Luận văn Pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA và thực tiễn tại Thanh tra Chính phủ

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA và thực tiễn tại Thanh tra Chính phủ

1. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các bảng Danh mục các sơ đồ MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KHÁI QUÁT 6 ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1.1. Khái niệm vốn vay của ngân sách nhà nước và vốn ODA 6 1.1.1. Vốn vay của ngân sách nhà nước 6 1.1.2. Vốn ODA 9 1.1.3. Phân loại vốn ODA 12 1.2. Vai trò của vốn ÒA 13 1.2.1. Vai trò của vốn ODA đối với các nước đang phát triển 13 1.2.2. Vai trò của vốn ODA đối với phát triển kinh tế xã hội 16 Việt Nam 1.3. Khái quát điều chỉnh pháp luật về hỗ trợ phát triển chính 23 thức (ODA) Chương 2: PHÁP LUẬT VỀ TẠO LẬP, QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN 29 ODA VÀ THỰC TIỄN TẠI THANH TRA CHÍNH PHỦ 2.1. Pháp luật về tạo lập, quản lý và sử dụng vốn ODA 29 2.1.1. Các chủ thể tham gia quá trình tạo lập nguồn vốn ODA 29 2.1.2. Căn cứ, khoản vay, điều kiện và nội dung thỏa thuận vay vốn ODA 31 4
2. 2.1.3. Lãi suất 34 2.1.4. Hoàn trả vốn vay ODA 35 2.1.5. Phân cấp quản lý, sử dụng vốn ODA 36 2.1.6. Nội dung quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA 38 2.1.7. Giám sát sử dụng vốn ODA 47 2.2. Thực tiễn quản lý, sử dụng vốn oda tại thanh tra chính phủ 53 2.2.1. Thanh tra Chính phủ và sự cần thiết tiếp cận vốn ODA 53 2.2.2. Tổ chức quản lý vốn ODA tại Thanh tra Chính phủ 56 2.2.3. Các chương trình, dự án ODA đã và đang được triển khai tại 63 Thanh tra Chính phủ 2.2.4. Đánh giá các chương trình, dự án ODA tại Thanh tra Chính phủ 68 2.3. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế trong quản lý, sử dụng 76 nguồn vốn ODA 2.3.1. Trung Quốc 76 2.3.2. Malaysia 78 2.3.3. Thái Lan 79 2.3.4. Ba Lan 79 Chương 3: ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ 82 VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA TỪ THỰC TIỄN SỬ DỤNG TẠI THANH TRA CHÍNH PHỦ 3.1. Định hướng chính sách vay nợ nước ngoài 82 3.2. Bảo đảm thực hiện các nguyên tắc quản lý và sử dụng vốn 83 3.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng 86 vốn ODA 3.3.1. Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng 86 vốn ODA tại Thanh tra Chính phủ 3.3.2. Một số kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý và 91 sử dụng vốn ODA 5
3. KẾT LUẬN 98 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 100 6
4. DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng 1.1 Cơ cấu sử dụng vốn ODA thời kỳ 2001-2005 22 1.2 Cơ cấu ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 22 2006 - 2010 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Số hiệu Tên sơ đồ Trang sơ đồ 2.1 Quy trình quản lý, sử dụng vốn ODA 45 2.2 Cơ cấu tổ chức quản lý và sử dụng vốn ODA tại Thanh 59 tra Chính phủ 2.3 Mô hình quản lý tài chính chương trình, dự án ODA tại 62 Thanh tra Chính phủ 7
5. MỞ ĐẦU Công cuộc đổi mới và sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong thời gian qua đạt được nhiều thành tựu quan trọng là nhờ có chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội đúng đắn của Đảng và Nhà nước Việt Nam, sự nỗ lực của toàn xã hội, cũng như sự đồng tình và hỗ trợ của bạn bè quốc tế. Trong các hình thức hỗ trợ của quốc tế cho Việt Nam, ODA đã góp phần không nhỏ vào việc đạt được những thành tựu kinh tế của đất nước. Nguồn vốn ODA bổ sung một phần quan trọng cho ngân sách nhà nước, góp phần cân đối tài chính quốc gia, hỗ trợ phát triển nhiều ngành và lĩnh vực cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội, hỗ trợ phát triển hệ thống chính sách, luật pháp, xây dựng thể chế phục vụ công cuộc đổi mới và cải cách của Việt Nam trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế góp phần tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia. 