Luận văn Pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam và thực tiễn áp dụng tại Thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam và thực tiễn áp dụng tại Thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ HỒNG PHƯỢNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ VĨNH YÊN, TỈNH VĨNH PHÚC LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội - 2014
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ HỒNG PHƯỢNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ VĨNH YÊN, TỈNH VĨNH PHÚC Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến Hà Nội - 2014
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Lê Thị Hồng Phượng
4. MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ 10 1.1. Tổng quan về đô thị 10 1.1.1. Tổng quan về sự phát triển đô thị ở Việt Nam 10 1.1.2. Khái niệm về đô thị 13 1.2. Tổng quan về quy hoạch đô thị 21 1.2.1. Khái niệm quy hoạch đô thị 21 1.2.2. Phân loại quy hoạch đô thị 25 1.2.3. Vai trò và ý nghĩa của quy hoạch đô thị 27 1.3. Tổng quan pháp luật về quy hoạch đô thị 29 1.3.1. Sự cần thiết phải điều chỉnh quan hệ quy hoạch đô thị bằng pháp luật 29 1.3.2. Khái niệm pháp luật về quy hoạch đô thị 32 1.3.3. Nội dung cơ bản của pháp luật về quy hoạch đô thị 33 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TỪ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI THÀNH PHỐ VĨNH YÊN, TỈNH VĨNH PHÚC 35 2.1. Nội dung pháp luật về quy hoạch đô thị 35 2.1.1. Nội dung quy định về lập quy hoạch đô thị 35 2.1.2. Thẩm định, phê duyệt quy hoạch đô thị 47 2.1. 3. Điều chỉnh quy hoạch đô thị 52 2.1.4. Việc tổ chức thực hiện và quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch 55 2.2. Thực trạng thi hành pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc 62
5. 2.2.1. Điều kiện tự nhiên, lịch sử và kinh tế - xã hội của thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc 62 2.2.2. Thực trạng thi hành pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc 67 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TIẾP CẬN TỪ THỰC TIỄN TẠI THÀNH PHỐ VĨNH YÊN, TỈNH VĨNH PHÚC 73 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị qua thực tiễn thi hành tại thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc 73 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị qua thực tiễn thi hành tại thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc 75 3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị qua thực tiễn thi hành tại thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc 79 KẾT LUẬN 90 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 93
6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CNH – HĐH : Công nghiêp̣ hóa - hiêṇ đaị hóa UBND : Ủy ban nhân dân
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Sau hơn 25 năm đổi mới, đất nước ta đã đạt được những thành tựu bước đầu to lớn và có ý nghĩa rất quan trọng về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và an ninh - quốc phòng v.v. Sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá (CNH - HĐH) đã tác động mạnh mẽ đến mọi hoạt động của đời sống kinh tế - xã hội; đặc biệt làm thay đổi căn bản bộ mặt đô thị của nước ta phát triển theo hướng văn minh, hiện đại. Ở các đô thị đã và đang mọc lên những toà nhà cao tầng hiện đại, hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật như đường giao thông, cây xanh, vỉa hè, đèn chiếu sáng công cộng v.v đã được đầu tư xây dựng đồng bộ. Đô thị phát triển mạnh mẽ đã làm thay đổi cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp, thương mại, dịch vụ, nông nghiệp và góp phần đáng kể nâng cao chất lượng sống của người dân. Bên cạnh những mặt tích cực, quá trình đô thị hoá, sự gia tăng mật độ dân số vượt quá tốc độ tăng trưởng kinh tế đã đặt ra những thách thức không