Luận văn Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai qua thực tiễn tại Cà Mau

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai qua thực tiễn tại Cà Mau

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM HUỲNH VĂN VUI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI QUA THỰC TIỄN TẠI CÀ MAU LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM HUỲNH VĂN VUI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI QUA THỰC TIỄN TẠI CÀ MAU Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60380107 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học:TS. ĐOÀN THỊ PHƢƠNG DIỆP TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là Huỳnh Văn Vui mã số học viên: 7701251137A là học viên lớp Cao học Luật Khóa 25 Cà Mau chuyên ngành Luật kinh tế, Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, là tác giả của Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai qua thực tiễn tại Cà Mau” (Sau đây gọi tắt là “Luận văn”). Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của người hướng dẫn khoa học. Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và có thể kiểm chứng. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn khách quan và trung thực. Học viên thực hiện Huỳnh Văn Vui
4. MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT PHẦN MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận chung về tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai 7 1.1. Khái niệm chung về tranh chấp đất đai 7 1.1.1. Khái niệm tranh chấp đất đai 7 1.1.2. Các dạng tranh chấp đất đai 9 1.1.3 Đặc điểm của tranh chấp đất đai 9 1.1.4. Nguyên nhân tranh chấp đất đai 11 1.1.4.1. Nguyên nhân khách quan 11 1.1.4.2 Nguyên nhân chủ quan 11 1.2. Khái niệm chung về giải quyết tranh chấp đất đai và nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai 14 1.2.1. Khái niệm về giải quyết tranh chấp đất đai 14 1.2.2. Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai 15 1.2.2.1. Nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý 15 1.2.2.2. Nguyên tắc bảo đảm lợi ích của người sử dụng đất, nhất là lợi ích kinh tế, khuyến khích việc tự thương lượng, tự hòa giải trong nội bộ nhân dân 15 1.2.2.3. Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai phải nhằm mục đích ổn định tình hình chính trị, kinh tế, xã hội, gắn việc giải quyết tranh chấp đất đai với việc tổ chức lại sản xuất, bố trí lại cơ cấu sản xuất hàng hóa 16 1.2.2.4. Nguyên tắc đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa 16 1.2.3. Lịch sử pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam từ 1954 đến nay 16 1.2.3.1. Thời kỳ trước khi ban hành Hiến pháp 1980 17 1.2.3.2. Thời kỳ sau khi ban hành Hiến pháp 1980 17 Tiểu kết luận chương 1 23 Chƣơng 2: Quy định của pháp luật việt nam hiện hành về giải quyết tranh chấp đất đai và việc tổ chức thực hiện giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính tỉnh Cà Mau 24
5. 2.1. Quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành về giải quyết tranh chấp đất đai 24 2.1.1 Quy định của pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai 24 2.1.2. Quy định của pháp luật về tranh chấp đất đai tại tòa án nhân dân. 27 2.1.3. Quy định của pháp luật về tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính 29 2.1.4. Căn cứ giải quyết tranh chấp đất đai 31 2.2. Thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính tỉnh Cà Mau 32 2.2.1. Quy định về tiếp đơn và xử lý đơn tranh chấp, khiếu nại về đất đai 32 2.2.2. Về thực hiện giải quyết tranh chấp đất đai 34 2.2.3. Quy định về công bố và niêm yết quyết định giải quyết có hiệu lực 36 Tiểu kết luận chương 2 37 Chƣơng 3: Thực tiễn giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính nhà nƣớc ở tỉnh Cà Mau – bất cập của pháp luật và kiến nghị hoàn thiện 39 3.1. Thực tiễn giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính Nhà nước ở tỉnh Cà Mau 39 3.1.1 Tổng quan về tình hình giải quyết tranh chấp tại cơ quan hành chính Nhà nước ở tỉnh Cà Mau 39 3.1.2. Một số vụ việc tranh chấp đất đai được giải quyết tại Cà Mau 42 - Nội dung vụ việc: 42 3.2. Những bất cập, hạn chế của pháp luật hiện hành về giải quyết tranh chấp đất đai 59 3.2.1. Bất cập, hạn chế của pháp luật làm phát sinh tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai và pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai 60 3.2.2. Bất cập, hạn chế về cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai 61 3.3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai 62 3.3.1. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về đất đai trong lĩnh vực hành chính 62 3.3.2. Đổi mới cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai 63 Tiểu kết luận chương 3 64 KẾT LUẬN 65 DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
6. DANH MỤC TỪ NGỮ VIẾT TẮT TCĐĐ: Tranh chấp đất đai UBND: Ủy ban nhân dân GCNQSDĐ: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất TAND: Tòa án nhân dân TANDTC: Toà án nhân dân tối cao VKSNDTC: Viện kiểm sát nhân dân tối cao TCĐC: Tổng cục địa chính TTLT: Thông tư liên tịch
7. 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Tranh chấp đất đai (TCĐĐ) là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội, ở mọi quốc gia và mọi thời kỳ, không phụ thuộc vào chế độ sở hữu đất đai. Đối với Việt Nam, trong suốt thời gian từ khi chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai được thiết lập từ năm 1980 cho đến nay, TCĐĐ luôn là vấn đề thời sự, có những diễn biến rất phức tạp, ảnh hưởng xấu đến việc quản lý, sử dụng đất nói riêng và gây những bất ổn nhất định đối với đời sống kinh tế - xã hội nói chung. Sự kiện Bộ Tài nguyên - Môi trường từng đề xuất thành lập một cơ quan tài phán chuyên trách để giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện về đất đai đã phần nào cho thấy tính chất nghiêm trọng của vấn đề(1). Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, mà một trong số đó chính là do quy định của pháp luật về vấn đề TCĐĐ trong thời gian qua còn nhiều bất cập, hạn chế. Nhà nước ta đã cố gắng trong việc giải quyết các TCĐĐ nhằm ổn định tình hình chính trị - xã hội. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật đất đai ngày càng được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện, trong đó có quy định thẩm quyền giải quyết TCĐĐ thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân (UBND) và Tòa án nhân dân (TAND). Tuy nhiên, các quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai mới chỉ dừng lại ở mức độ chung chung, nên thực tiễn dẫn đến sự chồng chéo, đùn đẩy giữa UBND và TAND. Hơn nữa, việc giải thích, hướng dẫn của các cơ quan có thẩm quyền cũng chưa đầy đủ và kịp thời. Do đó tình hình giải quyết TCĐĐ của các cơ quan hành chính và TAND trong những năm qua vừa chậm trễ, vừa không thống nhất. Có nhiều vụ việc phải xử đi, xử lại nhiều lần, kéo dài trong nhiều năm, phát sinh khiếu kiện kéo dài và làm giảm lòng tin của người dân đối với đường lối, chính sách, pháp luật của nhà nước. Có thể khẳng định rằng, việc giải quyết TCĐĐ hiện nay là loại việc khó khăn, phức tạp nhất và là khâu yếu nhất trong công tác giải quyết các tranh chấp dân sự nói chung. Do đó, việc nghiên cứu một cách có hệ thống các quy định của pháp luật về đất đai, thẩm quyền giải quyết TCĐĐ của các cơ quan có thẩm quyền (qua thực tiễn tại Cà Mau) trong những năm gần đây, trên cơ sở đó nhằm đề xuất 1Kết quả kiểm tra việc thi hành Luật Đất đai 2003 theo Quyết định 1741/QĐ-BTNMT ngày 14/7/2005 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên - Môi trường cho thấy, 70% khiếu kiện của người dân là về đất đai, rất nhiều tranh chấp về đất đai không thể giải quyết dứt điểm. Xem: “Sau tổng kiểm tra việc thi hành Luật Đất đai: làm gì để giảm cơ bản khiếu kiện của dân?”,www.hanoitv.org.vn ngày 19/9/2005.
