Luận văn Pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp trực thuộc Bộ

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp trực thuộc Bộ

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN PHẠM MAI LINH PH¸P LUËT VÒ QU¶N Lý VèN §ÇU T¦ CñA NHµ N¦íC T¹I DOANH NGHIÖP TRùC THUéC Bé LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN PHẠM MAI LINH PH¸P LUËT VÒ QU¶N Lý VèN §ÇU T¦ CñA NHµ N¦íC T¹I DOANH NGHIÖP TRùC THUéC Bé Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN THỊ LAN HƢƠNG HÀ NỘI - 2015
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Trần Phạm Mai Linh
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ CỦA NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ CỦA NHÀ NƢỚC TẠI DOANH NGHIỆP TRỰC THUỘC BỘ 7 1.1. Những vấn đề cơ bản về quản lý vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc tại Doanh nghiệp 7 1.1.1. Khái niệm về đầu tư vốn Nhà nước và quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại Doanh nghiệp 7 1.1.2. Chủ thể tham gia hoạt động đầu tư vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp 8 1.1.3. Đặc điểm quản lý vốn Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ 10 1.2. Khái quát pháp luật về quản lý vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc tại DN trực thuộc Bộ 11 1.2.1. Quan hệ pháp luật quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ 11 1.2.2. Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật về quản lý, sử dụng vốn và tài sản của DN 12 1.2.3. Nội dung pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ 15 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ CỦA NHÀ NƢỚC TẠI DOANH NGHIỆP TRỰC THUỘC BỘ 21 2.1. Thực trạng pháp luật về quản lý vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc tại DN trực thuộc Bộ 21
5. 2.1.1. Quy định về hình thức đầu tư vốn Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ 21 2.1.2. Quy định pháp luật về phân cấp thẩm quyền quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ 22 2.1.3. Quy định về quản lý nguồn vốn Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ 35 2.1.4. Quy định pháp luật về quản lý quá trình sử dụng vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp 46 2.1.5. Quy định pháp luật về giám sát quá trình sử dụng vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp và chế độ công khai, minh bạch tài chính Doanh nghiệp 52 2.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật quản lý vốn Nhà nƣớc tại Doanh nghiệp trực thuộc Bộ 58 2.2.1. Thực tiễn áp dụng pháp luật tại Doanh nghiệp có chức năng sản xuất, kinh doanh, phát triển kinh tế 58 2.2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh 71 Chƣơng 3: ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO HIỆU QUẢ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ CỦA NHÀ NƢỚC TẠI DOANH NGHIỆP TRỰC THUỘC BỘ 77 3.1. Định hƣớng hoàn thiện cơ cấu quản lý vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc tại DN trực thuộc Bộ 77 3.1.1. Đẩy mạnh công tác tái cơ cấu DN Nhà nước 77 3.1.2. Tăng cường cơ chế giám sát từ các chủ thể có liên quan 79 3.1.3. Nâng cao hiệu quả lãnh đạo cơ quan Bộ quản lý ngành đối với DN trực thuộc 83 3.2. Định hƣớng hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc tại DN trực thuộc Bộ 85 3.2.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về cơ cấu nguồn vốn Nhà nước trong DN 85 3.2.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về cơ chế quản trị vốn Nhà nước tại DN 86
6. 3.2.3. Hoàn thiện quy định pháp luật về giám sát sử dụng vốn Nhà nước tại DN và chế độ công khai thông tin tài chính DN 89 3.2.4. Đưa ra quy định chế tài xử phạt nghiêm minh đối với các hành vi vi phạm pháp luật về quản lý vốn đầu tư Nhà nước tại DN 90 KẾT LUẬN 91 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 92
7. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CTCP: Công ty cổ phần CTNN: Công ty Nhà nước DN: Doanh nghiệp ĐDCSH: Đại diện chủ sở hữu ĐHĐCĐ: Đại hội đồng cổ đông HĐQT: Hội đồng Quản trị Luật QLVNN: Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại Doanh nghiệp QLNN: Quản lý Nhà nước SCIC: Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước TNHH: Trách nhiệm hữu hạn UBND: Ủy ban nhân dân
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong bối cảnh nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay, việc nâng cao vai trò quản lý của Nhà nước ngày càng là yêu cầu quan trọng. Bên cạnh việc đưa ra chính sách, ban hành pháp luật để quản lý nền kinh tế, trực tiếp đầu tư vốn để tham gia vào thị trường cũng là một kênh quan trọng để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế của mình, trong đó phải đặc biệt chú ý đến hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào các DN. Trong những năm gần đây, trước những yêu cầu của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, Việt Nam đã có những thay đổi lớn trong hoạt động đầu tư của Nhà nước, cùng với đó là việc từng bước xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật để điều chỉnh về vấn đề này. Bên cạnh những thành quả đáng ghi nhận, phải thừa nhận rằng hiện tại hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào các DN còn rất nhiều bất cập. Đặc biệt, thời gian gần đây xã hội đang rất quan tâm đến tình hình kinh doanh thua lỗ của các tập đoàn, tổng CTNN. Tình trạng đầu tư vốn Nhà nước dàn trải, lãng phí, không hiệu quả gây thất thoát lớn cho ngân sách Nhà nước đang đặt ra rất nhiều vấn đề cần giải quyết. Có thể thấy thực trạng này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân do pháp luật điều chỉnh hoạt động này vừa chưa tạo ra được hành lang pháp lý vững chắc cho việc quản lý hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN. Chính vì vậy, để nâng cao hiệu quả của hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào các DN tại Việt Nam hiện nay, đòi hỏi phải thực hiện đồng bộ các giải pháp, trong đó việc hoàn thiện các quy định của pháp luật tạo cơ chế pháp lý hiệu quả là yêu cầu có tính tiên quyết. Xét về phương diện pháp luật thực định, hiện nay vấn đề đầu tư vốn 1
9. Nhà nước vào các DN được điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật DN, Luật Đầu tư, Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước, Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 của Chính phủ về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với DNNN và vốn Nhà nước đầu tư vào DN, Nghị định số 71/2013/NĐ-CP về đầu tư vốn Nhà nước vào DN và quản lý tài chính đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, Nghị định số 87/2015/NĐ-CP về giám sát đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp, giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước, Nghị định số 91/2015/NĐ-CP về đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật này đã từng bước điều chỉnh những vấn đề cơ bản của hoạt động đầu tư vốn Nhà nước song vẫn còn nhiều tồn tại và bất cập. Nhiều vấn đề chưa được quy định thống nhất, hợp lý hoặc chưa phù hợp về mặt lý luận cũng như chưa đáp ứng được thực tiễn và hiệu quả điều chỉnh không cao. Chính vì vậy, việc nghiên cứu một cách thấu đáo pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các DN nhằm đánh giá thực trạng pháp luật về lĩnh vực này, để đưa ra những kiến nghị bổ sung pháp luật là vấn đề hết sức cần thiết nhằm góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước. Từ những lý do trên, tác giả quyết định chọn đề tài “Pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp trực thuộc Bộ” để làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Có thể nhận thấy trong những năm gần đây, vấn đề cơ cấu lại DNNN, 2