nhỏ cho chính quyền các đô thị phải giải quyết như tình trạng ách tắc giao thông, nạn ô nhiễm môi trường, nhu cầu về nhà ở , trường học, bệnh viêṇ và các dịch vụ giải trí công cộng v.v. Đây không chỉ là vấn đề nan giải đối với nước ta mà còn đối với các nước đang phát triển trên thế giới. Để giải quyết vấn đề này, mỗi quốc gia đều xây dựng cho mình những chương trình, kế hoạch, chiến lược phát triển phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh riêng của mỗi nước; trong đó không thể không quan tâm đến vấn đề xây dựng quy hoạch đô thị. Bởi lẽ, quy hoạch đô thị là sự định hướng chiến lược mang tính tổng hợp và toàn diện cho sự phát triển của đô thị trong tương lai đảm bảo hài hoà giữa yếu tố dân tộc, truyền thống với yếu tố văn minh, hiện đại trong bối cảnh hội nhập quốc tế. Một trong những nội dung rất quan trọng và không thể thiếu được của quy hoạch đô thị, đó là quy hoạch sử dụng đất đô thị. 1
8. Cùng với sự tăng trưởng kinh tế, nhu cầu sử dụng đất đô thị ngày càng tăng nhằm đáp ứng đòi hỏi về nhà ở cho người dân, xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội của đô thị v.v Việc sử dụng đất một cách tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả là một yêu cầu hàng đầu được đặt ra trong xây dựng quy hoạch sử dụng đất đô thị. Hơn nữa, để phát triển hài hoà bộ mặt kiến trúc đô thị ở nước ta ngày càng văn minh, hiện đại nhưng vẫn bảo tồn và phát huy các giá trị bản sắc văn hoá dân tộc truyền thống đòi hỏi chúng ta phải quy hoạch đô thị hợp lý. Đô thị là “tấm gương” phản chiếu rõ ràng nhất sự phát triển của xã hội, vì vậy, quy hoạch sử dụng đất đô thị sẽ bảo đảm cho việc quản lý và sử dụng đất đai đô thị đi vào nề nếp, hiệu quả phù hợp với sự phát triển của đất nước trong hiện tại và tương lai. Kể từ khi thành lập Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà (tháng 8 năm 1945) đến nay, trải qua nhiều giai đoạn lịch sử, Nhà nước ta luôn quan tâm thích đáng đến vấn đề đất đai nói chung và quy hoạch đô thị nói riêng. Hệ thống pháp luật về quy hoạch đô thị được xây dựng và từng bước hoàn thiện đã có những đóng góp đáng kể vào việc phát triển đô thị ở nước ta. Tuy nhiên, đặt trong bối cảnh nền kinh tế chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế; đứng trước những vận hội và thách thức mới, hệ thống pháp luật này bộc lộ những tồn tại, yếu kém chậm được sửa đổi, bổ sung là một trong những nguyên nhân làm cho các đô thị phát triển mất cân đối, lệch lạc v.v Thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc được thành lập theo Nghị định số 146/2006/NĐ-CP ngày 01/12/2006 của Chính Phủ. Với lợi thế về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên, Vĩnh Yên đã và đang có nhiều thuận lợi để phát triển kinh tế - xã hội. Các ngành dịch vụ, thương mại, công nghiệp phát triển nhanh và mạnh mẽ. Tốc độ gia tăng dân số, quá trình đô thị hoá diễn ra nhanh chóng dẫn đến sự gia tăng nhu cầu về đất đai cho sản xuất và đời sống. Điều này 2
9. đòi hỏi các cấp, các ngành của thành phố Vĩnh Yên cần phải có những chính sách về quản lý, sử dụng đất đai phù hợp nhằm khai thác hiệu quả quỹ đất, đồng thời sử dụng tiết kiệm và hợp lý. Muốn vậy, công tác quy hoạch đô thị có vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng. Thời gian vừa qua, việc thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc đã đạt được những kết quả đáng kể. Vĩnh Phúc từ một thị xã nhỏ bé, cơ sở hạ tầng thiếu đồng bộ đã “thay da, đổi thịt” trở thành một thành phố trẻ phát triển năng động là trung tâm chính trị, kinh tế, thương mại, văn hoá, xã hội của tỉnh Vĩnh Phúc. Tuy nhiên, trong tiến trình phát triển đi lên, công tác thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc còn bộc lộ không ít những hạn chế, tồn tại mà trong đó có nguyên nhân từ hệ thống pháp luật về quy hoạch đô thị tồn tại một số bất cập, mâu thuẫn. Để góp phần tìm giải pháp tháo gỡ những khó khăn, bất cập này, tôi đã lựa chọn đề tài: “Pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam và thực tiễn áp dụng tại thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc” làm luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài Trong nền kinh tế thị trường, đất đai không chỉ là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá của quốc gia, là tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất nông - lâm nghiệp, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống mà đất đai còn là nguồn lực, nguồn vốn to lớn để phát triển đất nước. Để tạo điều kiện phát huy vai trò là nguồn lực, nguồn vốn phát triển đất nước thì phải coi trọng công tác quy hoạch đất đai nói chung và quy hoạch đô thị nói riêng. Vấn đề này đã thu hút được sự quan tâm nghiên cứu của giới khoa học nước ta. Thời gian qua đã có những công trình nghiên cứu về quy hoạch đô thị nói chung và pháp luật về quy hoạch đô thị nói riêng được công bố mà tiêu biểu phải kể đến các công trình khoa học sau đây: 3
10. 1. Cuốn sách“Chính sách thu hút đầu tư vào thị trường bất động sản Việt Nam” xuất bản năm 2006 của TS. Lê Xuân Bá và TS.Trần Kim Chung - Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương. Các tác giả tập trung vào việc nghiên cứu, tìm hiểu chính sách thu hút đầu tư của Nhà nước ta vào thị trường bất động sản nói chung và thị trường nhà, đất ở đô thị nói riêng. 2. Cuốn “Giáo trình Quản lý đô thị năm 2004” của Trường Đại học Kinh tế Quốc dân do GS.TS Nguyễn Đình Hương chủ biên. Cuốn sách đề cập chủ yếu đến những nội dung cơ bản về quản lý đô thị như lý giải khái niệm quản lý đô thị, sự cần thiết của việc quản lý đô thị, đặc điểm của quản lý đô thị, mục đích, ý nghĩa và các nguyên tắc quản lý đô thị, nội dung quản lý đô thị v.v; trong đó, có nội dung đề cập về quy hoạch đô thị. 3. Cuốn “Giáo trình Quản lý nhà nước về đô thị”, xuất bản năm 2007 của Học Viện Hành chính - Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh do PGS.TS Phạm Kim Giao làm chủ biên. Cuốn sách đi sâu tìm hiểu những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối với đô thị nói chung và quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị nói riêng. 4. Cuốn “Quy hoạch xây dựng và phát triển đô thị”, xuất bản năm 2008 của Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội do GS .TS Nguyễn Thế Bá chủ biên. Nội dung của cuốn sách chủ yếu đề cập đến những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy hoac̣ h xây dựng nhằm phát triển đô thị theo hướng văn minh , hiện đại nhưng vẫn giữ được các giá trị văn hoá truyền thống. 5. Cuốn “Công tác thực hiện quy hoạch xây dựng đô thị”, xuất bản năm 2007 của Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội, tác giả PGS.TS Trần Trọng Hanh. Cuốn sách đi sâu tìm hiểu công tác thực hiện quy hoạch xây dựng đô thị ở nước ta và luận bàn những giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện quy hoạch xây dựng đô thị. 4
11. 6. Báo cáo “Hội nghị đô thị toàn quốc năm 2009” do Bộ Xây dựng tổ chức năm 2009; bao gồm các tham luận đề cập đến việc xây dựng và quản lý đô thị nói chung và quản lý quy hoạch đô thị nói riêng nhằm đáp ứng các yêu cầu của sự nghiệp đổi mới trong bối cảnh đẩy mạnh CNH - HĐH đất nước và hội nhập quốc tế. 7. Kỷ yếu Hội thảo Khoa học “Nửa thế kỷ với sự nghiệp quy hoạch xây dựng năm 1956-2006” của Viện Quy hoạch Đô thị và Nông thôn; bao gồm các tham luận tổng kết, đánh giá công tác quy hoạch xây dựng trong 50 năm ở nước ta (từ năm 1956 - năm 2006). Thông qua các tham luận này, công tác quy hoạch xây dựng (trong đó có quy hoạch đô thị) trong 50 năm được nhận diện trên hai phương diện: những thành tựu, kết