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong thời gian qua, các quy định về quản lý và sử dụng ODA đã được ban hành mới và có những thay đổi căn bản. Có thể kể đến việc ban hành Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005, Luật Quản lý nợ công 2009, Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ về việc Ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, Nghị định số 78/2010/NĐ-CP ngày 14 tháng 7 năm 2010 của Chính phủ về cho vay lại nguồn vay nước ngoài của Chính phủ; Thông tư số 03/2007/TT-BKH của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của ban quản lý chương trình, dự án ODA; Thông tư số 82/2007/TT-BTC của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ quản lý tài chính nhà nước đối với viện trợ không hoàn lại của nước ngoài thuộc nguồn thu ngân sách nhà nước; Thông tư số 108/2007/TT-BTC ngày 7/9/2007 của Bộ Tài chính về hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính đối với các 8
6. chương trình, dự án ODA, Thông tư số 219/TT-BTC ngày 19 tháng 11 năm 2009 của Bộ Tài chính quy định một số định mức chi tiêu áp dụng cho các dự án/chương trình sử dụng nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức, Thông tư số 225/2010/TT-BTC ngày 31 tháng 12 năm 2010 của Bộ Tài chính quy định chế độ quản lý tài chính nhà nước đối với viện trợ không hoàn lại của nước ngoài thuộc nguồn thu ngân sách nhà nước, Thông tư số 40/2011/TT-BTC ngày 22 tháng 3 năm 2011 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư 108/2007/TT-BTC. Có thể nói, quá trình hoàn thiện không ngừng khung thể chế về quản lý và sử dụng ODA của Chính phủ đã thể hiện sự cam kết mạnh mẽ của Việt Nam đối với việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Quá trình này cũng phù hợp với tiến trình cải cách luật pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng. Bên cạnh các kết quả đã đạt được thì hiệu quả sử dụng vốn ODA trong thời gian qua còn một số hạn chế như: công tác chuẩn bị dự án chưa tốt, tiến độ giải ngân chậm, khó khăn trong việc hài hòa hóa thủ tục, xung đột pháp luật, quy định về quản lý tài chính còn chồng chéo Nguyên nhân của những hạn chế nêu trên là do những vướng mắc, bất cập trong cơ chế, chính sách cũng như hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, nhiều quy định còn chồng chéo; thủ tục hành chính liên quan đến việc thực hiện chương trình, dự án ODA và việc tổ chức thực hiện thủ tục hành chính chưa nhất quán ở các cấp, các ngành ảnh hưởng đến tính hiệu quả trong việc sử dụng vốn ODA, tác động đến tính bền vững của nguồn lực cho đầu tư phát triển Cùng với những chuyển biến và những phát sinh trong thực tế thực hiện dẫn đến việc phải tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy định của pháp luật về lĩnh vực này. Để góp phần nghiên cứu về mặt lý luận và thực tiễn, từ đó đưa ra các giải pháp có tính khả thi nhằm tăng cường hiệu quả sử dụng vốn ODA, tôi đã 9
7. lựa chọn đề tài: "Pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA và thực tiễn tại Thanh tra Chính phủ" làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đã có các đề tài nghiên cứu khoa học, các bài viết chuyên khảo trên các báo, tạp chí chuyên ngành quản lý nhà nước, kinh tế, tài chính, luật đề cập đến thực trạng công tác quản lý và sử dụng vốn ODA tại một số bộ, ngành, địa phương; một số cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và đề xuất một số phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn ODA. Hầu hết các bài viết tiếp đều cận về nguồn vốn ODA dưới góc độ kinh tế, tài chính mà chưa phân tích sâu về mặt pháp luật. Trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, xu hướng vận động vốn ODA có nhiều thay đổi, những quy định hiện hành của pháp luật bộc lộ những bất cập, vướng mắc, điều đó dẫn đến việc phải hoàn chỉnh pháp luật về lĩnh vực này. Luận văn đặt vấn đề nghiên cứu về thực trạng pháp luật đồng thời đề xuất định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA nói chung và tại cơ quan nơi người viết công tác nói riêng là một nội dung thực sự cần thiết, góp phần bổ sung cho việc nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn áp dụng. