Luận văn Pháp luật về hoạt động thanh tra của ngân hàng nhà nước Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về hoạt động thanh tra của ngân hàng nhà nước Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ OANH PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2012
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ OANH PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 603850 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: Hoàng Thị Quỳnh Chi Hà nội – 2012
3. MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt MỞ ĐẦ U 1 Chƣơng 1: NHƢ̃ NG VẤN ĐỀ LÝ LUÂṆ CƠ B ẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 6 1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 6 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam 6 1.1.2. Vai trò của hoaṭ đôṇ g Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣ ớ c 14 1.1.3. Nội dung của hoạt động Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣơ ́ c 15 1.2. TỔNG QUAN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIÊṬ NAM 18 1.2.1. Khái niệm, đăc̣ điểm pháp luâṭ về hoaṭ đôṇ g thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc 18 1.2.2. Vai trò của pháp luật về hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam 20 1.2.3 Các nội dung của pháp lu ật về hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc 22 1.3. KHUÔN KHỔ PHÁ P LÝ ĐIỀ U CHỈNH HOAṬ ĐÔṆ G THANH TRA CỦ A NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC 37 1.4. KINH NGHIỆM CỦ A MÔṬ SỐ NƢỚ C V Ề HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƢƠNG 39 1.4.1. Một số mô hình hoạt động thanh tra của ngân hàng Trung ƣơng trên thế giới 39 1.4.2. Môṭ số vấn đề rút ra tƣ̀ kinh nghiêṃ của một số nƣớc về hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớ c 46
4. Chƣơng 2: THỰC TRAṆ G PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 51 2.1. ĐỐI TƢỢNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 51 2.2. PHƢƠNG THỨC THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 56 2.2.1. Giám sát từ xa 57 2.2.2. Thanh tra tại chỗ 62 2.2.3. Xử lý kết quả thanh tra 67 2.3. QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA CÁC CHỦ THỂ TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 69 2.3.1. Quyền và nghĩa ụv của Cơ quan Thanh tra 69 2.3.2. Quyền và nghĩa ụv của đối tƣợng thanh tra 72 2.4. TRÌNH TỰ, THỦ TỤC HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 74 2.5. XỬ LÝ CÁC HÀNH VI VI PHẠM PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 77 Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP, KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 82 3.1. SỰ CẦN THIẾT PHẢI HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 82 3.1.1. Môi trƣờng hoạt động tiềm ẩn nhiều rủi ro 83 3.1.2. Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, tự do hóa thƣơng mại dịch vụ tài chính, mở cƣ̉ a thị trƣờng là những thách thức đòi hỏi cần đổi mới pháp luật về hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà ớnƣ c Việt Nam hiện nay 84 3.2. PHƢƠNG HƢỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT 86 3.3. GIẢI PHÁP, KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 87 KẾ T LUÂṆ 93 DANH MUC̣ TÀ I LIÊỤ THAM KHẢ O 94
5. DANH MUC̣ CÁ C KÝ HIÊỤ , CÁC CHỮ VIẾT TẮT NHNN : Ngân hàng Nhà nƣớ c. NHNNVN : Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam. Luâṭ NHNNVN : Luâṭ Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam. TTNHNN : Thanh tra ngân hàng Nhà nƣớ c. TCTD : Tổ chƣ́ c tín duṇ g. QTDND : Quỹ tín dụng Nhân dân.
6. MỞ ĐẦ U 1. Tính cấp thiết của đề tài Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam (sau đây goị là Ngân hàng Nhà nƣớc) là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, là Ngân hàng Trung ƣơng của nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Ngân hàng Nhà nƣớc thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối (sau đây gọi là tiền tệ và ngân hàng); thực hiện chức năng của Ngân hàng trung ƣơng về phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và cung ứng dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ. Ngân hàng Nhà nƣớc đóng vai trò rất quan trọng trong quá trình quản lý nhà nƣớc về tiền tệ và ngân hàng , hƣớng tới mục tiêu ổn định giá trị của đồng tiền, bảo đảm an toàn trong hoạt động ngân hàng , kiềm chế lạm phát , góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế , xã hội Thanh tra ngân hàng là hoạt động thiết yếu của Ngân hàng Nhà nƣớc ở bất kỳ quốc gia nào trên thế giới. Thanh tra ngân hàng là công cụ hữu hiệu của Nhà nƣớc nhằm thực hiện có hiệu quả hoạt động quản lý của nhà nƣớc trong liñ h vƣc̣ tiền tê ̣và hoaṭ đôṇ g ngân hàng . Hoạt động thanh tra Ngân hàng góp phần bảo đảm tăng cƣờng pháp chế, kỷ luật nhà nƣớc trong lĩnh vực tiền tệ, hoạt động ngân hàng, bảo đảm an toàn trong hoạt động của các tổ chức tín dụng. Hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc là hoaṭ đôṇ g không thể thiếu để Ngân hàng Nhà nƣ ớc hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình, đápứ ng đòi hỏi của vi ̣trí Ngân hàng Trung ƣơng của quốc gia. Với những đòi hỏi đặt ra, yêu cầu phải có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ và khoa học về hoạt động thanh tra ngân hàng Nhà nƣớc là vô cùng cấp thiết. Các quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam phải khả thi và phù hợp với đặc trƣng của pháp 1
7. luật Ngân hàng Nhà Nƣớc nói riêng và hệ thống pháp luật Việt Nam và thông lệ quốc tế nói chung. Các quy định pháp luật về hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam qua các thời kỳ đã có những bƣớc tiến rõ rệt, thể hiện qua thực tế áp dụng các quy định đó qua từng thời kỳ phát triển của đất nƣớc. Từ Pháp lệnh Ngân hàng, pháp lệnh Thanh tra năm 1990 đến Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1997; Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2003 (sửa đổi, bổ sung) và Luật Thanh tra năm 2004; Luâṭ Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010, Luật Thanh tra năm 2010. Tuy nhiên, pháp luật về hoạt động Thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam các thời kỳ trƣớc và pháp luật hiện hành vẫn còn nhiều bất cập. Hệ thống các quy định về thanh tra của ngân hàng còn nhiều sơ hở, bất cập, khó áp dụng thực tế, bên cạnh đó còn có những quy định chồng chéo, thiếu đồng bộ đôi khi còn mâu thuẫn. Hơn nữa, hoạt động áp dụng pháp luật cũng còn nhiều hạn chế, tình trạng chậm chạp trong quá trình hƣớng dẫn luật và các văn bản dƣới luật, cộng thêm sự thiếu nghiêm minh trong quá trình áp dụng luật, xử lý vi phạm và khắc phục hậu quả Tất cả những tồn tại đó đã và đang làm hoạt động thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc kém hiệu quả, chƣa bảo đảm tính nghiêm minh trong quá trình thực thi luật nói chung và làm ảnh hƣở ng đến vai trò quan trọng của hoạt động thanh tra ngân hàng trong quá trình thực thi chính sách tài chính, chính sách tiền tệ, hoạt động ổn định đồng tiền của ngân hàng Nhà nƣớc nói riêng. Với việc lựa chọn đề tài: “Pháp luật về hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nước Viêṭ Nam” . Tác giả mong muốn nêu lên những thực trạng của pháp luật về hoaṭ thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc và đƣa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về hoạt động này. 2
