Luận văn Pháp luật về phát triển nhà ở xã hội tại Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về phát triển nhà ở xã hội tại Việt Nam

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HCM NGUYỄN THỊ THÁI HÒA PHÁP LUẬT VỀ PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI TẠI VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2018
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HCM NGUYỄN THỊ THÁI HÒA PHÁP LUẬT VỀ PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 8380107 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. TRẦN HUỲNH THANH NGHỊ Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2018
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là Nguyễn Thị Thái Hòa – là học viên lớp Cao học Khóa 26 chuyên ngành Luật kinh tế, Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, là tác giả của Luận văn thạc sĩ luật kinh tế với đề tài “ Pháp luật về phát triển nhà ở xã hội tại Việt Nam” (Sau đây gọi tắt là “Luận văn”). Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của người hướng dẫn khoa học. Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và có thể kiểm chứng. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn khách quan và trung thực. Học viên thực hiện NGUYỄN THỊ THÁI HÒA
4. MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC BẢNG TÓM TẮT LUẬN VĂN PHẦN MỞ ĐẦU 1 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu 1 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 2 3. Mục tiêu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4 4. Phương pháp nghiên cứu 5 5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của Luận văn 5 6. Câu hỏi nghiên cứu 5 7. Kết cấu của Luận văn 6 CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI 7 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI 7 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm nhà ở xã hội 7 1.1.2. Lịch sử hình thành và phát triển của nhà ở xã hội và khái niệm nhà ở xã hội theo pháp luật Việt Nam 10 1.1.2.1. Trên thế giới 10 1.1.2.2. Tại Việt Nam 11 1.2. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ NHÀ Ở XÃ HỘI TẠI ĐÀI LOAN VÀ TRUNG QUỐC 13 1.2.1. Tại Đài Loan 13 1.2.2. Tại Trung Quốc 14 1.3. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI TẠI VIỆT NAM 16 1.3.1. Tổng quan về chính sách phát triển nhà ở xã hội tại Việt Nam 16 1.3.1.1. Chính sách quy hoạch 17 1.3.1.2. Chính sách tài chính 17 1.3.1.3. Chính sách thu hút đầu tư 20 1.3.1.4. Chính sách hỗ trợ người mua nhà ở xã hội 22
5. 1.3.2. Đối tượng thụ hưởng và tiếp cận nhà ở xã hội tại Việt Nam 23 1.3.3. Quy định về đầu tư và xây dựng nhà ở xã hội 24 1.3.3.1. Quy định về chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội 24 1.3.3.2. Quy định về tiêu chuẩn thiết kế, xây dựng nhà ở xã hội 26 1.3.4. Quy định về giao dịch nhà ở xã hội 27 1.3.4.1. Quy trình mua, thuê, thuê mua nhà ở xã hội 27 1.3.4.2. Hạn chế chuyển nhượng 28 1.3.5. Quy định về quản lý nhà ở xã hội 30 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 31 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI 32 2.1. ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ NHÀ Ở XÃ HỘI TẠI VIỆT NAM 32 2.1.1. Thành quả đạt được 32 2.1.2. Hạn chế 34 2.2. MỘT SỐ VƯỚNG MẮC BẤT CẬP CỦA PHÁP LUẬT VỀ PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI TẠI VIỆT NAM 39 2.2.1. Vướng mắc, bất cập về đối tượng được thụ hưởng và tiếp cận nhà ở xã hội 39 2.2.2. Vướng mắc, bất cập về quản lý chất lượng xây dựng và vận hành nhà ở xã hội 40 2.2.3. Vướng mắc, bất cập trong quy định về quản lý giao dịch nhà ở xã hội . 43 2.3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI TẠI VIỆT NAM .44 2.3.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về đầu tư, xây dựng và quản lý nhà ở xã hội . 44 2.3.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về đối tượng thụ hưởng và tiếp cận nhà ở xã hội 46 2.3.3. Hoàn thiện quy định pháp luật về cho vay mua nhà ở xã hội 49 2.3.4. Hoàn thiện quy định pháp luật về hợp đồng mua bán nhà ở xã hội và hợp đồng thuê mua nhà ở xã hội 50 2.3.5. Một số giải pháp khác 52 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 58 KẾT LUẬN 59
6. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC VĂN BẢN PHÁP LUẬT
7. DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1.1: Danh sách một số quốc gia sử dụng thuật ngữ nhà ở công cộng hoặc nhà ở xã hội 8 Bảng 1.2: Các loại hình nhà ở xã hội ở Trung Quốc 15 Bảng 1.3: Danh mục các ưu đãi đầu tư cho dự án phát triển nhà ở xã hội 20 Bảng 1.4: Đối tượng thụ hưởng và điều kiện được ưu đãi 24 Bảng 1.5: Tóm tắt quy trình mua bán nhà ở xã hội được đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngoài ngân sách theo quy định của Nghị định 100/2015/NĐ-CP 28
8. TÓM TẮT LUẬN VĂN Nhà ở xã hội hiện đang là mô hình nhà ở nhận được nhiều sự quan tâm của Nhà nước và người dân. Thời gian qua, Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách tích cực để có thể phát triển, hoàn thiện mô hình này và giúp cho người dân ngày càng dễ dàng tiếp cận với quyền nhà ở. Tuy nhiên trong thực tế thực thi, chính sách nhà ở xã hội cũng đã bắt đầu bộc lộ nhiều hạn chế. Trong Luận văn này, Tác giả nghiên cứu các quy định của Luật nhà ở năm 2014 liên quan đến chính sách phát triển nhà ở xã hội, qua đó, chỉ ra một số những bất cập và đưa ra một số kiến nghị để góp phần hoàn thiện pháp luật về nhà ở xã hội. TỪ KHÓA Nhà ở xã hội, đối tượng được thụ hưởng, quyền có chỗ ở, gói tín dụng 30.000 tỷ, nhà ở cho công nhân
9. 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Quyền có chỗ ở luôn là một trong những quyền cơ bản nhất của con người và được hiến định trong pháp luật của các nước. Điều 40 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993, sửa đổi năm 2008 có quy định: “Mỗi người đều có quyền có nhà ở. Không một ai có thể bị tước đoạt nhà ở của mình một cách tùy tiện. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và chính quyền tự quản địa phương phải khuyến khích xây dựng nhà ở và tạo điều kiện thực thi quyền nhà ở. Những công dân có thu nhập thấp và những công dân khác được quy định trong pháp luật mà có nhu cầu về nhà ở có thể được cấp miễn phí hoặc được nhận trợ cấp hợp lý từ nhà nước, địa phương hoặc các quỹ nhà ở khác với mức theo quy định của pháp luật”1. Tại Phần Lan, Điều 19 Hiến pháp năm 1999, sửa đổi năm 2011 quy định: “Chính quyền phải thúc đẩy quyền nhà ở của mọi người và cơ hội để họ có được nhà ở của chính họ”2. Ở Việt Nam, Điều 22 Hiến pháp năm 2013 cũng đã khẳng định: “Công dân có quyền có nơi ở hợp pháp”. Tuy nhiên, trong bối cảnh thu nhập người dân còn thấp, giá nhà đất lại tăng nhanh trong khi quỹ đất ngày càng hạn hẹp, Nhà nước đã ban hành chính sách nhà ở xã hội, một mô hình nhà ở có sự hỗ trợ của Nhà nước cho các đối tượng cần được ưu đãi, quan tâm trong xã hội trong Luật nhà ở năm 2005 và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành khác. Đến thời điểm hiện tại, mô hình nhà ở xã hội được quy định tại Luật nhà ở năm 2014 và Nghị định số 100/2015/NĐ- CP do Chính phủ ban hành ngày 20/10/2015 về phát triển và quản lý nhà ở xã hội (gọi chung là Nghị định 100/2015/NĐ-CP) và cũng được điều chỉnh bởi pháp luật về đầu tư, xây dựng, đất đai v v. Mặc dù vậy, kết quả của chính sách phát triển nhà ở xã hội đã cho thấy vẫn còn một số hạn chế như đã phát sinh hiện tượng một số cá nhân, tổ chức lợi dụng chính sách hỗ trợ của Đảng và Nhà nước, sự chưa đồng bộ, thiếu nhất quán và chưa bắt kịp với thực tế phát triển của các văn bản pháp quy trong giao dịch về nhà ở mà chủ đầu tư cũng như những cá nhân, tổ chức đầu cơ lợi dụng để trục lợi, làm ảnh 1 Russia, Constitution (1993), amended 2008. Available at: Accessed 20 April 2018 2 Finland, Constitution (1999), amended 2011. Available at: . Accessed 30 April 2018