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn * Mục đích Việc nghiên cứu của đề tài nhằm đạt được các mục đích sau đây: Một là, làm rõ cơ sở lý luận, đặc điểm của nguồn vốn vay ngân sách nhà nước khái niệm, đặc điểm, vai trò của vốn ODA. Hai là, phân tích, trình bày thực trạng pháp luật về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và thực tiễn tại cơ quan Thanh tra Chính phủ, nơi người viết có thời gian công tác. 10
8. Ba là, đề xuất định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam nói chung và Thanh tra Chính phủ nói riêng. * Nhiệm vụ Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn có nhiệm vụ: - Hệ thống hóa lý luận về vốn ODA và khẳng định nguồn vốn ODA là một trong những nguồn lực từ bên ngoài có những ưu điểm nổi trội, rất phù hợp để hỗ trợ các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam. - Trên cơ sở phân tích những quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng ODA hiện hành; thực trạng, những kết quả đạt được của việc quản lý và sử dụng ODA tại Việt Nam; từ đó những đề xuất những phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Thực trạng pháp luật về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA; thực tiễn sử dụng vốn ODA tại Thanh tra Chính phủ (vốn ODA không hoàn lại). - Phạm vi nghiên cứu: Hệ thống pháp luật về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu của đề tài dựa trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, với việc kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh Các phương pháp này được sử dụng kết hợp hoặc riêng rẽ trong quá trình nghiên cứu. Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các kết quả, thực tiễn triển khai chương trình, dự án ODA tại Thanh tra Chính phủ để làm rõ hơn các kết luận rút ra từ quá trình nghiên cứu. 11
9. 6. Ý nghĩa của đề tài Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là tài liệu tham khảo cho các cơ quan liên quan, những người hoạch định chính sách, những người đã và đang công tác trong các Ban quản lý dự án ODA, những người mong muốn tìm hiểu về vốn ODA có nhìn nhận chung nhất về thực trạng pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA và có thể rút ra kinh nghiệm trong quá trình công tác. 7. Những nội dung mới của luận văn 1. Trên cơ sở rà soát các văn bản pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực quản lý và sử dụng vốn ODA, luận văn đi vào phân tích, thực trạng pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam; làm rõ thực trạng đó tác động, ảnh hưởng như thế nào đến công tác quản lý và sử dụng vốn ODA. 2. Nêu ra phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương như sau: Chương 1: Một số vấn đề lý luận cơ bản và khái quát điều chỉnh pháp luật về hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Chương 2: Pháp luật về tạo lập, quản lý và sử dụng vốn ODA và thực tiễn tại Thanh tra Chính phủ. Chương 3: Định hướng hoàn thiện và một số kiến nghị về quản lý và sử dụng vốn ODA từ thực tiễn sử dụng tại Thanh tra Chính phủ. 12
10. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KHÁI QUÁT ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1.1. KHÁI NIỆM VỐN VAY CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ VỐN ODA 1.1.1. Vốn vay của ngân sách nhà nƣớc 1.1.1.1. Khái niệm Theo quy định tại Điều 1 Luật Ngân sách nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 16 tháng 12 năm 2002: "Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" [20]. Dưới góc độ pháp lý, thu ngân sách nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Trong đó, thu ngân sách nhà nước là hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, nhằm tập trung một bộ phận của cải xã hội dưới hình thức giá trị theo những hình thức và biện pháp phù hợp để hình thành nên quỹ ngân sách nhà nước, phản ánh quan hệ phân phối của cải xã hội được biểu hiện dưới hình thức giá trị. Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Theo nghĩa đó, thu ngân sách nhà nước chỉ bao gồm những khoản tiền nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp. Nói cách khác, các khoản có tính chất hoàn trả như vay nợ và viện trợ có hoàn lại không tính vào 13
11. thu ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trong nội dung chi ngân sách nhà nước có bao gồm khoản chi trả nợ của Nhà nước, điều đó đặt ra việc cân bằng thu, chi của ngân sách nhà nước thực hiện như thế nào? Pháp luật đã quy định, ngân sách nhà nước được quản lý, cân đối theo các nguyên tắc nhất định và tiến tới cân bằng thu, chi, trong trường hợp có bội chi thì bội chi ngân sách nhà nước được bù đắp bằng nguồn vốn vay. Như vậy, vốn vay của ngân sách nhà nước nhằm bù đắp khoản bội chi ngân sách nhà nước và chỉ dùng cho chi đầu tư phát triển. Các cơ quan thu, đơn vị sử dụng ngân sách có trách nhiệm tổ chức xây dựng dự toán ngân sách nhà nước. Dự toán ngân sách nhà nước phải được lập hàng năm và căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh. Vốn vay sử dụng trong ngân sách nhà nước cũng thực hiện theo các quy định của Luật ngân sách nhà nước từ khâu dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách và kế toán, kiểm toán, quyết toán. Theo quy định tại Khoản 6 Điều 3 Luật Quản lý nợ công năm 2009 "Vay là quá trình tạo ra nghĩa vụ trả nợ thông qua việc ký kết và thực hiện hiệp định, hợp đồng, thỏa thuận vay hoặc phát hành công cụ nợ" [23]. Trong quy định này, chủ thể nhận nợ là Chính phủ Việt Nam trong mối quan hệ với bên cho vay. Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Như vậy, có nhiều hình thức vay của Chính phủ, căn cứ vào đối tượng cho vay có hình thức vay trong nước và vay nước ngoài. Vay nước ngoài bao gồm khoản vay ngắn hạn, trung - dài hạn phải trả lãi hoặc không phải trả lãi do Nhà nước, Chính phủ, doanh nghiệp và tổ chức khác của Việt Nam vay của chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Hình thức vay ODA là một hình thức vay nước ngoài của Chính phủ nhằm bù đắp khoản bội chi ngân sách nhà nước và chỉ dùng cho chi đầu tư phát triển. 14
12. 1.1.1.2. Đặc điểm - Đối với vốn vay trong nước, Chính phủ vay thông qua phát hành công cụ nợ và ký kết thỏa thuận vay. Bộ Tài chính là cơ quan của Chính phủ được giao nhiệm vụ phát hành công cụ nợ của Chính phủ và ký kết thỏa thuận vay trong nước theo kế hoạch vay. - Đối với vốn vay nước ngoài, Chính phủ vay nước ngoài thông qua phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ và thỏa thuận vay. Chủ thể (hay cơ quan) được giao nhiệm vụ phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ là Bộ Tài chính. Chủ thể (hay cơ quan) thực hiện vay ODA thông qua thỏa thuận vay có sự phối hợp từ hai cơ quan là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính. Trong đó, nhiệm vụ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư là "chủ trì vận động, xây dựng danh mục yêu cầu tài trợ vốn ODA, tổ chức đàm phán, ký kết điều ước quốc tế khung về vay ODA, phân bổ vốn ODA cho chương trình, dự án và quản lý nguồn vốn" [23]; nhiệm vụ của Bộ Tài chính là chủ trì thực hiện "tổ chức đàm phán, ký kết thỏa thuận vay" [23]. Chủ thể được giao thực hiện vay