Luận văn Pháp luật về nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay tại Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay tại Việt Nam

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HCM NGUYỄN THỊ HÀ PHƯƠNG PHÁP LUẬT VỀ NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY TẠI VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2019
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HCM NGUYỄN THỊ HÀ PHƯƠNG PHÁP LUẬT VỀ NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số : 8380107 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN VÂN LONG Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2019
3. MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT TÓM TẮT LUẬN VĂN LỜI NÓI ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI CÓ KHUNG PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH 8 1.1. LỊCH SỬ HÌNH THÀNH NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY 8 1.1.1 Lịch sử hình thành việc nhượng quyền tại các quốc gia trên thế giới 8 1.1.2 Lịch sử hình thành việc nhượng quyền tại Việt Nam 10 1.2. MỘT SỐ KHÁI NIỆM LIÊN QUAN ĐẾN NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG 11 1.2.1. Khái niệm tư nhân hóa cảng hàng không, sân bay 11 1.2.1.1. Những thuận lợi/ lợi ích khi áp dụng phương thức tư nhân hóa cảng hàng không, sân bay 13 1.2.1.2. Những hạn chế/ thách thức khi áp dụng phương thức tư nhân hóa 14 1.2.2. Khái niệm nhượng quyền 15 1.2.3. Khái niệm thuê quản lý, khai thác trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng hàng không 16 1.3. SỰ CẦN THIẾT PHẢI CÓ KHUNG PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH VẤN ĐỀ NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY TẠI VIỆT NAM 17 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 19 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT CỦA NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY TẠI VIỆT NAM 21 2.1. CƠ SỞ PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH VIỆC NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY 21 2.1.1. Công ước Chicago và các tài liệu hướng dẫn của ICAO 21 2.1.2. Bộ luật dân sự 2015 23
4. 2.1.3. Luật thương mại 2005 26 2.1.4. Luật hàng không dân dụng 2006, được sửa đổi, bổ sung năm 2014 27 2.1.4.1. Khái niệm càng hàng không, sân bay và kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay 27 2.1.4.2. Khái niệm nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng tại cảng hàng không, sân bay 29 2.2. MỐI LIÊN HỆ GIỮA NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY VỚI NHƯỢNG QUYỀN THƯƠNG MẠI THEO QUY ĐỊNH TẠI LUẬT THƯƠNG MẠI 2005 32 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 33 CHƯƠNG 3: THỰC TIỄN ÁP DỤNG NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY TRÊN THẾ GIỚI, LIÊN HỆ VỚI VIỆT NAM 35 3.1.1. Thực tiễn áp dụng việc nhượng quyền tại Nhật Bản 35 3.1.1.1. Quyền sở hữu cảng hàng không, sân bay tại Nhật Bản 35 3.1.1.2. Khung pháp lý cho mô hình đầu tư có sự tham gia của tư nhân 35 3.1.2. Thực tiễn áp dụng việc nhượng quyền tại Hợp chủng quốc Hoa Kỳ 38 3.2. THỰC TIỄN ÁP DỤNG NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY TẠI VIỆT NAM 42 3.3. ĐÁNH GIÁ VÀ KIẾN NGHỊ 47 3.3.1. Đánh giá thực trạng pháp luật về nhượng quyền khai thác kết cấu cảng hàng không, sân bay tại Việt Nam 47 3.3.2. Kiến nghị hoàn thiện một số quy định liên quan đến nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay tại Việt Nam 49 3.3.2.1. Hoàn thiện những quy định liên quan đến hình thức nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay 49 3.3.2.2. Hoàn thiện một số quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên và các nội dung cơ bản trong hợp đồng nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay 51 TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 54 KẾT LUẬN 55 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
5. LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là Nguyễn Thị Hà Phương – là học viên lớp Cao học Khóa 26 chuyên ngành Luật kinh tế, Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, là tác giả của Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Pháp luật về nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay tại Việt Nam.” (Sau đây gọi tắt là “Luận văn”). Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của người hướng dẫn khoa học. Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và có thể kiểm chứng. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn khách quan và trung thực. Học viên thực hiện NGUYỄN THỊ HÀ PHƯƠNG
6. DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT CHKSB Cảng hàng không, sân bay ICAO Tổ chức Hàng không Dân dụng Quốc tế ACV Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam - CTCP
7. TÓM TẮT LUẬN VĂN Do ngành hàng không là lĩnh vực đặc thù của Việt Nam, ảnh hưởng lớn đến an ninh, an toàn của quốc gia nên bất cứ mô hình kinh doanh nào phát sinh tại CHKSB, đặc biệt gắn liền với biên giới của quốc gia, hệ thống kiểm soát an ninh an toàn, điều hành vùng trời, đều cần phải được chú trọng nghiên cứu cẩn trọng. Với trọng tâm là vấn đề nhượng quyền tại CHKSB, tác giả sẽ sơ lược tình hình thực hiện loại hình này trên thế thới cũng như Việt Nam. Đồng thời, việc nghiên cứu thực trạng pháp luật Việt Nam cũng sẽ giúp đề tài sáng tỏ hơn các lý do cần phải có khung pháp lý điều chỉnh cũng như tại sao không sử dụng các ngành luật khác để điều chỉnh, đây cũng sẽ là nội dung giúp đề tài thể hiện được những điểm còn thiếu sót của pháp luật Việt Nam khi điều chỉnh nội dung này. TỪ KHÓA Nhượng quyền khai thác, kết cấu hạ tầng cảng hàng không, nhà ga hành khách, tư nhân hóa, doanh nghiệp cảng hàng không. ABSTRACT Aviation industry is deemed as the featured sector of Vietnam, which impacts majorly upon national safety-security; therefore, any business model that may arise at the airports, especially aligned which nation boders, safety managementsystem, airspace operations, etc shall be well-researched. With regards to the main item of airport concession, the author will give an overview of its performance in the world as well as Vietnam. Simultaneously, the research in terms of the implementation of Vietnamese Laws will provide the insights of this thesis with various reasons showcasing the necessity of specialized legal framework in this regards as well as why against using other laws to implement. That is key point to facilitate the thesis to present the shortcomings of Vietnamese law on this matter. KEY WORD Concession, Airport infrastructure, Passenger terminal, Privatization, Airport enterprises.
8. 1 LỜI NÓI ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong bối cảnh hiện nay, ngành hàng không đang dần trở thành ngành kinh tế mũi nhọn trong nền kinh tế Việt Nam, được Nhà nước và người dân quan tâm xây dựng và đang có những bước phát triển mạnh mẽ. Di chuyển bằng đường hàng không đang dần trở thành phương tiện lựa chọn hàng đầu của người dân khi phải di chuyển xa vì giá thành ngày một rẻ, cạnh tranh và thời gian được tiết kiệm tối đa. Theo báo cáo ngành hàng không, tỉ lệ người được bay tại Việt Nam hiện nay là 68,2 %, với lượng tăng trưởng khá cao trong giai đoạn 2005-2015 so với các nước trong khu vực, đạt 18,6 %1. Trong 5 năm tới, Hiệp hội Vận tải hàng không quốc tế (IATA) dự báo Việt Nam sẽ là thị trường hàng không phát triển nhanh thứ 5 thế giới và nhanh nhất trong khu vực Đông Nam Á, dự kiến sẽ đạt mức tăng trưởng trung bình gần 14% và cán mốc 150 triệu lượt hành khách vận chuyển vào năm 20352. Song song với nhu cầu được hưởng các dịch vụ chất lượng trên máy bay, ngày nay, nhu cầu được phục vụ các dịch vụ, tiện ích chất lượng ngay tại sân bay (ví dụ: phòng chờ, nước uống tại sân bay, mạng internet, dịch vụ vệ sinh, nhà hàng, ) đã trở thành phổ biến. Tuy nhiên cơ sở hạ tầng hàng không hiện nay tại đa số các sân bay Việt Nam vẫn chưa tương xứng với sự tăng trưởng về hành khách và sự cạnh tranh, phát triển của các hãng hàng không trong và ngoài nước. Phí dịch vụ hàng không mà mỗi hành khách phải trả còn khá cao và chưa tương xứng với chất lượng dịch vụ tại cảng hàng không mà họ được sử dụng3. Theo báo cáo tại doanh nghiệp cảng, một số cảng hàng không đặt tại các thành phố lớn của Việt Nam đang gặp tình trạng quá tải khi tỉ lệ hành khách đi máy bay tăng khá nhanh trong những năm qua. Trong năm 2016, Đà Nẵng đón 8,8 triệu khách/năm trong khi công suất thiết kế chỉ sáu triệu khách, vượt công suất gần 50%; Cam Ranh đã đón gần bốn 1 BVSC research team, 2018. Báo cáo ngành hàng không 2018 [pdf] . [Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm 2018]. 2 Báo điện tử cafebiz, 2018. Hàng không Việt Nam thuộc top tăng trưởng nhanh nhất thế giới, Vietnam Airlines báo lãi kỉ lục 2.800 tỷ đồng năm 2017. Truy cập tại [Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm 2018]. 3 Báo đầu tư điện tử, 2017. Tăng phí hàng không phải đi kèm cải thiện chất lượng dịch vụ [Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm 2018]
9. 2 triệu lượt khách năm ngoái trong khi thiết kế là 2,5 triệu, vượt công suất gần 60%; Tân Sơn Nhất cuối năm ngoái đón hơn 32 triệu lượt khách trong khi thiết kế chỉ 26 triệu lượt khách/ năm, vượt công suất 25%4. Kéo theo đó là tình trạng chất lượng dịch vụ phi hàng không tại các sân bay giảm sút: giá cả các mặt hàng bày bán tại sân bay quá cao và một số dịch vụ bổ sung như thiết bị thu phát wifi, giá cả còn chưa tương xứng và chưa hợp lý.5 Trong những năm gần đây, dưới sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước, cụ thể thông qua Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/1/2012 của Đảng về chủ trương “Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”, Nhà nước và các cơ quan chức năng đã ráo riết phối hợp, xây dựng và phát triển nhiều chương trình, đề án nhằm xã hội hóa ngành giao thông vận tải. Bên cạnh nhiều dự án thu hút đầu tư đối với giao thông đường bộ và đường biển đã được Nhà nước triển khai thực hiện từ nhiều năm nay, trong vòng 5 năm trở lại đây, ngành hàng không nói chung cũng như việc khai thác, quản lý cảng hàng không dân dụng nói riêng cũng được Nhà nước quan tâm và đặt mục tiêu xã hội hóa nâng cao chất lượng dịch vụ và thu hút vốn đầu tư. Bộ Giao thông vận tải đã xây dựng nhiều đề án để thu hút vốn đầu tư và đã đạt được một số kết quả khả quan (cổ phần hóa thành công doanh nghiệp cảng hàng không, thành lập các công ty cổ phần để thực hiện dự án xây dựng kết cấu hạ tầng hàng không, ). Mặc dù đến thời điểm hiện tại, doanh nghiệp cảng hàng không đã thực hiện cổ phần hoá thành công, nhưng Nhà nước với đại diện là Bộ Giao thông vận tải vẫn là tổ chức quản lý, nắm quyền chi phối hoạt động của doanh nghiệp cảng hàng không, cụ thể là Nhà nước giao cho Bộ Giao thông vận tải làm người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp này, với tỉ lệ chiếm hơn 95% vốn điều lệ. Như vậy, động lực cạnh tranh, phát triển chất lượng dịch vụ và hoàn thiện hệ thống quản lý còn chưa cao, chưa tương xứng và đáp ứng được với tốc độ phát triển của vận tải hàng không. Trong năm 2014-2015, Chính phủ đã xem xét chủ trương nhượng quyền hạ tầng cảng hàng không quốc tế Phú Quốc với kỳ vọng khá lớn. Vấn đề này đã và đang được xã hội chú ý và nhiều ý kiến trái chiều cũng được đưa ra phân tích. Kể từ 4 Trang điện tử của Báo văn hóa online, 2018. Mở cửa đầu tư cho cảng hàng không. Truy cập tại [Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm 2018]. 5 Cục Hàng không Việt Nam, Phòng Vận tài hàng không, 2018. Kết quả khảo sát Mức độ hài lòng của hành khách về chất lượng dịch vụ tại cảng hàng không 2017. Hà Nội, tháng 6 năm 2018.
