Luận văn Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM CHUNG THỦY PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2012 1
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM CHUNG THỦY PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Vũ Quang HÀ NỘI - 2012 2
3. Table of Contents . 4 MỞ ĐẦU 4 Chương 1 9 KHÁI QUÁT PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 9 1.1. KHÁI NIỆM KHOÁNG SẢN VÀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 9 1.1.1. Định nghĩa khoáng sản 9 1.1.2. Phân loại khoáng sản 10 1.1.3. Hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản, vai trò và ảnh hƣởng của nó đến phát triển kinh tế - xã hội 12 1.2. KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT KHOÁNG SẢN 15 1.3. ĐẶC ĐIỂM PHÁP LUẬT KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 17 1.3.1. Pháp luật khoáng sản là sự giao thoa giữa pháp luật kinh tế và pháp luật môi trƣờng 17 1.3.2. Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật mới 20 1.3.3. Pháp luật khoáng sản thể hiện rõ tính chất quản lý nhà nƣớc 23 1.3.4. Pháp luật khoáng sản có phạm vi điều chỉnh rất rộng 26 1.4. NGUYÊN TẮC VÀ MỘT SỐ NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT KHOÁNG SẢN 28 1.4.1. Nguyên tắc sở hữu toàn dân về khoáng sản 28 1.4.2. Nguyên tắc đảm bảo hài hòa lợi ích của tất cả các chủ thể 31 1.4.3. Nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa để bảo vệ môi trƣờng trong hoạt động khoáng sản 34 1.4.4. Nguyên tắc đảm bảo sự phát triển bền vững 36 Chương 2 40 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM 40 2.1. LƢỢC SỬ PHÁT TRIỂN VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM 40 2.1.1. Giai đoạn trƣớc năm 1986 40 2.1.2. Giai đoạn từ năm 1986 đến 1996 41 2.1.3. Giai đoạn từ năm 1996 đến nay 41 2.2. THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN 45 2.2.1. Chủ thể khai thác khoáng sản 45 2.2.2. Chiến lƣợc, quy hoạch khoáng sản 53 2.2.3. Đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động khai thác khoáng sản 63 2.2.4. Giấy phép trong hoạt động khai thác khoáng sản 69 Chương 3 84 GIẢI PHÁP NÂNG CAO TÍNH HIỆU QUẢ CỦA PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 84 3.1. GIẢI PHÁP CHUNG 84 3.2. GIẢI PHÁP CỤ THỂ 87 KẾT LUẬN 96 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 97 3
4. . MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, và nhất là gia nhập Tổ chức Thƣơng mại Thế giới (WTO) khiến cho Việt Nam có một vị trí nhất định trên trƣờng quốc tế. Trong nền kinh tế thị trƣờng, quá trình công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nƣớc đem lại những đổi thay tích cực trong kinh tế, văn hóa, chính trị, xã hội. Song chính những điều đó lại tác động không ít đến môi trƣờng. Vấn đề ô nhiễm môi trƣờng đã và đang ngày càng trở nên nghiêm trọng hơn ở Việt Nam. Hàng ngày, trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng, chúng ta dễ dàng bắt gặp những hình ảnh, những thông tin về việc môi trƣờng đang bị suy thoái, đang bị ô nhiễm. Bất chấp những lời kêu gọi bảo vệ môi trƣờng, tình trạng ô nhiễm môi trƣờng càng lúc càng trở nên trầm trọng. Việc ô nhiễm môi trƣờng ở nƣớc ta do nhiều nguyên nhân, song một trong những nguyên nhân chính là việc khai thác khoáng sản tràn lan. Chúng ta vẫn tự hào rằng đất nƣớc mình có "Rừng vàng, biển bạc, đất phì nhiêu". Nằm ở khu vực Đông Nam Châu Á, Việt Nam có nguồn tài nguyên khoáng sản phong phú, đa dạng, là nguồn nguyên liệu, tiềm năng lớn của quốc gia. Đó là một lợi thế. Nhƣng dƣờng nhƣ, việc khai thác khoáng sản một cách tối đa, vay mƣợn cả tài nguyên của các thế hệ tƣơng lai, bất chấp quy luật tự nhiên và đạo lý xã hội, gạt bỏ vấn đề về môi sinh và những lợi ích chính đáng của thế hệ sau đã tạo nên một thách thức về môi trƣờng mang tính sống còn đối với Việt Nam. Vô tình hay hữu ý, chúng ta đang làm chảy máu nguồn tài nguyên khoáng sản, phá hủy môi trƣờng sống của chính mình một cách nghiêm trọng. Hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ngày càng gia tăng ở Việt Nam, những tác động xấu của hoạt động này đến môi trƣờng ngày càng đa dạng và phức tạp đòi hỏi sự quan tâm của Nhà nƣớc, cũng nhƣ sự điều chỉnh của pháp luật. 4