quả đạt được và những hạn chế, tồn tại cần được khắc phục trong tương lai. 8. Hội thảo “Sử dụng tài nguyên đất ở Việt Nam với định cư đô thị và nông thôn” do Liên Hiệp các Hội Khoa học Kỹ thuật Việt Nam, Viện Nghiên cứu Định cư và Viện Nghiên cứu Đô thị và Phát triển hạ tầng tổ chức ngày 24/5/2007 tại Hà Nội. Nội dung của hội thảo tập trung vào việc luận bàn cơ sở lý luận và thực tiễn, đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả tài nguyên đất đai ở Việt Nam gắn với công tác định cư đô thị và nông thôn. 9. Bài viết “Quản lý đô thị ở Việt Nam hiện nay” của TS. Doãn Hồng Nhung; Tạp chí Kiến Trúc - Hội Kiến trúc Việt Nam số 167 năm 2009. Bài viết tìm hiểu về thực trạng quản lý đô thị ở Việt Nam hiện nay; trong đó, có nội dung đề cập đến vấn đề quy hoạch đô thị. 10. Bài viết“Bài học nào cho phát triển đô thị ở Việt Nam” của KTS. Nguyễn Hữu Thái; Tạp chí Kiến Trúc - Hội Kiến trúc sư Việt Nam số 167 năm 2009. Bài viết đề cập đến thực trạng phát triển đô thị nói chung và quy 5
12. hoạch đô thị nói riêng; đồng thời, đề xuất một số giải pháp cho việc phát triển đô thị ở nước ta. 11. Bài viết“ Quy hoạch đất đai, quy hoạch xây dựng với bảo vệ văn hóa truyền thống” của ThS. Doãn Hồng Nhung; Tạp chí Kiến trúc - năm 2004. Bài viết luận bàn về quy hoạch đất đai, quy hoạch xây dựng gắn với việc bảo vệ các giá trị văn hoá truyền thống ở nước ta. 12. Bài viết “Một số vấn đề về quản lý nhà nước đối với đô thị ở Việt Nam hiện nay” của TS. Doãn Hồng Nhung, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 7 năm 2010. Nội dung chủ yếu của bài viết đề cập đến một số vấn đề lý luận, thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với đô thị ở nước ta v.v. Các công trình khoa học trên đây đã tìm hiểu, nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của quy hoạch đô thị nói chung và quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị nói riêng cũng như đưa ra một số giải pháp nâng cao hiệu quả của công tác này. Tuy nhiên, tìm hiểu, đánh giá một cách đầy đủ và toàn diện về lý luận và thực tiễn pháp luật về quy hoạch đô thị cũng như thực trạng thi hành trên địa bàn thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc; trên cơ sở đó, đề xuất những giải pháp góp phần hoàn thiện mảng pháp luật này và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về quy hoạch đô thị tại thành phố Vĩnh Yên nhằm đưa Vĩnh Yên sớm trở thành đô thị loại 1 thì dường như vẫn còn thiếu một công trình nghiên cứu như vậy. Trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu của những công trình khoa học đã công bố, luận văn đi sâu tìm hiểu pháp luật về quy hoạch đô thị và thực tiễn thi hành tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc trên hai phương diện lý luận và thực tiễn. 3. Mục tiêu nghiên cứu 3.1. Mục tiêu tổng quát 6
13. Luận văn nghiên cứu tổng quan những vấn đề lý luận, thực trạng pháp luật về quy hoạch đô thị và đề xuất giải pháp hoàn thiện thông qua việc xem xét, đánh giá thực tiễn thi hành tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc trong giai đoạn hiện nay. 3.2. Mục tiêu cụ thể Trên cơ sở mục tiêu tổng quát, Luận văn có các mục tiêu nghiên cứu cụ thể sau đây: - Nghiên cứu những vấn đề lý luận về quy hoạch đô thị, bao gồm các nội dung khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa của quy hoạch đô thị; nội dung của quy hoạch đô thị v.v - Nghiên cứu những vấn đề lý luận về pháp luật về quy hoạch đô thị, bao gồm các nội dung sự cần thiết của việc điều chỉnh quy hoạch đô thị bằng pháp luật; khái niệm, đặc điểm của pháp luật về quy hoạch đô thị; lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về quy hoạch đô thị v.v - Đánh giá thực trạng pháp luật về quy hoạch đô thị. - Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về quy hoạch đô thị tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc. - Đưa ra định hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về quy hoạch đô thị tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc v.v 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là các quy định của pháp luật hiện hành về quy hoạch đô thị; bao gồm các quy định của Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và những quy định có liên quan của Luật Đất đai năm 2003, Luật 7
