Luận văn Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn Quận Bắc Từ Liêm, Thành phố Hà Nội

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn Quận Bắc Từ Liêm, Thành phố Hà Nội

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI UÔNG VĂN LẬP PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT QUA THỰC TIỄN QUẬN BẮC TỪ LIÊM, THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số : 60.38.01.07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN THỊ NGA Hà Nội - 2017
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. TÁC GIẢ LUẬN VĂN UÔNG VĂN LẬP
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỖ TRỢ VÀ PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 6 1.1. Tổng quan về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 6 1.2. Tổng quan chung về pháp luật hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 10 Chương 2: PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI ĐỊA BÀN QUẬN BẮC TỪ LIÊM, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 31 2.1. Cơ sở pháp lý thực hiện hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn quận Bắc Từ Liêm 31 2.2. Thực tiễn áp dụng các quy định về hỗ trợ thu hồi đất tại địa bàn quận Bắc Từ Liêm, thành phố Hà Nội từ khi có Luật Đất Đai 2013 đến nay. 40 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 61 3.1. Giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. 61 3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất. 63 KẾT LUẬN 72 TÀI LIỆU THAM KHẢO 73
4. DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT CNH – HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa GCNQSDĐ : Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất GPMB : Giải phóng mặt bằng LĐĐ : Luật Đất đai TLSX : Tư liêu sản xuất THĐ : Thu hồi đất UBND : Ủy ban nhân dân
5. DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1: Sự phát triển của luật Đất Đai từ 1946 đến 1993 25 Bảng 2.1: Một số dự án điển hình đang triển khai tại quận Bắc Từ Liêm 44 Bảng 2.2: Cơ cấu nghề nghiệp của lao động trước và sau khi thu hồi đất quận Bắc Từ Liêm 47
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai có tầm quan trọng rất lớn đối với người dân cả về phương diện sinh sống lẫn tư liệu sản xuất. Đối với hầu hết người nghèo ở nông thôn, đất đai là phương tiện chủ yếu tạo ra sinh kế, tự cung tự cấp, là nguồn thu nhập và là nguồn tạo ra việc làm cho lao động gia đình, là nguồn tạo ra của cải và chuyển của cải này cho thế hệ sau. Ở Việt nam, Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và ủy quyền cho nhà nước quản lý. Khi được giao đất thì quyền sử dụng đất chính đáng thuộc về người dân. Tuy nhiên, trong quá trình phát triển kinh tế, nhà nước phải thu hồi lại một phần đất đai của người dân để phục vụ cho quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nước. Tuy nhiên, việc thu hồi đất đai để xây dựng các công trình đã làm cuộc sống, tâm lý của các hộ dân bị đảo lộn. Để bù đắp cho họ một phần những thiệt thòi do việc thu hồi đất đai mang lại, nhà nước cũng đã có những chính sách hỗ trợ nhằm giúp người dân ổn định cuộc sống. Tuy nhiên, một bộ phận không nhỏ các hộ dân bị thu hồi đất còn bức xúc do họ cho rằng chính sách hỗ trợ của nhà nước chưa tương xứng với giá thị trường, chưa hợp lý do đó việc hỗ trợ tái định cư và hỗ trợ người dân đến nơi ở mới chưa thật sự hiệu quả. Thực tế đó đòi hỏi nhà nước phải tiếp tục đổi mới và cải thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất. Hơn thế nữa, Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu đât đai, với tư cách là chủ thể quyền lực chính trị, kinh tế, pháp lý và là Nhà nước với bản chất vốn có là: của dân, do dân và vì dân cần phải có trọng trách bù đắp những tổn thất về vật chất và tinh thần cho dân. Thời gian gần đây, chính sách pháp luật đã có nhiều thay đổi theo hướng có lợi hơn, đảm bảo tốt hơn cho người có đất bị thu hồi, song trên thực tế vấn đề thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vẫn rất phức tạp; người dân vẫn không đồng tình, thậm chí bất bình trước các quyết định và việc làm của Nhà nước. Địa bàn quận Bắc Từ Liêm, đặc biệt sau khi tách huyện, với tôc độ đô thị hóa rất nhanh thì vấn đề này cũng vô cùng phức tạp. Tuy công tác hỗ trợ thu hồi đất trong những năm gần đây được cải thiện hơn rất nhiều nhưng trong nội dung chính sách lẫn tổ chức thực hiện vẫn còn nhiều vướng mắc, vừa làm chậm tiến độ giải phóng mặt 1