5. Hiện nay, một số văn bản pháp luật đã quy định về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản tạo ra những cơ sở pháp lý nhất định để hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản phát triển, bảo vệ môi trƣờng. Tuy nhiên, vẫn còn thiếu sót trong những quy định đó, chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu điều chỉnh hoạt động này trên thực tế để bảo vệ môi trƣờng. Đặc biệt, việc thực thi những quy định này còn yếu kém, nhiều bất cập, cần đƣợc bổ sung kịp thời. Với những lý do trên, tác giả mong muốn tìm hiểu nghiên cứu đề tài "Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam". 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Hiện nay ở nƣớc ta, ngoài một số bài báo, công trình nghiên cứu nhƣ: PGS.TS. Nguyễn Đức Khiển, Luật và các tiêu chuẩn chất lượng môi trường, Nxb Hà Nội, 2002; TS. Bùi Đƣờng Nghiêu, Thuế môi trường, Nxb. Tài chính, Hà Nội, 2006; ThS. Bùi Đức Hiển, Về quyền được sống trong môi trường trong lành ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Luật học, số 11/2011 chỉ đề cập đến một khía cạnh nào đó của hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản, thì chƣa có một công trình nào nghiên cứu một cách sâu sắc, hệ thống và đầy đủ về vấn đề: Khía cạnh pháp lý của hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản với các quy phạm pháp luật có nội dung quan tâm đến quyền lợi của môi trƣờng. Ngoài ra, hoạt động khoáng sản liên quan trực tiếp đến rất nhiều văn bản pháp luật: Luật đầu tƣ, Luật xây dựng, Luật Doanh nghiệp, Luật bảo vệ môi trƣờng và Luật Khoáng năm 2010 mới ra đời. Vì vậy, việc nghiên cứu một cách có hệ thống về vấn đề này mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc. Đề tài mang ý nghĩa lý luận cho việc xây dựng những quy phạm pháp luật đầy đủ, phù hợp với thực trạng khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam và là cơ sở pháp lý cho việc áp dụng các biện pháp nhằm bảo vệ môi trƣờng trong hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản. Những kiến nghị của đề tài hy vọng sẽ đem lại những kết quả thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật của Việt Nam trong hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản. 5
6. Tác giả hy vọng rằng với sự đầu tƣ thích đáng, kết quả nghiên cứu sẽ là một tài liệu tham khảo có giá trị. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc điều chỉnh pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam. Để thực hiện mục đích nghiên cứu nêu trên, nhiệm vụ cụ thể của luận văn là: - Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản và điều chỉnh pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam. - Phân tích thực trạng pháp luật Việt Nam về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản, từ đó đánh giá những ƣu điểm và nhƣợc điểm của pháp luật hiện hành về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. - Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, luận văn đƣa ra một số kiến nghị để hoàn thiện pháp luật Việt Nam hiện hành về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu luận văn Để làm sáng tỏ các vấn đề nghiên cứu trên, luận văn sử dụng nhiều phƣơng pháp nghiên cứu khoa học khác nhau nhƣ: Phƣơng pháp tổng hợp và phân tích, phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp so sánh và đối chiếu, kết hợp nghiên cứu lý luận và thực tiễn. Các phƣơng pháp nghiên cứu trong luận văn đƣợc thực hiện trên nền tảng của phƣơng pháp duy vật lịch sử, duy vật biện chứng; Trên cơ sở các quan điểm, đƣờng lối về chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam. 5. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 6