8. 2 những kiến nghị, bổ sung chính sách, pháp luật về đất đai và đưa ra hướng giải quyết các TCĐĐ một cách hợp lý, có hiệu quả, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân là việc làm có ý nghĩa quan trọng về mặt lý luận và thực tiễn hiện nay. Với nhận thức như vậy, tôi đã lựa chọn đề tài “Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai qua thực tiễn tại Cà Mau” làm đề tài Luận văn Thạc sĩ Luật học của mình. 2. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu Cốt lõi của Luận văn là làm rõ cơ sở lý luận của việc giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính, đánh giá thực tiễn giải quyết tranh chấp để từ đó có kiến nghị xác đáng về hoàn thiện pháp luật cho giải quyết (TTĐĐ) tại cơ quan hành chính. Luận văn được thực hiện để trả lời cho các câu hỏi sau đây: Thứ nhất: Tranh chấp đất đai là gì? Việc giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam có những đặc điểm gì đặc biệt? Việc giải quyết tranh chấp đất đai tại Việt Nam phải tuân thủ những nguyên tắc gì? Pháp luật Việt Nam về giải quyết tranh chấp đất đai có quá trình hình thành và phát triển ra sao? Thứ hai: Thực trạng pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai đặc biệt là phương thức giải quyết tại cơ quan hành chính ở Việt Nam như thế nào? Việc tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính Nhà nước ở Cà Mau được tiến hành ra sao? Thực tiễn giải quyết các tranh chấp đất đai tại các cơ quan hành chính Nhà nước ở Cà Mau có bộc lộ những hạn chế, bất cập gì? Thứ ba: Cần hoàn thiện những nội dung nào để tăng cường hiệu quả, hiệu lực của việc giải quyết tranh chấp đất đai tại các cơ quan hành chính. Luận văn được xác lập trên cơ sở giả thuyết là : Thứ nhất: Các cơ quan hành chính nhà nước trong qáa trình thực hiện nhiệm vụ quản lý Nhà nước và việc tổ chức thực thi pháp luật thì việc đảm trách nhiệm vụ giải quyết các tranh chấp đất đai đối với những trường hợp đặc thù là cần thiết. Thứ hai: Pháp luật hiện hành mặc dù đã có những quy định về thẩm quyền và thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính nhưng các quy định này vẫn còn nhiều bất cập khi áp dụng trong thực tế. Thứ ba, Việc tiếp tục hoàn thiện các nội dung cụ thể của pháp luật liên quan đến giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính có tác dụng tích cực cho việc giảm thiểu các tranh chấp đất đai tại các địa phương. 3. Tình hình nghiên cứu
9. 3 Xoay quanh vấn đề của Luận văn “Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai qua thực tiễn tại Cà Mau”, trong quá trình nghiên cứu tác giả đã tìm thấy nhiều công trình nghiên cứu, bài viết có liên quan, với nhiều cách viết và tiếp cận khác nhau, đặc biệt chú ý với các tài, liệu công trình sau đây: - Luận án Tiến sĩ Luật học, “ Kỷ năng giải quyết tranh chấp đất đai của cán bộ quản lý cấp cơ sở” của tác giả Hồ Thị Song Quỳnh, thực hiện tại Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Học viện Khoa học xã hội Việt Nam năm 2016 đã nghiên cứu lý luận và thực trạng về kỹ năng giải quyết tranh chấp đất đai của cán bộ quản lý hành chính cấp cơ sở ở Thành phố Hồ Chí Minh. Từ đó đề xuất một số kiến nghị nhằm góp phần nâng cao kỹ năng giải quyết tranh chấp đất đai của cán bộ quản lý hành chính cấp cơ sở. - Luận văn Tiến sĩ Luật học, “Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai bằng tòa án ở nước ta” của tác giả Mai Thị Tú Oanh, được thực hiện tại Học viện Khoa học Xã hội Việt Nam năm 2013 đã làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai bằng tòa án. Từ đó đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam. - Luận văn Thạc sĩ Luật học, “Giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính trong vùng đồng bào dân tộc trên địa bàn tỉnh An Giang” của tác giả Nguyễn Thành Đoàn, được thực hiện tại Trường Đại học Luật TP.HCM năm 2009, tác giả đã trình bày được Cơ sở lí luận và pháp lí giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính. Thực trạng giải quyết ranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính đối với đồng bào dân tộc trên địa bàn tỉnh An Giang và một số giải pháp nâng cao hiệu quả. Đưa ra những giải pháp nâng cao hiệu quả việc giải quyết tranh chấp đối với đồng bào dân tộc, góp phần đảm bảo an ninh chính trị và phục vụ yêu cấu phát triển kinh tế xã hội. Ngoài ra tác giả còn tìm thấy một số bài viết đăng trên tạp chí khoa học có liên quan đến đề tài như: Đỗ Thị Hằng, Những bất cập về hòa giải cơ sở trong giải quyết tranh chấp đất đai theo Luật đất đai 2013, Thanh tra, Thanh tra chính phủ số 05/2016, tr. 20- 236. Nguyễn Vĩnh Diện, Một số điểm mới về giải quyết tranh chấp đất đai thep Luật đất đai năm 2013, Dân chủ & Pháp luật, Bộ Tư pháp, số 11(272), tr. 37-398.