7. bằng, chậm tiến độ thực hiện dự án đầu tư, ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn, hiệu quả đầu tư của nền kinh tế. Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn quận Bắc Từ Liêm, thành phố Hà Nội” là rất cấp thiết. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đã có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất điển hình như bài viết “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất” của TS. Trần Quang Huy trên tạp chí Luật học số 10/2010 [16]. Bài viết đã phân tích những nhu cầu trong việc sử dụng đất cho quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa ở Việt Nam là rất lớn để từ đó đưa ra những cơ sở pháp lý cho việc thực thi những chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Bài viết của PGS.TS Nguyễn Thị Nga và Bùi Mai Liên trên tạp chí Luật học về “Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng các phương thức bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” đã khẳng định tính tất yếu khách quan của việc thu hồi đất cho sự nghiệp công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước [15]. Từ đó tác giả cũng đặt ra vấn đề Nhà nước cần có trách nhiệm bù đắp những tổn thất, thiệt hại về vật chất cũng như tinh thần cho người dân khi mất đất. Sự bù đắp đó biểu hiện bằng các hoạt động hỗ trợ, bồi thường cho người dân một cách hợp lý, đảm bảo các nguyện vọng chính đáng của họ. Trong việc thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng là những nội dung quan trọng trong quản lý Nhà nước đối với đất đai. Trình tự, thủ tục thu hồi đất là những vấn đề luôn gắn liền với quá trình thực hiện hoạt động này. Việc nghiên cứu các tài liệu về thu hồi đất đai không thể không kể đến bài viết của PGS.TS Nguyễn Thị Nga về “Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng” trên tạp chí Luật học số 11/2010. Bài viết đã phân tích, đánh giá những quy định của pháp luật hiện hành đồng thời chỉ ra những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng các quy định của pháp luật về lĩnh vực này, trên cơ sở đó đưa ra những giải pháp có tính khả thi cho việc hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này. 2
8. Nói chung các công trình trên đã đưa ra rất nhiều những lý luận, phân tích sâu sắc về vấn đề hỗ trợ người dân khi thu hồi đất đai. Đây sẽ là những tài liệu tham khảo vô cùng hữu ích cho học viên trong việc nghiên cứu vấn đề hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn quận Bắc Từ Liêm thành phố Hà Nội. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ cơ sở lý thuyết về chính sách hỗ trợ đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất và đưa ra một số kiến nghị cũng như giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn quận Bắc Từ Liêm, thành phố Hà Nội. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nêu trên thì luận văn cần giải quyết những nhiệm vụ sau: Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết về chính sách hỗ trợ đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất Phân tích và làm rõ thực tiễn việc áp dụng pháp luật về hỗ trợ của Nhà nước đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn quận Bắc Từ Liêm hiện nay. Đưa ra một số kiến nghị giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách hỗ trợ đối với người dân bị nhà nước thu hồi đất trên địa bàn quận Bắc Từ Liêm, thành phố Hà Nội. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Là chính sách, pháp luật về đất đai liên quan đến vấn đề tái định cư và những chính sách của nhà nước. Ngoài những quy định chung phải thực hiện thống nhất trong phạm vi toàn quốc thì luận văn còn căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương là quận Bắc Từ Liêm 4.2. Phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu vấn đề hỗ trợ đối với người dân khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Bắc Từ Liêm 3
9. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1 Phương pháp luận Phương pháp duy vật biện chứng: Là phương pháp luận nghiên cứu, xem xét sự việc, hiện tượng trong các mối liên hệ, ảnh hưởng tác động lẫn nhau không ngừng nảy sinh, vận động và giải quyết mâu thuẫn làm cho sự vật phát triển. Ngoài ra luận văn còn sử dụng phương pháp duy vật lịch sử để phân tích, đánh giá các nội dung pháp luật về vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Đây là hai phương pháp luận mà tác giả sử dụng xuyên suốt cho luận văn. 5.2 Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu tài liệu Các tài liệu, số liệu cho luận văn được thu thập tại các đơn vị được điều tra; qua các tài liệu, giáo trình được nghiên cứu trong quá trình học tập; phân tích các tài liệu liên quan về pháp luật, tác giả phân tích và tổng hợp tài liệu để thu thập các thông tin về cơ sở lý luận liên quan, chủ trương chính sách liên quan và số liệu thống kê. Các số liệu thứ cấp được sắp xếp theo từng nội dung nghiên cứu của luận văn, trong đó chương 2 sẽ sử dụng phương pháp phân tích số liệu thứ cấp, sử dụng các công cụ toán học đối với các thông tin định lượng. Đây là việc sử dụng phương pháp thống kê toán để xác định xu hướng diễn biến của tập số liệu thu thập được. - Số liệu thứ cấp dạng thô được tổng hợp từ các nguồn tài liệu sẵn từ các báo cáo thực hiện việc hỗ trợ bồi thường cho người dân bị thu hồi đất đai của quận Bắc Từ Liêm và được xử lý trên phần mềm Excel. Phương pháp thu thập thông tin Kết quả thu thập thông tin từ công việc nghiên cứu tài liệu, số liệu thống kê, quan sát, thông tin tồn tại dưới hai dạng: Thông tin định tính và thông tin định lượng; các thông tin này đó được xử lý để xây dựng các luận cứ, phục vụ cho việc chứng minh. Có hai phương hướng xử lý thông tin: Thứ nhất, sử dụng công cụ toán học đối với các thông tin định lượng, đây là việc sử dụng phương pháp thống kê toán để xác định xu hướng diễn biến của tập hợp số liệu thu thập được. 4
10. Thứ hai, xử lý lôgic đối với các thông tin định tính, đây là việc đưa ra những phán đoán về bản chất các sự kiện, đồng thời thể hiện những liên hệ lôgic của các sự kiện. Phương pháp phân tích tổng hợp Là phương pháp được sử dụng chủ yếu trong chương 3 nhằm phân tích, tổng hợp đánh giá để rút ra những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ của Nhà nước cho người dân bị thu hồi đất đai. Ngoài ra trong quá trình phân tích việc kết hợp phương pháp phân tích định tính và phương pháp phân tích định lượng nhằm giúp làm sáng tỏ thực trạng áp dụng pháp luật về hỗ trợ đối với việc thu hồi đất đai ở quận Bắc Từ Liêm. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn đã hệ thống hóa lại những cơ sở lý luận và thực tiễn về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Luận văn cũng phân tích và làm rõ cơ chế điều chỉnh của pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Luận văn cũng phân tích các nội dung quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, đánh giá thực trạng việc áp dụng pháp luật thu hồi đất ở quận Bắc Từ Liêm thành phố Hà Nội qua đó chỉ ra những thành công đã đạt được cũng như những hạn chế tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại đó. Trên cơ sở đó, luận văn cũng đề một số giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở quận Bắc Từ Liêm thành phố Hà nội. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn được kết cấu 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về hỗ trợ và pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Chương 2: Pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn áp dụng tại địa bàn quận Bắc Từ Liêm, thành phố Hà Nội Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 5
11. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỖ TRỢ VÀ PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Tổng quan về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.1. Khái niệm thu hồi đất Thu hồi đất là một biện pháp chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai bằng một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thông qua những hoạt động này, Nhà nước thể hiện rõ quyền định đoạt đất đai với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai. Trong Luật Đất đai năm 1993 đã đề cập vấn đề thu hồi đất nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất [17]. Theo từ điển thuật ngữ Luật học, thu hồi đất được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp khác thì Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích công cộng. Khi Luật Đất đai ra đời thì thuật ngữ thu hồi đất đã được giải thích lại theo khoản 5 điều 4 luật đất đai 2003 quy định: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật đất đai hiện hành” [18]. Trước khi Luật Đất đai năm 2013 được ban hành thì đã có rất nhiều quan điểm, ý kiến cho rằng thuật ngữ “Thu hồi đất” chỉ thật sự phù hợp trong trường hợp Nhà nước thu hồi do vi phạm pháp luật và thu hồi do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện, bởi lẽ khi nhà nước giao đất , cho thuê đất hoặc được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là người dân hoặc tổ chức đã được xác lập quyền sử dụng với ý nghĩa là quyền tài sản tư (Điều 108 và Điều 164 Bộ Luật dân sự), trong quá trình sử dụng đất họ có quyền “định đoạt” quyền sử dụng đất hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường ” Mặt khác, toàn văn Hiến pháp 6
12. năm 1992 không có quy định nào về việc nhà nước thu hồi tài sản của công dân và tổ chức. Vì vậy, các ý kiến cho rằng nhà nước chỉ nên áp dụng việc thu hồi đất đối với các trường hợp vi phạm pháp luật và một số trường hợp khác như thu hồi đất do việc mua bán đất không thực hiện được. Nhà nước có nhu cầu sử dụng đất cho mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế - xã hội, cần áp dụng cơ chế trưng mua quyền sử dụng đất thay thế cho cơ chế thu hồi đất [19]. Dựa trên những ý kiến quan điểm của các nhà khoa học, Luật Đất đai năm 2013 đã được quốc hội thông qua ngày 29/11/2013, có hiệu lực vào ngày 1/7/2014. Theo khoản 14 điều 3 Luật đất đai năm 2013 quy định “Nhà nước thu hồi đất Là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” [17]. Như vậy có thể hiểu một cách khái quát về thu hồi đất như sau: Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai. 1.1.2 Tác động của thu hồi đất đối đời sống của người dân bị thu hồi đất Đất đai vừa là tư liệu sản xuất, là nơi sinh sống của người dân. Mất đất đồng nghĩa với việc mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Việc thu hồi đất ảnh hưởng theo hướng bất lợi đến người dân Trên phương diện chỗ ở Chỗ ở của người dân được coi là tài sản, môi trường, kinh tế, hoạt động xã hội của người dân ở đó. Khi thu hồi đất, Nhà nước đã thu hồi quyền sử dụng đất, chỗ ở, lối sống quen thuộc, các mối quan hệ hàng xóm láng giềng của người dân, buộc họ phải thay đổi hầu hết tất cả để sang địa bàn mới. Đối với những người lớn tuổi, những người đã gắn bó với chỗ ở của họ lâu năn thì đây là biến cố rất lớn, ảnh hưởng nặng nề đến tâm lý của họ. Hơn thế khi bị di dời đến chỗ ở mới với tâm lý không thoải mái, tâm lý bị thua thiệt, cảm thấy việc bồi thường của nhà nước chưa thích đáng, chính sách hỗ trợ sau khi thu hồi không được tốt thì rất dễ có phản ứng kích động tiêu cực với chính sách thu hồi của Nhà nước Trên phương diện tư liệu sản xuất 7
13. Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất quan trọng của người dân. Khi Nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện tích khác những cũng làm người dân bị mất đất thua thiệt trên nhiều phương diện: mất địa thế kinh doanh quen thuộc, mất đi phần vốn đã đầu tư kinh doanh vào phần đất bị thu hồi. Chính vì vậy người dân thường có tâm lý không muốn giao đất cho Nhà nước nếu không được bồi thường xứng đáng. Hơn thế nữa, việc thu hồi đất cũng đồng nghĩa với việc mất việc làm gây tác động tâm lý không nhỏ cho người dân. Nếu nhà nước bồi thường cho họ diện tích đất ở nơi khác thì họ lại mất chi phí xây dựng và bắt đầu việc hoạt động sản xuất kinh doanh lại từ đầu với nhiều rủi ro liệu việc kinh doanh mới có thành công, có thể thu lợi nhuận. 1.1.3. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Đất đai vừa là tư liệu sản xuất vừa là tư liệu tiêu dung đối với con người, do vậy khi Nhà nước thu hồi đất thì người sử dụng đất bị mất tư liệu sản xuất hoặc tư liệu tiêu dùng nên họ lâm vào hoàn cảnh khó khăn như mất công ăn việc làm, mất nơi ở. Để giúp họ vượt qua khó khăn, ổn định sản xuất và đời sống thì bên cạnh việc bồi thường, Nhà nước phải thực hiện việc hỗ trợ. Luật Đất đai năm 2013 nêu rõ “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” [17] Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Biện pháp hỗ trợ của Nhà nước chỉ phát động sau khi có quyết định thu hồi đất. Việc Nhà nước thu hồi đất là xuất phát từ nhu cầu khách quan của xã hội, của đất nước. Nhà nước thay mặt xã hội thực hiện trách nhiệm của mình, Nhà nước không chỉ bồi thường mà còn thực hiện những chính sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi. Chính sách hỗ trợ khi thu hồi đất bao gồm: hỗ trợ ổn định đời sống, ổn định sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc và các hỗ trợ khác. Tóm lại có thể hiểu khái niệm hỗ trợ sau khi thu hồi đất là việc Nhà nước giải quyết các hệ quả xảy ra sau khi bồi thường số đất đã thu hồi của người dân. Việc hỗ trợ cũng có thể xem là hoạt động bù đắp vào những khoảng trống mà các quy định về bồi thường chưa giải quyết được. Bởi vì khi Nhà nước thu hồi đất thì tác động của việc thu hồi đất đối với người dân là rất lớn. Ngoài các thiệt hại về giá trị quyền sử dụng 8
14. đất, các công trình xây dựng trên đất, cây trồng vật nuôi còn là các giá trị tinh thần vô hình như người dân mất đi cuộc sống ổn định, mất tư liệu sản xuất gắn bó từ bao đời, phải học nghề mới, đổi việc làm. Những tác động tâm lý đối với việc thu hồi đất là không hề nhỏ. 1.1.4. Ý nghĩa của việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Thu hồi đất không chỉ làm chấm dứt quan hệ đất đai của tổ chức, hộ gia đình cá nhân đang sử dụng đất mà còn ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của các bên liên quan. Do vậy trên thực tế việc giải quyết hậu quả của việc thu hồi đất rất khó khăn và phức tạp. Việc giải quyết vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là rất khó khăn và phức tạp. Do vậy, việc giải quyết tốt vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất mang ý nghĩa rất quan trọng trên nhiều phương diện [6]. Thứ nhất, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nhằm bù đắp lại khoản lợi ích vật chất mà người có đất bị thu hồi bị mất bởi lẽ họ là người có quyền sở hữu quyền sử dụng đất trong trường hợp này và nhà nước đảm bảo quyền sử dụng đất đó cho họ. Đồng thời, chính sách này tạo cơ sở pháp lý cho người bị thu hồi đất được nhà nước bảo vệ khi quyền lợi của họ có thể bị xâm phạm một cách trái pháp luật của các chủ thể khác trong xã hội. Mặt khác, việc áp dụng các chính sách hỗ trợ hợp lý trong trường hợp này vừa giúp người dân có được sự ổn định cuộc sống, nơi ăn chốn ở và tâm lý ổn định, vừa giúp cho việc triển khai giải phóng mặt bằng thực hiện các dự án của nhà đầu tư được thực hiện nhanh chóng hơn. Thứ hai, mục đích cuối cùng cần hướng tới khi xây dựng các quy định về hỗ trợ khi Nhà nước THĐ chính là hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của nhà đầu tư và lợi ích của người có đất bị thu hồi. Nếu như các quy định về hỗ trợ chỉ đảm bảo lợi ích cho người dân mà bỏ qua lợi ích của các nhà đầu tư thì việc thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội sẽ khó có thể thực hiện được. Ngược lại, nếu như người có đất bị thu hồi mà không được bồi thường, hỗ trợ thỏa đáng thì việc THĐ chẳng khác nào đẩy họ vào tình trạng mất đất, mất chốn an cư lạc nghiệp, mất việc làm, Đó cũng chính là nguyên nhân dẫn tới tình trạng khiếu nại, tố cáo liên quan đến vấn đề bồi thường, hỗ trợ trong quá trình THĐ nói chung cũng 9