10. đầu tư vốn của Nhà nước vào DN đang nhận được sự quan của nhiều nhà nghiên cứu trên cả phương diện kinh tế học và luật học. Một cách khái quát, có thể kể đến một số công trình nghiên cứu điển hình đã được công bố như: - Sở hữu Nhà nước và DNNN trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa I Việt Nam (sách chuyên khảo), Nguyễn Cúc (chủ biên), Hà Nội, 2007; - Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và DNNN ở Việt Nam hiện nay, Phạm Minh Tuấn, Luận án tiến sĩ luật học, 2007; - Đổi mới quản lý Nhà nước bằng pháp luật đối với DNNN ở Việt Nam hiện nay, Lê Văn Trung, Luận án tiến sĩ luật học, 2006 - Pháp luật quản lý Nhà nước về đầu tư – Những vấn đề lí luận và thực tiễn, Nguyễn Duy Nam, Luận văn thạc sỹ luật học, 2013 - Pháp luật về đầu tư vốn Nhà nước vào các Doanh nghiệp ở Việt Nam, Luận văn thạc sỹ luật học, 2013 Ngoài ra, một số báo đăng trên các trang thông tin điện tử như: “Đầu tư kinh doanh vốn Nhà nước: Thu hẹp đối tượng, siết vốn đầu tư”, Lưu Thủy, đăng trên hay bài viết “Cơ chế giám sát tài chính, đầu tư vốn Nhà nước tại doanh nghiệp: Những vấn đề đặt ra”, đăng trên Tạp chí tài chính Đánh giá một cách khái quát, các công trình trên phần lớn tập trung vào phân tích hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước dưới góc độ kinh tế hoặc chỉ đề cập đến hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào DNNN, mà trọng tâm là các TĐKTNN. Đến nay, chưa có nghiên cứu tổng thể nào về quản lý Nhà nước đối với vốn đầu tư tại Doanh nghiệp trực thuộc Bộ dưới góc độ là một hành vi pháp lý, từ đó làm rõ các nội dung như: Mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và DN có vốn đầu tư của Nhà nước, các quy định của pháp luật về hình thức, 3
11. nguồn vốn đầu tư đầu tư, quản lý quá trình sử dụng vốn đầu tư, giám sát vốn đầu tư của Nhà nước và đặc biệt là chế độ phân cấp quản lý của cơ quan Nhà nước đối với Doanh nghiệp trực thuộc Bộ Chính vì vậy, việc tác giả lựa chọn nghiên cứu đề tài “Pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các Doanh nghiệp trực thuộc Bộ” có thể được xem như là một công trình nghiên cứu có tính mới ở cấp độ luận văn thạc sĩ ở Việt Nam hiện nay. 3. Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước vào DN trực thuộc Bộ và cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với quá trình quản lý của cơ quan Bộ chủ quản trong hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN ở Việt Nam hiện nay, từ đó chỉ ra những thiếu sót, bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành cũng như thực tiễn áp dụng các quy định này trên thực tế để đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các Doanh nghiệp trực thuộc Bộ ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận văn là các quy định của pháp luật Việt Nam điều chỉnh hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN, đặt trong tổng thể hệ thống pháp luật hiện hành như Luật DN, Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại Doanh nghiệp, Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg, Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012, Nghị định số 71/2013/NĐ-CP, Nghị định 91/2015/NĐ- CP ngày 13/10/2015, Nghị định 87/2015/NĐ-CP ngày 06/10/2015, Ngoài ra, đối tượng nghiên cứu của luận văn cũng bao gồm các quan điểm, học thuyết về đầu tư vốn Nhà nước vào DN đã và đang được thừa nhận ở một số quốc gia trên thế giới để từ đó rút ra các kết luận khoa học và những bài học kinh nghiệm cho quá trình quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các Doanh nghiệp trực thuộc Bộ ở Việt Nam. 4
12. Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào việc nghiên cứu hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các Doanh nghiệp trực thuộc Bộ dưới góc độ là hành vi của chủ thể đầu tư cùng với những hệ quả xảy ra của việc thực hiện hành vi đó. Trong quá trình triển khai đề tài, luận văn sẽ kết hợp làm rõ thêm một số điểm đặc thù trong cơ chế đầu tư vốn của Nhà nước đối với mỗi loại hình DN để tìm ra giải pháp phù hợp. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Trong khuôn khổ đề tài nghiên cứu, luận văn sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu phổ dụng trong khoa học xã hội như: - Phương pháp diễn dịch, quy nạp, khái quát hóa được sử dụng để làm rõ các vấn đề lý luận về đầu tư vốn Nhà nước vào các DN và mô hình pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các DN trực thuộc Bộ; - Phương pháp phân tích, tổng hợp, giải thích, chứng minh, điều tra khảo sát và so sánh đối chiếu pháp luật được sử dụng để phân tích và đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các DN trực thuộc Bộ. 5. Những đóng góp mới của luận văn Luận văn là công trình khoa học ở cấp độ luận văn thạc sĩ luật học đề cập vấn đề lý luận, thực tiễn pháp lý về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các DN trực thuộc Bộ ở Việt Nam hiện nay. Những đóng góp mới của luận văn được thể hiện ở những khía cạnh cơ bản sau đây: Thứ nhất, làm sáng tỏ hơn một số vấn đề lý luận về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các DN và cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động quản lý đầu tư vốn của Nhà nước vào DN của cơ quan Bộ quản lý ngành chủ quản. Thứ hai, đánh giá các quy định của pháp luật, đặc biệt chỉ ra được những 5
13. thiếu sót, bất cập của pháp luật về vấn đề này để có hướng hoàn thiện; đánh giá được thực tiễn thi hành luật cũng như hiệu quả hoạt động thực tế của quá trình quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN của cơ quan Bộ quản lý ngành, có đề cập đến thực tiễn tại Doanh nghiệp thực hiện nhiệm vụ quốc phòng an ninh. Thứ ba, luận văn đưa ra một số định hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại Doanh nghiệp trực thuộc Bộ ở Việt Nam hiện nay. 6. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn kết cấu thành 3 chương, bao gồm: - Chương 1: Những vấn đề cơ bản về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN và pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ. - Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ. - Chương 3: Định hướng hoàn thiện và một số kiến nghị nhằm nâng cao pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ. 6
14. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ CỦA NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ CỦA NHÀ NƢỚC TẠI DOANH NGHIỆP TRỰC THUỘC BỘ 1.1. Những vấn đề cơ bản về quản lý vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc tại Doanh nghiệp 1.1.1. Khái niệm về đầu tư vốn Nhà nước và quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại Doanh nghiệp Đầu tư vốn Nhà nước Đầu tư vốn Nhà nước là hoạt động thực hiện chức năng điều tiết kinh tế của Nhà nước, thúc đẩy sự phát triển xã hội. Hoạt động này đã được tiến hành từ rất lâu, nhưng đến nay vẫn chưa có khái niệm trọn vẹn cho vấn đề này. Theo định nghĩa trong Từ điển Tiếng Việt, “đầu tư” là việc “bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì trên cơ sở tính toán hiệu quả xã hội” [15, tr. 301]. Và “vốn” được hiểu là “tổng thể những tài sản nói chung những tài sản bỏ ra lúc đầu, thường được biểu hiện bằng tiền, dùng trong sản xuất kinh doanh nói chung, trong hoạt động sinh lợi” [15, tr. 108]. Từ các định nghĩa này, có thể hiểu đầu tư vốn Nhà nước vào DN là việc Nhà nước bỏ vốn, tài sản dưới các hình thức khác nhau, theo cách thức pháp luật cho phép vào các DN nhằm thực hiện mục tiêu kinh tế - xã hội nhất định. Quản lý vốn Nhà nước tại DN Quản lý Nhà nước là sự tác động và điều chỉnh mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước đối với các quá trình phát triển xã hội để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người. Trong các chức năng quản lý chính của Nhà nước, quản lý kinh tế đóng vai trò chủ đạo, bởi lẽ bất cứ Nhà nước nào muốn duy trì, tồn tại và phát triển đều phải 7