10. 2 hưởng đến quyền lợi của Nhà nước, doanh nghiệp kinh doanh bất động sản và người mua nhà ở xã hội3. Xuất phát từ thực trạng trên, Tác giả đã quyết định chọn đề tài Pháp luật về phát triển nhà ở xã hội tại Việt Nam để làm Luận văn thạc sĩ luật kinh tế cho mình nhằm phân tích các vấn đề pháp lý có liên quan đến phát triển mô hình nhà ở xã hội tại Việt Nam, đồng thời đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật và chỉ ra một số vướng mắc, bất cập cũng như nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập đó. Trên cơ sở đó, Tác giả đưa ra một số kiến nghị với mong muốn đóng góp vào việc hoàn thiện chính sách, pháp luật của Nhà nước đối với việc phát triển nhà ở xã hội tại Việt Nam. 2. Tổng quan về ìnht hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Nhà ở xã hội không phải là mô hình được phát minh tại Việt Nam. Thực tế, ngay cả các quốc gia phát triển như Anh, Pháp, Canada hay Hàn Quốc, Nhật Bản, cũng đều đã quan tâm và thực hiện mô hình này từ khá sớm. Do vậy, ngoài những quy định của pháp luật, thời gian qua cũng đã có nhiều công trình nghiên cứu về mô hình này và các hình thức phát triển nhà ở xã hội. Cụ thể như sau:  Các nghiên cứu nước ngoài “New practice of social housing: From a definition to recent development” – Nadia Caruso, Tạp chí Planum The Journal of Urbanism, số 2, năm 2013. Bài nghiên cứu này tập trung vào các vấn đề sau: Lịch sử nhà ở xã hội và các khái niệm có liên quan ở một số quốc gia; sự phát triển của nhà ở xã hội qua các thời kỳ; thực tế tại Anh những năm gần đây; bốn điểm chính cần giải quyết trong việc xây dựng chính sách nhà ở xã hội. “Social housing in the UNECE Region: Models, Trends and Challenges” của Liên Hiệp Quốc, xuất bản năm 2015. Nội dung của Báo cáo nghiên cứu này tập trung vào những vấn đề như khái niệm nhà ở xã hội và sự phân hóa của nó tại các quốc gia Châu Âu, các hình thức phát triển nhà ở xã hội tại các quốc gia này; phân tích nhu cầu nhà ở, các quy định pháp luật có liên quan. Báo cáo cũng đưa ra một số kiến nghị để tiếp tục phát triển và hoàn thiện mô hình nhà ở này ở các quốc gia thành viên.  Các nghiên cứu trong nước 3 Dương Việt Dũng (2014), Hợp đồng mua bán nhà ở xã hội theo pháp luật Việt Nam, Luận văn thạc sĩ, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội
11. 3 “Nhà ở giá hợp lý ở Việt Nam – Con đường phía trước” của Nhóm Ngân hàng Thế giới, xuất bản năm 2015. Báo cáo nghiên cứu phân tích sâu về nhu cầu nhà ở tại Việt Nam, sự cần thiết của mô hình nhà ở giá hợp lý, phân tích những điểm còn tồn đọng của chính sách nhà ở quốc gia. Qua đó, Báo cáo đưa ra nhiều kiến nghị cho cải cách chính sách nhà ở (mà chủ yếu là tập trung vào phát triển mô hình nhà ở cho thuê). Phạm Thị Thanh Hoa (2016), Kinh nghiệm quốc tế về phát triển nhà ở xã hội và bài học kinh nghiệm, Tạp chí Khoa học công nghệ xây dựng, số 29. Bài báo đưa ra một số kinh nghiệm về phát triển nhà ở xã hội ở một số các nước châu Á như Singapore, Malaysia, một số nước thuộc châu Âu và một số nước thuộc Châu Mỹ. Từ đó, Bài báo chỉ ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong vấn đề phát triển nhà ở xã hội. Ngô Lê Minh (2016), Vấn đề nhà ở xã hội tại Việt Nam, Tạp chí Kiến trúc, số 3. Bài báo tập trung nghiên cứu về mô hình nhà ở xã hội cho công nhân tại các khu công nghiệp, khu chế xuất của Việt Nam. Bài báo phân tích các điểm yếu trong quy hoạch khu công nghiệp, khu chế xuất và qua đó đưa ra một số kiến nghị nhằm phát triển nhà ở cho công nhân. Nguyễn Đăng Thị Mai Hương (2016), Pháp luật về cho vay mua nhà ở xã hội đối với người có thu nhập thấp tại ngân hàng thương mại ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. Công trình này đã chỉ ra nhiều khiếm khuyết trong chính sách tín dụng cho người có thu nhập thấp để vay mua nhà ở xã hội thông qua việc lý giải lý do thất bại của gói tín dụng 30.000 tỷ của Chính phủ trước đây. Từ đó, công trình đưa ra một số kiến nghị về chính sách tín dụng và một số ít các giải pháp khác về quy hoạch, đầu tư v v. Nguyễn Thị Mai Phương (2016), Giao kết và thực hiện hợp đồng thuê mua nhà ở xã hội theo pháp luật Việt Nam, Luận văn thạc sĩ luật học, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Học viện Khoa học xã hội. Công trình này chủ yếu trình bày những vấn đề lý luận cơ bản về thuê mua nhà ở xã hội cũng như hợp đồng thuê mua nhà ở xã hội, sau đó đánh giá thực trạng về giao kết và thực hiện hợp đồng thuê mua nhà ở xã hội và đưa ra một số kiến nghị để có thể triển khai tốt hơn hợp đồng thuê mua nhà ở xã hội. Dương Thanh Hải (2017), Hợp đồng thuê mua nhà ở xã hội theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn Quỹ phát triển nhà ở Thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn thạc sĩ luật học, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Học viện Khoa học xã hội.