15. như thu hồi đất ở nói riêng, gây nhức nhối trong xã hội trong thời gian qua. Tình trạng này không chỉ ảnh hưởng đến trật tự xã hội mà còn làm cho người dân mất niềm tin vào các cơ quan Nhà nước. Do vậy, việc xây dựng các quy định của pháp luật để đảm bảo sự hài hòa lợi ích của những đối tượng này sẽ góp phần ổn định xã hội, củng cố niềm tin của người dân đối với các cơ quan Nhà nước. Thứ ba, theo thông tin từ báo chí cũng như từ kết quả của các cuộc điều tra xã hội học trong thời gian qua thì khi hỏi người dân về việc sử dụng khoản tiền bồi thường khi Nhà nước THĐ, đa số các hộ đều trả lời là sử dụng số tiền đó vào việc xây dựng nhà cửa, mua sắm đồ đạc trong gia đình. Từ đó cho thấy, việc chỉ thực hiện bồi thường, hỗ trợ bằng tiền chưa thực sự mang lại hiệu quả. Điều đó không chỉ dẫn đến tình trạng người dân không thể tự tạo được việc làm mới mà còn dẫn đến nhiều tệ nạn khác nảy sinh. Cho nên, xây dựng chính sách đào tạo chuyển đổi nghề, kế hoạch tạo việc làm mới phù hợp với trình độ của người dân để họ tự lo cho cuộc sống của mình, hạn chế các tệ nạn xã hội trong khu dân cư là điều cần thiết và đặc biệt quan trọng trong bối cảnh hiện nay. 1.2. Tổng quan chung về pháp luật hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 1.2.1. Khái niệm pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 1.2.1.1 Sự cần thiết khách quan phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Sự điều chỉnh pháp luật nhằm định hướng các quan hệ xã hội theo một trật tự chung thống nhất, phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của các bên tham gia và lợi ích chung của toàn xã hội. Lĩnh vực hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất cũng căn cứ trên sự cần thiết khách quan phải điều chỉnh bằng pháp luật là do [5]: Thứ nhất, pháp luật mang những đặc trưng riêng biệt mà các biện pháp quản lý khác không có được đó là tính quy phạm, tính bắt buộc chung, tính cưỡng chế và tính thích ứng. Nhờ những đặc trưng trên mà pháp luật trở thành biện pháp quản lý xã hội hiệu quả. Pháp luật được sử dụng để điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước với người dân trong việc hỗ trợ thu hồi đất nông nghiệp – đây là mối quan hệ phức tạp, nhạy cảm, 10
16. trực tiếp đụng chạm đến lợi ích thiết thực của các bên liên quan và tiềm ẩn nhiều nguy cơ phát sinh khiếu kiện, tranh chấp đất đai. Thông qua việc điều chỉnh pháp luật giúp Nhà nước giải quyết hài hòa các mối quan hệ về lợi ích giữa các bên liên quan trong việc hỗ trợ thu hồi đất: lợi ích của Nhà nước, lợi ích cộng đồng, lợi ích của người bị thu hồi đất, lợi ích của nhà đầu tư. Thứ hai, xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai mà nhà nước là người đại diện, Nhà nước thay mặt cho nhân dân thực hiện quyền chủ sở hữu. Trên cơ sở đó Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất hay thu hồi đất. Quyền sử dụng đất được coi là quyền tài sản và được Nhà nước bảo hộ bằng pháp luật. Mặt khác, khi Nhà nước thu hồi đất vào mục đích chung nghĩa là làm ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của người dân, làm xáo trộn đời sống của người đân, chính vì vậy Nhà nước phải ban hành pháp luật để điều chỉnh hệ quả này. Sự điều chỉnh của pháp luật về hồ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp sẽ mang lại những hiệu quả to lớn về mặt chuyển đổi cơ cấu kinh tế, chuyển đổi nghề nghiệp, đảm bảo lợi ích sự ổn định sản xuất cho người dân sẽ không là phát sinh các khiếu kiện tranh chấp do đó sẽ có tác động đối với việc ổn