15. xây dựng và củng cố nền kinh tế của mình. Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế thông qua các hoạt động có tổ chức như: xây dựng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; hoạch định và thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội; hoạch định và thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội, hỗ trợ và tạo môi trường thuận lợi cho hoạt động kinh doanh, thực hiện kiểm soát Nhà nước, quản lý và kiểm soát sử dụng tài sản quốc gia, [13] Như vậy, có thể hiểu quản lý vốn Nhà nước tại DN là hoạt động quản lý của Nhà nước và các chủ thể được Nhà nước giao phó để đảm bảo tài sản, vốn Nhà nước được bảo toàn và phát triển, được khai thác và sử dụng có hiệu quả. Quản lý Nhà nước trong hoạt động đầu tư vốn tại DN có đặc trưng sau: - Chủ thể quản lý là Nhà nước – chủ thể mang quyền lực công. - Đối tượng quản lý Nhà nước là tài sản có vốn đầu tư của Nhà nước trong các DN. Mục tiêu đầu tư của Nhà nước chỉ có thể đạt được thông qua hoạt động đầu tư, kinh doanh của các DN. 1.1.2. Chủ thể tham gia hoạt động đầu tư vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp Trong hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào DN, chủ thể đầu tư vốn là Nhà nước, chủ thể được đầu tư là DN. Nhà nước quản lý DN thông qua cơ quan đại diện chủ sở hữu. Nhà nước bên cạnh tư cách là chủ sở hữu những nguồn lực đầu tư, còn mang trong mình vai trò tổ chức đại diện cho quyền lực công cộng. Nhà nước có quyền sử dụng pháp luật để quản lý các hoạt động đầu tư của mình. Đây là điều mà các chủ đầu tư khác không thể có được, các điểm khác biệt có thể kể đến như sau: Thứ nhất, với các nhà đầu tư tư nhân, mục tiêu lợi nhuận thường được xem là mục tiêu duy nhất. Tuy nhiên, với Nhà nước, đầu tư vào DN không chỉ hướng tới mục tiêu lợi nhuận, mà trên hết Nhà nước thực hiện vai trò điều tiết kinh tế vĩ mô và ổn định xã hội. Điều này xuất phát từ nhu cầu thực 8
16. hiện các chức năng cơ bản của Nhà nước, bao gồm chức năng kinh tế và chức năng xã hội. Thực tế cho thấy rằng ở hầu hết các quốc gia trên thế giới không phân biệt chế độ chính trị, chế độ kinh tế, Nhà nước đều thực hiện hoạt động can dự vào nền kinh tế [14, tr. 84]. Ở các quốc gia xã hội chủ nghĩa, sự tham gia của Nhà nước trong các hoạt động kinh tế nói chung và hoạt động đầu tư nói riêng là phổ biến và mang tính chất nguyên lý. Trong các quốc gia theo mô hình xã hội chủ nghĩa, Nhà nước là chủ sở hữu các tư liệu sản xuất chủ yếu, có trách nhiệm tổ chức và quản lý nền kinh tế quốc gia, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả các nguồn lực quốc gia. Sự can thiệp này hướng tới mục tiêu cơ bản là: (i) Khắc phục các khuyết tật của thị trường, như: kiểm soát thị trường, phòng ngừa ô nhiễm, hạn chế bất công, bình đẳng về thu nhập, (ii) Nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực trong xã hội (iii) Ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, thông qua các chính sách tài khoá, tiền tệ, đầu tư công [14, tr. 84 - 85]. Có quan điểm cho rằng, Nhà nước chỉ nên thực hiện chức năng của mình là đầu tư phát triển và không nên cạnh tranh đầu tư vì mục đích lợi nhuận với xã hội. Lý do là Nhà nước tham gia đầu tư kinh doanh cũng đồng nghĩa với việc Nhà nước cạnh tranh đầu tư với các nhà đầu tư khác trong xã hội. Đây là một sự cạnh tranh đầu tư không công bằng do vị thế đặc biệt của Nhà nước – vừa là chủ thể nắm trong tay nguồn lực khổng lồ của quốc gia, vừa là tổ chức đại diện cho quyền lực công, có quyền quản lý các nhà đầu tư khác. Sự đầu tư này của Nhà nước có thể làm méo mó các quan hệ đầu tư và gây hại cho nền kinh tế, Nhà nước tham gia đầu tư, kinh doanh có thể dẫn tới tình huống xung đột lợi ích. 9
