN. Nhằm từng bước khắc phục tình trạng này, việc thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước có tính độc lập, chuyên nghiệp để thực hiện các chức năng theo quy định tại Luật DNNN năm 2003, góp phần đẩy nhanh tiến độ đổi mới, sắp xếp lại DNNN, tiến tới đổi mới cơ bản phương thức quản lý nhằm quản lý nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp là hết sức cần thiết” [10]. Bên cạnh đó, Nghị quyết qua các lần Hội nghị của Ban chấp hành TW Đảng các khóa cũng thể hiện rõ quyết tâm của Đảng và Nhà nước ta trong công cuộc cải cách DNNN. Nghị quyết Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành 13
19. TW Đảng khóa VIII về tiếp tục đẩy mạnh công cuộc đổi mới, phát huy nội lực, nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế, cần kiệm để công nghiệp hóa, hiện đại hóa nêu rõ phải tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý, chấn chỉnh và nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN, trong đó cần: “Tổng kết mô hình tổng công ty Nhà nước, trên cơ sở đó có phương án xây dựng các tổng công ty thực sự trở thành những tập đoàn kinh tế mạnh, có hiệu quả và sức cạnh tranh cao, thực sự là xương sống của nền kinh tế. Xem xét, sắp xếp lại các tổng công ty không phù hợp, hoạt động kém hiệu quả. Nghiên cứu bổ sung, sửa đổi mô hình tổng công ty theo hướng phối hợp quan hệ liên kết theo chiều ngang với quan hệ liên kết theo chiều dọc; chuyên môn hóa theo một ngành hàng và từng bước thực hiện kinh doanh đa ngành nghề. Nghiên cứu chuyển cơ chế quản lý vốn theo phương thức hành chính sang cơ chế công ty tài chính” [22]. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN khẳng định: “phải đẩy mạnh sắp xếp, nâng cao hiệu quả DNNN, kiên quyết chấm dứt tình trạng cơ quan hành chính Nhà nước can thiệp trực tiếp, cụ thể vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp; phân định rõ quyền quản lý hành chính kinh tế của Nhà nước và quản lý sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp”, “thí điểm lập công ty đầu tư tài chính Nhà nước để thực hiện đầu tư và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Nghiên cứu ban hành Luật sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh” [23]. Đến Hội nghị lần thứ 9 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX nhấn mạnh: “Nghiên cứu việc thành lập công ty đầu tư tài chính của Nhà nước và cơ quan quản lý Nhà nước để thực hiện thống nhất và có hiệu quả chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thuộc mọi ngành trong nền kinh tế quốc dân Khẩn trương xóa bỏ đặc quyền và độc quyền kinh doanh của DNNN phù hợp với lộ trình hội nhập kinh tế quốc tế” [24]. 14
20. Nghị quyết Đại hội Đảng khoá X: “Công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước làm tốt việc đầu tư vốn cho DNNN và làm đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại các công ty, tổng công ty Nhà nước đã cổ phần hoá và các DNNN độc lập chuyển thành công ty TNHH một chủ sở hữu là Nhà nước ; Đổi mới tổ chức và quy chế thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu đối với DNNN gắn với việc thu hẹp và tiến tới không còn chức năng đại diện chủ sở hữu của các bộ, UBND các tỉnh, thành phố đối với DNNN” [25]. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 của Ban chấp hành TW khoá X: “Hoàn thiện thể chế về sở hữu nhà nước theo hướng tách bạch vai trò của Nhà nước với tư cách là bộ máy công quyền quản lý toàn bộ nền kinh tế - xã hội với vai trò chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước; tách chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước và chức năng quản trị kinh doanh của DNNN; thu hẹp và tiến tới xóa bỏ chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước của các Bộ, Ủy ban nhân dân đối với tài sản, vốn nhà nước tại các doanh nghiệp có tài sản, vốn nhà nước” [26]. Chính vì vậy, ngày 20/6/2005 Thủ tướng đã ban hành Quyết định 151/2005/QĐ-TTg về việc “Thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước để thực hiện việc quản lý, đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, các lĩnh vực theo quy định của pháp luật” (Điều 1); và Quyết định 152/2005/QĐ-TTg về việc phê duyệt Điều lệ tổ chức và hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). Tháng 8/2006, SCIC chính thức đi vào hoạt động với vốn điều lệ ban đầu là 5.000 tỷ đồng. Theo Quyết định 183/2007/QĐ-TTg (27/11/2007) sửa đổi, bổ sung Quyết định 151/2005/QĐ-TTg thì vốn điều lệ của SCIC đã tăng lên là 15.000 tỷ đồng. Hiện nay, theo Quyết định số 992/QĐ-TTg (30/6/2010) của Thủ tướng về việc chuyển SCIC thành công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu, vốn điều lệ của SCIC tại thời điểm chuyển đổi là 19.000 tỷ đồng. 15