định chính trị xã hội. Việc giải quyết hài hòa các lợi ích trong việc bồi thường thu hồi đất sẽ tạp nên sự đồng thuận cao của người người dân, của toàn xã hội đối với chính sách phát triển kinh tế, an ninh quốc phòng của Nhà nước. Ngoài ra, Nhà nước có quỹ đất để phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước [4]. Thứ ba, việc hỗ trợ thu hồi đất là lĩnh vực tương đối khó khăn, phức tạp và nhạy cảm vì nó liên quan đến lợi ích thiết thực của các bên, nhất là người dân làm nông nghiệp. Đất nông nghiệp có vai trò hết sức quan trọng, nó không chỉ là cơ sở để nền sản xuất nông nghiệp tồn tại và phát triển mà còn là điều kiện vật chất để tạo việc làm, đem lại thu nhập đảm bảo cuộc sống cho gia đình họ. Việc hỗ trợ thu hồi đất nông nghiệp cũng rất phức tạp và tiềm ẩn nhiều nguy cơ liên quan đến sự ổn định chính trị, trật tự xã hội. Vì vậy trong thu hồi đất nông nghiệp thì Nhà nước cần ưu tiên việc hỗ trợ cho người dân sau khi bồi thường. Tuy nhiên, hỗ trợ như thế nào để không gây ra những xung đột xã hội hoặc những áp lực vượt quá khả năng tài chính của Nhà nước, của xã hội. Để giải quyết vấn đề này thì không thể không nhắc đến vai trò của luật pháp vì luật pháp chính là những cam kết thể hiện sự thỏa thuận về quyền lợi giữa các 11
17. cá nhân, tổ chức trong xã hội. Khi tham gia các quan hệ xã hội, mỗi người đều phải tuân thủ quyền và nghĩa vụ do pháp luật quy định nhằm đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các cá nhân trong xã hội. Thông qua việc tuân thủ các quy định của pháp luật, người bị thu hồi đất tự điều chỉnh hành vi ứng xử của mình, nhằm đảm bảo hài hòa các lợi ích khác nhau trong xã hội. Thông qua việc tuân thủ các quy định của pháp luật, người bị thu hồi đất tự điều chỉnh hành vi ứng xử của mình, tự đảm bảo lợi ích hợp pháp của mình mà không ảnh hưởng đến Nhà nước, xã hội. Ngược lại, thông qua việc tuân thủ pháp luật trong việc hỗ trợ cho người bị thu hồi đất, các cơ quan nhà nước có thể nhận biết được sự đồng thuận hay phát sinh tranh chấp của người dân để có thể nhận biết được những nguy cơ tiềm ẩn của việc mất ổn dịnh chính trị sẽ dẫn tới việc thu hồi đất gặp nhiều khó khăn phức tạp. 1.2.1.2. Khái niệm pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Bất cứ lĩnh vực nào, quan hệ xã hội nào phát sinh trong đời sống xã hội cũng rất cần sự điều chỉnh của pháp luật, nhằm định hướng các quan hệ này đi theo một trật tự chung thống nhất, phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của các bên tham gia quan hệ vì lợi ích chung của toàn xã hội. Pháp luật được xem là một trong những phương thức hiệu quả để thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Hệ thống pháp luật được chia thành những bộ phận cấu thành khách nhau để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội riêng biệt, nhưng có sự tác động qua lại với nhau, đảm bảo cho các quan hệ này tồn tại, phát triển hợp quy luật. Trong lĩnh vực đất đai, cùng với quá trình thu hồi đất là hàng loạt các quy phạm pháp luật được ban hành quy định về nguyên tắc, điều kiện, nội dung và phương thức bồi thường, trình tự thủ tục cũng như việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Nghiên cứu tìm hiểu nội dung các quy định này có thể thấy pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất được hiểu như sau: “Pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nhằm giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của chủ đầu tư và lợi ích của người bị thu hồi đất”. 12
18. Pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở với tư cách là một chế định đặc mang một số đặc trưng cơ bản sau [13]: Thứ nhất, pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất chịu sự ảnh hưởng và chi phối bởi hình thức sở hữu toàn dân về đất đai, điều này được minh chứng ở hai khía cạnh sau: Một là, Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai nên Nhà nước có quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai cho các mục tiêu kinh tế, xã hội. Trên cơ sở đó, Nhà nước có quyền THĐ của người này để chuyển giao cho người khác. Vì vậy, pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng quy định quyền của Nhà nước trong việc ra quyết định thu hồi đất trong những trường hợp cần thiết do nhu cầu của Nhà nước và xã hội ngay cả khi người sử dụng đất đang khai thác và sử dụng. Hai là, cũng chính với vai trò là chủ sở hữu đại diện duy nhất đối với đất đai, nên để tránh sự lạm quyền, độc quyền, tùy tiện trong thu hồi và bồi thường khi thu hồi đất; đồng thời, thể hiện vai trò của Nhà nước là “đại diện” cho toàn thể nhân dân. Pháp luật phải quy định rõ và chặt chẽ về căn cứ THĐ, các nguyên tắc, điều kiện bồi thường, nội dung bồi thường và trình tự thủ tục thực hiện việc bồi thường, chế tài xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật khi Nhà nước THĐ. Thứ hai, việc đền bù khi Nhà nước thu hồi đất không chỉ dựa trên những thiệt hại vật chất thực tế mà người dân phải gánh chịu khi Nhà nước thu hồi đất mà còn phải tính đến những tổn hại phi vật chất ở thời điểm thu hồi và trong tương lai mà người dân phải đối mặt. Bởi lẽ, đất đai vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế được, vừa có giá trị tinh thần lớn lao, gắn bó với người nông dân. Vì vậy, bên cạnh chế định bồi thường, Nhà nước còn phải thực hiện chính sách hỗ trợ như: Hỗ trợ khi di chuyển chỗ ở, hỗ trợ để ổn định cuộc sống đối với người có đất ở bị thu hồi. Thứ ba, ở mỗi địa phương khác nhau, khi thực hiện việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất thì bên cạnh việc tuân thủ pháp luật chung thì cần thiết phải chú trọng tới đặc điểm của yếu tố vùng miền, địa phương để có những định hướng và giải pháp cho phù hợp, linh hoạt và hiệu quả. 13
19. 1.2.1.3. Các nguyên tắc xây dựng chính sách hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất Các nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất được quy định cụ thể tại Điều 74, Điều 88 Luật Đất Đai 2013, hướng dẫn thực hiện tại Nghị định 47/2014/NĐ-CP [18]. Nhằm đảm bảo tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất, khắc phục bất cập và điều tiết hài hòa giữa lợi ích Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư, đồng thời giảm thiểu và hạn chế các khiếu kiện của công dân trong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng khi bị thu hồi đất. Luật Đất đai năm 2013 vừa tiếp tục kế thừa, luật hóa những quy định còn phù hợp đã và đang đi vào cuộc sống của pháp luật đất đai năm 2003, nhưng đồng thời đã sửa đổi, bổ sung một số quy định định mới nhằm tháo gỡ những hạn chế, bất cập của Luật Đất đai năm 2003. Về nguyên tắc khi thực hiện thu hồi đất: Luật khẳng định một cách rõ ràng nguyên tắc công khai, minh bạch và dân chủ trong công tác thu hồi đất thông qua các quy định về các trường hợp Nhà nước thu hồi đất; quy định trình tự, thủ tục thu hồi đất; bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Để đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai, Luật đã quy định theo hướng tăng cường hơn sự tham gia trực tiếp của nhân dân trong việc đo đạc, kiểm đếm đất đai, tài sản gắn liền với đất và xây dựng phương án hỗ trợ; trách nhiệm đối thoại và giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi người dân chưa có ý kiến đồng thuận. Như vậy, việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật.” Ở cả trong nguyên tắc về bồi thường cũng như hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất đều đề cập tới tính bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai minh bạch, dân chủ, đúng pháp luật. Đây là một đòi hỏi khách quan trong quá trình thực thi các quy định của pháp luật về hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, vừa là cơ chế để kiểm soát hoạt động này. Bởi tất cả nội dung, phạm vi, giới hạn, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất đều do pháp luật quy định. Việc thực hiện công khai minh bạch, dân chủ được thể hiện như sau: 14