14. Xây dựng năm 2003 và Luật Nhà ở năm 2005 về quy hoạch đô thị và thực tiễn thi hành tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc. 4.2. Phạm vi nghiên cứu đề tài Đề tài có phạm vi nghiên cứu rất rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau. Tuy nhiên, trong khuôn khổ của một bản luận văn thạc sĩ luật học, Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu ở những nội dung cụ thể sau: - Về không gian: Nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về quy hoạch đô thị trên địa bàn thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc. - Về thời gian: Nghiên cứu pháp luật về quy hoạch đô thị kể từ thời điểm ban hành Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn dựa trên cơ sở lý luận về chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của Học thuyết Mác- Lê nin; quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về phát triển và quản lý đô thị trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp quyền. Để giải quyết những nội dung, nhiệm vụ đặt ra, luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây: - Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp diễn giải v.v được sử dụng trong Chương 1 khi nghiên cứu Một số vấn đề lý luận về quy hoạch đô thị và pháp luật về quy hoạch đô thị. - Phương pháp so sánh, phương pháp đánh giá, phương pháp bình luận v.v được sử dụng trong Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật về quy hoạch đô thị và thực tiễn áp dụng tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc. - Phương pháp tổng hợp, phương pháp quy nạp v.v được sử dụng trong Chương 3 khi nghiên cứu định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy 8
15. hoạch đô thị qua nghiên cứu thực tiễn áp dụng tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc. 6. Tính mới và những đóng góp của đề tài Luận văn là kết quả của sự kế thừa và tham khảo các kết quả của những công trình khoa học đã công bố liên quan đến đề tài. Tuy nhiên, nội dung của luận văn cũng có những điểm mới đóng góp cho khoa học pháp lý về đất đai nói chung và khoa học pháp lý về quy hoạch đô thị nói riêng. Những điểm mới này bao gồm: - Tập hợp, đánh giá và góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về đô thị nói chung và quy hoạch đô thị nói riêng; vai trò, ý nghĩa của quy hoạch đô thị đối với quản lý và phát triển đô thị. - Hệ thống hoá, phân tích và đánh giá một số vấn đề lý luận về pháp luật về quy hoạch đô thị. - Đánh giá thực trạng pháp luật về quy hoạch đô thị và thực tiễn thi hành tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc. - Đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về quy hoạch đô thị tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc. 7. Bố cục của luận văn Ngoài phần mục lục, bảng chữ cái viết tắt, mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được bố cục thành 03 chương; cụ thể: - Chương 1. Một số vấn đề lý luận về quy hoạch đô thị và pháp luật về quy hoạch đô thị - Chương 2. Thực trạng pháp luật về quy hoạch đô thị và thực tiễn áp dụng tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc. - Chương 3. Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về quy hoạch đô thị tại thành phố Vĩnh Yên - tỉnh Vĩnh Phúc 9
