Luận văn Pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LƯU THỊ HIỀN PH¸P LUËT VÒ QU¶N Lý Nî C¤NG ë VIÖT NAM TR¦íC Y£U CÇU PH¸T TRIÓN BÒN V÷NG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2014
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LƯU THỊ HIỀN PH¸P LUËT VÒ QU¶N Lý Nî C¤NG ë VIÖT NAM TR¦íC Y£U CÇU PH¸T TRIÓN BÒN V÷NG Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN VĂN TUYẾN HÀ NỘI - 2014
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Lưu Thị Hiền
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRƯỚC YÊU CẦU PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG 9 1.1. Những vấn đề lý luận về nợ công 9 1.1.1. Quan niệm về nợ công 9 1.1.2. Đặc điểm của nợ công 13 1.1.3. Các bộ phận cấu thành của nợ công theo chuẩn mực quốc tế 16 1.1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến tính bền vững của nợ công 19 1.2. Những vấn đề lý luận về quản lý nợ công trước yêu cầu phát triển bền vững 24 1.2.1. Khái niệm quản lý nợ công 24 1.2.2. Quan niệm về phát triển bền vững và những yêu cầu cơ bản về phát triển bền vững đối với quản lý nợ công 27 1.2.3. Bản chất và nội dung của quản lý nợ công trước yêu cầu phát triển bền vững 32 1.2.4. Tác động của quản lý nợ công đến sự phát triển bền vững 35 1.3. Mô hình pháp luật về quản lý nợ công 39 1.3.1. Quan hệ pháp luật về quản lý nợ công 39 1.3.2. Cấu trúc pháp luật về quản lý nợ công 43 Kết luận chương 1 46
5. Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRƯỚC YÊU CẦU PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ 47 2.1. Thực trạng pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững 47 2.1.1. Quy định về nguyên tắc quản lý nợ công 47 2.1.2. Quy định về chủ thể quản lý nợ công 49 2.1.3. Quy định về công cụ quản lý nợ công 51 2.1.4. Quy định về báo cáo thông tin nợ công 53 2.1.5. Quy định về việc vay, sử dụng và trả nợ các khoản nợ công 55 2.1.6. Những ưu điểm và hạn chế cơ bản của pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững 64 2.2. Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững 72 2.2.1. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững 72 2.2.2. Một số kiến nghị về việc áp dụng pháp luật quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững 76 Kết luận chương 2 85 KẾT LUẬN 86 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 88
6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng phát triển Châu Á DNNN : Doanh nghiệp Nhà nước GDP : Tổng sản phẩm nội địa ICOR : Hiệu quả sử dụng tổng hợp vốn đầu tư IMF : Quỹ tiền tệ Quốc tế IUCN : Hiệp hội Bảo tồn thiên nhiên và tài nguyên thiên nhiên quốc tế NHNN : Ngân hàng nhà nước NHTM : Ngân hàng thương mại NHTW : Ngân hàng trung ương NSNN : Ngân sách nhà nước ODA : Vốn hỗ trợ phát triển chính thức OECD : Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế PAYG : Hệ thống hưu trí Việt Nam UBND : Ủy ban nhân dân UNCTAD : Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên hợp quốc WB : Ngân hàng Thế giới WCED : Ủy ban Bundtland WTO : Tổ chức thương mại thế giới