không theo điều kiện ODA là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, trong đó Bộ Tài chính "chủ trì đàm phán, ký kết thỏa thuận vay theo quyết định của Chính phủ" [23] và tổ chức thực hiện thỏa thuận vay (trong trường hợp Ngân hàng Nhà nước được Chính phủ phân công đàm phán, ký kết thỏa thuận vay). - Phương thức sử dụng vốn vay của Chính phủ được thực hiện qua 03 cách, một là cấp phát từ nguồn vốn vay trong nước và vay ưu đãi của nước ngoài cho chương trình, dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội và chương trình, dự án thuộc các lĩnh vực khác không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước; hai là cho vay lại toàn bộ hoặc một phần từ nguồn vốn vay nước ngoài cho chương trình, dự án đầu tư có khả năng thu hồi một phần hoặc toàn bộ vốn vay, bao gồm cả dự án xây dựng cơ sở hạ tầng phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước đã 15
13. được cấp có thẩm quyền phê duyệt; ba là cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ theo kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ, đề án cơ cấu lại nợ đã được phê duyệt. 1.1.2. Vốn ODA 1.1.2.1. Khái niệm Thuật ngữ "ODA" (Official Development Assistance) xuất hiện từ sau chiến tranh Thế giới II ở Hoa Kỳ. Sau chiến tranh thế giới thứ hai, nhiều nước bị tàn phá nặng nề về kinh tế, nhất là các nước châu Âu, trong lúc đó, Mỹ không những không bị ảnh hưởng bởi chiến tranh mà còn trở nên thịnh vượng nhờ sự phát triển mạnh mẽ về kinh tế. Với sức mạnh vượt trội đó, Mỹ đã đưa ra kế hoạch Marshall hỗ trợ cho các nước Tây Âu sau chiến tranh. Kế hoạch này vừa là để trợ giúp các nước Tây Âu khôi phục kinh tế nhưng cũng nhằm chi phối, kiểm soát các nước này. Như vậy, bản chất của hỗ trợ phát triển chính thức là nguồn tài trợ của nước này dành cho nước khác nhằm hỗ trợ và thúc đẩy cho quốc gia đó phát triển về kinh tế, xã hội. Đến nay, thuật ngữ ODA được sử dụng khá phổ biến. Đã có nhiều quốc gia trên thế giới như Nhật Bản, Đan Mạch, Thụy Điển, Canada , các tổ chức đa phương như WB, ADB, IMF sử dụng hình thức này để trợ giúp các quốc gia phát triển ở khu vực Châu Á, Châu Phi. Vốn ODA luôn được coi là nguồn vốn quan trọng và việc thu hút, sử dụng một cách hiệu quả nguồn vốn này luôn là một trong các hoạt động có tính chiến lược đối với các quốc gia đang phát triển. ODA được hiểu là nguồn tài chính do các chính phủ, các tổ chức quốc tế cung cấp cho các nước chậm và đang phát triển, nhằm thúc đẩy kinh tế và phúc lợi ở các nước này. Theo OECD thì "nguồn vốn ODA là nguồn tài trợ chính được phân phối với mục tiêu chủ yếu là thúc đẩy sự thịnh vượng và phát triển kinh tế cho các quốc gia đang phát triển, trong đó khoản trợ cấp không hoàn lại chiếm tỷ lệ ít nhất là 25% (tính cả 10% tỷ suất chiết khấu)" [16]. 16
14. Theo quy định tại Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức nêu rõ: "ODA được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ" [8]. Như vậy, theo cách hiểu chung nhất thì ODA là nguồn hỗ trợ hoặc cho vay (tiền tệ, vật chất, công nghệ) của các nước phát triển, các tổ chức tài chính quốc tế, các tổ chức phi chính phủ (gọi chung là các đối tác viện trợ nước ngoài) dành cho các nước đang và chậm phát triển (gọi là bên nhận viện trợ) nhằm giúp cho các nước này tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững. 1.1.2.2. Đặc điểm Đặc điểm của nguồn vốn ODA thể hiện qua những điểm chính sau: - Chủ thể cấp tín dụng ODA là hình thức hợp tác phát triển của các nước phát triển, các tổ chức quốc tế với các nước đang phát triển hoặc chậm phát triển. Nguồn hình thành ODA là từ ngân sách của nhà tài trợ và nguồn vốn đối ứng từ ngân sách nước nhận tài trợ. Nguồn tài chính này được các tổ chức chính thức hoặc đại diện của các tổ chức này cung cấp. Tổ chức chính thức