16. Chương 1 : MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ 1.1. Tổng quan về đô thị 1.1.1. Tổng quan về sự phát triển đô thị ở Việt Nam Hệ thống đô thị của Việt Nam được hình thành và phát triển cùng với tiến trình phát triển lịch sử của dân tộc. Các đô thị cổ Việt Nam ban đầu được hình thành trên cơ sở các trung tâm chính trị và quân sự, ở đó có tòa thành phục vụ cho mục đích phòng thủ và bên trong là nơi đồn trú của các triều đại phong kiến. Bên cạnh phần “đô” còn tồn tại thì phần “thị”, là nơi tập trung các thợ thủ công sản xuất ra hàng hóa tiêu dùng và một bộ phận dân cư làm nghề buôn bán trao đổi hàng hóa thiết yếu phục vụ cho mục đích sinh hoạt, tiêu dùng của người dân đô thị - đó là những người không sản xuất nông nghiệp. Như vậy, các đô thị ở nước ta ra đời, mang tính chất chính trị, quân sự và kinh tế. Nó đóng vai trò là trung tâm đầu não của cả nước hay là trung tâm của một địa phương. Đó là kinh đô của các triều đại Nhà nước phong kiến trong lịch sử như Cổ Loa, Thăng Long, Huế v.v và các lỵ sở của quan lại địa phương như tỉnh lỵ, huyện lỵ, phủ lỵ như Nam Định, Sơn Tây, Bắc Ninh v.v Trong giai đoạn từ Thế kỷ thứ X - Thế kỷ thứ XIII, khi nền kinh tế hàng hóa chưa phát triển, tính chất chính trị, quân sự chi phối và nổi trội hơn tính chất kinh tế, thương mại ở các đô thị cổ ở nước ta. Đến Thế kỉ thứ XVI - Thế kỷ XVII, do ngoại thương phát triển mạnh đã xuất hiện một số đô thị mang tính chất kinh tế, thương mại thuần túy như Phố Hiến, Hội An, Gia Định và có cấu trúc đô thị tương đối hoàn chỉnh. Đô thị ở Việt Nam hình thành và phát triển khá sớm, ngay từ thời kì phong kiến. Người Việt Nam xây dựng trên đất nước mình một hệ thống đô thị hết sức phát triển. Đô thị tiêu biểu hình thành sớm nhất là thành Cổ Loa, sau đó là thành Hoa Lư - Thế kỷ thứ X, thành Thăng Long - Thế kỷ thứ XI, 10
17. thành Phú Xuân (Huế) - Thế kỷ thứ XVI. Thăng Long là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa của nước Đại Việt. Trải qua nhiều năm tháng thăng trầm của lịch sử, Thăng Long, Đông Đô, Hà Nội đã có nhiều thay đổi về quy mô, diện tích v.v Tiếp theo đó, xuất hiện hàng loạt các đô thị mới như Huế, Đà Nẵng, Sài Gòn v.v Đây là những đô thị trung tâm văn hóa, kinh tế, chính trị của khu vực miền Trung, miền Nam với quy mô diện tích rộng lớn và là nơi tập trung dân cư đông đúc. Quá trình phát triển đô thị ở Việt Nam gắn liền với sự phát triển của đất nước qua các thời kỳ [3,tr 23-25]; cụ thể: Thứ nhất, thời kỳ cổ đại, đô thị được hình thành chủ yếu bởi yếu tố thành quách và kinh đô, yếu tố tập trung quan trọng là quyền lực chính trị. Còn yếu tố buôn bán, thương mại trong thời kỳ này dường như chưa được phát triển. Thứ hai, thời kỳ trung đại, đô thị mang tính chất tự cung tự cấp, “tự sản - tự tiêu” hay còn gọi là bán nông thôn, bán thành thị. Thứ ba, thời kỳ cận đại, đa số các đô thị ở Việt Nam phát triển mạnh mẽ hơn về mọi mặt so với các thời kỳ trước. Đô thị đã có hoạt động giao lưu buôn bán với nước ngoài bằng nhiều phương thức khác nhau như đường thuỷ, đường bộ, đường sắt v.v Thứ tư, giai đoạn từ năm 1945 - năm 1975. Với đặc điểm lịch sử thời kỳ này. đất nước bị chia cắt thành hai miền Nam - Bắc nên mỗi vùng, miền lại có những đặc thù khác nhau và phong phú về sự phát triển kinh tế, về phân bố quy hoạch, phân bố dân cư, hình thái kiến trúc, cơ sở hạ tầng cũng như sự phát triển văn hóa, xã hội v.v Trong Giai đoạn này, miền Bắc phát triển chủ yếu dựa trên cơ sở các đô thị công nghiệp - tạo cơ sở vật chất để xây dựng chủ nghĩa xã hội - như Hà Nội, Hải Phòng, Việt Trì, Thái Nguyên v.v ; ở miền Nam hệ thống đô thị phát triển nhanh như Sài Gòn, Đà Nẵng, Nha Trang, 11