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiện nay, khi bối cảnh kinh tế thế giới đang phát triển mạnh mẽ và có nhiều chuyển biến khó lường, điển hình là khủng hoảng kinh tế toàn cầu xảy ra từ cuối năm 2008, đầu năm 2009, khủng hoảng nợ công ở Hy Lạp đang lan sang một số nước Châu âu thì nợ công và quản lý nợ công trở thành vấn đề “nóng” được các nhà lãnh đạo các quốc gia trên thế giới đặc biệt quan tâm. Ở Việt Nam kể từ năm 2001 tới nay, nợ công liên tục tăng về giá trị tuyệt đối, mức nợ bình quân đầu người và tỷ lệ nợ công trên GDP. Theo số liệu của The Economist, vào năm 2001 nợ công của Việt Nam mới là chưa đầy 9 tỷ USD, bình quân mỗi người gánh số nợ công xấp xỉ 112 USD, và nợ công mới tương đương 28% GDP. Theo báo cáo của Bộ Tài chính tại kỳ họp Quốc hội vừa qua, ước tính đến ngày 31/12/2010 nợ công là 56,7% GDP; nợ chính phủ là 44,5% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia là 42,2% GDP. Tính đến ngày 31-11-2014, theo đồng hồ nợ công toàn cầu của báo The Economist, nợ công của Việt Nam là hơn 85 tỷ USD, mỗi người dân đang gánh số nợ 937 USD. Do đó, tính đến cuối năm 2014 nợ công ước đạt 60,3% GDP. Nợ công của Việt Nam đã vượt trần nếu tính cả số nợ của doanh nghiệp nhà nước, nợ trái phiếu Chính phủ, nợ đọng xây dựng cơ bản. Tuy nhiên với mức dưới 65% GDP, tỷ lệ nợ công Việt Nam đến năm 2014 vẫn được đánh giá an toàn nhưng đã tăng cao so với 2 năm trước (năm 2012 là 55,5% GDP, năm 2013 là 56,2% GDP) là điều đáng lo ngại. Theo tính toán, nợ công đến năm 2015 là 64% GDP và đỉnh nợ công quốc gia sẽ đạt mức 64,9% GDP vào năm 2016. Nhìn vào những con số trên, trong bối cảnh khủng hoảng nợ công đang có nguy cơ lan rộng ở Châu Âu, nhiều nhận định cho rằng, kinh tế Việt Nam đang đứng trước những rủi ro. 1
8. Bên cạnh đó, một xu thế rất đáng lo ngại là cũng trong giai đoạn 2001- 2009, thâm hụt ngân sách (cả trong và ngoài dự toán) tăng từ 2,8% GDP lên tới 9% GDP. Như vậy, trong khi nợ công tăng liên tục thì ngân sách lại ngày càng trở nên thâm hụt. Điều này vi phạm một nguyên tắc cơ bản của quản lý nợ công bền vững, đó là “nợ công ngày hôm nay phải được tài trợ bằng thặng dư ngân sách ngày mai” [1]. Hơn thế nữa, thâm hụt ngân sách ở Việt Nam đã trở thành kinh niên và mức thâm hụt đã vượt xa ngưỡng “báo động đỏ” 5% theo thông lệ quốc tế, khiến tính bền vững của nợ công càng bị giảm sút. Trong khi đó, với nhu cầu tiếp tục đầu tư để phát triển, chắc chắn nợ công của Việt Nam sẽ còn tăng trong nhiều năm tới. Cụ thể là, với tỉ lệ tiết kiệm nội địa chỉ khoảng 27% GDP trong khi mức đầu tư toàn xã hội mỗi năm khoảng 42% GDP thì Chính phủ sẽ phải tiếp tục đi vay rất nhiều (bên cạnh vốn đầu tư nước ngoài) để bù đắp khoản thiếu hụt đầu tư. Nếu nhìn vào một số dự án đầu tư cụ thể từ nay đến năm 2030 như dự án đường sắt cao tốc Bắc - Nam (56 tỉ USD), dự án xây dựng thủ đô (60 tỉ USD), nhà máy điện hạt nhân ở Ninh Thuận (hơn 10 tỉ USD) - trong đó nguồn tài trợ chủ yếu là từ ngân sách và nợ công - có thể thấy nợ công sẽ tăng mỗi ngày. Tính bền vững của nợ công không chỉ phụ thuộc vào cán cân ngân sách mà còn phụ thuộc vào một số nhân tố khác. Đầu tiên là tốc độ tăng trưởng GDP. Tốc độ tăng GDP cao là điều kiện cần để tăng nguồn thu và đạt thặng dư ngân sách. Tuy nhiên, nếu tăng trưởng GDP chỉ do tăng các yếu tố đầu vào vật chất (vốn và lao động) mà không tăng được năng suất thì chắc chắn đến một lúc nào đó, tốc độ tăng trưởng sẽ giảm. Mức lãi suất cao khiến việc vay mới và tài trợ nợ công trở nên đắt đỏ hơn, do vậy ảnh hưởng tới tính bền vững của nợ công. Mức lãi suất, đến lượt 2