12. 4 Công trình này ngoài việc giải quyết vấn đề lý luận về thuê mua nhà ở xã hội ở Việt Nam nói chung thì còn nêu được thực trạng áp dụng pháp luật về hợp đồng thuê mua nhà ở xã hội thông qua thực tế tại Quỹ phát triển nhà ở Thành phố Hồ Chí Minh, từ đó có một số kiến nghị để phát triển mô hình nhà ở xã hội thuê mua tại Việt Nam. Nhìn chung, các nghiên cứu nói trên đã trình bày một cách tổng thể bức tranh về chính sách phát triển mô hình nhà ở xã hội dưới nhiều góc độ như kinh tế, an sinh xã hội, kiến trúc, pháp lý .Qua đó, giúp Tác giả tiếp cận được nhiều luận điểm khoa học bổ ích, bổ sung các thông tin cần thiết và có liên quan phục vụ cho quá trình nghiên cứu và thực hiện đề tài của tác giả. 3. Mục tiêu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1 Mục tiêu nghiên cứu Phân tích những quy định của pháp luật Việt Nam về nhà ở xã hội và chính sách phát triển nhà ở xã hội cũng như đánh giá hiệu quả áp dụng những quy định này trên thực tế. Trên cơ sở đó, Tác giả đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật, khắc phục những vướng mắc, bất cập trong quá trình triển khai quy định này trong thời thời gian tới tại Việt Nam. 3.2 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận văn này là các quy định của Luật nhà ở năm 2014 về đầu tư và xây dựng nhà ở xã hội, đối tượng thụ hưởng nhà ở xã hội, các ưu đãi dành cho chủ đầu tư và các đối tượng thụ hưởng. 3.3 Phạm vi nghiên cứu Luận văn xác định đối tượng nghiên cứu là các quy định tại Luật nhà ở năm 2014 liên quan đến đầu tư và xây dựng nhà ở xã hội, đối tượng thụ hưởng nhà ở xã hội, các ưu đãi hỗ trợ dành cho các đối tượng này và chủ đầu tư. Luận văn không phân tích dưới góc độ kiến trúc, quy hoạch đô thị, cũng như không đi vào các vấn đề về ưu đãi thuế theo quy định pháp luật về thuế thu nhập doanh nghiệp, các vấn đề về chuẩn bị dự án, chấp thuận dự án và triển khai đầu tư theo pháp luật về đầu tư và đất đai. Về phạm vi không gian: Luận văn khảo sát các quy định pháp lý và thực tiễn tại Việt Nam mà không giới hạn tại một địa phương cụ thể. Về phạm vi thời gian: số liệu, thông tin thực tiễn phục vụ cho việc nghiên cứu luận văn này được thu thập chủ yếu trong khoản thời gian từ sau khi Luật nhà ở năm 2014 được ban hành.
13. 5 4. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu được Tác giả kết hợp, vận dụng từ nhiều phương pháp khác nhau như: phương pháp thống kê, phương pháp tổng hợp và phân tích luật học, phương pháp lịch sử, phương pháp so sánh đối chiếu. Cụ thể như sau: Chương 1: Luận văn sử dụng phương pháp thống kê, phương pháp phân tích luật học, phương pháp so sánh để khái quát, sắp xếp các thông tin thu thập được trong các bài nghiên cứu và thực tiễn quy định của pháp luật Việt Nam và một số quốc gia; thống kê các chính sách của Nhà nước và đồng thời dựa trên thông tin và số liệu để tiến hành phân tích, đánh giá trên cơ sở so sánh, đối chiếu các quy định tại Việt Nam và các quy định của nước ngoài nhằm hệ thống hóa vấn đề lý luận về nhà ở xã hội và các chính sách phát triển nhà ở xã hội. Chương 2: Luận văn sử dụng phương pháp khảo sát thực tiễn, khảo sát tài liệu thứ cấp, quan sát, để làm rõ thực tiễn thực hiện chính sách pháp lý về phát triển nhà ở xã hội, phát hiện các bất cập, hạn chế trong khung pháp lý. Cũng trong Chương này, Luận văn sử dụng phương pháp tổng hợp, khái quát hóa, để đề xuất các kiến nghị hoàn thiện khung pháp lý nhằm tăng cường hiệu quả của chính sách phát triển nhà ở xã hội. Bên cạnh đó, phương pháp phân tích, bình luận các quy định của pháp luật được sử dụng xuyên suốt Luận văn để phân tích và bình luận các điều luật, thực tế áp dụng và đưa ra những nhận xét. 5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của Luận văn Thứ nhất, Luận văn đã làm rõ các vấn đề lý luận về nhà ở xã hội như lịch sử hình thành, định nghĩa nhà ở xã hội và giá trị kinh tế, an sinh xã hội của nhà ở xã hội. Thứ hai, Luận văn đã hệ thống hóa các quy định pháp luật Việt Nam về chính sách phát triển nhà ở xã hội. Thứ ba, Luận văn đã phân tích, đánh giá các quy định và thực trạng áp dụng các quy định hiện hành về phát triển nhà ở xã hội. Từ đó, Luận văn đã có các kiến nghị chi tiết nhằm khắc phục những hạn chế, vướng mắc của các quy định pháp luật để ngày càng hoàn thiện mô hình này tại Việt Nam. 6. Câu hỏi nghiên cứu Với đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu đã nêu, câu hỏi nghiên cứu của Luận văn bao gồm: (1) Việc phát triển nhà ở xã hội được quy định như thế nào trong pháp luật về nhà ở tại Việt Nam thời gian qua?