10. 4 Đặng Thị Phượng, Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án theo Luật Đất năm 2013, Tòa án nhân dân, Tòa án nhân dân tối cao, số 6/2014 trang 11-1611. Qua nghiên cứu các tài liệu, Luận văn đã thực hiện trước đây cũng có nhiều công trình nghiên cứu có liên quan đến giải quyết tranh chấp đất đai những tài liệu giúp tuy chỉ mang tính tham khảo nhưng đã giúp cho tác giả thu thập được thông tin đa dạng với nhiều góc độ tiếp cận khác nhau về giải quyết tranh chấp đất đai của các cấp có thẩm quyền. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn chưa có một cộng trình nghiên cứu nào mang tính toàn diện về lý luận nhằm đáp ứng được yêu cầu của sự phát triển của xã hội và giải quyết các vụ việc tranh chấp đất một cách triệt để, cũng như các giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính và thực tiễn đề ra từ khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực. Chính vì vậy mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính, đánh giá thực trạng giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính ở tỉnh Cà Mau, qua đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về đất đai và cơ chế áp dụng pháp luật để giải quyết có hiệu quả hơn các vụ tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính. 4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các quy định của pháp luật Việt Nam về giải quyết TCĐĐ, đặc biệt chú trọng đến giải quyết TCĐĐ tại cơ quan hành chính Nhà nước. Việc giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam hiện nay, tùy theo loại vụ việc, thuộc thẩm quyền giải quyết tại cơ quan hành chính và cơ quan tư pháp giải quyết. Tuy nhiên, đề tài xác định phạm vi nghiên cứu chỉ giới hạn ở việc giải quyết tại cơ quan hành chính. Tuy vậy, để làm rõ nội dung nghiên cứu và mang tính hệ thống, tại phần lý luận và phân tích quy định hiện hành về giải quyết tranh chấp đất đai, Luận văn đã trình bày một số nội dung có liên quan đến giải quyết tranh chấp đất đai tại tòa án. Song, tác giả xác định đây không phải là nội dung trọng tâm của Luận văn này. Khi khảo sát thực tiễn tổ chức thực hiện và thực tiễn vụ việc, luận văn chỉ phân tích thực tiễn và các vụ việc tranh chấp đất đai được giải quyết tại cơ quan hành chính Nhà nước tại tỉnh Cà Mau. Các thông tin, số liệu thu thập trong luận văn là những thông tin, số liệu từ khi Luật Đất đai 2013 có hiệu lực (năm 2014) đến nay.