7. Luận văn có đối tƣợng nghiên cứu là: Các vấn đề lý luận về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản và pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản; Các văn bản pháp luật thực định của Việt Nam về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Thực tiễn xây dựng, áp dụng pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam. Luật khoáng sản 1996; Luật số 46/2005/Q11 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khoáng sản đƣợc Quốc Hội thông qua ngày 14/6/2005; Nghị định 07/2009/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định số 160/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật khoáng sản và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khoáng sản, hoạt động khoáng sản bao gồm khảo sát, thăm dò, khai thác và chế biến khoáng sản ở thể rắn, thể khí, nƣớc khoáng và nƣớc nóng thiên nhiên, riêng dầu khí và các loại nƣớc thiên nhiên khác đƣợc điều chỉnh bằng các văn bản pháp luật khác. Tuy nhiên, theo Luật khoáng sản năm 2010 quy định về phạm vi điều chỉnh của Luật nhƣ sau: Luật này quy định việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, bảo vệ khoáng sản chƣa khai thác, thăm dò, khai thác khoáng sản, quản lý nhà nƣớc về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc thù kinh tế và thềm lục địa của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [30, Điều 1]. Vậy là Luật Khoáng sản năm 2010 chỉ điều chỉnh hoạt động khoáng sản bao gồm hoạt động thăm dò khoáng sản và hoạt động khai thác khoáng sản. Trong khai thác khoáng sản bao gồm cả phân loại, làm giàu khoáng sản gắn với quá trình khai thác. Hoạt động chế biến khoáng sản sau khai thác (thƣờng gọi là chế biến sâu khoáng sản), hoạt động tiêu thụ, tàng trữ, vận chuyển khoáng sản không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Khoáng sản năm 2010. Chính vì vậy, hai chữ chế biến trong luận văn bản chất chính là hoạt động phân loại, làm giàu khoáng sản gắn với quá trình khai thác, chứ 7
8. không phải là hoạt động chế biến khoáng sản sau khai thác. Theo quan điểm trong Luật khoáng sản năm 2010 cũng nhƣ các văn bản pháp luật về khoáng sản thì hoạt động khoáng sản bao gồm cả thăm dò, khai thác khoáng sản. Tuy nhiên trong luận văn này, tác giả xin tập trung nghiên cứu hoạt động khai thác khoáng sản trong nƣớc. Tác giả không đi sâu nghiên cứu hoạt động thăm dò khoáng sản. Trong luận văn này, tác giả tập trung nghiên cứu những nội dung cơ bản của pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản theo Luật khoáng sản năm 2010. Vì vậy, tác giả không đề cập đến sự điều chỉnh của pháp luật trong lĩnh vực khai thác và chế biến dầu khí, cũng nhƣ các loại nƣớc thiên nhiên khác. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, mục lục, luận văn bao gồm 3 chƣơng: Chương 1: Khái quát pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Chương 2: Thực trạng pháp luật về hoạt động khai thác khoáng sản và chế biến khoáng sản ở Việt Nam. Chương 3: Giải pháp nâng cao tính hiệu quả của pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. 8
9. Chương 1 KHÁI QUÁT PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 1.1. KHÁI NIỆM KHOÁNG SẢN VÀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 1.1.1. Định nghĩa khoáng sản Khoáng sản là từ Hán - Việt, bính âm là Kuàng chăn. Trong đó theo Hán Việt Thiều Chửu thì "quáng/ khoáng nghĩa là quặng mỏ và phàm vật gì lấy ra ở mỏ đều gọi là quáng, ngƣời Việt quen đọc là khoáng. Còn sản là nơi sinh ra. Khoáng sản có nghĩa là nơi sinh ra quặng mỏ" [18]. Khoáng sản là những dạng vật chất rất gần gũi và đóng vai trò to lớn trong đời sống con ngƣời nhƣ sắt, than đá, kẽm, vàng, dầu khí, nƣớc khoáng thiên nhiên Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo đƣợc, là tài sản quan trọng của quốc gia, phải đƣợc quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhằm đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc, phát triển bền vững kinh tế - xã hội trƣớc mắt và lâu dài, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Khoáng