21. Việc thành lập SCIC được xem như một quyết định đúng đắn của Chính phủ trong việc nỗ lực cải cách mạnh mẽ khu vực kinh tế Nhà nước, và là một phần của quá trình đổi mới DNNN nhằm chuyển đổi từ cơ chế quản lý hành chính sang mô hình đầu tư kinh doanh vốn; góp phần quan trọng bảo toàn và phát triển vốn nhà nước. Theo điều lệ, SCIC sẽ thực hiện quyền sở hữu Nhà nước trong các doanh nghiệp có vốn nhà nước, nhằm giảm thiểu can thiệp chính trị vào việc quản lý tài sản Nhà nước, hướng tới bán nốt phần vốn nhà nước ở các doanh nghiệp mà Nhà nước không cần giữ cổ phần chi phối. Như vậy, qua tìm hiểu có thể thấy, việc thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước là cần thiết nhằm mục đích: quản lý, sử dụng sao cho có hiệu quả nguồn vốn nhà nước tại các doanh nghiệp; cải cách phương thức quản lý DNNN (tách biệt và loại bỏ dần sự can thiệp quản lý hành chính của các cơ quan quản lý Nhà nước đối với hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp); chấm dứt tình trạng không xác định rõ ràng người đại diện sở hữu phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. 1.2. Vị trí pháp lý, chức năng của Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước được thành lập để thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với các công ty TNHH Nhà nước một thành viên hoặc do chuyển đổi từ các công ty Nhà nước độc lập hoặc do SCIC thành lập; thực hiện chức năng đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước và quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại các doanh nghiệp đã chuyển đổi sở hữu hoặc hình thức pháp lý từ các công ty Nhà nước độc lập (khoản 3 Điều 47 Luật DNNN 2003). Được thành lập theo Quyết định của Thủ tướng, SCIC là tổ chức tài chính đặc biệt để thực hiện mục tiêu đổi mới cơ chế quản lý doanh nghiệp có 16
22. vốn nhà nước; tách chức năng quản lý Nhà nước của các Bộ, ngành, địa phương với chức năng đầu tư, kinh doanh vốn thông qua một tổ chức tài chính chuyên nghiệp hoạt động theo cơ chế thị trường, góp phần nâng cao quyền tự chủ, hiệu quả và sức cạnh tranh của doanh nghiệp có vốn nhà nước. Với tư cách là tổ chức chuyên kinh doanh vốn của Chính phủ, sự ra đời của SCIC nằm trong tiến trình cải cách kinh tế nói chung, cải cách doanh nghiệp nói riêng nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn nhà nước. SCIC là đại diện duy nhất chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, thực hiện quyền đầu tư tài chính, kinh doanh vốn theo những nguyên tắc và quy luật thị trường. Về chức năng, nhiệm vụ của SCIC, pháp luật hiện hành quy định: Điều 3 Quyết định 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tướng Chính phủ nêu rõ SCIC có các chức năng, nhiệm vụ chủ yếu sau: “1. Tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các công ty TNHH Nhà nước một thành viên, công ty TNHH có hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ các công ty Nhà nước độc lập hoặc mới thành lập. 2. Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vào các ngành, lĩnh vực kinh tế trong nước và nước ngoài dưới các hình thức: a) Đầu tư vốn vào những ngành, lĩnh vực quan trọng mà Nhà nước cần chi phối để thành lập doanh nghiệp mới; b) Đầu tư góp vốn liên doanh, liên kết, góp vốn cổ phần với các doanh nghiệp khác; c) Đầu tư mua một phần tài sản hoặc toàn bộ doanh nghiệp khác; d) Đầu tư trên thị trường vốn, thị trường chứng khoán thông qua việc mua bán cổ phiếu, trái phiếu và các công cụ tài chính khác. 17
23. 3. Thực hiện việc đầu tư và quản lý vốn đầu tư của Tổng công ty vào các lĩnh vực, ngành kinh tế quốc dân theo nhiệm vụ Nhà nước giao. 4. Tổ chức huy động các nguồn vốn trong và ngoài nước để bổ sung vốn kinh doanh thông qua việc vay vốn, phát hành trái phiếu công ty, trái phiếu công trình, lập quỹ tín thác đầu tư theo quy định của pháp luật đối với công ty Nhà nước. 5. Cung cấp các dịch vụ tài chính: tư vấn đầu tư, tư vấn tài chính, tư vấn cổ phần hoá, tư vấn chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp; nhận uỷ thác các nguồn vốn đầu tư từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước. 6. Thực hiện nhiệm vụ hợp tác quốc tế trong lĩnh vực đầu tư kinh doanh vốn. 7. Cung cấp các dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp. 8. Các hoạt động khác theo quy định của pháp luật”. Điều 6 Quyết định 152/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tướng ghi nhận các chức năng, nhiệm vụ của SCIC gồm: “1. Tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các công ty TNHH Nhà nước một thành viên, công ty TNHH có hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ các công ty Nhà nước độc lập hoặc mới thành lập. 2. Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vào các ngành, lĩnh vực kinh tế trong nước và nước ngoài để đạt các mục tiêu sau: - Bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn. - Tạo động lực để phát triển, nâng cao năng lực hoạt động, khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước. 3. Thực hiện việc đầu tư và quản lý vốn đầu tư của Tổng công ty vào các lĩnh vực, ngành kinh tế quốc dân theo nhiệm vụ Nhà nước giao. 18