18. Vũng Tàu v.v Tuy nhiên, do hậu quả của 30 năm chiến tranh, các đô thị bị tàn phá nặng nề và chỉ sau khi đất nước thống nhất (tháng 04/1975) thì bộ mặt đô thị ở nước ta mới được hàn gắn, khôi phục và phát triển mạnh mẽ. Thứ năm, giai đoạn từ năm 1975 đến nay. Trong những năm đầu sau khi đất nước thống nhất, cả nước bắt tay vào công cuộc tái thiết đất nước, khắc phục hậu quả của 30 năm chiến tranh. Các đô thị được Nhà nước đầu tư phát triển từng bước hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Nhịp sống ở các đô thị dần chuyển về trạng thái bình thường trong điều kiện đất nước hòa bình. Mật độ dân số tăng cao, cùng với việc thực hiện công cuộc đổi mới xây dựng nền kinh tế thị trường và từng bước hội nhập quốc tế đã tác động mạnh mẽ đến việc phát triển các đô thị. Quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ làm xuất hiện nhiều các đô thị mới trong cả nước như Móng Cái, Cát Bà, Cam Ranh, Phú Quốc, Hà Tiên v.v Ở ta hiện nay, đô thị đang trên đà phát triển mạnh mẽ, nhanh chóng không chỉ tập trung ở những trung tâm thành phố lớn như Hà Nội, TP.Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ mà còn ở các khu vực khác có tiềm năng phát triển kinh tế, giao thông thuận lợi, mật độ dân cư cao, môi trường trong sạch v.v Tuy nhiên sự phát triển của đô thị vẫn còn bộc lộ nhiều yếu kém như hệ thống kỹ thuật hạ tầng chắp vá tùy tiện, xuống cấp trầm trọng, hệ thống đèn điện, thoát nước, giao thông, cây xanh cũ nát, không đồng bộ gây ảnh hưởng không chỉ đối với đời sống dân cư đô thị mà còn ảnh hưởng đến bộ mặt phát triển đô thị của đất nước. Hơn nữa, đô thị của nước ta hiện đang chịu nhiều áp lực, thách thức như sự gia tăng các phương tiện giao thông trong điều kiện hạ tầng giao thông lạc hậu đã gây ra sự ách tắc giao thông, ô nhiễm về nồng độ bụi, khí thải, tiếng ồn, sự gia tăng nhanh chóng về dân số (cả về sinh học lẫn cơ học) đặt ra các vấn đề như cung cấp nước sạch , trường học, bêṇ h viện v .v Tình trạng lấn chiếm đất, sử dụng đất sai mục đích, cơi nớ i, xây dựng nhà trái phép v.v không chỉ phá vỡ quy hoạch đô thị mà còn làm cho bộ mặt đô thị 12
19. nước ta phát triển méo mó v.v Những thách thức trên đặt ra yếu cầu phải tăng cường công tác quản lý đô thị, quy hoạch đô thị ở nước ta hiện nay. 1.1.2. Khái niệm về đô thị 1.1.2.1. Quan niệm về đô thị Khi bàn về đô thị thì mỗi quốc gia trên thế giới lại đưa ra các định nghĩa, khái niệm khác nhau về đô thị do sự khác nhau về phong tục tập quán, nhận thức xã hội, điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội giữa các nước.[12,tr 12-13] Trung Quốc quan niệm, đô thị là một khu thành thị, thành phố và thị trấn có mật độ dân số cao hơn 1.500 người trên một cây số vuông. Cùng là một nước Châu Á, Nhật Bản lại đưa ra quan niệm khác về đô thị; theo đó, đô thị là các vùng cận kề nhau gồm các khu dân cư đông đúc. Điều kiện cần thiết là đô thị phải có mật độ dân số trên 4.000 người trên một cây số vuông. Các quốc gia Châu Âu định nghĩa đô thị dựa trên cơ bản việc sử dụng đất thuộc đô thị, không cho phép có một khoảng trống tiêu biểu nào lớn hơn 200 mét. Tại các quốc gia kém phát triển thì đô thị được xác định là khu vực ngoài việc sử dụng đất và mật độ dân số nhất định thì còn phải đáp ứng điều kiện là có từ 75% lao động phi nông nghiệp trở lên trong tổng số dân cư sinh sống tại đô thị. Ở nước ta, giới sử học quan niệm về đô thị cổ như sau: “Đô” thường là các lỵ sở của Nhà nước ở trung ương và địa phương, đó là cung điện, lầu, các, dinh thự, công đường, lầu “son” gác “tía”, phủ, dinh, nơi làm việc của bộ máy quan lại triều đình và địa phương cũng như nơi Vua ở, nơi quan lại triều đình cùng thân quyến sinh sống v.v “Thành” thường là nơi có tính chất phòng thủ và bảo vệ thành, quách, đồn, lũy vì thành có mối liên hệ mật thiết với đô vì thành bao bọc kinh đô, đô thị, thị trấn, thị tứ trước các cuộc xâm lăng của ngoại bang cũng như các cuộc nổi dậy của nông dân chống lại chế độ phong kiến v.v “Thị” là nơi kẻ chợ, nơi buôn bán, trao đổi các hàng hóa phục vụ cho nhu cầu sinh sống của mọi tầng lớp nhân dân; là nơi thu hút người dân buôn 13