11. 5 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu sau đây để giải quyết các vấn đề do đề tài đặt ra: Các phương pháp phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp so sánh đối chiếu, phương pháp thống kê. + Phƣơng pháp phân tích tổng hợp: Phương pháp phân tích và tổng hợp là phương pháp nghiên cứu chung và được sử dụng xuyên suốt trong quá trình thực hiện luận văn. Phương pháp tổng hợp được sử dụng tại chương I của luận văn nhằm hệ thống hóa và tổng hợp các lý luận cơ bản về tranh chấp đất đai, giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính Nhà nước. + Phƣơng pháp phân tích luật viết: Phương pháp này cũng được sử dụng tại chương II để phân tích các quy định từ các văn bản pháp quy hiện hành liên quan đến giải quyết tranh chấp đất đai. + Phƣơng pháp so sánh, đối chiếu: Phương pháp so sánh, đối chiếu được sử dụng trong các chương của Luận văn, phương pháp này dùng để sử dụng vào việc đối chiếu, so sánh các quy định từ các văn bản pháp quy hiện hành, các quan điểm, ý kiến về các vấn đề pháp lý liên quan đến pháp luật về tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính Nhà nước. + Phƣơng pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng tại phần 1 chương 3 của Luận văn để phân tích thực trạng và xu hướng tranh chấp đất đai và kết quả giải quyết tranh chấp đất đai trong thực tiễn tại các cơ quan Nhà nước ở tỉnh Cà Mau. 6. ngh a và khả năng ứng dụng của Luận văn Đề tài nghiên cứu này được thực hiện dựa trên cơ sở phân tích đánh giá thực trạng về giải quyết TCĐĐ tại cơ quan hành chính Nhà nước ở tỉnh Cà Mau. Trên cơ sở đó chỉ ra những bất cập, tồn tại của pháp luật đất đai hiện hành về thẩm quyền và thủ tục giải quyết TCĐĐ tại cơ quan hành chính; đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về giải quyết TCĐĐ tại cơ quan hành chính nhằm đáp ứng nhu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế của Việt Nam. Các kết quả nghiên cứu của đề tài này có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo tại các cơ sở đào tạo và nghiên cứu luật học. Một số kiến nghị của đề tài có giá trị tham khảo đối với cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật trong quá trình xây dựng,
12. 6 hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật đất đai nói chung và pháp luật giải quyết TCĐĐ nói riêng ở nước ta.
13. 7 Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận chung về tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai 1.1. Khái niệm chung về tranh chấp đất đai 1.1.1. Khái niệm tranh chấp đất đai Đất đai là một loại tài sản quý giá, một tài nguyên do thiên nhiên ban tặng cho con người. Vì lẽ đó, có thể nói việc hưởng lợi từ đất đai trao cho, đất đai có vị trí là một đối tượng quan trọng trọng bậc nhất của quyền sở hữu. Cũng vì thế mà tranh chấp đất đai (TCĐĐ) đã trở thành một trong những hiện tượng xảy ra trong bất kỳ một quốc gia và ở bất kỳ một thể chế chính trị nào. Trong ngôn ngữ thông thường, tranh chấp được hiểu là sự giành nhau một cách giằng co cái không rõ thuộc về bên nào2. Tranh chấp đất đai là tranh chấp có đối tượng tranh chấp là đất đai. Nếu coi đối tượng của tranh chấp là đất đai thì tranh chấp đất đai cũng có thể được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau. Nếu hiểu theo nghĩa rộng, tranh chấp đất đai là sự mâu thuẫn, bất đồng trong việc xác định quyền sở hữu, quản lý hoặc quyền sử dụng đất đai. Tranh chấp này có thể được phát sinh trực tiếp hoặc phát sinh một cách gián tiếp trong quá trình các bên tranh chấp quản lý và sử dụng đất đai. Theo nghĩa hẹp, tranh chấp đất đai là tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật đất đai về quyền và nghĩa vụ trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai. Tuy vậy, thực tế vẫn có nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm này. Có quan điểm cho rằng, tranh chấp đất đai chỉ là những tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất3. Tuy nhiên, trong Luật Đất đai năm 2013 lại không có khái niệm hay định nghĩa nào về tranh chấp quyền sử dụng đất, cho nên thế nào là tranh chấp về quyền sử dụng đất là hoàn toàn phụ thuộc vào cách hiểu của các bên có liên quan và đặc biệt là của cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Cũng có ý kiến cho rằng, tranh chấp đất đai là mọi tranh chấp phát sinh trong quan hệ đất đai bao gồm tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, tranh chấp liên quan đến địa giới hành chính Quan điểm này được nhiều cơ quan có thẩm quyền giải quyết chấp nhận vì Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 quy định tranh chấp đất đai đã được hoà giải tại Uỷ ban nhân dân xã, phường, 2 3Lưu Quốc Thái (2006), Bàn về khái niệm tranh chấp dất đai theo Luật đất đai 2003, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 2/2006.