14. 6 (2) Việc phát triển nhà ở xã hội tại Việt Nam đang gặp những rào cản pháp lý gì? Nguyên nhân nào làm hạn chế sự phát triển của mô hình nhà ở xã hội tại Việt Nam thời gian qua? (3) Để thúc đẩy sự phát triển của mô hình nhà ở xã hội trong thời gian tới thì cần phải có những giải pháp pháp lý cụ thể gì? 7. Kết cấu của Luận văn Ngoài Phần mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Luận được chia thành hai Chương, cụ thể như sau: Chương 1: Lý luận chung về phát triển nhà ở xã hội Chương 2: Thực trạng pháp luật về phát triển nhà ở xã hội và một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về phát triển nhà ở xã hội
15. 7 CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI 1.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm nhà ở xã hội Nhà ở xã hội không phải là một khái niệm mới vì hình thức này đã bắt đầu xuất hiện từ những năm 1850 tại Anh và sau đó lan dần sang Mỹ, Canada, Đức, Pháp và các nước châu Á. Tuy nhiên, không dễ dàng để đưa ra một khái niệm chung đầy đủ về nhà ở xã hội vì nó được xây dựng và tồn tại theo tình hình từng quốc gia, và do đó cũng có các đặc điểm và tiêu chí cụ thể khác nhau. Do đó, cộng đồng khoa học và các quốc gia ở châu Âu cũng đã công nhận việc thiếu vắng một định nghĩa chung cho nhà ở xã hội4. Cho đến nay, bên cạnh khái niệm về nhà ở xã hội, hiện các quốc gia vẫn sử dụng một số khái niệm khác như nhà ở công cộng (public house), nhà ở giá vừa (affordable house) và nhà ở cho người thu nhập thấp (low-income housing) và các khái niệm này đôi khi vẫn được sử dụng thay thế cho nhau. Về khái niệm nhà ở công cộng (public house), theo từ điển American Heritage ấn bản lần thứ 4, đây là nhà ở được xây dựng, vận hành và sở hữu bởi chính quyền và đặc thù là được cung cấp với giá cực rẻ (hoặc giá mang tính danh nghĩa) cho người nghèo5. Theo từ điển Cambridge online, nhà ở công cộng cũng được định nghĩa là nhà hoặc căn hộ do chính quyền cho người có thu nhập thấp thuê với giá thấp6. Tại Hoa Kỳ, nhà ở công cộng do chính quyền đầu tư, sở hữu, quản lý và cung cấp cho các gia đình thu nhập thấp, người khuyết tật và người già7. Nhìn chung, đối tượng thụ hưởng loại hình nhà ở này là người thu nhập thấp hoặc bị bất lợi hơn người khác (người già, người khuyết tật) và loại hình nhà này được xem là “công cộng” vì tính đặc trưng là do nhà nước đầu tư, sở hữu và quản lý. 4 Nadia Caruso (2013), New practice of social housing : From a definition to recent development, Planum The Journal of Urbanism 5 American Heritage Dictionary, Fourth Edition, 2001. Available at: . Accessed at 5 May 2018 6 Online Cambridge Dictionary. Available at: . Accessed at 5 May 2018 7 Online Business Dictionary. Available at: . Accessed at 5 May 2018
16. 8 Về khái niệm nhà ở giá vừa (affordable house), không giống như loại hình nhà ở công cộng nói trên, nhà ở giá vừa là loại nhà ở có tổng chi phí ở mức vừa phải cho những người có thu nhập trung bình8. Đối với khái niệm nhà ở cho người thu nhập thấp (low-income housing), đây là loại hình nhà ở dành cho các cá nhân không có đủ thu nhập để mua nhà vì họ không đủ điều kiện được thế chấp tài sản9. Cuối cùng, đối với khái niệm nhà ở xã hội (social housing), khái niệm này được sử dụng phổ biến ở Anh