9. mình, lại phụ thuộc vào quan hệ cung cầu trên thị trường tiền tệ và kỳ vọng lạm phát trong nền kinh tế. Là một nền kinh tế thâm dụng đầu tư, ở Việt Nam nhu cầu tín dụng luôn luôn cao và lạm phát rất khó kiềm chế ở mức thấp. Trước thực trạng kinh tế và dự đoán trong tương lai thì việc quản lý nợ công như thế nào để đảm bảo yếu tố bền vững hay trước yêu cầu phát triển bền vững phải quản lý nợ công như thế nào? Đây là một vấn đề “nóng” và cấp thiết đối với Việt Nam. Bởi khi nợ công quá lớn, việc thắt chặt chi tiêu, thực hiện chính sách “thắt lưng buộc bụng” để giảm thâm hụt ngân sách là điều kiện phải đáp ứng. Thế nhưng nếu thực hiện chính sách trên lại dẫn tới những cuộc biểu tình phản đối, gây căng thẳng và bất ổn chính trị, xã hội, vì những người nghèo là người bị tác động mạnh nhất từ chính sách cắt giảm chi tiêu của Chính phủ. Do đó, việc quản lý nợ công không hiệu quả, kiểm soát không tốt sẽ làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến ba trụ cột của phát triển bền vững đó là: kinh tế - xã hội – môi trường. Hơn thế nữa, khi nợ công cao và ngày càng gia tăng để lại hậu quả nặng nề cho thế hệ mai sau khi phải gánh trên vai một khoản nợ khổng lồ. Trong những năm qua pháp luật về quản lý nợ công đã được tìm hiểu và khảo cứu như một mảng quan trọng trong tài chính công. Tuy nhiên đứng trước yêu cầu bức xúc của việc cải cách nền tài chính công nói chung, trong quản lý nợ công nói riêng đồng thời đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế về phương diện luật pháp, việc nghiên cứu sâu hơn và toàn diện hơn về lĩnh vực pháp luật quan trọng này là một khách quan về phương diện luật học. Do đó nghiên cứu về vấn đề này là điều vô cùng cần thiết nhằm đưa ra những giải pháp, chính sách làm giảm bớt rủi ro trong quản lý nợ công tiến tới hoàn thiện pháp luật, chính sách pháp luật trước yêu cầu phát triển bền vững hiện nay. Để đáp ứng yêu cầu khách quan và bức thiết hiện nay khi các quy định cũng như chính sách pháp luật về quản lý nợ công trước yêu cầu phát triển 3
10. bền vững vẫn còn nhiều hạn chế, manh mún, tôi quyết định lựa chọn đề tài: “Pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững” để làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Nợ công là một vấn đề “nóng” được hầu hết các quốc gia quan tâm khi kinh tế đang có những bước chuyển mình khó lường như hiện nay. Hàng loạt các câu hỏi đặt ra như: nợ công như thế nào là ở ngưỡng an toàn? Hay nợ công như thế nào để đảm bảo duy trì tính bền vững? Và để nợ công ở ngưỡng an toàn có thể phát triển bền vững thì chúng ta cần phải làm gì? Câu trả lời thật sự là khó khăn, để làm được điều đó thì cần phải quản lý nợ công như thế nào để có hiệu quả cao trong huy động, sử dụng vốn vay, trong trả nợ. Đây là một bài toán khó đối với chúng ta. Muốn giải quyết vấn đề trên thì cần phải nghiên cứu các vấn đề pháp lý về quản lý nợ công. Mục đích của nghiên cứu là để làm rõ quy định về nợ công, quản lý nợ công và trước yêu cầu phát triển bền vững thì pháp luật cần sửa đổi, cần bổ sung thêm những quy định nào để đáp ứng được yêu cầu trên? Đáp ứng nhu cầu bức thiết nói trên, ở Việt Nam thời gian qua đã có một số bài viết mang tính chất nghiên cứu được đăng tải trên các tạp chí Luật học, tạp chí Nhà nước và Pháp luật kể cả một số Luận văn thạc sĩ và Luận án tiến sĩ Luật học, kinh tế học nghiên cứu các vấn đề liên quan đến đề tài quản lý nợ công như: - Đề tài nghiên cứu cấp Bộ: “Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vay, trả nợ nước ngoài” do Tiến sỹ Trương Thái Phương – Vụ tài chính đối ngoại – Bộ tài chính làm chủ nhiệm; - Đề tài nghiên cứu cấp ngành: “Hoàn thiện quản lý nợ chính phủ của Bộ Tài chính” do Thạc sỹ Trịnh Thị Vân Anh – Ban Huy động vốn – Kho bạc Nhà nước làm chủ nhiệm; 4