14. 8 thị trấn mà một bên hoặc các bên đương sự không nhất trí thì được giải quyết như sau: “1. Tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết; 2. Tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này thì đương sự chỉ được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định sau đây: a) Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều này; b) Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự; 3. Trường hợp đương sự lựa chọn giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thì việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện như sau: a) Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính; b) Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính; 4. Người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai tại khoản 3 Điều này phải ra quyết định giải quyết tranh chấp. Quyết định giải quyết tranh chấp có hiệu lực thi hành phải được các bên tranh chấp nghiêm chỉnh chấp hành. Trường hợp các bên không chấp hành sẽ bị cưỡng chế thi hành.” Trong thực tế, tranh chấp đất đai được hiểu là sự tranh chấp về quyền quản lý, quyền sử dụng xung quanh một khu đất cụ thể mà mỗi bên đều cho rằng mình phải được quyền đó do pháp luật quy định và bảo hộ. Vì vậy, họ không thể cùng nhau tự giải quyết các tranh chấp đó mà phải yêu cầu cơ quan có thẩm quyền phân xử (giải quyết).
15. 9 Trong luận văn này, Khái niệm tranh chấp đất đai chỉ được hiểu trong phạm vi tranh chấp giữa các chủ thể về quyền và nghĩa vụ sử dụng đất. 1.1.2. Các dạng tranh chấp đất đai Theo Khoản 24, Điều 3, Luật Đất đai 2013 thì tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai. Trong khái niệm này chúng ta cần lưu ý: đối tượng của tranh chấp đất đai không phải là quyền sở hữu đất, các chủ thể tham gia tranh chấp không phải là các chủ thể có quyền sở hữu đối với đất. Đây là điều không phải bàn cãi vì Điều 53, Hiến pháp 2013 hay điều 4, Luật đất đai 2013 quy định rất rõ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Trên thực tế, tranh chấp đất đai không chỉ là hiện tượng phổ biến mà trong đó còn hết sức đa dạng về chủ thể cũng như nội dung tranh chấp. Tuy nhiên, về cơ bản tranh chấp đất đai được chia thành ba dạng như sau: - Tranh chấp về quyền sử dụng đất: là những tranh chấp giữa các bên với nhau về việc ai có quyền sử dụng hợp pháp đối với một mảnh đất nào đó. Trong dạng tranh chấp này chúng ta thường gặp các loại tranh chấp về ranh giới đất; tranh chấp về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trong các quan hệ ly hôn, thừa kế; tranh chấp để đòi lại đất (đất đã cho người khác mượn sử dụng mà không trả lại, hoặc tranh chấp giữa người dân tộc thiểu số với người đi xây dựng vùng kinh tế mới ) - Tranh chấp về quyền, ngh a vụ phát sinh trong quá trình sử dụng đất: dạng tranh chấp này thường xảy ra khi các chủ thể có những giao dịch dân sự về quyền sử dụng đất hoặc các tranh chấp liên quan đến việc bồi thường giải phóng mặt bằng, tái định cư - Tranh chấp về mục đích sử dụng đất: đây là dạng tranh chấp ít gặp hơn, những tranh chấp này liên quan đến việc xác định mục đích sử dụng đất là gì. Thông thường những tranh chấp này cũng dễ có cơ sở để giải quyết vì trong quá trình phân bổ đất đai cho các chủ thể sử dụng, Nhà nước đã xác định mục đích sử dụng đất thông qua quy hoạch sử dụng đất. Tranh chấp chủ yếu do người sử dụng đất sử dụng sai mục đích so với khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất. 1.1.3 Đặc điểm của tranh chấp đất đai Là một dạng đặc biệt của tranh chấp dân sự, tranh chấp đất đai vừa chứa đựng những đặc điểm chung của một tranh chấp dân sự, lại vừa có những đặc điểm