và Canada. Ở Anh, nhà ở xã hội được cho thuê là nhà ở thuộc sở hữu và quản lý bởi chính quyền địa phương và các chủ đầu tư có đăng ký mà giá cho thuê được xác định thông qua hệ thống cho thuê quốc gia. Nó cũng có thể bao gồm nhà ở cho thuê thuộc sở hữu hoặc quản lý của người khác và được cung cấp theo giá thuê tương đương như trên trên. Trong khi đó, ở Canada, khái niệm nhà ở xã hội được hiểu là nhà ở được trợ cấp bởi chính phủ hoặc nhóm cộng đồng cho các hộ gia đình không thể đủ khả năng để có chỗ ở với mức giá thuê trung bình của thị trường. Theo tìm hiểu của Tác giả, khái niệm nhà ở công cộng và nhà ở xã hội là được sử dụng phổ biến hơn các khái niệm còn lại và hai khái niệm cũng giống nhau ở đặc điểm đề cao tính hỗ trợ của nhà nước. Bảng 1.1 dưới đây liệt kê danh sách một số quốc gia hiện đang sử dụng hai khái niệm này. Bảng 1.1: Danh sách một số các quốc gia sử dụng thuật ngữ nhà ở công cộng hoặc nhà ở xã hội Quốc gia Khái niệm Tổng quan Australia Nhà ở công Nhà ở cho thuê được cung cấp bởi tổ chức phi lợi cộng nhuận, phi chính phủ hoặc các tổ chức chính phủ để hỗ trợ người có thu nhập thấp đến trung bình và các gia đình không thể có được chỗ ở phù hợp nếu với giá thuê theo thị trường Canada Nhà ở xã hội Nhà ở xã hội là nhà ở được trợ cấp với mục tiêu cho các hộ gia đình có thu nhập thấp đến trung bình mà 8 Online The Economics Times. Available at: Accessed at 5 May 2018 9 Pham Thi Truc Quynh Hoa (2011), Social housing policy of Vietnam: Inadequacies and solutions, Public Policy Master Thessis, p. 7
17. 9 không thể đủ khả năng có được nhà ở phù hợp và đầy đủ. Nhà ở xã hội thường thuộc sở hữu của chính phủ, các nhóm phi lợi nhuận hoặc các hợp tác xã. Đức Nhà được hỗ trợ Trợ cấp được cung cấp bởi chính quyền liên bang để hoặc khuyến đổi lấy việc sử dụng nhà ở cho mục đích xã hội (thu khích nhà ở xã nhập trần và giá thuê thấp hơn) trong khoảng thời hội gian từ 20 đến 40 năm, tùy thuộc vào chương trình tài trợ. Tất cả các loại nhà cung cấp đủ điều kiện đều được nhận trợ cấp (đô thị, hợp tác xã, tư nhân, nhà phát triển thương mại và nhà đầu tư bởi nhiều chủ sở hữu). Nhà ở xã hội cho thuê là một phần của chính sách khuyến khích nhà ở xã hội mà càng ngày càng cần sự hợp tác của các bên. Nhật Bản Nhà ở công Nhà ở công cộng cho thuê cho các hộ gia đình có thu cộng nhập thấp, người cao tuổi, người khuyết tật và hộ gia đình có con. Hàn Nhà ở công Nhà công cộng cho thuê là nhà ở cho thuê được xây Quốc cộng cho thuê dựng 1) với nguồn tài trợ từ chính phủ hoặc chính quyền địa phương, hoặc 2) với tài trợ từ quỹ nhà ở quốc gia, hoặc 3) trên một khu vực nhà ở được phát triển bởi các dự án công cộng được phê duyệt. Anh Nhà ở xã hội Nhà ở xã hội nghĩa là nhà ở mà chính quyền địa cho thuê/Nhà ở phương và hiệp hội nhà ở (đăng ký) cung cấp cho giá vừa cho thuê một số hộ gia đình nhất định mà nhu cầu nhà ở của họ không thể được đáp ứng bởi thị trường. Mỹ Nhà ở công Nhà ở công cộng được cung cấp trực tiếp bởi tiểu cộng/Nhà ở bang và các cơ quan nhà ở địa phương với các khoản được hỗ trợ trợ cấp từ chính quyền liên bang. Chính quyền liên bang cũng trợ cấp cho đối tượng tư nhân (cả lợi nhuận và phi lợi nhuận) sở hữu và quản lý nhà ở hỗ trợ cho người già và người tàn tật.