11. - Luận văn Thạc sĩ: “Pháp luật về điều chỉnh việc thực hiện quản lý các khoản nợ công ở Việt Nam” của Nguyễn Hải Yến tại trường Đại học Luật Hà Nội; - Luận văn: “Vấn đề khủng hoảng nợ công Hy Lạp với thực trạng nợ công tại Việt Nam” của Nguyễn Lan Anh; - Các bài viết dưới góc độ quản lý kinh tế như: + Bài: “Duy trì tính bền vững nợ công ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thị Như Nguyệt – Học viện Ngân Hàng – Phân viện Bắc Ninh đăng trên: Kinhte24h.com; + Bài: “Nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam” của GS.TS. Vương Đình Huệ, Ủy viên Trung ương Đảng, Tổng Kiểm toán Nhà nước; + Bài: “Nợ công của Việt Nam: Những vấn đề và tác động tiềm năng” của TS. Lê Kim Sa, Viện khoa học xã hội Việt Nam; + Bài: “Tính bền vững của nợ công Việt Nam” của TS. Vũ Thành Tự Anh, Chương trình giảng dạy Fulbright trên trang kinhte.com; + Bài: “Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam” của TS. Mai Thu Hiền và Nguyễn Thị Như Nguyệt đăng trên Tạp chí Ngân Hàng số 14/2011; + Bài: “Phương pháp tiếp cận đánh giá hiệu quả quản lý nợ công” của Dương Thị Bình Minh và Sử Đình Thành (2009), Tạp chí kinh tế phát triển số tháng 9/2009; + Bài: “Quản lý nợ công: thực trạng và kiến nghị” đăng trên luattaichinh.wordpress.com Các bài viết, các công trình nghiên cứu trên đây đã bước đầu đề cập đến thực trạng nợ công và quản lý nợ công ở nước ta dưới góc độ pháp luật cũng như dưới góc độ kinh tế. Tuy nhiên, mỗi công trình nghiên cứu là một sự khai thác khác nhau, nhìn nhận vấn đề dưới góc độ khác nhau. Với công trình nghiên cứu này, Luận văn sẽ kế thừa những thành tựu của các nghiên cứu trước đó nhưng tiếp cận ở một góc độ mới hơn, đó là: lý luận cũng như thực tiễn về pháp luật quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền 5
12. vững hiện nay để thấy được rằng: quy định pháp luật, chính sách, chủ trương của Đảng và Nhà nước về quản lý nợ công đứng trước yêu cầu phát triển bền vững đã phù hợp, đầy đủ chưa? Phương hướng giải pháp như thế nào? Như vậy, yêu cầu phát triển bền vững là tiêu chí và mục đích hướng tới của Luận văn khi nghiên cứu về pháp luật quản lý nợ công ở Việt Nam. Từ đó, tác giả đi sâu vào phân tích các bộ phận cấu thành nợ công theo chuẩn mực quốc tế, các yếu tố quyết định đến tính bền vững của nợ công, tác động của quản lý nợ công đến sự phát triển bền vững và đưa ra yêu cầu cơ bản về phát triển bền vững đối với quản lý nợ công. Yêu cầu này mang tính cấp thiết để đảm bảo an toàn, ổn định trong quản lý nợ công ở nước ta. Vì vậy, luận văn sẽ không phải là sự lặp lại của bất kỳ công trình nghiên cứu nào trước đó mà là sự kế thừa, phát triển theo cách tiếp cận mới: sự tiếp cận từ khía cạnh phát triển bền vững. 3. Mục tiêu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Mục tiêu nghiên cứu của Luận văn là: - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về nợ công và quản lý nợ công; mô hình pháp luật về quản lý nợ công, bộ phận cấu thành nợ công theo thông lệ quốc tế; - Đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững. - Chỉ ra những hạn chế, bất cập trong quy định về quản lý nợ công đối với yêu cầu phát triển bền vững và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và kiến nghị giải pháp trong áp dụng pháp luật để quản lý nợ công mang lại hiệu quả cao nhất đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững. Đối tượng nghiên cứu của Luận văn bao gồm: - Các quan điểm, học thuyết kinh tế, pháp lý về nợ công và quản lý nợ công; các quy định pháp luật về nợ công và quản lý nợ công của Việt Nam và 6