20. bán, sản xuất, tiểu thủ công nghiệp. Từ đó thúc đẩy các đô thị phát triển ngày càng sầm uất. Tùy theo từng phong tục tập quán và địa hình của địa phương mà các “thị” dần phát triển và có tên là làng, bản, ấp, sóc, trang trại v.v Hiện nay, “Đô thị” là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến ở nước ta. Nó được dùng để phân biệt với khu vực nông thôn, trung du, miền núi. Trong các sách, báo chuyên ngành, giới nghiên cứu đưa ra nhiều quan niệm về đô thị; cụ thể: Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng do Nguyễn Như Ý (chủ biên), Nxb Giáo dục, Hà Nội, năm 2001 thì đô thị được quan niệm là nơi đông dân, tập trung buôn bán như thành phố, thị xã.[18,tr 271] Cùng đi tìm hiểu, nghiên cứ u về đô thi ̣theo PGS .TS Phạm Kim Giao - Học viện Hành chính quốc gia (Bộ Nội vụ) thì đô thị là điểm tập trung dân cư với mật độ cao, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, họ sống và làm việc theo cách sống văn minh, hiện đại hơn, khoa học và hiệu quả kinh tế cao. Đó là phong cách, lối sống thành thị, lối sống công nghiệp. [7,tr6] Cùng quan điểm trên , coi đô thi ̣ là điểm tập trung dân cư với mật độ cao, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, theo GS.TS Nguyễn Đình Hương , ThS. Nguyễn Hữu Đoàn - Đại học Kinh tế quốc dân Hà Nội thì đô thị còn là điểm có hạ tầng cơ sở thích hợp, là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, của một miền lãnh thổ, của một tỉnh, của một huyện hoặc của một vùng trong tỉnh, trong huyện. [9,tr 5] Có thể nói , đô thi ̣đươc̣ hiểu theo nhiều góc đô ̣khác nhau dướ i nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau nhưng nhìn một cách tổng thể thì đô thị là các điểm dân cư, nơi tập trung dân cư đông đúc để buôn bán, làm ăn. [12, tr 12] Trong lĩnh vực pháp luật, quan niệm về đô thị được đề cập trong các văn bản pháp luật; cụ thể: 14
21. - Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 đưa ra định nghĩa đô thị như sau : “Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao , chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc của một vùng lãnh thổ, một địa phương bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn”. [14, Điều 3] Mặc dù có các quan niệm khác nhau về đô thị song giới nghiên cứu nước ta vẫn “gặp nhau” ở một điểm chung về đô thị đó là đô thị là điểm dân cư tập trung với mật độ cao, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, có hạ tầng cơ sở thích hợp, là trung tâm tổng hợp hay chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế - xã hội của cả nước hay một vùng lãnh thổ. 1.1.2.2. Đặc điểm của đô thị Đi sâu tìm hiểu về đô thị ở nước ta cho thấy chúng có những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, đô thị là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội của quốc gia, của một tỉnh, của một huyện. Đây là nơi tập trung trụ sở làm việc của các cơ quan quản lý nhà nước các cấp từ trung ương đến địa phương. Mặt khác, đô thị cũng là nơi được các doanh nghiệp, công ty lựa chọn đặt trụ sở chính hoặc chi nhánh, văn phòng đại diện để thuận tiện cho việc giao dịch, đi lại. Thứ hai, đô thị là nơi tập trung dân cư đông đúc, có mật độ dân cư/km2 cao hơn so với các khu vực khác trong cả nước. Xét về cơ cấu dân cư, ở đô thị không chỉ có cán bộ, công chức nhà nước, viên chức nhà nước mà còn có các thương nhân, tiểu thương, người buôn bán nhỏ, người nước ngoài, người lao động tự do, lao động chân tay v.v sinh sống. Hiện nay, do sự phát triển chênh lệch về mức sống giữa đô thị và khu vực nông thôn nên đang diễn ra quá trình di dân tự phát từ nông thôn ra thành thị. Một bộ phận đáng kể người dân sống 15