8. 2. Tình hình nghiên cứu Về hoạt động thanh tra ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam đã có nhiều công trình nghiên cứu trƣớc đây, nhƣ: - Nguyễn Thị Thanh Tâm: “Hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra ngân hàng Nhà nước Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ Luật học - Nguyễn Văn Bình “Nguyên tắc và định hướng đổi mới hoạt động thanh tra đến 2010 và tầm nhìn 2020”, Tạp chí Ngân hàng năm 2006. - Nguyễn Văn Bình: “Đổi mới hệ thống thanh tra Ngân hàng – một trong những định hướng quan trọng của chiến lược phát triển ngành ngân hàng”, Tài liệu tham khảo, Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam, Hà Nội. - Trƣơng Ngọc Anh: “Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nước đối với các ngân hàng liên doanh, chi nhánh nước ngoại tại Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Trƣờng đại học Kinh tế quốc dân, Hà Nội. - Nguyễn Đăng Hồng: “Địa vị pháp lý của Thanh tra Ngân hàng Nhà Nước trong nền kinh tế thị trường Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ luật học, Viện khoa học xã hội, Hà Nội. Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Thanh Tâm đã nêu đƣợc khá rõ những quy định pháp luật về hoạt động thanh tra ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam qua các thời kỳ và đƣa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động này. Nhƣng những phân tích chỉ dừng lại ở những quy định pháp luật đến năm 2008. Còn những công trình nghiên cứu khác chỉ dừng lại ở việc phân tích vai trò của hoạt động thanh tra ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam dƣới góc độ kinh tế, góc độ pháp lý chƣa đƣợc khai thác sâu. Với việc ra đời và có hiệu lực của Luật Thanh tra năm 2010, Luật Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam năm 2010. Các quy định về hoạt động thanh 3
9. tra ngân hàng Nhà nƣớc có nhiều thay đổi. Dự kiến đề tài sẽ là một công trình khoa học nghiên cƣ́ u đầy đủ và toàn diện về những vấn đề lý luận và thực tiễn hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam trên cơ sở tham chiếu với mô hình thanh tra của ngân hàng Trƣơng ƣơng của một số nƣớc trên thế giới. Cụ thể đề tài sẽ làm rõ một số vấn đề nhƣ: Khái niệm, đặc điểm, mục đích hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc; Vai trò của pháp luật về hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc; Nội dung của pháp luật về hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc; Thƣc̣ traṇ g pháp luâṭ về hoaṭ đôṇ g thanh tra của NHNNVN ; Phƣơng hƣớ ng, giải pháp, kiến nghị hoàn thiêṇ pháp luâṭ về hoaṭ đôṇ g thanh tra của NHNNVN 3. Mục đích củ a đề tài Dựa trên những nghiên cứu, phân tích, đánh giá về hoạt động thanh tra Ngân hàng Nhà Nƣớc Việt Nam hiện nay, đề tài nhằm muc̣ đích làm sáng tỏ pháp luật về hoạt động Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam. Đồng thời, đề tài sẽ phân tích, đánh giá những quy định pháp luật và thực tế áp dụng những quy đinh pháp luật về hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam, đăc̣ biêṭ là nhƣ̃ng thay đổi trong thƣc̣ tiễ n áp duṇ g các quy điṇ h pháp luật tại Luật NHNNVN năm 2010 và Luật Thanh tra năm 2010. Bên cạnh đó, đề tài còn tham chiếu với một số mô hình thanh tra, giám sát của ngân hàng Trung ƣơng ở các nƣớc trên thế giới. Trên cơ sở đó , đề tài sẽ đề xuất một số giải pháp, kiến nghi ̣hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đề tài sẽ đi nghiên cứu pháp luật về hoạt động Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam – những vấn đề lý luận và thực tiễn thông qua các quy định pháp luật quy định trong: Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1997; Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2003(sửa đổi, bổ sung); 4