10. 3 khi chủ trương nhượng quyền cảng hàng không quốc tế Phú Quốc được công bố, nhiều nhà đầu tư trong và ngoài nước có tiềm lực mạnh, tên tuổi lớn đã đề xuất được thực hiện quyền khai thác nhà ga6. Khi tiến hành thực hiện đề án này, người dân mới là đối tượng có lợi ích, quyền lợi trực tiếp bị ảnh hưởng. Để đảm bảo quyền lợi của các đối tượng liên quan, không xâm hại đến an ninh an toàn quốc phòng, Nhà nước đã xây dựng bổ sung một số nội dung nhằm hướng dẫn thực hiện (Luật hàng không dân dụng 2006, được sửa đổi, bổ sung năm 2014 và các văn bản hướng dẫn). Tuy nhiên các quy định này theo nhận định riêng của tác giả vẫn còn rất sơ sài, khó vận dụng trong thực tế (chỉ với 9 điều được quy định khá ngắn gọn tại Nghị định số 102/2015/NĐ-CP về quản lý, khai thác CHKSB). Tại các văn bản chỉ đạo thực hiện của các cấp có thẩm quyền và các cuộc hội thảo ngành hàng không, dường như việc nhượng quyền thí điểm hoàn toàn chỉ được áp dụng đối với các nhà đầu tư trong nước7 (tuy các văn bản hướng dẫn Luật hàng không dân dụng 2006, được sửa đổi, bổ sung năm 2014 đều cho phép nhà đầu tư nước ngoài tham gia với tỷ lệ vốn góp tối đa là 30%, được quy định cụ thể tại điều 14 Nghị định 92/2016/NĐ-CP). Như vậy, môi trường cạnh tranh có được thiết lập và hoạt động hiệu quả nếu chỉ cho doanh nghiệp Việt Nam tham gia nhận nhượng quyền khai thác CHKSB? Theo đó, kết quả của việc thí điểm này có thật sự khả quan không khi tại Việt Nam hiện nay chỉ có một doanh nghiệp cảng có đủ điều kiện và chuyên môn? Trong tương lai, trường hợp việc nhượng quyền này vẫn không được đưa vào thực hiện, các cảng hàng không của Việt Nam liệu có đáp ứng và tương xứng với sự tăng trưởng ngày càng mạnh mẽ của các hãng vận chuyển hàng không và tiêu chuẩn trung bình của các sân bay trên thế giới và trong khu vực không? Liệu với vị thế thống lĩnh thị trường trong hoạt động và khai thác này, chất lượng dịch vụ và khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp cảng có được đảm bảo và phát triển? Mặc dù tinh thần của nhà làm luật về việc nhượng quyền này đã được cụ thể hóa bằng những quy định như trên đã đề cập, nhưng Đề án nhượng quyền quyền kinh doanh khai thác cảng hàng không quốc tế Phú Quốc đến thời điểm này vẫn còn một số điểm vướng mắc chưa hoàn thiện được để đưa vào thực hiện. Phải chăng do thiếu khung pháp lý rõ ràng hay khung pháp lý đối với vấn đề này có điểm nào trục 6 Quyết định số 4908/QĐ-BGTVT ngày 24/12/2014 về việc phê duyệt Đề án “Huy động vốn xã hội hóa để đầu tư kết cấu hạ tầng hàng không”. 7 Công văn số 5940/BKHĐT-KCHTĐT ngày 26/8/2015, 4740/CHK ngày 31/8/2015.
11. 4 trặc cần điểu chỉnh để đảm bảo lợi ích giữa nhà nước và các nhà đầu tư tham gia? Rất nhiều nhà kinh tế, chuyên gia như Tiến sĩ Lê Đăng Doanh, Viện trưởng CIEM Nguyễn Đình Cung đã có nhận định: trước khi thí điểm việc nhượng quyền khai thác bất kỳ cảng hàng không nào, Việt Nam nên xây dựng thật chặt chẽ và chi tiết nội dung hướng dẫn cho vấn đề này.8 Trong khi đó, câu chuyện về nhượng quyền khai thác cảng hàng không trên thế giới không còn mới nữa và ngày càng trở nên phổ biến, thông dụng. Các nước phát triển đều xem vấn đề này là tất yếu và trở thành 1 phần cho sự tăng trưởng và nâng cao chất lượng dịch vụ sân bay cũng như đem lại lợi ích kinh tế cho nhà nước và các nhà đầu tư. Trong nước, các vấn đề liên quan đến nhượng quyền khai thác hạ tầng hàng không mới chỉ dừng lại ở các bước xây dựng khung pháp lý và hướng áp dụng. trên các phương tiện thông tin đại chúng, các bài viết thể hiện ý kiến phân tích và đánh giá của một số chuyên gia tuy khá nhiều nhưng chưa thật sự đầy đủ và sâu sắc, mới chỉ dừng ở một số vấn đề kinh tế quan trọng. Với tất cả những nội dung trên, tác giả