bao gồm các nhà nước mà đại diện là Chính phủ, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia, và các tổ chức phi chính phủ hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận. Như vậy, ODA sẽ bao gồm viện trợ không hoàn lại và các khoản vay với điều kiện ưu đãi của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế. Gắn với chủ thể cấp tín dụng, vốn ODA hình thành dưới hai dạng ODA song phương và ODA đa phương. - Mục đích sử dụng ODA Từ khi mới ra đời, viện trợ nước ngoài đã có hai mục tiêu tồn tại song song nhưng thực chất lại mâu thuẫn với nhau. Mục tiêu thứ nhất là thúc đẩy 17
15. tăng trưởng và giảm đói nghèo ở những nước đang phát triển. Mục tiêu thứ hai là tăng cường lợi ích chiến lược và chính trị ngắn hạn của các nước tài trợ. Tuy nhiên mục tiêu cuối cùng của viện trợ vẫn là thúc đẩy tăng trưởng và giảm đói nghèo ở những nước đang phát triển. Các nước thành viên của Liên hợp quốc đã khẳng định mục tiêu cụ thể của việc sử dụng ODA là: Giảm một nửa tỷ lệ những người đang sống trong cảnh nghèo khổ cùng cực tới năm 2015; Phổ cập giáo dục tiểu học trên tất cả các nước tới năm 2015; Đạt được nhiều tiến bộ cho sự bình đẳng về giới và tăng quyền lực của người phụ nữ bằng cách xóa bỏ sự phân biệt giới tính trong giáo dục tiểu học và trung học vào năm 2015; Thông qua hệ thống chăm sóc y tế ban đầu để đảm bảo sức khỏe sinh sản cho tất cả mọi người ở các độ tuổi thích hợp càng tốt và không thể muộn hơn năm 2015; Thực hiện các chương trình đầu tư quốc gia, đặc biệt là các dự án cải tạo, nâng cấp, hiện đại hóa kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội để làm nền tảng vững chắc cho ổn định và tăng trưởng kinh tế, thúc đẩy đầu tư tư nhân trong và ngoài nước; Thực hiện các chương trình nghiên cứu tổng hợp nhằm hỗ trợ chính phủ sở tại hoạch định chính sách hay cung cấp thông tin cho đầu tư tư nhân bằng các hoạt động điều tra khảo sát, đánh giá tài nguyên, hiện trạng kinh tế, kỹ thuật, xã hội các ngành, các vùng lãnh thổ; Thực hiện các kế hoạch cải cách giáo dục, nâng cao chất lượng đào tạo, cải thiện điều kiện, bảo đảm môi trường sinh thái, bảo đảm sức khỏe người dân; Hỗ trợ điều chỉnh cơ cấu, chuyển đổi hệ thống kinh tế, bù đắp thâm hụt cán cân thanh toán quốc tế để chính phủ nước sở tại có điều kiện và thời gian quản lý tốt hơn trong giai đoạn cải cách hệ thống tài chính hay chuyển đổi hệ thống kinh tế. - Tính ưu đãi Vốn ODA có thời gian cho vay (hoàn trả vốn dài), có thời gian ân hạn dài và chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển, vì mục tiêu phát triển. 18
16. Tóm lại, nguồn vốn ODA là khoản vay của Chính phủ Việt Nam hoặc khoản viện trợ không hoàn lại cho Chính phủ Việt Nam từ Chính phủ nước ngoài và các tổ chức quốc tế nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển trên cơ sở luật pháp. 1.1.3. Phân loại vốn ODA Căn cứ vào các tiêu chí phân loại khác nhau mà vốn ODA có các hình thức sau đây. 1.1.3.1. Căn cứ vào phương thức hoàn trả Vốn ODA có ba loại: - ODA không hoàn lại: là hình thức cung cấp ODA không phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ. - ODA vay ưu đãi (hay còn gọi là tín dụng ưu đãi): là khoản vay với các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm "yếu tố không hoàn lại" (còn gọi là "thành tố hỗ trợ") đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc. - ODA vay hỗn hợp: là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản vay ưu đãi được cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thương mại, nhưng tính chung lại có "yếu tố không hoàn lại" đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc. 1.1.3.2. Căn cứ vào nguồn cung cấp Vốn ODA có hai loại: - ODA song phương: Chủ yếu do các nước là thành viên của OECD- DAC cung cấp. Hiện nay Ủy ban này có 22 quốc gia, hàng năm viện trợ một lượng ODA chiếm tỷ trọng khoảng 85% của toàn thế giới. Năm 2011, các thành viên DAC thuộc OECD đã chi 133,5 tỉ USD cho 19