sản có thể tồn tại ở trạng thái rắn (quặng, đá ), lỏng (dầu, nƣớc khoáng ) hoặc khí (khí đốt ). Khoáng sản cũng có thể hiểu là nguồn nguyên liệu tự nhiên có nguồn gốc vô cơ hoặc hữu cơ, tuyệt đại bộ phận nằm trong lòng đất và quá trình hình thành có liên quan mật thiết đến quá trình lịch sử phát triển của vỏ trái đất trong thời gian dài từ ngàn năm đến hàng chục, hàng trăm triệu năm. Trong địa chất học, khoáng sản đƣợc định nghĩa là các đá hoặc tập hợp kháng vật tự nhiên trong vỏ trái đất, tạo thành do các quá trình địa chất xác định, mà từ đó con ngƣời có thể lấy kim loại, các hợp chất hay các khoáng vật để sử dụng trong nền kinh tế quốc dân. Các ngành kinh tế khác nhau có các yêu cầu khác nhau đối với khoáng sản đƣợc sử dụng cho ngành đó. Vì vậy, chúng ta có khoáng sản kim loại đen, khoáng sản kim loại màu, 9
10. khoáng sản hóa chất, khoáng sản năng lƣợng (dầu mỏ, khí đốt), khoáng sản đá quý. Theo từ điển địa chất thì "khoáng sản (Hữu ích) là những thành tạo khoáng vật tự nhiên mà ta có thể lợi dụng trực tiếp hoặc từ đó lấy ra những kim loại hay khoáng vật sử dụng trong nền kinh tế quốc dân". Khoáng sản chia ra: khoáng sản kim loại (Quặng), khoáng sản phi kim loại (thƣờng gọi là quặng) và các đá hữu cơ chảy đƣợc (Các nhiên liệu nhƣ than, dầu lửa, khí đốt ). XA. Va khơ-rô-mê-ép định nghĩa: "Khoáng sản (hữu ích) là những khoáng chất tự nhiên mà về chất cũng nhƣ về lƣợng đều có lợi khi sử dụng trong nền kinh tế quốc dân" [19]. Dƣới góc độ pháp luật, khoáng sản đƣợc hiểu là các tài nguyên trong lòng đất, trên mặt đất dƣới dạng những tích tụ tự nhiên khoáng vật, khoáng chất có ích ở thể rắn, thể lỏng, thể khí hiện tại hoặc sau này có thể khai thác, khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ mà sau này có thể đƣợc khai thác lại, cũng là khoáng sản. Luật Khoáng sản năm 2010 có quy định: "Khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích đƣợc tích tụ tự nhiên ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng đất, trên mặt bao gồm cả khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ" [30]. Tóm lại, khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích đƣợc tích tụ tự nhiên hàng ngàn, hàng nghìn năm ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng, trên mặt đất. Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo đƣợc, là tài sản quan trọng của quốc gia. Giá trị to lớn của khoáng sản cũng nhƣ tính phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản tất yếu dẫn tới Nhà nƣớc quản lý khoáng sản bằng pháp luật. 1.1.2. Phân loại khoáng sản * Theo chức năng sử dụng, khoáng sản được phân ra làm 3 nhóm lớn: 1) Khoáng sản kim loại: • Nhóm khoáng sản sắt và hợp kim sắt: Sắt, mangan, crom, vanadi, niken, molipden, vonfram, coban 10
11. • Nhóm kim loại cơ bản: Thiếc, đồng, chì, kẽm, antimoan • Nhóm kim loại nhẹ: Nhôm, titan, berylly • Nhóm kim loại quý hiếm: vàng, bạc, bạch kim • Nhóm kim loại phóng xạ: Uran,thori , nhóm kim loại hiếm và đất hiếm. 2) Khoáng sản phi kim loại: • Nhóm khoáng sản hóa chất và phân bón: Apatit, photphorit, barit, fluorit, muối mỏ, thạch cao, S (pirit, prontin, ), spectin • Nhóm nguyên liệu: Sứ, gốm, thủy tinh chịu lửa, bảo ôn (sét - kaolin, magnezit, fenspat, diatomit) • Nhóm nguyên liệu kỹ thuật: Kim cƣơng, grafit, thạch anh, atbet, zeolit. • Vật liệu xây dựng: Đá macma và biến chất, đá vôi, đá hoa, cát sỏi 3) Khoáng sản cháy: than (than đá, than nâu, than bùn), dầu khí (dầu mỏ, khí đốt, đá dầu) * Theo mục đích và công dụng người ta cũng có thể chia ra các dạng khoáng sản như sau: 1) Khoáng sản nhiên liệu hay nhiên liệu hóa thạch bao gồm: Dầu mỏ, hơi đốt, đá phiến dầu, thanh bùn, than 2) Khoáng sản phi kim bao gồm: Các dạng vật liệu xây dựng nhƣ đá vôi, cát, đất sét , đá xây dựng nhƣ đá hoa cƣơng và các khoáng sản phi kim khác. 3) Khoáng sản kim loại bao gồm: Các loại quặng kim loại đen, kim loại màu và kim loại đá quý. 4) Nhiên liệu đá màu bao gồm: Ngọc thạch anh, đá mã não, canxedon, charoit, nefrit và các loại đá quý nhƣ kim cƣơng, ngọc lục bảo, hồng ngọc, xa phia 5) Thủy khoáng bao gồm: Nƣớc khoáng và nƣớc ngọt ngầm dƣới đất. 11