lựa chọn nội dung “Pháp luật về nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng cảng hàng không sân bay tại Việt Nam” làm đề tài luận văn, qua đó làm rõ hơn khung pháp lý cần thiết cho vấn đề nhượng quyền này và những điểm mấu chốt của vấn đề này. 2. Câu hỏi nghiên cứu Từ bối cảnh của việc xã hội hóa hạ tầng hàng không tại Việt Nam và vấn đề pháp lý liên quan khi thực hiện trong thực tế nêu trên, tác giả muốn tìm hiểu và nghiên cứu đề tài để trả lời cho những câu hỏi sau: ‑ Việc nhượng quyền kinh doanh kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay này đặc thù như thế nào mà cần xây dựng khung pháp lý, quy chế pháp lý riêng biệt? Trên thế giới quan điểm, quy định như thế nào về vấn đề này? ‑ Có thể sử dụng các quy định thông thường quy định tại các luật chuyên ngành để điều chỉnh vấn đề này (nhượng quyền kinh doanh/cho thuê kết cấu hạ tầng cảng hàng không)? Hình thức nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng 8 Tạp chí tài chính điện tử, 2015. Nhượng quyền khai thác hạ tầng giao thông khung pháp lý và cách nhìn mới [Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm 2018]., 4Báo Sài Gòn giải phóng điện tử, 2015. Minh bạch khi “bán” sân bay, cảng biển. bien-349613.html [Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm 2018]
12. 5 cảng hàng không dân dụng có khác gì với nhượng quyền thương mại được quy định tại Luật thương mại không? ‑ Thực tiễn áp dụng việc nhượng quyền tại một số nước trên thế giới và Việt Nam được thực hiện như thế nào (pháp luật của các nước này quy định ra sao)? Có điểm nào tương đồng với pháp luật Việt Nam không? Việt Nam có gặp vấn đề pháp lý nào trong việc xây dựng và thực hiện việc nhượng quyền này không? Khung pháp lý đối với hợp đồng nhượng quyền khai thác này cần điều chỉnh những gì để có thể thực hiện được trong thực tế và đồng nhất với xu hướng của thế giới? 3. Tình hình nghiên cứu Vấn đề tư nhân hóa cảng hàng không, sân bay đã trở nên phổ biến và trở thành xu hướng toàn cầu từ những năm 90 và hàng năm, tại 1 số quốc gia đều có những bộ phận, cá nhân chuyên môn đánh giá và phân tích tình hình tư nhân hóa này tại các nước trên thế giới. Tác giả làm đại diện, thực hiện các công trình nghiên cứu này gồm: Robert W.Poole, Jr với tác phẩm “Guidelines for Airports privatization”, How to Guide No. 13, Reason Public Policy Institude, xuất bản tháng 10/1994, các bài phân tích, tổng hợp, báo cáo hàng năm về vấn đề này đối với tất cả các quốc gia trên thế giới. Riêng mỗi quốc gia khác nhau đều có những tác giả tiêu biểu, tổ chức chuyên trách để nghiên cứu, thực hiện nội dung này. Tuy nhiên, vấn đề nhượng quyền khai thác CHKSB tại Việt Nam còn khá mới mẻ, nên việc nghiên cứu chuyên sâu về cơ sở pháp lý và khung pháp lý cũng như thực trạng, thực tiễn áp dụng tại nước ta còn rất ít và không mang tính hệ thống. Bên cạnh đó, các báo cáo nghiên cứu và tài liệu về tư nhân hóa CHKSB của các tổ chức quốc tế như ICAO, IATA, Ngân hàng Thế giới (WB) mang giá trị khoa học lớn, có nhiều nội dung Việt Nam cần tiếp thu nghiên cứu phát triển. Qua việc tham khảo các nguồn tài liệu trên, tác giả đã củng cố thêm đề tài luận văn của mình. 4. Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Mục đích nghiên cứu Xác định phương pháp, cơ sở xây dựng pháp luật hàng không đối với vấn đề nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng hàng không tại Việt Nam, đồng thời xác định được rõ vai trò, trách nhiệm và quyền lợi của các bên liên quan khi tham gia giao kết và thực hiện hợp đồng nhượng quyền (nhà nước, doanh nghiệp nhượng quyền, doanh nghiệp nhận nhượng quyền, các bên liên quan khác). Thêm vào đó, việc nghiên cứu thực tiễn từ các nước phát triển trên thế giới sẽ giúp tác giả đưa ra