17. ODA, chiếm 0,31% tổng thu nhập quốc dân của các nước này. Dự kiến trong ngắn hạn và trung hạn, lượng ODA do các quốc gia là thành viên của OECD-DAC cung cấp tiếp tục có những tăng trưởng cho dù những biến động của khủng hoảng tài chính Châu Âu [29]. - ODA đa phương: Do các tổ chức thuộc hệ thống Liên Hợp quốc, Liên minh châu Âu, các Tổ chức tài chính quốc tế như IMF, WB, ADB, Ngân hàng phát triển châu Phi, Quỹ viện trợ của OPEC, Quỹ Cô-oét và các Tổ chức phi chính phủ cung cấp. 1.1.3.3. Căn cứ vào đối tượng sử dụng Vốn ODA có hai loại: - ODA viện trợ dự án: Là khoản ODA dành cho từng dự án cụ thể. Hình thức ODA viện trợ dự án chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng vốn thực hiện ODA. Khoản ODA này có thể là hỗ trợ cơ bản, hỗ trợ kỹ thuật, viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi. - ODA viện trợ phi dự án: Nước viện trợ và nước nhận viện trợ ký kết hiệp định cho một mục đích tổng quát mà không cần xác định tính chính xác khoản viện trợ sẽ được sử dụng như thế nào. Hình thức này bao gồm: ODA hỗ trợ cán cân thanh toán (hỗ trợ trực tiếp, hỗ trợ hàng hóa hoặc hỗ trợ nhập khẩu; ngoại tệ hoặc hàng hóa được chuyển qua hình thức này có thể được sử dụng để hỗ trợ ngân sách); hỗ trợ trả nợ (ODA cung cấp cho nước nhận viện trợ để trả nợ vay nước ngoài); hỗ trợ chương trình (khoản ODA dành cho một chính sách lớn nhằm đạt đến mục tiêu nhất định trong khoảng thời gian được xác định). 1.2. VAI TRÒ CỦA VỐN ODA 1.2.1. Vai trò của vốn ODA đối với các nƣớc đang phát triển Chúng ta đều biết, nguồn lực từ bên ngoài không thể thay thế nội lực để thực hiện mục tiêu phát triển ở mỗi quốc gia nhưng sự thiếu hụt vốn đầu 20
18. tư, kỹ năng, kiến thức, thể chế trong giai đoạn đầu phát triển ở các nước nghèo cho thấy tầm quan trọng của viện trợ. Dòng viện trợ không chỉ là nguồn vay có tính ưu đãi cao, nguồn ngoại tệ bổ sung mà còn là những hỗ trợ kỹ thuật, hỗ trợ đào tạo, công nghệ, kinh nghiệm, và còn là chỗ dựa cho các kế hoạch thực hiện mục tiêu thiên niên kỷ (mục tiêu của các nước tài trợ). Việt Nam cũng là một trong những nước nghèo đang phải đối mặt với những trở lực trong tăng trưởng và hội nhập. Tranh thủ dòng vốn ODA là sự kết hợp giữa nỗ lực của người dân, Chính phủ với sự hỗ trợ từ bên ngoài để thiết lập và thực hiện chính sách phát triển theo hướng hiệu quả, kế thừa kỹ năng và công nghệ tiên tiến của thế giới. Nguồn vốn ODA được đánh giá là nguồn ngoại lực quan trọng giúp các nước đang phát triển thực hiện các chiến lược phát triển kinh tế xã hội của mình. Vai trò của ODA thể hiện trên các khía cạnh chủ yếu như sau: - ODA là nguồn vốn bổ sung giúp cho các nước nghèo đảm bảo chi đầu tư phát triển, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước; là nguồn bổ sung ngoại tệ và làm lành mạnh cán cân thanh toán quốc tế của các nước đang phát triển. Vốn ODA với đặc tính ưu việt là thời hạn cho vay dài thường là 10 đến 40 năm, lãi suất thấp khoảng từ 0,25% đến 2%/năm, nên với điều kiện cho vay ưu đãi như vậy Chính phủ các nước đang phát triển mới có thể tập trung đầu tư cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế như đường sá, công trình thủy điện, thủy lợi, hệ thống nước sạch và các hạ tầng xã hội khác trong lĩnh vực giáo dục, y tế. Những cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội được xây dựng mới hoặc cải tạo nhờ nguồn vốn ODA là điều kiện quan trọng thúc đẩy tăng trưởng nền kinh tế của các nước nghèo. "Theo tính toán của các chuyên gia của WB, đối với các nước đang phát triển có thể chế và chính sách tốt, khi ODA tăng lên 1% GDP thì tốc độ tăng trưởng tăng thêm 0,5%" [17] Hầu hết các nước đang phát triển, trong một giai đoạn nhất định, đều dễ rơi vào tình trạng thâm hụt cán cân vãng lai, gây bất lợi cho cán cân thanh toán quốc tế của các quốc gia này. Nguồn vốn ODA, đặc biệt các khoản trợ giúp của IMF 21