12. 6) Nhiên liệu khoáng - hóa bao gồm: Apatit và các muối khoáng khác nhƣ photphat, barit, borat * Theo trạng thái vật lý có thể phân chia khoáng sản ra: 1) Khoáng sản rắn: Quặng kim loại đen, kim loại màu, đá 2) Khoáng sản lỏng: Dầu mỏ, nƣớc khoáng 3) Khoáng sản khí: Khí đốt, khí trơ 1.1.3. Hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản, vai trò và ảnh hưởng của nó đến phát triển kinh tế - xã hội Hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản có từ khá lâu đời. Lúc đầu, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam cũng nhƣ các quốc gia khác trên thế giới chỉ là khai thác đá, sắt, đồng để làm công cụ phục vụ cho chăn nuôi, trồng trọt, luyện vũ khí để chống giặc ngoại xâm. Từ rất lâu, từ trong truyền thuyết Thánh Gióng, dân mình đã biết rèn binh đao để đánh giặc, tức là đã biết khai thác và chế biến quặng sắt. Theo ghi chép của Bác học Lê Quý Đôn thì từ xa xƣa dân mình đã biết những dấu tìm kiếm khoáng sản nhƣ căn cứ vào loài cây mọc trên đất tự nhiên mà biết dƣới lòng đất có khoáng sản gì. Nhƣng phải đến thời Pháp thuộc, khai thác khoáng sản mới định hình nhƣ một nghề. Khi thực dân Pháp đô hộ nƣớc ta, chúng đã cho thành lập Sở địa chất Đông Dƣơng. Nơi đây tập trung nhiều nhà bác học địa chất nổi tiếng của nƣớc Pháp và cả thế giới lúc bấy giờ. Rất nhiều mỏ khoáng sản của Việt Nam đã đƣợc ngƣời Pháp phát hiện ra. Thực dân Pháp khai thác khoáng sản để làm nguyên liệu, đáp ứng nhu cầu của chúng. Tòa quyền Đông Dƣơng đã bán nhiều mỏ khoáng sản của ta cho các công ty khai khoáng của Pháp. Khi đất nƣớc thống nhất chúng ta lại quan tâm đến việc phát triển kinh tế. Chỉ đến gần đây, đất nƣớc ta mới chú trọng đến hoạt động khoáng sản, mới nhận thấy tầm quan trọng của hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản trong sự phát triển kinh tế, xã hội. 12
13. Tuy không có vai trò quyết định đến sự tồn tại và phát triển của loài ngƣời nhƣ các thành phần môi trƣờng nƣớc, đất, không khí nhƣng tài nguyên khoáng sản cũng là yếu tố hết sức quan trọng trong việc bảo đảm sự duy trì và phát triển xã hội. Vai trò và tầm quan trọng của khoáng sản đƣợc thể hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau. Về phƣơng diện kinh tế: Khi nói đến vai trò của khoáng sản, ta không thể không kể đến tầm quan trọng của nó đối với các ngành công nghiệp. Khoáng sản là nguồn nguyên liệu chính cho nhiều ngành công nghiệp then chốt. Điển hình nhƣ: Đá vôi dùng cho sản xuất xi măng, sản xuất vật liệu xây dựng; Quặng sắt đƣợc dùng cho ngành luyện kim đen, luyện kim màu, cơ khí, công nghiệp phân bón, công nghiệp hóa chất ; Than đá, dầu mỏ, khí gas, than bùn, khí đốt, băng cháy là những khoáng sản cung cấp năng lƣợng chủ yếu cho nhiều ngành kinh tế quan trọng cũng nhƣ phục vụ sinh hoạt hàng ngày của con ngƣời. Nƣớc khoáng, nƣớc nóng thiên nhiên là những tài nguyên có giá trị cao trong việc bảo vệ sức khỏe con ngƣời, đồng thời cũng là nguồn nguyên liệu đặc biệt đối với một số ngành công nghiệp. Không thể liệt kê hết đƣợc vai trò của khoáng sản với tƣ cách là một nguồn nguyên liệu. Tuy nhiên công nghiệp chế biến của Việt Nam còn chƣa phát triển, các loại khoáng sản khai thác đƣợc vẫn chủ yếu dùng để xuất khẩu thô. Tài nguyên khoáng sản đã có những đóng góp nhất định vào tăng trƣởng kinh tế. Khoáng sản hay nói chính xác là ngành công nghiệp khai khoáng là một ngành chiếm tỷ trọng cao trong nền kinh tế của nhiều nƣớc. Mặc dù ngành công nghiệp khai khoáng ở nƣớc ta chƣa phát triển mạnh nhƣng nó cũng đã đóng một vai trò đáng kể trong nền kinh tế quốc dân Việt Nam hiện nay. Theo Tổng cục Thống kê: Năm 1995 giá trị sản xuất toàn ngành công nghiệp khai khoáng đóng góp khoảng 4,81% tổng thu nhập quốc dân. Năm 2008, thu nhập của ngành công nghiệp khai khoáng đạt 131.968 tỷ 13