10. Luật Thanh tra năm 2004; Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010, Luật Thanh tra năm 2010; Luâṭ Cá c tổ chứ c tín duṇ g năm 2008 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Ngoài việc áp dụng phƣơng pháp luâṇ duy vâṭ biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin, đề tài sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu, phân tích tổng hợp, đánh giá, so sánh, đối chiếu, kiểm sát thƣc̣ tiêñ để phân tích và đƣa ra những bất cập, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam. 6. Kết cấ u củ a luâṇ văn Ngoài phần mở đầu và kết thúc , danh muc̣ tài liêụ tham khảo , nôị dung luâṇ văn gồm 3 chƣơng: Chương 1: Nhƣ̃ng vấn đề lý luâṇ cơ bản của pháp luâṭ về hoaṭ đôṇ g thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam. Chương 2: Thƣc̣ traṇ g pháp luâṭ về hoaṭ đôṇ g thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam. Chương 3: Phƣơng hƣớ ng, giải pháp, kiến nghi ̣hoàn thiêṇ pháp luâṭ về hoaṭ đôṇ g thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam. 5
11. Chương 1 NHƢ̃ NG VẤN ĐỀ LÝ LUÂṆ CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam Ngân hàng Nhà nƣớc (NHNN) thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối (sau đây gọi là tiền tệ và ngân hàng); thực hiện chức năng của Ngân hàng Trung ƣơng về phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và cung ứng dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ. Để thƣc̣ hiêṇ chƣ́ c năng của mình , Ngân hàng Nhà nƣớ c triên khai rất nh iều các hoaṭ đôṇ g khác nhau . Trong đó có hoaṭ đôṇ g thanh tra NHNN. Hoạt động này chịu sự điều chỉnh trực tiếp của Luâṭ Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam , Luâṭ Thanh tra , Luâṭ Các tổ chƣ́ c tín dụng , và các văn bản pháp luật khá c có liên quan . Hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc là một hoạt động nằm trong tổng thể các hoạt đôṇ g thanh tra chuyên ng ành. Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nƣớc bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành [ Khoản 1 Điều 3, 22]. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực [Khoản 3 Điều 3, 22]. 6
12. Theo Nghị định số 91/1999/NĐ-CP ngày 04 tháng 9 năm 1999 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng quy định: “Thanh tra ngân hàng là Thanh tra Nhà nước chuyên ngành về ngân hàng, được tổ chức thành hệ thống thuộc bộ máy của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam”. Vớ i cƣơng vi ̣là hoạt động thanh tra Nhà nƣớ c chuyên ngành về ngân hàng nên hoaṭ đôṇ g thanh tra của N gân hàng Nhà nƣớ c trƣc̣ tiếp chiụ sƣ ̣ điều chỉnh Luâṭ Thanh tra , Luâṭ Ngân hàng Nhà nƣớ c , Luâṭ Các tổ chƣ́ c tín dụng và các văn bản pháp luật k hác. Thanh tra NHNN đƣơc̣ tổ chƣ́ c thành hê ̣thống thuôc̣ bô ̣máy của Ngân hàng Nhà nƣớ c Viê ̣ t Nam , nghĩa là T hanh tra ngân hàng là môṭ cơ quan trƣc̣ thuôc̣ Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam . Chịu sự lãnh đaọ trƣc̣ tiếp và có trách nhiêṃ b áo cáo với Thống đốc Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam . Mô hình tổ chƣ́ c cơ quan Thanh tra ngân hàng trƣc̣ thuôc̣ Ngân hàng Nhà nƣớ c nhƣ ở Viêt Nam hiêṇ nay mang nhiều đăc̣ điểm khác biêṭ so vớ i mô h ình tổ chức cơ quan Thanh tra ngân hàng ở các nƣớ c trên thế giớ i . Cơ quan có thẩm quyền tiến hành hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc chính là cơ quan thanh tra – đơn vi ̣ trực thuộc ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam. Điều 1 Quyết định số 83/2009/QĐ-TTg ngày 27 tháng 05 năm 2009 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam quy điṇ h : “Cơ quan Thanh tra, Giám sát ngân hàng là cơ quan trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam (sau đây gọi là Ngân hàng Nhà nƣớc) thực hiện chức năng thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành và giám sát chuyên ngành về ngân hàng trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Ngân hàng Nhà nƣớc; tham mƣu, giúp Thống đốc Ngân hàng Nhà nƣớc quản lý nhà nƣớc đối với các tổ chức tín dụng, tổ chức tài chính quy 7