13. một số nước trên thế giới; mối quan hệ tác động qua lại giữa pháp luật về quản lý nợ công với yêu cầu phát triển bền vững. - Thực tiễn tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam trong bối cảnh chuyển đổi nền kinh tế theo hướng thị trường và hội nhập quốc tế; - Các giải pháp có thể cần được xem xét, cân nhắc để hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững. Phạm vi nghiên cứu của đề tài là tập trung làm rõ các vấn đề lý luận về quản lý nợ công và cơ chế điều chỉnh pháp luật về quản lý nợ công; đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay trước yêu cầu phát triển bền vững; bước đầu tìm kiếm các giải pháp để góp phần hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam. 4. Phương pháp nghiên cứu đề tài Để thực hiện đề tài, luận văn sử dụng phối hợp các phương pháp nghiên cứu phổ biến, thông dụng trong khoa học xã hội và nhân văn theo định hướng như sau: - Phương pháp tiếp cận lịch sử, phương pháp phân tích, tổng hợp, khái quát hóa được sử dụng chủ yếu để giải quyết các vấn đề mang tính lý luận do đề tài đặt ra. - Phương pháp so sánh đối chiếu, phương pháp thống kê khảo sát được sử dụng chủ yếu để giải quyết các vấn đề mang tính thực tiễn của đề tài. 5. Những đóng góp mới của luận văn Dưới góc độc nghiên cứu như trên, dự kiến Luận văn sẽ có những đóng góp mới sau đây: Thứ nhất, với việc nghiên cứu toàn diện về lý luận cũng như thực trạng pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững, luận văn sẽ cung cấp một cái nhìn mới mẻ hơn về các bộ phận cấu thành của nợ công theo chuẩn mực quốc tế; yêu cầu phát triển bền vững đối với quản lý 7
14. nợ công và pháp luật về quản lý nợ công; tác động của quản lý nợ công đến sự phát triển bền vững. Thứ hai, kết quả nghiên cứu Luận văn sẽ là nguồn tài liệu tham khảo quan trọng cho các đề tài và bài viết có liên quan của những người đi sau về lĩnh vực pháp luật quản lý nợ công gắn với yêu cầu phát triển bền vững. Thứ ba, đề tài nghiên cứu đề xuất một số kiến nghị để hoàn thiện pháp luật quản lý nợ công trước yêu cầu phát triển bền vững hiện nay. Do đó, luận văn sẽ là nguồn tham khảo hữu ích cho việc tìm hiểu về nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, tác giả luận văn lựa chọn kết cấu gồm 2 chương như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận về quản lý nợ công và pháp luật về quản lý nợ công trước yêu cầu phát triển bền vững. Chương 2: Thực trạng pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững và một số kiến nghị. 8
15. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRƯỚC YÊU CẦU PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG 1.1. Những vấn đề lý luận về nợ công 1.1.1. Quan niệm về nợ công Nợ công là một phần quan trọng và không thể thiếu trong thực tiễn vận hành của nền tài chính quốc gia. Từ những nước nghèo nhất ở châu Phi đến những quốc gia đang phát triển như Việt Nam, Campuchia hay những cường quốc giàu có với trình độ phát triển cao như Mỹ, Nhật, EU thì đều phải đi vay để phục vụ cho các nhu cầu chi tiêu và sử dụng của Chính phủ nhằm các mục đích khác nhau. Nợ công cần phải được sử dụng hợp lý, hiệu quả và quản lý tốt, nếu không thì khủng hoảng nợ công có thể xảy ra với bất cứ quốc gia nào tại bất cứ thời điểm nào và để lại những hậu quả nghiêm trọng. Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu công quá lớn của Chính phủ. Mục đích của chi tiêu công là nhằm phân bổ nguồn lực, phân phối lại thu nhập và ổn định kinh tế vĩ mô. Chi tiêu quá nhiều (đặc biệt cho các khoản đầu tư công) so với nguồn thu có được (từ thuế, phí, lệ phí thu được) sẽ dẫn đến thâm hụt ngân sách buộc Chính phủ phải đi vay tiền (trong hoặc ngoài nước) để trang trải thâm hụt ngân sách dẫn đến nợ công. Thâm hụt ngân sách kéo dài làm cho nợ công gia tăng [3, tr.15]. Mặt khác, việc kiểm soát chi tiêu và quản lý nợ của Nhà nước yếu kém, không chặt chẽ thậm chí buông lỏng, cộng thêm với tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư và chi tiêu, cùng với tệ tham nhũng gia tăng ở nhiều nước, cũng trở thành nguyên nhân không kém phần quan trọng làm nợ công gia tăng. Bên cạnh đó các nguồn thu (chủ yếu từ thuế) tăng không kịp với nhu cầu chi, thậm chí một số loại thuế chịu áp lực 9
16. phải cắt giảm do nhiều nguyên nhân khác nhau, đặc biệt như thuế quan và phí hải quan của hầu hết các nước phải cắt giảm hoặc loại bỏ để phù hợp với các quy định của WTO và các thỏa thuận thương mại khác mà họ tham gia. Cùng với đó, vấn đề quản lý các nguồn thu, nhất là thuế, gặp không ít khó khăn ở nhiều nước do tình trạng trốn thuế, tệ tham nhũng, hối lộ, kiểm soát không chặt và xử lý không nghiêm của các cơ quan chức năng. Vì vậy, suy cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết Chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách. Nợ Chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế hệ phải trả thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế) [18]. Nhìn nhận từ khía cạnh này có hai quan điểm cơ bản về nợ công. Theo quan điểm truyền thống về nợ công, đại diện là Keynes, cho rằng: “việc vay nợ của Chính phủ làm giảm tiết kiệm của quốc gia và mức tích lũy vốn, vì số thuế cắt giảm được bù đắp bằng cách vay nợ nên khuyến khích thế hệ hiện tại tiêu dùng nhiều hơn, số người thất nghiệp giảm đi mặc dù lạm phát có thể cao hơn” [18]. Vì vậy, việc vay nợ sẽ để lại hậu quả nặng nề cho thế hệ mai sau; các thế hệ này phải sống trong một quốc gia vay nợ nước ngoài lớn hơn và vốn tích lũy từ nội bộ nhỏ hơn. Trái ngược với quan điểm truyền thống về nợ công, những người theo quan điểm kinh tế học vĩ mô cổ điển (hình thành từ thập niên 1970), đứng đầu là Ricardo-Barro cho rằng, biện pháp cắt giảm thuế được bù đắp bằng nợ Chính phủ không kích thích chi tiêu trong ngắn hạn, vì không làm tăng thu nhập thường xuyên của các cá nhân mà chỉ làm dịch chuyển thuế từ hiện tại sang tương lai mà thôi. Chính sách cắt giảm thuế và tài trợ bằng vay nợ sẽ không gây ra những tác động thực sự đối với nền kinh tế. Việc chấp nhận 10
17. thâm hụt giảm thu trong thời kỳ suy thoái, tăng thu trong giai đoạn hưng thịnh và vay nợ cũng là cách “lưu thông thuế” để giảm thiểu những tác động tiêu cực của thuế đối với chu trình kinh doanh [18]. Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 trở thành chất xúc tác làm cho khủng hoảng nợ công càng trở nên trầm trọng hơn. Khái niệm “Nợ công” (Debt) có thể được hiểu là: (a) Tiền, hàng hóa hay dịch vụ mà một bên bắt buộc (có nghĩa vụ) phải thanh toán cho một bên khác theo một thỏa thuận được biểu thị rõ ràng hay ẩn tàng. Nó có thể hay không thể cần được bảo đảm; (b) Thuật ngữ chung để chỉ các chứng khoán, các kỳ phiếu, các văn tự thế chấp hay các loại chứng từ khác nói rõ số tiền đã đi vay và phải trả vào những thời điểm quy định hay khi chủ nợ đòi [21, tr. 300]. Trong phạm vi hẹp hơn, “nợ nhà nước hay còn gọi là nợ chính phủ (Government debt) được xác định là toàn bộ nợ của nhà nước do nhà nước phát hành trái phiếu hoặc bảo đảm trái phiếu” [40, tr. 354]. Như vậy, có thể xác định nợ công là nợ do “Chính phủ phát hành hoặc đảm bảo trái phiếu và các khoản nợ do chính phủ vay cho đầu tư và cho các nhu cầu chung khác của một quốc gia” [31, tr.1]. Từ quan niệm trên có thể thấy, cũng như khái niệm “Tài chính công”, “Nợ công” là một khái niệm phức tạp. Tuy nhiên, hầu hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó. Vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ. Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia. Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân). Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia. 11
18. Không phải cho đến bây giờ nợ công mới xảy ra. Nợ công đã từng được biết đến vào đầu thập niên 80 của thế kỷ XX khi Mêhicô là quốc gia đầu tiên tuyên bố không trả được nợ vay của Quỹ tiến tệ quốc tế (năm 1982). Tiếp đến khủng hoảng nợ công ở Achentina (năm 2001) với khoản nợ 90 tỷ USD – mức nợ lớn nhất trong lịch sử đất nước. Hàng loạt quốc gia với tổng số nợ lên đến 240 tỷ USD đã tuyên bố hoãn trả nợ. Tuy nhiên, xung quanh khái niệm và nội hàm nợ công vẫn còn nhiều quan điểm chưa thống nhất. Theo Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), “nợ công” theo nghĩa rộng, là nghĩa vụ nợ của khu vực công, “bao gồm các nghĩa vụ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do ngân sách nhà nước quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong trường hợp vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay)” [3, tr. 17]. Hay quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên hợp quốc (UNCTAD) về nợ công cũng bao gồm bốn nhóm chủ thể: (1) nợ của Chính phủ Trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng Trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ [3, tr.17]. Theo nghĩa hẹp, “nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được Chính phủ bảo lãnh thanh toán” [3, tr.17]. Các nước khác nhau có những quan niệm về nợ công khác nhau. Tuy nhiên, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy có một số điểm chung mà khung pháp lý của các nước thường đề cập trong quản lý nợ công. Theo quy 12
19. định của Luật quản lý nợ công ở Việt Nam năm 2009 thì trước hết “nợ là khoản phải hoàn trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời điểm, phát sinh từ việc vay của chủ thể được phép vay vốn theo quy định của pháp luật Việt Nam” [30, Điều 3, Khoản 1]. Sau đó, quy định nợ công là: “nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương [30, Điều 1, Khoản 2]. Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, ngoài nước, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân dân Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành. Như vậy, khái niệm về nợ công theo quy định của pháp luật Việt Nam được đánh giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế [1]. Tại hầu hết các nước trên thế giới, Luật Quản lý nợ công đều xác định: Nợ công gồm nợ của Chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh. Một số nước và vùng lãnh thổ, nợ công còn bao gồm cả nợ của chính quyền địa phương (Đài Loan, Bungari, Rumani ), nợ của doanh nghiệp nhà nước phi lợi nhuận (Thái Lan, Inđônêxia ). 1.1.2. Đặc điểm của nợ công Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng, hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản nợ công có những đặc điểm chủ yếu sau: Thứ nhất, về bản chất nợ công không phải là tài sản nhà nước (thuộc quyền sở hữu hay sử dụng lâu dài – gọi là tài sản có) mà ngược lại, là khoản nợ (thuộc nghĩa vụ phải thực hiện – gọi là tài sản nợ) [31, tr.2]. 13
20. Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ: trả nợ trực tiếp và trả nợ gián tiếp. Trả nợ trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay. Trả nợ gián tiếp là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài). Thứ hai, nợ công được hình thành từ nhiều nguồn với nhiều hình thức biểu hiện khác nhau song có thể xác định hai nguồn chính là từ phát hành trái phiếu chính phủ và từ các khoản nợ vay theo hiệp định về tín dụng của chính phủ [31, tr.1]. Thứ ba, nợ công thường là hậu quả của những hoạt động phát hành trái phiếu hoặc vay vốn nước ngoài. Sự tồn tại và hiệu quả của những hoạt động này được quyết định trước hết lại không phải từ giá trị về tiền bạc mà là uy tín của chủ thể hoạt động - một chính phủ cụ thể. Mặt khác, nợ công lại là hậu quả từ những năm trước nên giới hạn đánh giá ảnh hưởng của nợ công về mặt thời gian không đồng nhất với thời gian đánh giá thường sử dụng là kỳ ngân sách nhà nước (NSNN); Thứ tư, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền (từ những quyết sách của cơ quan lập pháp đến quyết định triển khai của Chính phủ và hoạt động thực thi của cơ quan tài chính và kho bạc nhà nước) [3, tr.19]. Tuy nhiên, ở nước ta phần lớn các hoạt động tác nghiệp về nợ công thường được Chính phủ giao cho Kho bạc thực hiện. Ngoài ra Kho bạc Nhà nước còn được giao cả chức năng kế 14
21. toán ngân sách và công nợ. Đây là một vấn đề có quan hệ chặt chẽ với kiểm soát và kiểm toán nợ công. Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: Một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; Hai là, để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Nguyên tắc quản lý nợ công ở Việt Nam là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản nêu trên. Thứ năm, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích cộng đồng [3, tr.19]. Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của cộng đồng. Ở Việt Nam, xuất phát từ bản chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là chủ thể đại diện cho quyền lực chính trị của nhân dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, cụ thể là đề phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất. Thứ sáu, nợ công có tính đa dạng cả về kết cấu, về hình thái vật chất cũng như về quá trình lưu chuyển hay hoạt động. Ví dụ, trái phiếu chính phủ cũng gồm rất nhiều loại (trái phiếu kho bạc ghi sổ gồm trái phiếu lãi suất cố định và trái phiếu lãi suất thả nổi hàng năm; trái phiếu có thể đồng nhất của kho bạc ), được thể hiện trên nhiều hình thức vật chất khác nhau (chứng khoán nợ và chứng khoán vốn, kỳ phiếu, văn tự, hợp đồng, văn bản uỷ thác, giấy làm tin ) và biến chuyển theo nhiều đường với nhiều loại dịch vụ (ghi nợ, tài trợ nợ, bù đắp nợ, đổi nợ lấy trái phiếu, đổi nợ thành vốn góp ). Như vậy, tính phức tạp, đa dạng của nợ công không chỉ ở mặt tĩnh qua tính chất mang tính cố hữu của đối tượng này mà còn ở cả mặt động của nó trong quá trình lưu chuyển, vận động theo quy luật tự nhiên và xã hội. 15