14. đồng tăng gấp 3,1 so với năm 2000 và gấp gần 12 lần so với năm 1995. Tốc độ tăng trƣởng ngành thuộc loại rất cao 15,2/năm [35]. Khi tiến hành các hoạt động trong lĩnh vực khoáng sản, doanh nghiệp phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nƣớc. Trong đó đáng kể nhất là thuế tài nguyên, thuế xuất khẩu, thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp. Theo số liệu từ Bộ Tài chính, "nguồn thu từ công nghiệp khai khoáng của Việt Nam (kể cả dầu khí) đạt trung bình 26% - 27% trong giai đoạn 2001 - 2005, riêng năm 2006 đạt xấp xỉ 31% do giá dầu thô tăng" [3]. Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế IMF, "doanh thu hàng năm từ các chất hydrocarbon của Việt Nam đạt 31,8% trong giai đoạn 2000 - 2003" [5]. Vậy khai khoáng đã tạo ra một nguồn thu lớn cho ngân sách Nhà nƣớc. Về phƣơng diện chính trị: Tài nguyên khoáng sản giúp các quốc gia bình ổn, giữ gìn trật tự xã hội. Công nghiệp khai khoáng đã tạo công ăn việc làm cho ngƣời lao động. "Năm 2008, tổng số lao động trong ngành khai khoáng khoảng 431, 2 nghìn ngƣời, chiếm 0,96% tổng số lao động đang làm việc trong nƣớc. Tuy số lƣợng lao động này chỉ đứng thứ 11/18 trong các ngành và lĩnh vực kinh tế ở Việt Nam" [40]. Nhƣng một phần nào ngành công nghiệp khai khoáng đã giải quyết đƣợc công ăn việc làm cho ngƣời lao động, giảm bớt các tệ nạn xã hội, giữ gìn an ninh trật tự xã hội. Hơn nữa, khoáng sản còn tạo cho các quốc gia có một vị trí quan trọng trong giao lƣu quốc tế. Tài nguyên khoáng sản góp phần không nhỏ vào việc làm tăng tính độc lập, tự chủ của mỗi quốc gia. Thậm chí trong một số trƣờng hợp, tài nguyên khoáng sản còn làm tăng các ảnh hƣởng về mặt chính trị của quốc gia này đối với quốc gia khác. Các quốc gia không có tài nguyên khoáng sản thƣờng phụ thuộc rất nhiều về kinh tế cũng nhƣ chính trị đối với các quốc gia có ƣu thế trong vấn đề này. Tuy nhiên, cái gì cũng có hai mặt của nó. Việc khai thác khoáng sản đem lại rất nhiều lợi nhuận. Nhƣng cũng tác động không nhỏ đến môi trƣờng, 14
15. đến cuộc sống của con ngƣời. Hoạt động khai thác khoáng sản thƣờng đƣợc tiến hành trên quy mô rộng lớn, với số lƣợng khai thác nhiều, thời gian hoạt động kéo dài và thƣờng phải sử dụng nhiều phƣơng diện và hóa chất trợ giúp. Do vậy, phạm vi và mức độ ảnh hƣởng tới môi trƣờng của hoạt động này thƣờng là rất nghiêm trọng. Để kiểm soát hoạt động khai thác khoáng sản, Luật khoáng sản đã ra đời. Pháp luật về khoáng sản tạo ra những hành lang pháp lý minh bạch, thúc đẩy nền công nghiệp khai khoáng phát triển, đem lại nhiều lợi ích nhất cho Việt Nam và hạn chế tối đa những tác động xấu đến môi trƣờng. 1.2. KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT KHOÁNG SẢN Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật tƣơng đối mới không chỉ đối với hệ thống pháp luật Việt Nam mà còn cả đối với hệ thống pháp luật của nhiều nƣớc đang phát triển khác. Sự vắng bóng hoặc tình trạng kém phát triển của luật khoáng sản ở các nƣớc đang phát triển, trong đó có nƣớc ta đƣợc giải thích bởi nhiều lý do khác nhau. Tuy nhiên có một lý do khá phổ biến đối với các nƣớc đang phát triển là sự phát triển bằng mọi giá, kể cả hy sinh các nguồn tài nguyên khoáng sản. Vấn đề đƣợc các nƣớc đang phát triển quan tâm là làm sao khai thác khoáng sản đem lại nhiều lợi nhuận nhất cho quốc gia, chứ không hề quan tâm đến việc khai thác khoáng sản tác động nhƣ thế nào đến môi trƣờng sống. Định nghĩa pháp luật khoáng sản và xác định phạm vi của pháp luật khoáng sản là rất khó. Bởi vì tài nguyên khoáng sản vốn là tài sản của quốc gia nên sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan nhà nƣớc vào việc quản lý, bảo vệ tài nguyên khoáng sản và hoạt động khoáng sản là rất lớn. Khiến cho lĩnh vực pháp luật về khoáng sản có nhiều dấu ấn của yếu tố quyền lực. Hơn nữa, dù Luật khoáng sản ra đời là một đạo luật đơn hành, để điều chỉnh các quan hệ liên quan đến việc quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên khoáng sản. Song Luật khoáng sản lại bao gồm khá nhiều các quy định về bảo 15