16. 10 đặc trưng riêng khác với các tranh chấp dân sự, tranh chấp lao động, tranh chấp kinh doanh, thương mại khác có thể chỉ ra những điểm khác biệt chủ yếu sau đây: Một là, Xét về chủ thể tranh chấp, tranh chấp đất đai chỉ xuất hiện giữa các chủ thể có quyền quản lý và quyền sử dụng đất chứ không phải là các chủ thể của của quyền sở hữu đất đai. Bởi lẽ, ở Việt Nam, quyền sở hữu đất thuộc về toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu. Các chủ thể có quyền sử dụng đất được xác lập trên cơ sở được nhà nước trao quyền sử dụng đất (thông qua quyết định giao đất, hợp đồng cho thuê đất của Nhà nước hoặc được Nhà nước thừa nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với diện tích đất đang sử dụng) hoặc được Nhà nước cho phép nhận chuyển nhượng từ các chủ thể khác. Vì thế, chủ thể của tranh chấp đất đai là người sử dụng đất (các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân) tham gia vào tranh chấp đó với tư cách là những người được trao quyền quản lý hoặc trao quyền sử dụng đất. Hai là, So với các loại tranh chấp khác, tranh chấp đất đai có nội dung rất đa dạng và phức tạp. Điều này xuất phát từ việc trong nền kinh tế thị trường, các hoạt động quản lý và sử dụng đất ngày càng trở nên rất đa dạng, phong phú do đất đai được sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau, với diện tích, nhu cầu sử dụng khác nhau. Trong nền kinh tế thị trường, việc quản lý và sử dụng đất không đơn thuần chỉ là việc quản lý và sử dụng một tư liệu sản xuất. Đất đai đã trở thành một loại hàng hóa đặc biệt, có giá trị thương mại, giá đất lại biến động theo quy luật cung cầu trên thị trường, nên việc quản lý và sử dụng nó không đơn thuần chỉ là việc khai thác giá trị sử dụng mà còn bao gồm cả giá trị sinh lời của đất (thông qua các hành vi kinh doanh quyền sử dụng đất). Tất nhiên, khi nội dung quản lý và sử dụng đất phong phú và phức tạp hơn thì những mâu thuẫn, bất đồng xung quanh việc quản lý và sử dụng đất đai cũng trở nên gay gắt và trầm trọng hơn. Ba là, tranh chấp đất đai có thể làm phát sinh những hậu quả xấu về nhiều mặt như: làm mất đoàn kết trong nội bộ nhân dân, phá vỡ trật tự quản lý đất đai, gây đình trệ sản xuất, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích không những của bản thân các bên tranh chấp mà còn gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước và xã hội. Hơn thế nữa tranh chấp đất đai còn có thể gây mất ổn định về chính trị, phá vỡ mối quan hệ xã hội. Bốn là, tranh chấp đất đai có đối tượng là quyền quản lý và quyền sử dụng đất. đất đai là loại tài sản đặc biệt không thuộc quyền sở hữu của các bên tranh chấp mà thuộc quyền sở hữu của Nhà nước.
17. 11 1.1.4. Nguyên nhân tranh chấp đất đai 1.1.4.1. Nguyên nhân khách quan Tranh chấp đất đai ở nước ta phát sinh có nguồn gốc sâu xa do lịch sử để lại. Ở miền Bắc, sau Cách mạng tháng 8 và sau năm 1953, Đảng và Chính phủ đã tiến hành cải cách ruộng đất, xóa bỏ chế độ chiếm hữu ruộng đất của thực dân, phong kiến, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho người nông dân. Năm 1960, thông qua con đường hợp tác hóa nông nghiệp, ruộng đất của người nông dân được đưa vào làm tư liệu sản xuất chung trở thành sở hữu tập thể, do đó tình hình sử dụng đất đai tương đối ổn định. Ở miền Nam, sau hai cuộc kháng chiến chống ngoại xâm tình hình sử dụng đất đai có nhiều diễn biến phức tạp hơn. Trong 9 năm kháng chiến, Chính phủ đã tiến hành chia ruộng đất cho người nông dân hai lần vào các năm 1949 - 1950 và năm 1954, nhưng đến năm 1957, ngụy quyền Sài gòn đã thực hiện cải cách điền địa, thực hiện việc "truất hữu" nhằm xóa bỏ thành quả của cách mạng, gây ra những xáo trộn về quyền quản lý ruộng đất của người nông dân. Sau khi thống nhất đất nước, năm 1975, Nhà nước đã tiến hành hợp tác hóa nông nghiệp, đồng thời xây dựng hàng loạt các lâm trường, nông trường, trang