17. Bên cạnh đó, cũng có quan điểm ngược lại cho rằng việc Nhà nước tham gia đầu tư kinh doanh không chỉ vì mục tiêu lợi nhuận. Hoạt động này còn có ý nghĩa trong việc giúp Nhà nước điều tiết kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, dẫn dắt nền kinh tế đúng theo định hướng ban đầu. Kinh tế Nhà nước, đầu tư nhà nước đóng vai trò chèo lái con thuyền kinh tế quốc gia và việc Nhà nước đầu tư kinh doanh hoàn toàn là đòi hỏi mang tính khách quan. Mặc dù còn nhiều ý kiến trái chiều khác nhau, nhưng hiện nay, quan điểm chính thức của Việt Nam là Nhà nước đồng thời có thể thực hiện cả hoạt động đầu tư phát triển và hoạt động đầu tư kinh doanh [6, tr. 147 - 148]. Nhà nước sử dụng tài sản do Nhà nước quản lý đầu tư vào các DN với mục tiêu là tăng giá trị tài sản của Nhà nước và thực hiện việc kiểm soát ổn định kinh tế trong những lĩnh vực chiến lược. 1.1.3. Đặc điểm quản lý vốn Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ QLNN là hoạt động tổ chức và điều hành để thực hiện quyền lực nhà nước [13]. Quản lý vốn Nhà nước tại DN là hoạt động đan xen tính chất quản lý của cơ quan Nhà nước, và thực hiện chức năng của chủ sở hữu DN. Có thể thấy, quản lý vốn Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ có những đặc điểm nổi bật sau: Thứ nhất, QLNN theo mục tiêu, chiến lược, chương trình và kế hoạch đã định. Mục tiêu, chiến lược, chương trình và kế hoạch là những công cụ để hoạch định phát triển. Nghĩa là đặt ra những mục tiêu kinh tế - xã hội cần đạt được trong khoảng thời gian đã định sẵn và cả cách thức thực hiện để đạt được mục tiêu đề ra. Đặc điểm này đòi hỏi công tác QLNN phải có chương trình, kế hoạch dài hạn. trung hạn và ngắn hạn. Có chỉ tiêu khả thi và có biện pháp tổ chức 10
18. hữu hiệu để thực hiện chỉ tiêu. Đồng thời, có cả các chi tiêu chủ yếu vừa mang tính định hướng vừa mang tính pháp lệnh. Thứ hai, QLNN mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ chức cao và tính mệnh lệnh đơn phương của Nhà nước. Trong quản lý, khách thể quản lý phải phục tùng chủ thể quản lý một cách nghiêm minh. Nếu khách thể làm trái, phải bị truy cứu trách nhiệm và bị xử lý theo quy định của pháp luật. Thứ ba, chức năng quản lý Nhà nước đối với DN được phân cấp thẩm quyền cho nhiều cơ quan quản lý Nhà nước, đó là: Thủ tướng Chính phủ, cơ quan Bộ trực tiếp chủ quản, Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Tài Chính, Đặc điểm này thể hiện tư duy phân cấp quản lý còn chồng chéo, chưa tách bạch rõ chức năng của các cơ quan quản lý Nhà nước. Thứ tư, do cơ chế quản lý DN có vốn Nhà nước hiện nay ở Việt Nam chưa tách bạch được chức năng quản lý và chức năng sở hữu, điều này chi phối trực tiếp đến cách thức quản lý DN có vốn đầu tư Nhà nước nói chung cũng như DN trực thuộc Bộ nói riêng. Bộ chủ quản quản lý DN với cả hai tư cách: đại diện chủ sở hữu Nhà nước và cơ quan quản lý hành chính Nhà nước. 1.2. Khái quát pháp luật về quản lý vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc tại DN trực thuộc Bộ 1.2.1. Quan hệ pháp luật quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ Quan hệ pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước vào DN hay rộng hơn là quan hệ pháp luật về tài chính DN gắn với quá trình tạo lập, quản lý, sử dụng vốn và tài sản của DN. Căn cứ vào nội dung quan hệ pháp luật, có thể phân chia thành: (i) Nhóm quan hệ pháp luật về tạo lập vốn và tài sản của DN (ii) Nhóm quan hệ pháp luật về quản lý sử dụng vốn và tài sản (iii) Nhóm quan hệ pháp luật trong quản lý doanh thu, chi phí và lợi nhuận 11