16. vệ môi trƣờng. Khai khoáng vốn là một trong những hoạt động của con ngƣời có thể gây ảnh hƣởng nghiêm trọng đến môi trƣờng nên việc luật khoáng sản quy định nhiều về bảo vệ môi trƣờng là một điều dễ hiểu. Điều 30 Luật khoáng sản năm 2010 quy định rõ các tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động khai khoáng phải thực hiện nhiệm vụ bảo vệ môi trƣờng nhƣ phải thƣờng xuyên sử dụng công nghệ, thiết bị, vật liệu thân thiện với môi trƣờng; thực hiện các giải pháp ngăn ngừa, giảm thiểu tác động xấu đến môi trƣờng và cải tạo, phục hồi môi trƣờng hay phải ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trƣờng theo quy định của Chính phủ. Để định nghĩa đƣợc pháp luật khoáng sản, cần xác định những vấn đề mà nó điều chỉnh. Tại điều 1 Luật khoáng sản năm 2010 quy định: Luật này quy định việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản; bảo vệ khoáng sản chƣa khai thác thăm dò, khai thác khoáng sản; quản lý nhà nƣớc về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Khoáng sản là dầu khí, khoáng sản là nƣớc thiên nhiên không phải là nƣớc khoáng, nƣớc nóng thiên nhiên không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này [30]. Theo nội dung của điều 1 của Luật Khoáng sản năm 2010 thì ta có thể thấy pháp luật khoáng sản điều chỉnh những vấn đề sau: Thứ nhất, pháp luật khoáng sản quy định về việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản. Thứ hai, pháp luật khoáng sản điều chỉnh những vấn đề liên quan đến việc bảo vệ khoáng sản chƣa khai thác thăm dò, khai thác khoáng sản. Thứ ba, pháp luật khoáng sản đƣa ra những quy định về việc quản lý nhà nƣớc về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trừ khoáng sản là dầu khí, khoáng sản là nƣớc thiên nhiên không 16
17. phải là nƣớc khoáng, nƣớc nóng thiên nhiên do các đạo luật chuyên ngành khác điều chỉnh (Luật dầu khí ) Xuất phát từ những phân tích về phạm vi của pháp luật khoáng sản nhƣ đã nêu trên, có thể đƣa ra định nghĩa nhƣ sau đây về pháp luật khoáng sản: pháp luật khoáng sản là lĩnh vực pháp luật chuyên ngành bao gồm các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên khoáng sản trên cơ sở kết hợp các phƣơng pháp điều chỉnh khác nhau nhằm đạt hiệu quả trong cả việc bảo vệ và sử dụng tài nguyên khoáng sản. 1.3. ĐẶC ĐIỂM PHÁP LUẬT KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 1.3.1. Pháp luật khoáng sản là sự giao thoa giữa pháp luật kinh tế và pháp luật môi trường Pháp luật khoáng sản có một mối quan hệ đặc biệt với pháp luật kinh tế và pháp luật môi trƣờng. Thực tế, đối với nhiều lĩnh vực pháp luật hiện nay việc xác định ranh giới giữa chúng là rất khó. Do sự phát triển đan xen của các quan hệ kinh tế xã hội, khiến cho giữa các lĩnh vực pháp luật này luôn xuất hiện các điểm giao thoa. Pháp luật kinh tế là một bộ phận của cơ chế kinh tế, nó phản ánh tính chất của nền kinh tế. Pháp luật kinh tế mà phát triển tốt, tạo ra đƣợc một hành lang pháp lý rõ ràng, minh bạch, sẽ thúc đẩy nền kinh tế phát triển, tạo ra những cơ hội để thu hút vốn đầu tƣ nƣớc ngoài. Luật kinh tế đƣợc định nghĩa là: Tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sản xuất kinh doanh giữa các doanh nghiệp với nhau và giữa các doanh nghiệp với các cơ quan quản lý kinh tế. Trong hoạt động khoáng sản, một trong những chủ thể của nó là các chủ đầu tƣ và chủ doanh nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản. Các chủ đầu tƣ và doanh nghiệp này cũng là đối tƣợng chịu sự điều chỉnh của pháp luật kinh tế. Điển hình nhƣ tập đoàn Công nghiệp than - khoáng sản Việt Nam (Vinacomin) là một doanh nghiệp nhà nƣớc chủ yếu sản xuất kinh doanh trên nền tài 17