13. 6 các nhận định chắc chắn hơn đối với việc tìm hiểu phương pháp xây dựng cơ sở pháp lý, tự đánh giá được khuôn khổ pháp lý nào hay, chưa hay, Việt Nam có thể học hỏi được hay không và việc ứng dụng này có ảnh hưởng thế nào đến ngành luật hàng không nói riêng và luật pháp Việt Nam nói chung. Ngoài ra, việc nghiên cứu này còn giúp được tác giả nắm bắt và hiểu rõ bản chất của hợp đồng nhượng quyền khai thác hạ tầng hàng không dân dụng cũng như các chính sách xã hội hóa, thu hút đầu tư trong lĩnh vực cảng hàng không dân dụng, để lựa chọn đúng và linh hoạt các phương thức thực hiện phù hợp khi làm việc tại doanh nghiệp. 4.2. Đối tượng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về việc nhượng quyền khai thác CHKSB. 4.3. Phạm vi nghiên cứu Để đáp ứng mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, tác giả chỉ tập trung giải quyết các vấn đề pháp lý về hợp đồng nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực cảng hàng không dân dụng. Về thời gian: luận văn tập trung nghiên cứu về các quy định của Luật hàng không dân dụng 2006, được sửa đổi, bổ sung năm 2014, Bộ luật dân sự 2015, Luật thương mại 2005 và kể từ khi Nhà nước cho phép cổ phần hóa doanh nghiệp khai thác cảng hàng không. Về không gian: ngành hàng không dân dụng Việt Nam có rất nhiều lĩnh vực cụ thể, tuy nhiên luận văn chỉ tập trung nghiên cứu trong lĩnh vực quản lý, khai thác và kinh doanh cảng hàng không dân dụng. Về nội dung: việc nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng CHKSB tại Việt Nam. 5. Các phương pháp tiến hành nghiên cứu Để thực hiện đề tài này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: ‑ Đối với câu hỏi thứ nhất, tác giả sẽ dùng phương pháp tiếp cận lịch sử và logic, kết hợp diễn dịch để đưa ra ý kiến, giải thích các nguyên nhân để chứng minh Việt Nam cần phải xây dựng khung pháp lý, quy chế pháp lý riêng biệt cho vấn đề nghiên cứu.
14. 7 ‑ Đối với câu hỏi thứ hai, tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp lý thuyết để nắm bắt được chi tiết uy định của pháp luật đối với việc nhượng quyền khai thác CHKSB tại Việt Nam. ‑ Đối với câu hỏi thứ ba, tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu thực tế và phương pháp quy nạp để làm rõ những nội dung cơ bản của việc nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng CHKSB tại Việt Nam, để xây dựng được khung pháp lý cho vấn đề này được tốt, Việt Nam cần tham khảo nghiên cứu thực tiễn từ các nước. Tác giả dùng phương pháp so sánh nhằm dẫn ra thêm nhiều lý do thuyết phục hơn cho vấn đề cần hay không cần việc nhượng quyền này. Sau khi phân tích và đánh giá việc xây dựng, thực hiện việc nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng CHKSB tại Việt Nam và một số nước trên thế giới, bằng phương pháp tổng, tác giả rút ra được những vấn đề pháp lý nào Việt Nam đang vướng mắc khi vẫn chưa thể xây dựng được khung pháp lý hoàn chỉnh. Từ đó, tác giả đưa ra ý kiến để hoàn thiện hơn quy định pháp luật hiện hành đối với vấn đề này trên sơ cở đảm bảo tính hiệu quả và khả năng thực thi trong thực tiễn hiện nay. 6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài Vấn đề sẽ giải quyết được trong đề tài nghiên cứu này: Thực trạng vấn đề khai thác và quản lý các cảng hàng không dân dụng tại Việt Nam hiện nay, thuận lợi và bất cập. Đánh giá và phân tích việc áp dụng khung pháp lý khi thực hiện mục tiêu xã hội hóa, cụ thể là nhượng quyền kết cấu hạ tầng CHKSB này. Sự tương đồng và khác biệt khi tổ chức điều hành, quản lý các sân bay của một số nước trên thế giới và Việt Nam. Một số giả thiết pháp lý mới (nếu có) để bổ sung cho hệ thống pháp luật về việc nhượng quyền kết cấu hạ tầng CHKSB hiện nay tại Việt Nam.