13. mô nhỏ, hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác; thực hiện phòng, chống rửa tiền theo quy định của pháp luật”. Các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Ngân hàng Nhà nƣớc bao gồm: lĩnh vực tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối. Nhƣ vâỵ , hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc chính là hoạt động của cơ quan thanh tra – cơ quan trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối [Khoản 11 Điều 6, 21]. Hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc là công cụ của Nhà nƣớc nhằm thực hiện có hiệu quả hoạt động quản lý nhà nƣớc, hƣớng tới mục tiêu ổn định sức mua của đồng tiền, đảm bảo an toàn trong hoạt động ngân hàng. Hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc là một trong những hoạt động không thể thiếu của NHNN, hoạt động này giữ vai trò kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy định của pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng; góp phần quan trọng trong việc phòng ngừa rủi ro , phát hiện kịp thời và lên phƣơng án xử lý vi phạm trong pháp luật về tiền tê,̣ hoạt động ngân hàng và ngoại hối . Cùng với hoạt động giám sát ngân hàng, hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc hƣớng đến mục đích : “Bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của hệ thống các tổ chức tín dụng và hệ thống tài chính; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời gửi tiền và khách hàng của tổ chức tín dụng; duy trì và nâng cao lòng tin của công chúng đối với hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng; góp phần nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng”[ Điều 50, 21]. Hoạt đôṇ g thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớ c là hoaṭ đôṇ g thanh tra Nhà nƣớc chuyên ngành về ngân hàng, đƣợc tổ chức thành hệ thống thuộc bộ 8
14. máy của Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam. Chính vì vậy, hoạt động này vừa có những đặc điểm chung của Than h tra chuyên ngành , vƣ̀ a có nhƣ̃ng đăc̣ điểm riêng biêṭ. Thứ nhất: Về chủ thể của hoaṭ đôṇ g thanh tra của Ngân hàng Nhà nướ c Viêṭ Nam Chủ thể của hoạt động Thanh tra NHNN bao gồm: Cơ quan thƣc̣ h iêṇ chƣ́ c năng thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc và đối tƣợng thanh tra. Cơ quan thƣc̣ hiêṇ chƣ́ c năng thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam là cơ quan có thẩm quyền tiến hành hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc (co quan thanh tra) – đơn vi ̣trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam. Cơ quan này có chƣ́ c năng , nhiêṃ vu,̣ quyền haṇ sau: “Thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành và giám sát chuyên ngành về ngân hàng trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Ngân hàng Nhà nƣớc; tham mƣu, giúp Thống đốc Ngân hàng Nhà nƣớc quản lý nhà nƣớc đối với các tổ chức tín dụng, tổ chức tài chính quy mô nhỏ, hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác; thực hiện phòng, chống rửa tiền theo quy định của pháp luật” [Trích Điều 1, 28]. Cơ quan Thanh tra NHNN cũng là một trong nhƣ̃ng cơ quan thuôc̣ hê ̣ thống các cơ quan thƣc̣ hiêṇ chƣ́ c năng thanh tra Nhà nƣớ c . Cơ quan thƣc̣ hiêṇ chƣ́ c năng thanh tra nhà nƣớ c bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là Thanh tra bộ); Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (sau đây gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Thanh tra huyện) [Khoản 1 Điều 4, 22]. Nhƣ vâỵ , cơ quan Thanh tra ngân hàng là cơ quan trƣc̣ thuôc̣ NHNN Viêṭ Nam và nằm trong tổng thể hê ̣thống các cơ quan thƣc̣ hiêṇ chƣ́ c năng thanh tra Nhà nƣớ c. 9