19. (iv) Nhóm quan hệ pháp luật trong giám sát hoạt động tài chính DN Tác giả chủ yếu tiếp cận dựa trên nội dung quan hệ pháp luật. Ngoài ra, căn cứ vào mục đích tham gia của các chủ thể trong quá trình tạo lập, quản lý, sử dụng vốn và tài sản có thể chia thành bốn nhóm: (i) Quan hệ giữa các cơ quan nội bộ DN trong tạo lập, quản lý, sử dụng vốn và tài sản (ii) Quan hệ giữa DN và NN trong thực hiện nghĩa vụ nộp thuế (iii) Quan hệ giữa DN và các chủ thể cho vay (iv) Quan hệ giữa DN với khách hàng trong mua bán hàng hoá, cung cấp và nhận cung cấp dịch vụ. 1.2.2. Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật về quản lý, sử dụng vốn và tài sản của DN 1.2.2.1. Phân quyền trong quản lý, sử dụng vốn và tài sản của DN Phân định thẩm quyền quản lý, sử dụng vốn và tài sản của DN được xác định tuỳ thuộc vào loại hình DN. Đối với mô hình công ty cổ phần, luật công ty của nhiều nước áp dụng nguyên tắc phân tách giữa sở hữu và quản lý [11, tr. 105]. Bởi đặc trưng sở hữu cổ phần phân tán, các cổ đông không trực tiếp tham gia hoạt động quản lý mà thông qua ĐHĐCĐ bầu ra các thành viên HĐQT và uỷ thác hoạt động quản lý cho HĐQT. Đối với mô hình công ty TNHH một thành viên hoặc hai thành viên, nếu người góp vốn là cá nhân có thể trực tiếp tham gia quản lý, điều hành; nếu là tổ chức góp vốn có thể cử người đại diện tham gia quản lý, điều hành DN. Có thể thấy sự phân quyền của các cơ quan tổ chức nội bộ trong quản lý vốn và tài sản được phân chia thành: (i) Phân quyền giữa cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý; (ii) Phân quyền giữa cơ quan quản lý và cơ quan điều hành - Phân quyền của cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý: Luật DN của 12
20. nước ta và luật công ty ở nhiều nước tư bản phát triển đều có chung mục đích: xác định thẩm quyền của chủ sở hữu trong quyết định những vấn đề quan trọng của công ty và xác định thẩm quyền của cơ quan quản lý. Ngoài ra, luật cho phép cơ quan chủ sở hữu quyết định phạm vi thẩm quyền của cơ quan quản lý bằng ghi nhận trong điều lệ DN. Về mặt tài chính, sử dụng vốn và tài sản liên quan quyết định chi phí và hình thành doanh thu, tích luỹ lợi nhuận của DN, nên có thể nói, cơ quan và người có thẩm quyền quản lý và điều hành kinh doanh là chủ thể quyết định đến kết quả quả kinh doanh của DN. - Phân quyền giữa cơ quan quản lý và cơ quan điều hành: Đây là sự phân quyền nhằm giao quyền điều hành trong DN cho một hoặc một số người có năng lực điều hành. Luật DN 2014 nước ta quy định về phân tách giữa quản lý và điều hành thể hiện rõ nét nhất trong quy định về thuê Tổng giám đốc, theo đó, vị trí người điều hành tách bạch với vị trí củ người quản lý – thành viên HĐQT. Tổng giám đốc hoặc giám đốc với tư cách là người đại diện theo pháp luật nhân danh công ty ký kết các hợp đồng, quyết định liên quan đến giao dịch vốn của công ty. Hiện nay, Luật DN quy định nghĩa vụ của người điều hành giống như thành viên HĐQT. Cơ quan quản lý được uỷ quyền của cơ quan chủ sở hữu thực hiện quyền giám sát đối với người điều hành. 1.2.2.2. Vốn và tài sản của DN phải được bảo toàn Về mặt tài chính, vốn là thể hiện bằng tiền của toàn bộ tài sản. Khi vốn bằng tiền đã chuyển thành tài sản thì bảo toàn tài sản mang ý nghĩa duy trì giá trị sử dụng của tài sản. Theo nghĩa hẹp, bảo toàn vốn cũng chính là bảo toàn tài sản nhằm duy trì và làm gia tăng giá trị của nó thông qua hoạt động đầu tư và kinh doanh [11, tr. 108]. Quá trình kinh doanh, mục đích của các tổ chức và cá nhân hướng đến luôn là lợi nhuận. Tuy nhiên, DN không thể tránh khỏi các quyết định kinh doanh dẫn đến tình trạng thua lỗ, nợ quá hạn, hay thậm chí là phá sản. Chủ sở hữu có thẩm quyền, trách nhiệm bảo toàn vốn thông qua quyết định mua bán, 13