18. nguyên khoáng sản. Công ty nhà nƣớc này hoạt động theo Luật doanh nghiệp nhà nƣớc, tuân thủ theo mọi quy định của Luật doanh nghiệp nhà nƣớc. Các hợp đồng làm ăn của công ty cũng phải tuân theo Luật thƣơng mại. Song quy trình cấp phép hoạt động khoáng sản của Vinacomin, hay quyền khai thác khoáng sản, quyền chuyển nhƣợng quyền khai thác khoáng sản thì hoàn toàn tuân thủ theo pháp Luật khoáng sản. Phát triển kinh tế xã hội là quá trình nâng cao đời sống về vật chất và tinh thần của con ngƣời qua việc sản xuất ra của cải vật chất, cải tiến quan hệ xã hội, nâng cao chất lƣợng văn hóa. Phát triển là xu thế chung của từng cá nhân và cả loài ngƣời trong quá trình sống. Trong hệ thống kinh tế xã hội, hàng hóa đƣợc di chuyển từ sản xuất, lƣu thông, phân phối và tiêu dùng cùng với dòng luân chuyển của nguyên liệu, năng lƣợng, sản phẩm, phế thải. Để có đƣợc nguyên liệu cung cấp cho các ngành công nghiệp, có nguyên liệu để tạo ra sản phẩm, con ngƣời đã phải khai thác khoáng sản. Con ngƣời khai thác quặng sắt để sản xuất ra gang thép, khai thác Coban để sản xuất ra men trắng, sơn màu. Khoáng sản Titan đƣợc dùng rộng rãi trong ngành chế tạo tên lửa và máy bay hiện đại Khoáng sản đem lại cho con ngƣời một nguồn nhiên liệu phong phú và đa dạng. Khai thác khoáng sản đã đem lại nhiều lợi nhuận, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển. Song hoạt động khoáng sản lại có khả năng gây ảnh hƣởng rất xấu đến môi trƣờng và đời sống con ngƣời. Theo số liệu thống kê, "năm 1995 ở nƣớc ta có 559 khu khai thác mỏ, trong đó có 108 mỏ kim loại, 45 mỏ vàng, 16 mỏ đá quý, 125 mỏ than, 265 mỏ phi kim loại. Ngoài ra còn hàng trăm điểm khai thác tự do vật liệu xây dựng, thiếc vàng "[6]. Hoạt động khai thác khoáng sản ảnh hƣởng vô cùng to lớn đến môi trƣờng. Hầu hết các vùng khai thác khoáng sản không có kế hoạch hoàn nguyên môi trƣờng đất, nên đã phá hoại môi trƣờng đất, làm tăng diện tích đất trồng đồi núi trọc, giảm diện tích rừng, gây hiện tƣợng xói lở, bồi lắng. Bên cạnh đó, ô nhiễm không khí và ô nhiễm 18
19. môi trƣờng nƣớc ở các vùng khai thác khoáng sản là rất nghiêm trọng. Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo đƣợc. Trong khi đó nhu cầu sử dụng khoáng sản của con ngƣời ngày càng lớn khiến cho nguồn tài nguyên khoáng sản suy giảm đáng kể. Trữ lƣợng khoáng sản cạn kiệt sẽ gây mất cân bằng sinh thái, ảnh hƣởng nghiêm trọng đến môi trƣờng sống của con ngƣời. Kiểm soát ô nhiễm môi trƣờng trong hoạt động khoáng sản là hết sức cần thiết. Pháp luật môi trƣờng vốn là lĩnh vực pháp luật chuyên ngành bao gồm các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình khai thác, sử dụng hoặc tác động đến một hoặc một vài yếu tố của môi trƣờng trên cơ sở kết hợp các phƣơng pháp điều chỉnh khác nhau nhằm bảo vệ một cách có hiệu quả môi trƣờng sống của con ngƣời. Pháp luật môi trƣờng và Pháp luật khoáng sản cùng một mục đích là kiểm soát, hạn chế tối đa việc ô nhiễm môi trƣờng trong hoạt động khai thác, sử dụng và chế biến khoáng sản. Hoạt động khai thác khoáng sản đem lại nguyên liệu, đem lại đời sống vật chất cho con ngƣời, thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Nhƣng ngƣợc lại, nền kinh tế phát triển, khoa học kỹ thuật hiện đại thì con ngƣời có thể áp dụng đƣợc những máy móc, công nghệ hiện đại tối tân nhất vào trong hoạt động khai thác khoáng sản để giảm thiểu việc ô nhiễm môi trƣờng. Thậm chí, con ngƣời còn phát minh, tạo ra đƣợc một số nguyên liệu mới, nhân tạo thay thế cho tài nguyên khoáng sản. Điều này sẽ một phần nào hạn chế đƣợc việc cạn kiệt tài nguyên, không gây ảnh hƣởng đến cân bằng sinh thái, đến môi trƣờng sống của chúng ta. Tóm lại, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản nhằm mục đích sinh lời là một hoạt động kinh tế, nên chịu sự tác động, điều chỉnh của Pháp luật kinh tế. Hoạt động này gây ảnh hƣởng đặc biệt nghiêm trọng đến môi trƣờng nên cần sự kiểm soát của pháp luật môi trƣờng. Để cân bằng giữa hai yếu tố kinh tế và môi trƣờng, pháp luật khoáng sản đã ra đời. Trong hệ thống các quy định pháp lý về khoáng sản thì Luật khoáng sản có vai trò cơ bản. Nó 19