15. Đối tƣợng thanh tra của TTNHNNVN là tổng thể các cá nhân , cơ quan, tổ chƣ́ c đƣơc̣ pháp luâṭ quy điṇ h chiụ sƣ ̣ điều chỉ nh của hoaṭ đôṇ g Thanh tra ngân hàng. Điều 52 Luâṭ NHNN Viêṭ Nam năm 2010 quy điṇ h Ngân hàng Nhà nƣớ c thanh tra các đối tƣơṇ g sau đây: (i) Tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nƣớc ngoài, văn phòng đại diện của tổ chức tín dụng nƣớc ngoài, tổ chức nƣớc ngoài khác có hoạt động ngân hàng. Trong trƣờng hợp cần thiết, Ngân hàng Nhà nƣớc yêu cầu cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thanh tra hoặc phối hợp thanh tra công ty con, công ty liên kết của tổ chức tín dụng; (ii) Tổ chức có hoạt động ngoại hối, hoạt động kinh doanh vàng; tổ chức hoạt động thông tin tín dụng; tổ chức cung ứng dịch vụ trung gian thanh toán không phải là ngân hàng; (iii) Cơ quan, tổ chức, cá nhân Việt Nam và cơ quan, tổ chức, cá nhân nƣớc ngoài tại Việt Nam trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về tiền tệ và ngân hàng thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Ngân hàng Nhà nƣớc. Đối tƣợng thanh tra là một trong những nội dung đƣợc sửa đổi , bổ sung nằm trong tổng thể nhƣ̃ng điểm mới quan trọng có tính chất đổi mới cơ bản về hoạt động thanh tra , giám sát ngân hàng của Luâṭ Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam năm 2010 so vớ i Luâṭ Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam năm 1997. Theo đó , tại Luật NHNN Việt Nam năm 2010 đối tƣơṇ g thanh tra đƣơc̣ mở rôṇ g hơn so vớ i Luâṭ NHNNVN năm 1997. Có thể nhận thấy, đối tƣơṇ g thanh tra là các cá nhân, cơ quan, tổ chƣ́ c tham gia trƣc̣ tiếp và gián tiếp vào thi ̣trƣờ ng tiền tê ̣ , hoạt động ngân hàng . Các đối tƣợng này có sức ảnh hƣởng và đóng vai trò quyết định đối v ới nền tài chính quốc gia, chính sách tiền tệ và hoạt động ngân hàng. 10
16. Các chủ thể khác: Ngoài hai chủ thể chính là cơ quan thanh tra và đối tƣơṇ g thanh tra. Tham gia vào mối quan hệ trong phạm vi điều chỉnh của pháp luật về hoạt động Thanh tra ngân hàng còn có các chủ thể khác là các tổ chức tham gia quản lý nhƣ: Bộ Tài chính, Bộ Công an, Tòa án, Viện kiểm sát, Các Vụ, Cục có liên quan trong các cơ quan quản lý tiền tệ, tín dụng và ngân hàng. Thứ hai : Vê ̀ muc̣ đích hoaṭ đôṇ g thanh tra c ủa Ngân hàng Nhà nướ c Viêṭ Nam Mỗi môṭ cơ quan , môṭ tổ chƣ́ c khi đƣơc̣ thành lâp̣ đều có vị trí, chƣ́ c năng hoaṭ đôṇ g nhất điṇ h và hƣớ ng đến nhƣ̃ng muc̣ đích hoạt động hết sức cụ thể. Có thể khẳng điṇ h, mục đích hoạt động chính là muc̣ tiêu hƣớ ng đến mang ý nghiã chi phối, điều chỉnh cả quá trình tồn taị và hoạt động của mỗi môṭ cơ quan, tổ chƣ́ c. Cơ quan Thanh tra Ngân hàng là đơn v ị thuộc cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nƣớc, thực hiện nhiệm vụ thanh tra ngân hàng. Hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ nam nhằm các mục đích sau (i) Góp phần bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của hệ thống các tổ chức tín dụng và hệ thống tài chính; (ii) Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời gửi tiền và khách hàng của tổ chức tín dụng; (iii) Duy trì và nâng cao lòng tin của công chúng đối với hệ thống các tổ chức tín dụng; (iv) Bảo đảm việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng; (v) Góp phần nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng [Điều 50,21]. Nhƣ vâỵ , mục đích hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc có sự khác biệt rất lớn so vớ i muc̣ đích của hoaṭ đôṇ g Thanh tra N hà nƣớc. Thanh tra Nhà nƣớc hoạt động nhằm mục đích phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; 11
17. giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nƣớc; bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân . Thứ ba: Về nguyên tắc thanh tra Thanh tra ngân hàng là hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc đối với các ốđ i tƣợng thanh tra ngân hàng trong việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng . Để thƣc̣ hiêṇ đƣơc̣ chƣ́ c năng , nhiêm vu,̣ quyền haṇ , trong quá trình tổ chức và hoạt động pháp luật q uy điṇ h hoaṭ đôṇ g t hanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc phải tuân theo các nguyên tắc sau đây: (i) Thanh tra NHNN phải tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời; không làm cản trở hoạt động bình thƣờng của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tƣợng thanh tra, giám sát ngân hàng. (ii) Kết hợp thanh tra, giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng với thanh tra, giám sát rủi ro trong hoạt động của đối tƣợng thanh tra, giám sát ngân hàng. (iii) Thanh tra ngân hàng đƣợc thực hiện theo nguyên tắc thanh tra toàn bộ hoạt động của tổ chức tín dụng. (iv) Thanh tra, giám sát ngân hàng đƣợc thực hiện theo quy định của Luật Ngân hàng Nhà nƣớ c năm 2010 và các quy định khác của pháp luật có liên quan; trƣờng hợp có sự khác nhau giữa quy định về thanh tra ngân hàng của Luật NHNNVN với quy định của luật khác thì thực hiện theo quy định của Luật NHNNVN. (v) Thống đốc Ngân hàng Nhà nƣớc quy định trình tự, thủ tục thanh tra, giám sát ngân hàng. 12
18. Trong nhƣ̃ng nguyên tắc đ ƣợc quy định tại Điều 51 Luâṭ Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam năm 2010, có nguyên tắc (ii) và nguyên tắc (iii) tạo nên sƣ ̣ khác biêṭ giƣ̃a hoaṭ đôṇ g thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớ c và hoạt động thanh tra nhà nƣớ c nói chung và than h tra chuyên ngành khác nói riêng . Đối vớ i nguyên tắc (ii), đồng thờ i cũng là phƣơng pháp thanh tra se ̃ đƣơc̣ phân tích rõ ở phần sau. Riêng đối vớ i nguyên tắc (iii) - nguyên tắc thanh tra, giám sát toàn bộ hoạt động của tổ chức tín dụng. Nguyên tắc này lần đầu đƣơc̣ pháp luật ghi nhận trong Luật NHNNVN năm 2010 và là nguyên tắc “đặc trƣng” của h oạt động Thanh tra N gân hàng Nhà nƣớc. Nghĩa là, trong hoaṭ đôṇ g Thanh tra Nhà nƣớ c và các hoaṭ đôṇ g thanh tra chuyên ngành khác không có nguyên tắc này. Thứ tư: Phương phá p thanh tra Phƣơng pháp thanh tra của hoạt động Thanh tra NHNN có sự khác biêṭ rõ rêṭ so vớ i hoaṭ đôṇ g Thanh tra Nhà nƣớ c và các hoaṭ đôṇ g T hanh tra chuyên ngành khác . Các h oạt động thanh tra chuyên ngành khác chỉ thực hiêṇ thanh tra viêc̣ chấp hành pháp luâṭ chuyên ngành , quy điṇ h chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuôc̣ ngành , lĩnh vực đƣợc giao . Trong khi đó, hoạt động thanh tra của N gân hàn g Nhà nƣớ c phải kết hơp̣ thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng với thanh tra rủi ro trong hoạt động của đối tƣợng Thanh tra ngân hàng. Sở dĩ có sự khác biệt này bởi hoạt động tiền tê ̣và ngân hàng là hoạt động tiềm ẩn rất nhiều rủi ro và có sức ảnh hƣởng lớn đến nền tài chính quốc gia. Đảm bảo an toàn trong hoạt động của các đối tƣợng thanh tra chính là đảm bảo an toàn cho cả một hệ thống tín dụng. Vì vậy, ngoài nhiệm vụ thanh tra việc chấp hàng chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, thì thanh tra rủi ro trong hoạt động của các ốđ i tƣợng là vô cùng quan trọng và có ý nghĩa. 13