21. sáp nhập công ty, bán tài sản, nhằm duy trì giá trị sử dụng của tài sản và bảo toàn vốn của DN. 1.2.2.3. Bảo vệ lợi ích của chủ sở hữu và chủ nợ Trong quá trình đầu tư và kinh doanh, ngoài phần vốn chủ sở hữu bỏ ra ban đầu, để mở rộng hoạt động sản xuất kinh doanh, DN có thể vay vốn. Trong qua hệ với DN, các chủ nợ chỉ có quyền hưởng lãi suất theo thoả thuận và chỉ có thể thu hồi vốn khi đến hạn trả nợ theo hợp đồng và không chịu trách nhiệm về các khoản thua lỗ hay thất bại từ các dự án đầu tư của DN. Ngoài chủ nợ, chủ sở hữu cũng là chủ thể cần được bảo vệ lợi ích trước những rủi ro trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của DN. Chủ sở hữu trong công ty TNHH và công ty cổ phần chỉ chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vi phần vốn góp tương đương với giá trị cổ phần sở hữu hoặc phần vốn góp và chỉ được hưởng cổ tức hoặc phân chia lợi nhuận khi các công ty này kinh doanh có lãi [11, tr. 109]. 1.2.2.4. Thông tin về quả n lý, sử dụ ng vố n và tài sả n phả i đ ư ợ c minh bạ ch Thẩm quyền quản lý, sử dụng vốn và tài sản được giao cho cơ quan quản lý, điều hành theo Luật DN và Điều lệ công ty. Đại diện theo pháp luật nhân danh DN ký kết và đôn đốc thực hiện hợp đồng, hành vi mua bán hàng hoá, cung cấp, nhận cung cấp dịch vụ và thanh toán gắn với việc chuyển dịch quyền sở hữu và sử dụng vốn, tài sản của DN. Kết quả thu, chi liên quan đến các giao dịch này được tổ chức kế toán DN ghi nhận trên các tài khoản kế toán. Đây là căn cứ xác định doanh thu, chi phí và lợi nhuận của DN. Việc minh bạch hoá thông tin về tài chính giúp cho cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý đánh giá kết quả thực hiện nghị quyết và quyết định đã ban hành cũng như kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan và người điều hành. 14
22. Đối với các DNNN, thông tin về quản lý, sử dụng vốn và tài sản càng phải được minh bạch, bởi: - Nhà nước sử dụng nguồn lực công để đầu tư góp vốn cho các DN. Việc tiếp cận thông tin về tài chính của DNNN có ý nghĩa quan trọng trong giám sát việc chi tiêu công. Thực hiện minh bạch hoá thông tin tài chính DNNN là cơ sở để đánh giá lợi ích của quá trình phát triển DN đối với nền kinh tế. Điều quan trọng hơn là có thể kiểm soát vốn và tài sản của NN, tránh việc lạm dụng của cơ quan chấp hành ngân sách, gây thất thoát vốn và tài sản của NN. - Đảm bảo tính minh bạch trong thông tin quản lý vốn đầu tư cũng chính là đảm bảo tính minh bạch của hệ thống cơ quan NN và phòng chống tham nhũng. Trên thực tế, hoạt động đầu tư góp vốn của NN được quyết định bởi cơ quan hành pháp với tư cách là đại diện chủ sở hữu NN. Hiện nay, tuy SCIC được thành lập với tư cách là tổ chức trung gian quản lý DN thay cho các Bộ nhưng nhìn chung DNNN vẫn có mối quan hệ trực tiếp hoặc gián tiếp với hệ thống cơ quan hành pháp. Bởi vậy, công khai thông tin liên quan đến các DN này là căn cứ để điều chỉnh chính sách, pháp luật nhằm hạn chế sự lạm dụng vị trí quyền lực để tạo lợi ích cho các DNNN. Ngoài ra, cần sử dụng quyền tiếp cận thông tin để đánh giá hiệu quả của việc thực hiện chính sách đầu tư, cũng như việc điều chỉnh chính sách nhằm phòng, chống tham nhũng. 1.2.3. Nội dung pháp luật về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ 1.2.3.1. Nguồn vốn đầu tư Nhà nước tại DN trực thuộc Bộ Theo quy định tại Luật QLVNN, vốn Nhà nước tại DN bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại DN, quỹ hỗ trợ sắp xếp DN; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại DN [18, Điều 3, Khoản 8]. 15