15. 8 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI CÓ KHUNG PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH 1.1. LỊCH SỬ HÌNH THÀNH NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY 1.1.1 Lịch sử hình thành việc nhượng quyền tại các quốc gia trên thế giới Các sân bay luôn là một phần thiết yếu của hệ thống hàng không quốc gia về dân dụng và quân sự. Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, các sân bay trên thế giới thường được Chính phủ tiếp quản vì mục đích quân sự. Một làn sóng quốc hữu diễn ra ở lục địa châu Âu vào những năm 1940, ở Anh vào năm 1946, ở Ấn Độ sau khi độc lập vào năm 1947, và ở châu Mỹ Latin vào những năm 19409, Chính phủ các nước nhận thấy họ cần đóng vai trò chủ đạo kiểm soát được nền kinh tế nói chung và ngành hàng không nói riêng. Do vậy, dịch vụ cung cấp kết cấu hạ tầng phục vụ việc cất hạ cánh và các kết cấu hạ tầng sân bay được xem là tiện ích công cộng, phục vụ cho cộng đồng, do Chính phủ quản lý, khai thác. Trong thời gian này, việc vận hành các kết cấu hạ tầng trong CHKSB được xem là yếu tố cốt lỗi và đóng một vai trò quan trọng hơn những hoạt động thương mại khác. Tuy nhiên các doanh nghiệp hàng không thuộc nhà nước là một trong số các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực hạ tầng đã không đáp ứng được nhu cầu của xã hội, không đủ khả năng cung cấp được các dịch vụ đạt chuẩn và sản xuất ra những sản phẩm đạt chất lượng cao, khiến cho nguồn thu không đủ bù đắp cho nguồn chi. Do đó, trợ cấp từ Chính phủ và ngân sách Nhà nước được sử dụng để duy trì hoạt động của các doanh nghiệp này. Các sân bay đang phải đối mặt với những hạn chế về năng lực, tăng chi phí hoạt động, giảm doanh thu hàng không, kỳ vọng của khách hàng cao và xu hướng thương mại hóa, trong khi giao thông vận tải là điều cần thiết cho sự phát triển và tăng trưởng của các quốc gia và chính phủ phải có nghĩa vụ cung cấp dịch vụ sân bay một cách liên tục và hiệu quả. Các dự án đầu tư lớn về mở rộng các sân bay, đầu tư trang thiết bị hàng không, được yêu cầu thực hiện để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng (cả hành khách và hàng hóa) trên toàn thế giới. Hầu hết các chính 9 Francisco Flores-Macias, 2009. The Return of State-Owned Enterprises. Havard International Review [e- journal] Truy cập tại [Ngày truy cập: 11 tháng 2 năm 2019].
16. 9 phủ và chính quyền địa phương không muốn hỗ trợ các dự án này vì những hạn chế về ngân sách. Chính phủ bắt đầu nghĩ đến việc khắc phục tình trạng này bằng nhiều biện pháp. Vào cuối những năm 80, nền kinh tế nói chung bắt đầu thay đổi do Chính phủ áp dụng các biện pháp tập trung hóa, thương mại hóa và tư nhân hoá các ngành nghề, lĩnh vực công và hạ tầng ảnh hưởng lớn đến ngành hàng không toàn thế giới. Khi các chính phủ thiếu vốn để đầu tư, sự tham gia của khu vực tư nhân được xem là cách duy nhất để tài trợ và vận hành tốt kết cấu hạ tầng giao thông hàng không. Tư nhân hóa cũng hứa hẹn sử dụng tốt hơn và phân bổ nguồn lực, cũng như cung cấp dịch vụ tốt hơn và các lợi ích khác từ cạnh tranh và quy luật của thị trường. Khi đó, chính phủ các quốc gia buộc phải xem xét lại mô hình quản lý dịch vụ công theo hình thức độc quyền này, xây dựng các quy định pháp luật cho phép khu vực tư nhân tham gia nhiều hơn vào hoạt động sân bay, chuyển đổi phương thức quản lý và hoạt động các sân bay bởi Nhà nước thành các doanh nghiệp thương mại khai thác và điều hành. Tư nhân hóa CHKSB đã phát triển dần dần trên toàn thế giới và có lẽ đáng chú ý nhất với sự tự do hóa hàng không ở châu Âu. Tư nhân hóa CHKSB đã góp phần vào sự thay đổi cấu trúc của thị trường vận tải hàng không bằng cách khuyến khích phát triển trong khai thác doanh thu phi