18. 10 Nguồn: Tác giả tự tổng hợp từ các tài liệu của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD)10 Nhìn chung, vẫn có nhiều điểm tương đồng và khác biệt giữa các khái niệm nhà ở xã hội, nhà ở công cộng, nhà ở giá vừa và nhà ở cho người thu nhập thấp. Tuy nhiên, điều quan trọng có thể giúp phân biệt nhà ở xã hội và các khái niệm khác là thuật ngữ nhà ở xã hội nhấn mạnh vai trò của chính phủ trong việc hỗ trợ tiếp cận nhà ở cho những người không thể có nhà bằng thu nhập của mình. Một mặt, nhà nước là bên hỗ trợ cung cấp nhà ở xã hội, mặt khác, nhà nước xây dựng và quản trị hệ thống hành chính nhằm phân phối nhà ở xã hội đến được với những đối tượng không đủ khả năng tiếp cận một chỗ ở phù hợp theo thị trường. Do đó, nhà nước được coi là chủ thể quan trọng nhất có đầy đủ khả năng để hỗ trợ tất cả các cá nhân và gia đình giải quyết được nhu cầu có được một chỗ ở phù hợp. Mặc dù các tổ chức phi chính phủ và tư nhân cũng tham gia cung cấp bất động sản nhà ở xã hội cho người thuê/mua nhà, nhưng rõ ràng là trách nhiệm của nhà nước được coi là bảo đảm quan trọng và thiết yếu cho sự thành công của mô hình này trong thực tế. 1.1.2 Lịch sử hình thành và phát triển của nhà ở xã hội và khái niệm nhà ở xã hội theo pháp luật Việt Nam 1.1.2.1 Trên thế giới Nhà ở xã hội ra đời tại các thành phố lớn của châu Âu trong cuộc Cách mạng công nghiệp thế kỉ XIX. Trong bối cảnh mà tình trạng nghèo khổ, bệnh tật và thiếu thốn khắp nơi, Hoàng thân Albert - chồng của Nữ hoàng Victoria là người đầu tiên khởi xướng ý tưởng kêu gọi những nhà hảo tâm xây dựng các khu nhà ở tập thể cho người lao động. Năm 1890, nước Anh ban hành Đạo luật “Nhà ở cho tầng lớp lao động" nhằm khuyến khích tầng lớp lao động bằng việc hỗ trợ cải thiện điều kiện ở của họ. Tiếp đó, chiến tranh thế giới thứ nhất nổ ra, và hệ lụy của nó khiến cho chính phủ Anh cảm thấy mình phải chịu trách nhiệm cung cấp nhà cửa cho cho những người lính trở về từ cuộc chiến và vì vậy, Đạo luật “Nhà cho những người anh hùng” ra đời năm 1919 với nội dung quy định về các hình thức trợ cấp cho nhà cửa. Từ những năm 1930, mô hình nhà ở xã hội trở nên rất thông dụng ở nước Anh và bắt đầu lan sang các quốc gia Châu Âu khác và Mỹ và càng trở nên phổ biến trên toàn thế giới từ sau chiến tranh thế giới thứ hai đến thời điểm hiện tại. Thực tế, khái niệm về nhà ở xã hội được sử dụng rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới ban đầu liên 10 OECD, Affordable Housing Database, Available at: . Accessed 20 May 2018
19. 11 quan đến việc cung cấp nhà ở cho thuê được thực hiện bởi các tổ chức nhà nước, phi lợi nhuận hoặc cho cả hộ gia đình có thu nhập thấp mà không thể mua với giá thị trường. Mặc cho các nước có gọi tên giống nhau hay chính quyền có thể phát triển mô hình này theo phương thức khác, thì có một điều không thể phủ nhận là cốt lõi của mô hình nhà ở xã hội luôn là một trong những chính sách nhân đạo mà không chỉ tạo cơ hội tích cực cho người dân tiếp cận chỗ ở ở giá rẻ, giảm thiểu bất bình đẳng xã hội mà còn tích cực giúp ổn định thị trường nhà đất. 1.1.2.2 Tại Việt Nam Loại hình nhà tập thể được bao cấp bắt đầu xuất hiện ở một số thành phố lớn của Việt Nam như Hà Nội, Hải Phòng, Sài Gòn, Vũng Tàu từ những năm 1954. Từ những năm 1960-1970, nhà nước cũng đã có chính sách nhằm đáp ứng một phần nhu cầu nhà ở cho người dân, dưới hình thức các nhà ở thuộc sở hữu nhà nước và cho cán bộ công nhân viên chức thuê với mức giá rẻ. Trong thời gian này, nhiều khu tập thể đã được xây dựng tại Hà Nội như tiểu khu Kim Liên, khu tập thể Giảng Võ, Bách Khoa, Trung tự, Thành Công, Thanh Xuân Bắc. Sau năm 1986, do một số khó khăn về tài chính cũng như những thay đổi căn bản về quan điểm phát triển, nhà ở được đầu tư bằng ngân sách của Nhà nước không còn được chú trọng, thay vào đó các cấp chính quyền đưa ra các chính sách khuyến khích việc tự xây nhà của người dân và sự tham gia của kinh tế tư nhân tới việc phát triển