trại. Những tổ chức đó bao chiếm quá nhiều diện tích đất nhưng sử dụng lại kém hiệu quả. Đặc biệt, qua hai lần điều chỉnh ruộng đất vào các năm 1977 - 1978 và năm 1982 - 1983, với chính sách chia cấp đất theo kiểu bình quân, "cào bằng" đã dẫn tới những xáo trộn lớn về ruộng đất, về ranh giới, số lượng và mục đích sử dụng đất đai. Khi đất nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường với sự thay đổi cơ chế quản lý làm cho đất đai thì đất đai ngày càng trở nên có giá trị. Dưới góc độ kinh tế, đất đai được coi như một loại hàng hóa trao đổi trên thị trường theo quy luật cung cầu, quy luật giá trị. Đây là quy luật tự nhiên, nhưng đối với đất lại không được thừa nhận một cách dễ dàng ở nước ta trong một thời gian khá dài. Do vậy Nhà nước chưa kịp thời có các chính sách để điều tiết và quản lý có hiệu quả. Từ khi nhà, đất trở nên có giá trị cao đã tác động đến tâm lý của nhiều người dẫn đến tình trạng tranh chấp, đòi lại nhà, đất mà trước đó đã bán, cho thuê, cho mượn, đã bị tịch thu hoặc giao cho người khác sử dụng hoặc khi thực hiện một số chính sách về đất đai ở các giai đoạn trước đây mà không có các văn bản xác định việc sử dụng đất ổn định của họ. 1.1.4.2 Nguyên nhân chủ quan Về cơ chế quản lý đất đai
18. 12 Trong thời gian qua, công tác quản lý nhà nước về đất đai còn bị buông lỏng, nhiều sơ hở, có khi phạm sai lầm, giải quyết tùy tiện, sai pháp luật Trong cơ chế quản lý tập trung, kế hoạch hóa cao độ, Nhà nước phân công, phân cấp cho quá nhiều ngành, dẫn đến việc quản lý đất đai thiếu chặt chẽ, nhiều sơ hở. Có thời kỳ mỗi loại đất do một ngành quản lý dẫn đến việc tranh chấp về đất thuộc quyền quản lý của nhiều ngành khác nhau. Trong cơ chế thị trường, Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, có sự phân công, phân cấp trách nhiệm quản lý đất đai khá rõ. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn tồn tại nhiều sai phạm, non kém về trình độ quản lý của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý đất đai. Điều này góp phần làm xuất hiện nhiều tranh chấp đất đai phức tạp, khó giải quyết. Cụ thể: - Hồ sơ địa chính chưa hoàn chỉnh, đồng bộ, nên thiếu căn cứ pháp lý và thực tế để xác định quyền sử dụng và quản lý đất đai của tổ chức, cá nhân, đặc biệt là ở những vùng mà quan hệ đất đai phức tạp và có nhiều biến động. Trong nhiều trường hợp, việc tranh chấp đất đai lại bắt nguồn từ những tài liệu lịch sử của chế độ cũ để lại. Hơn nữa, việc giao đất lại không được tiến hành theo một quy trình chặt chẽ, nên hồ sơ đất đai không đồng bộ và bị thất lạc. - Quy hoạch sử dụng đất đai chưa đi vào nề nếp, nên nhiều trường hợp sử dụng đất không hợp lý khó bị phát hiện. Khi phát hiện thì lại không được xử lý kịp thời. Nhiều địa phương còn có những nhận thức lệch lạc về chính sách đất đai, quản lý đất đai còn nặng về biện pháp mệnh lệnh hành chính mà chưa chú ý đến biện pháp quản lý về mặt kinh tế. - Một số nơi ban hành văn bản pháp lý đất đai không rõ ràng hoặc chủ trương sai lầm của một số cán bộ đã làm cho một bộ phận nhân dân hiểu lầm là Nhà nước có chủ trương "trả lại đất cũ", trả lại đất ông cha, dẫn đến việc khiếu kiện đòi lại đất ngày càng nhiều. Về công tác cán bộ thực hiện công vụ liên quan đến đất đai Một bộ phận cán bộ, công chức được giao nhiệm vụ quản lý đất đai đã thực hiện không tốt nhiệm vụ được giao, thiếu gương mẫu, lạm dụng chức quyền, vì lợi ích riêng tư, bị kẻ xấu lợi dụng để "đục nước béo cò", thực hiện những âm mưu đen tối, gây mất ổn định xã hội. Lợi dụng chủ trương điều chỉnh ruộng đất, tổ chức lại sản xuất theo cơ chế mới, một số cán bộ, đảng viên lợi dụng sơ hở trong các chế độ, chính sách đất đai của Nhà nước và dựa vào chức quyền để chiếm dụng đất đai trái phép, gây bất bình