19. có chức năng làm lành mạnh hóa cán cân vãng lai cho các nước tiếp nhận, từ đó góp phần ổn định đồng bản tệ. - ODA giúp các nước đang phát triển phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường. Một lượng ODA lớn được các nhà tài trợ và các nước tiếp nhận ưu tiên dành cho đầu tư phát triển giáo dục, đào tạo, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của lĩnh vực này, tăng cường một bước cơ sở vật chất kỹ thuật cho việc dạy và học của các nước đang phát triển; dành cho các chương trình hỗ trợ lĩnh vực y tế, đảm bảo sức khỏe cộng đồng. Nhờ có sự tài trợ của cộng đồng quốc tế, các nước đang phát triển đã gia tăng đáng kể chỉ số phát triển con người của quốc gia mình. - ODA giúp các nước đang phát triển xóa đói, giảm nghèo. Mục tiêu này biểu hiện tính nhân đạo của ODA, trong trường hợp sử dụng có hiệu quả, "cứ tăng ODA một lượng bằng 1% GDP sẽ làm giảm 1% nghèo khổ và giảm 0,9% tỷ lệ tỷ vong ở trẻ sơ sinh" [17]. - ODA được sử dụng có hiệu quả sẽ trở thành nguồn lực bổ sung cho đầu tư tư nhân. Đối với những nước đang trong tiến trình cải cách thể chế, ODA còn góp phần củng cố niềm tin của khu vực tư nhân vào công cuộc đổi mới của Chính phủ. - ODA giúp các nước đang phát triển tăng cường năng lực và thể chế thông qua các chương trình, dự án hỗ trợ công cuộc cải cách pháp luật, cải cách hành chính và xây dựng chính sách quản lý kinh tế phù hợp với thông lệ quốc tế. Tóm lại, nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức được ưu tiên cho những dự án kinh tế xã hội không sinh lời trực tiếp hoặc khả năng thu hồi vốn chậm, nhưng có ý nghĩa và ảnh hưởng quan trọng đến việc tạo lập một môi trường thuận lợi cho sự phát triển đất nước nói chung và cho sự khuyến khích đầu tư tư nhân trong và ngoài nước nói riêng. Các lĩnh vực được ưu tiên sử dụng vốn ODA bao gồm: Xóa đói, giảm nghèo, nông nghiệp và phát triển 22
20. nông thôn; cơ sở hạ tầng kinh tế kỹ thuật như giao thông vận tải, thông tin liên lạc, năng lượng; cơ sở hạ tầng xã hội như giáo dục, y tế, bảo vệ môi trường; các vấn đề xã hội như tạo việc làm, phòng chống dịch bệnh, phòng chống các tệ nạn xã hội; cải cách hành chính, tư pháp, tăng cường năng lực của cơ quan quản lý nhà nước, cải cách thể chế 1.2.2. Vai trò của vốn ODA đối với phát triển kinh tế xã hội Việt Nam 1.2.2.1. Đánh giá nhu cầu vốn ODA cho đầu tư phát triển tại Việt Nam Trong thời gian từ 1993 đến nay, cộng đồng tài trợ tại Việt Nam đã được mở rộng rất nhiều và hiện nay, Việt Nam đã thiết lập quan hệ với hơn 70 nhà tài trợ song phương và đa phương cùng 350 tổ chức Chính phủ với hơn 2.500 chương trình dự án. Ngoài các nước là thành viên của Tổ chức OECD- DAC còn có các nhà tài trợ mới nổi như Trung Quốc, Ấn độ, Hung-ga-ri, Cộng hòa Séc Nguồn vốn ODA là một trong những dòng vốn bên ngoài có khả năng bù đắp khoảng cách giữa đầu tư và tiết kiệm. Khác với các nguồn vốn khác như FDI, vay thương mại từ dòng vốn quốc tế, kiều hối, tài nguyên xuất khẩu, ODA là nguồn vốn bổ sung cho nguồn lực công để chính phủ gia tăng đầu tư (một bộ phận của vốn đầu tư xã hội), cải cách chính sách và thể chế trong dài hạn, tạo động lực cho sự phát triển [18]. Để bảo đảm thực hiện các mục tiêu và nhiệm vụ đã đề ra, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011 - 2015 đã dự kiến: Tổng nhu cầu vốn đầu tư toàn xã hội trong thời kỳ này theo giá thực tế khoảng 5.745 - 6.140 nghìn tỷ đồng, tương đương gần 250 - 266 tỷ USD, trong đó nguồn vốn trong nước chiếm khoảng 75 - 80%, nguồn vốn ngoài nước chiếm khoảng 20 - 25%. Nguồn vốn 23