19. Phƣơng pháp thanh tra dƣạ trên cơ sở rủi ro chủ yếu tâp̣ trung vào viêc̣ xem xét, đánh giá các rủi ro của tổ chƣ́ c tín duṇ g; chất lƣơṇ g và hiêụ quả hê ̣ thống quản tri ̣rủi ro của tổ chƣ́ c tín duṇ g và khả năng chống đỡ rủi ro cuả các tổ chƣ́ c tín duṇ g[13 ]. Tổng thể các quy điṇ h pháp l uâṭ về chủ thể hoaṭ đôṇ g t hanh tra ngân hàng; mục đích ; nguyên tắc ; phƣơng pháp hoaṭ đôṇ g t hanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc chính là những đặc điểm khác biệt của hoạt động thanh tra của NHNN so với hoạt động Thanh tra Nhà nƣớc và các hoạt động Thanh tra chuyên ngành khác. 1.1.2. Vai trò của hoạt động Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc Có thể khẳng định T hanh tra ngân hàng là hoaṭ đôṇ g không thể thiếu của Ngân hà ng Nhà nƣớ c , hoạt động này thƣc̣ hiêṇ chƣ́ c năng thanh tra đối với các đối tƣợng thanh tra ngân hàng trong việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng. Hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc là công cụ hƣ̃u hiêụ của Nhà nƣớ c nhằm thƣc̣ hiêṇ có hiêụ quả hoaṭ đôṇ g quản lý của Nhà nƣớc trong liñ h vƣc̣ tiền tê ̣và ngân hàng , hƣớ ng tớ i muc̣ tiêu ổn điṇ h sƣ́ c mua của đồng tiền , đảm bảo an toàn trong hoaṭ đôṇ g ngân hàng . Thanh tra ngân hàng nh ằm góp phần bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của hệ thống các tổ chức tín dụng và hệ thống tài chính; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời gửi tiền và khách hàng của tổ chức tín dụng; duy trì và nâng cao lòng tin của công chúng đối với hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng; góp phần nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng. Đặc biệt trong bối cảnh kinh tế hiện nay , trƣớ c sƣ ̣ gia tăng nhanh chóng của các tổ chức tín dụng (TCTD), hoạt động dịch vụ ngân hàng ngày càng phong phú và đa dạng thì vai trò của hoạt động thanh tra của 14
20. ngân hàng nhà nƣớ c ngày càng đƣơc̣ khẳng điṇ h . Muốn đaṭ đƣơc̣ đƣơc̣ mục tiêu bảo đảm cho sƣ ̣ an toàn của trong hoaṭ đôṇ g ngân hàng , sƣ ̣ phát triển lành maṇ h của hê ̣thống tín duṇ g và hê ̣thống tài chính , qua đó góp phần tích cƣc̣ vào bảo đảm quyền , lơị ích hơp̣ pháp của các cá nhân , tổ chƣ́ c và nhà nƣớ c thì yêu cầu cấp thiết đăṭ ra đó là nhâṇ thƣ́ c đúng và toàn diêṇ bên caṇ h viêc̣ phát huy vai trò của hoaṭ đôṇ g thanh tra ngân hàng nhà nƣớ c. Măṭ khác , viêc̣ chỉ ra nhƣ̃ng bất câp̣ , thiếu sót trong hoaṭ đôṇ g này góp phần không nhỏ trong tiến trình hoàn thiêṇ hoaṭ đôṇ g thanh tra theo hƣớ ng hiêṇ đaị và phù hơp̣ . 1.1.3. Nội dung của hoạt động Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc So với các quy định về Thanh tra ngân hàng trong Luật Ngân hàng Nhà nƣớc năm 1997, Luật Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam năm 2010 có nhiều điểm mới quan trọng có tính chất đổ i mới cơ bản về hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng. Môṭ trong nhƣ̃ng nôị dung quan troṇ g đƣơc̣ sƣ̉ a đổi , bổ sung về hoaṭ đôṇ g thanh tra ngân hàng trong Luâṭ Ngân hàng Nhà nƣớ c Viêṭ Nam năm 2010 chính là việc đƣa ra các quy định cụ thể về nội d ung hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớ c. Do đó, bên caṇ h các quy điṇ h tại Điều 4 Nghị định số 91/1999//ND-CP, nôị dung của hoaṭ đôṇ g thanh tra ngân hàng đƣơc̣ quy điṇ h cu ̣thể taị Đi ều 55 Luật Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam năm 2010. Điều 55 Luật Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam năm 2010 quy điṇ h nôị dung hoaṭ đôṇ g Thanh tra ngân hàng bao gồm: a) Thanh tra việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, việc thực hiện các quy định trong giấy phép do Ngân hàng Nhà nước cấp: Đây là hoạt động mang tính thanh tra hành chính, thanh tra tuân thủ - môṭ nôị dung quan troṇ g trong hoaṭ đôṇ g T hanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc. Việc thực hiện pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, thực hiện các quy định trong giấy phép do 15