nhà ở thông qua việc thừa nhận sở hữu nhà tư nhân và quyền trao đổi, mua bán nhà ở thể hiện trong Pháp lệnh nhà ở năm 1991 và việc thay đổi căn bản về chế độ sở hữu đất đai thể hiện trong Luật đất đai năm 1993 cũng như những Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật này vào năm 1998 và 200111. Tuy nhiên, phải khẳng định rằng trong thập niên 1990 cho đến giữa những năm của thập niên 2000, Nhà nước vẫn muốn giữ vai trò chủ đạo như là người xây dựng và cung cấp nhà ở cho những đối tượng ưu tiên của mình và muốn hướng các thành phần kinh tế khác tham gia vào phân khúc nhà ở này12. Đến những năm đầu tiên của thế kỷ 21, đã xuất hiện những thay đổi căn bản về việc khuyến khích mạnh mẽ sự tham gia của các thành phần kinh tế khác nhau vào việc xây dựng các dự án nhà ở13. 11 Phạm Thái Sơn (2014), Nhà ở xã hội tại Việt Nam: quan niệm, chính sách và thực tiễn, Tạp chí Quy hoạch đô thị, số 18+19 12 Phạm Thái Sơn (2014), Nhà ở xã hội tại Việt Nam: quan niệm, chính sách và thực tiễn, Tạp chí Quy hoạch đô thị, số 18+19 13 Phạm Thái Sơn (2014), Nhà ở xã hội tại Việt Nam: quan niệm, chính sách và thực tiễn, Tạp chí Quy hoạch đô thị, số 18+19
20. 12 Nghị định số 71/2001/NĐ-CP của Chính phủ về ưu đãi đầu tư xây dựng nhà ở để bán và cho thuê được ban hành ngày 05/10/2001 (sau đây gọi là “Nghị định 71/2001/NĐ-CP”) đã đưa ra khái niệm “nhà ở được ưu đãi”, một khái niệm mà có thể được xem là hình thức gần nhất với khái niệm nhà ở xã hội hiện nay. Điều 1 Khoản 2 Nghị định 71/2001/NĐ-CP quy định nhà ở được ưu đãi bao gồm dự nhà ở cao tầng (từ 5 tầng trở lên đối với Thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, từ 3 tầng trở lên đối với các tỉnh, thành phố khác); có cấu trúc kiểu căn hộ khép kín, có cầu thang và lối đi chung (sau đây gọi là nhà chung cư cao tầng), và Nghị định này cũng quy định các căn hộ thuộc chung cư cao tầng phải được ưu tiên bán và cho thuê đối với những các đối tượng như cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước và sinh viên. Ở phạm vi địa phương, tại Thành phố Hà Nội, cùng năm 2001, UBND Thành phố Hà Nội đã ban hành Quyết định số 123/2001/QĐ-UB ngày 06/12/2001 quy định những nguyên tắc về quản lý đầu tư và xây dựng các khu đô thị mới, cải tạo, sửa chữa nhà ở trên địa bàn Thành phố Hà Nội (sau đây gọi là “Quyết định 123/2001/QĐ-UB”) cũng đã đưa ra quy định về quỹ nhà ở thành phố - một khái niệm có thể được xem là khá tương đồng với khái niệm quỹ nhà ở xã hội trong pháp luật nhà ở hiện nay. Theo đó, Điều 8 của Quy định ban hành kèm theo Quyết định 123/2001/QĐ-UB quy định rằng: “Đối với dự án kinh doanh hạ tầng, xây dựng nhà ở để bán, chủ đầu tư phải giành 20% quỹ đất ở (hoặc 30% quỹ nhà) để bổ sung vào quỹ nhà ở thành phố; Phần diện tích còn lại (80% diện tích đất ở, hoặc 70% diện tích sàn xây dựng nhà ở) được phép kinh doanh nhưng phải giành 50% để bán cho các cơ quan và tổ chức có nhu cầu về nhà ở theo giá sẽ được quy định vừa đảm bảo kinh doanh, vừa đảm bảo điều tiết nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước trong thời hạn nhất định: 50% còn lại được phép bán theo giá thị trường”. Ngày 6/5/2004, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 76/2004/QĐ-TTg phê duyệt định hướng phát triển nhà ở đến năm 2020. Đây cũng là văn bản đầu tiên xuất hiện cụm từ Nhà ở xã hội thông qua định nghĩa về quỹ nhà ở xã hội như là “quỹ nhà ở do nhà nước hỗ trợ chính sách đầu tư xây dựng nhằm bán trả dần, cho thuê – mua và cho thuê đối với các đối tượng thuộc diện chính sách có khó khăn trong việc cải thiện chỗ ở” (điểm d Khoản 1 Mục III Điều 1 Quyết định số 76/2004/QĐ-TTg). Một năm ngay sau đó, khái niệm Nhà ở xã hội đã lần đầu tiên chính thức xuất hiện trong văn bản pháp luật là Luật nhà ở năm 2005 với định nghĩa nhà ở xã hội là “Nhà ở do Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân đầu tư xây dựng để cho các đối tượng quy định tại Điều 53 và Điều 54 của Luật này thuê hoặc thuê mua”. Sau một