hàng không doanh thu, hãng hàng không giá rẻ và sự cạnh tranh ngày càng tăng giữa các sân bay. Đến năm Đến năm 2016, 73.5% các sân bay ở châu Âu được tư nhân hóa (một phần hoặc toàn bộ) hoặc quản lý thông qua quan hệ đối tác công – tư.10 Chính phủ Anh đã khởi động và khuyến khích áp dụng thí điểm tư nhân hóa sân bay. Vào cuối những năm 80, Chính phủ Anh thực hiện cổ phần hóa Cơ quan Hàng không Anh (BAA plc) trên cơ sở đạo luật sân bay 1986, sau đó đầu những năm 90, BAA plc thực hện bán sân bay Southampton và sân bay cho một công ty tư nhân 100%, đưa ra một sự thay đổi căn bản trong chính sách công ở Anh và trên toàn thế giới.11 Kể từ đó, nhiều sân bay trên khắp thế giới đã tiến hành thực 10Airports Council International, 2016. The Ownership of Europe’s Airports, [pdf] Truy cập tại [Ngày truy cập: 11 tháng 2 năm 2019]. 11 International Civil Aviation Organization Secretariat, 2013. Case Study on Commercialization, Privatization and Economic Oversight of Airports and Air Navigation Services Providers: United Kingdom, International Civil Aviation Organization sixth meeting. Montréal, 18 to 22 March 2013. International Civil Aviation Organization
17. 10 hiện quá trình được tư nhân hóa, bao gồm hầu hết các sân bay lớn của Úc, phần lớn cổ phần tại Sân bay Copenhagen Kastrup, sân bay Quốc tế Vienna và Sân bay Leonardo Da Vinci của Rome, Nam Phi, Argentina, Mexico, Nhật Bản và nhiều quốc gia châu Á khác cũng đã thực hiện tư nhân hóa các sân bay tại các quốc gia này. 12 Từ đây, việc tư nhân hóa được thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, bán CHKSB, nhượng quyền khai thác CHKSB.13 1.1.2 Lịch sử hình thành việc nhượng quyền tại Việt Nam Tại Việt Nam, tiến trình thay đổi cũng bắt đầu từ những năm 80. Năm 1986, Việt Nam chủ trương thực hiện công cuộc “Đổi mới”, tạo điều kiện sản xuất kinh doanh và xóa bỏ nhiều cơ chế kìm hãm đối với các doanh nghiệp tư nhân, thu hút được đầu tư nước ngoài. Bắt đầu từ năm 1990-1991, Chính phủ quan tâm hơn đến việc sắp xếp lại cơ cấu sử dụng, quản lý vốn tại các doanh nghiệp Nhà nước – loại hình doanh nghiệp đang chiếm phần lớn trong nền kinh tế Việt Nam lúc này. Từ đây, quá trình “cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước” – một cách gọi khác của tư nhân hóa ra đời và vẫn đang được tiếp tục thực hiện đến ngày nay. Theo số liệu thống kê của Bộ Tài chính, Việt Nam đã cổ phần hoá được 4.484 DNNN, đưa số doanh nghiệp 100% vốn nhà nước từ 12.000 vào năm 1991 xuống còn 652 vào năm 2015 (Government of Vietnam, 2016, tr. 4)14. Đối với lĩnh vực hạ tầng hàng không, việc tư nhân hóa không được khuyến khích cho đến năm 2014, phương án cổ phần hóa Tổng công ty cảng hàng không Việt Nam – doanh nghiệp khai thác hạ tầng cảng hàng không duy nhất tại Việt Nam - mới được xem xét thực hiện, và cho phép các nhà đầu tư trong nước 12 Alena and Andrej, 2009. Economic regulation of airport charges in europe after directive. Truy cập tại [Ngày truy cập: 11 tháng 2 năm 2019]. 13 International Civil Aviation Organization Secretariat, 2013. Case Study on Commercialization, Privatization and Economic Oversight of Airports and Air Navigation Services Providers: United Kingdom, International Civil Aviation Organization sixth meeting. Montréal, 18 to 22 March 2013. International Civil Aviation Organization 13 Alena and Andrej, 2009. Economic regulation of airport charges in europe after directive. Truy cập tại [Ngày truy cập: 11 tháng 2 năm 2019] 14 Trần Tiến Cường, 2015. Cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước ở việt nam quá trình thực hiện, kết quả, vấn đề và một số khuyến nghị, Kỷ yếu diễn đàn kinh tế mùa xuân, 114. Nghệ An, 21-22 tháng 4 năm 2015. Ủy ban Kinh tế Quốc hội.